GIS zur Erfassung und Verwaltung der landwirtschaftlichen Bodennutzung und Eigentum

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GIS zur Erfassung und Verwaltung der landwirtschaftlichen Bodennutzung und
Eigentum

Dr. Ing. Görres Grenzdörffer, Universität Rostock, Professur für Geodäsie und Geoinformatik, J.-
v.-Liebig Weg 6, 18059 Rostock, email: goerres.grenzdoerffer@uni-rostock.de

Einleitung und Motivation

Zur Stärkung des ländlichen Raumes als auch zur Förderung, Verwaltung, Administration und
Besteuerung landwirtschaftlich genutzter Flächen ist eine Erfassung, bzw. Kartierung und
Bewertung dieser Flächen notwendig. Es stellt sich nun die grundsätzliche Frage, ob dafür ein
einziges digitales Kataster ausreichend ist, dass sowohl die landwirtschaftliche Bodennutzung
erfasst als auch die Besitzverhältnisse an Grund und Boden. Oder ob es vielleicht sinnvoller ist,
zwei oder mehrere Kataster mit unterschiedlichen Zielen, Genauigkeiten und Aktualitäten
aufzubauen und zu verwalten.

Wenn man sich die Ausgangssituation in der Bundesrepublik Deutschland anschaut, stellt man
unter anderem fest, dass die tatsächliche landwirtschaftliche Bodennutzung oftmals nicht der
Katasterrealität entspricht. D.h. die Grenzen der Flurstücke stimmen nicht mit den Feldgrenzen
überein. Ursache ist z.B. dass ein Flurstück bis zum Gewässer oder Weg reicht, die
landwirtschaftliche Nutzung aber nicht. Auch gibt es wesentlich mehr Flurstücke als
landwirtschaftliche Schläge bzw. Felder. Zudem muss der Eigentümer der Flächen noch lange
nicht mit dem Bewirtschafter übereinstimmen. Kurzum das primäre Ziel des Flurstückskataster
liegt im Eigentumsnachweis. Das Kataster ist also nicht oder nur bedingt für eine
Agrarförderung, die sich an der konkreten landwirtschaftlichen Nutzung orientiert, geeignet.
Dies wurde auch im Rahmen der EU Agrarförderung erkannt und seit 2005 wurde in ein
digitales Kataster und Nachweissystem aufgebaut, dass sich ausschließlich an der tatsächlich
genutzten landwirtschaftlichen Fläche orientiert. Gleichwohl behindert eine zu starke
Zersplitterung des Eigentums eine vernünftige und produktive agrarische Nutzung und die
damit verbundenen Veränderungen im ländlichen Wegebau, der Dorfentwicklung, im
Naturschutz etc. Deshalb gibt es das Instrument der Flurbereinigung, die eine langfristige

"Deutsch-Russischer agrarpolitischer Dialog" Kooperationsprojekt des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft der
Bundesrepublik Deutschland
Büro Moskau: 105064 Мoskau, Kasakova 10/2, Tel./Fax: +7 495 632 25 08,www.agrardialog.ru
"Германо-Российский аграрно-политический диалог" Кооперационный проект Федерального министерства продовольствия и
сельского хозяйства Германии
Офис Москва: 105064, Москва, ул. Казакова д.10/2, тел/факс: (495) 632 25 08, www.agrardialog.ru

Verbesserung des ländlichen Raumes bewirken soll. Die Veränderung der Agrarstruktur mit
Hilfe der Flurbereinigung ist jedoch aufwändig und langwierig.

Die Förderung der Landwirtschaft einschließlich agrar- und umweltpolitischer sowie
agrarstruktureller Ziele muss sich an der tatsächlichen Nutzung orientieren. Für die
Agrarförderung ist ein ständig aktuelles Kataster notwendig, d.h. für die Kontrolle und
Aktualisierung sind flächendeckende, aktuelle und genaue Geodaten erforderlich. Die staatliche
Förderung der Landwirtschaft ist in einem europaweit einheitlichen Rahmen eingebettet.
Deshalb sollen im Folgenden einerseits InVeKoS und das Land Parcel Information System (LPIS)
zur EU-weiten Verwaltung landwirtschaftlicher Nutzflächen vorgestellt werden. Im Anschluss
wird das Instrument der Flurneuordnung zur Förderung einer ausgewogenen Landnutzung
vorgestellt.

Das Land Parcel Information System (LPIS)

Mit Hilfe des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) wird eine einheitliche
Agrarpolitik in der Europäischen Union durchgesetzt. Das Land Parcel Identification System
(LPIS) ist zentraler Teil des InVeKoS. Das LPIS ermöglicht in einer GIS-Umgebung die
Identifikation, Verortung und administrative Prüfung der landwirtschaftlichen Flächen, die von
den Landwirten im Rahmen der flächenbezogenen Antragsstellung angegeben werden, STEIN,
2008.

Für die flächendeckende Erfassung bzw. Digitalisierung landwirtschaftlich genutzten Flächen
werden hochauflösende digitale Orthophoto verwendet. Als eindeutige geometrische
Bezugsgröße gibt es verschiedene Möglichkeiten:

• Feldblock (FB) : Von dauerhaften Grenzen umgebene, zusammenhängende
landwirtschaftlich genutzte Fläche mit (relativ) dauerhaften Außengrenzen
(landwirtschaftliche Außengrenze), die von einem oder mehreren Erzeugern
bewirtschaftet wird und die mit einer oder mehreren Fruchtarten bestellt oder ganz
oder teilweisestillgelegt ist. Die Erfassung der FB erfolgte getrennt mindestens nach den
Hauptnutzungsarten Acker- oder Dauergrünland oder Dauerkulturen.

• Feldstück: Zusammenhängende landwirtschaftlich genutzte Fläche, die von einem
Betriebsinhaber mit einer oder mehreren Kulturen bestellt, stillgelegt oder aus der
Produktion genommen ist.
• Flurstück: Eine im Kataster abgegrenzte Fläche, über die das Eigentum an den Flächen
definiert ist. Die Flächenabgrenzung orientiert sich dabei nicht an der Landbedeckung
und Nutzung.
• Schlag: Zusammenhängende landwirtschaftlich genutzte Fläche eines Betriebsinhabers,
die mit einer Kultur bestellt, stillgelegt oder aus der Produktion genommen ist.

Zusätzlich zu den direkt landwirtschaftlich genutzten Flächen werden so genannte
Landschaftselemente erfasst, die bis zu einer Größe von 2.000 m² ebenfalls zur förderfähigen
Fläche dazu gerechnet werden. Landschaftelemente sind Flächen, die sich im und am Feldblock
befinden (Einzelbäume, Hecken, Baumreihen, Feldgehölze, Feldraine, u.a.) und nicht der
landwirtschaftlichen Nutzung zuzurechnen sind.

Da in den Feldern auch nicht förderfähige Elemente enthalten sein können, wie z.B.
Strommasten, größere Waldflächen, Seen etc. sind diese Flächen ebenfalls Bestandteil des
LPIS.

Der graphische, nicht personenbezogene Teil des Feldblock- oder Feldstückkataster ist auch
öffentlich zugänglich vgl. Abb. 1.

Feldblock
Landschaftselement
Sonderfläche
DOP © LAIV MV, 2012

Abbildung 1: Graphischer Auszug aus dem Feldblockkataster

Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ist die Gewährung von Direktzahlungen auch an die
Einhaltung von Vorschriften in den Bereichen Umwelt, Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit
sowie Tiergesundheit und Tierschutz (Cross Compliance) geknüpft. Verstöße gegen diese
Vorschriften führen zu einer Kürzung der Direktzahlungen. Mit dem Ziel der Erhaltung
landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand,
formulieren verschiedene Vorschriften Konkrete einzuhaltende Anforderungen verschiedenen
Bereichen, wie z.B. Erosionsvermeidung, Bodenschutz, Schutz von Dauergrünland etc. Die
entsprechenden flächenbezogenen Daten sind in das GIS mit aufgenommen worden und
stehen auch den Landwirten zur Verfügung.

Da sich landwirtschaftlich genutzte Flächen durch z. B. Baumaßnahmen und
Nutzungsänderungen ändern können, ist eine ständige Überprüfung und Aktualisierung
notwendig. Als Aktualisierungsturnus sind drei Jahre vorgesehen. Um Veränderungen in den
LPIS Parzellen zu detektieren, werden aktuelle Luftbild- und Satellitenbilddaten eingesetzt, JRC
(2010).

Heute beantragt der Landwirt seine Flächen in der Regel auf digitalem Wege; die zuständigen
Behörden stellen ihm hierzu Visualisierungs-Tools, GIS-Werkzeuge und digitale Orthophotos zur
Verfügung, mit deren Hilfe die Flächen ggf. ergänzt und abgegrenzt werden können.
Anschließend werden die Daten formularübergreifend auf Plausibilität geprüft und häufig
bereits online an die Verwaltung übermittelt. Das digitale Verfahren hat zu einer erhöhten
Akzeptanz unter den Landwirten geführt. Allerdings ist anzumerken, dass in den letzten Jahren
der bürokratische Aufwand stark zugenommen hat und das System der Agrarförderung mit
immer mehr Auflagen (Cross Compliance), regionalen und ökologischen Förderprogrammen
und Details überfrachtet wird. Auch sind die Toleranzen bei Flächenerfassung durch den
Landwirt recht gering..

Die Flurbereinigung – ein Werkzeug für den Strukturwandel im ländlichen Raum

Die Flurbereinigung im speziellen und die Bodenordnung im Allgemeinen haben in den letzten
Jahren einen mehrfachen Bedeutungswandel durchlaufen. Während in der Vergangenheit der
Focus nahezu ausschließlich auf der Verbesserung der Agrarstruktur lag, hat der
landwirtschaftliche Strukturwandel und die geänderten Anforderungen an den ländlichen Raum
zu einer grundlegenden Veränderung geführt. In diesem Zusammenhang ist die spezielle
(Agrar)planung in einen integrierten Planungsansatz für die Entwicklung des ländlichen Raumes
überführt worden, FEHRES UND THIEMANN, 2013. Das bedeutet, die Flurbereinigung soll nicht nur
die Agrarstruktur verbessern sondern auch:

- den ländlichen Wegebau,
- die Wasserwirtschaft im ländlichen Raum,
- Dorfentwicklung und Dorfinnenentwicklung,
- und den Naturschutz berücksichtigen und verbessern.

Darüber hinaus soll die ländliche Bodenordnung auch die Voraussetzungen zur effektiven
Erzeugung regenerativer Energien an den richtigen Standorten ermöglichen. Konkret bedeutet
das unter anderem Fragen zur Erschließung (Zuwegungen und Leitungen) rechtlich zu regeln.
Auch der politische Wunsch den Flächenverbrauch zu reduzieren ist eine aktuelle Anforderung
an die Bodenordnung. Hier kann z.B. ein Flächenpool gebildet werden, der es verschiedensten

Planungsträger ermöglicht landespflegerisch Kompensationen flächenschonend umzusetzen,
vgl. auch Harnischfeger, 2011.

Die deutsche Wiedervereinigung und die damit verbundenen Probleme in der Transformation
der Besitz- und der Agrarstruktur und auch die Anpassung der Landwirtschaft an die in der EU
geltenden Vorschriften stellte eine große Herausforderung für die Bodenordnung dar. Der
gesetzliche Rahmen wurde schon 1990 durch das Gesetz über die „strukturelle Anpassung der
Landwirtschaft an die soziale und ökologische Landwirtschaft in der Deutschen
Demokratischen Republik“ (Landwirtschaftsanpassungsgesetz (LwAnpG)) geschaffen.
Hauptaufgaben der im Gesetz festgeschriebenen Werkzeuge und Bodenordnungsverfahren
sind:

- Wiederherstellung der Einheit von Eigentum an Gebäuden, Anlagen und Anpflanzungen
und dem Eigentum an Grund und Boden.
- Regeln zum Ausscheiden von Mitgliedern aus einer landwirtschaftlichen
Produktionsgenossenschaft (LPG) oder einer eingetragenen Genossenschaft
- Kündigung genossenschaftlich genutzter Flächen durch den Eigentümer
- Regeln für so genannte Wiedereinrichter, d.h. einzelbäuerliche Landwirtschaftsbetriebe

In dünn besiedelten Räumen hat die Sicherung der Nahversorgung der Bevölkerung oberste
Priorität. Dabei geht es um die Grundversorgung im Hinblick auf Nahrungsmittel, medizinische
Grundversorgung, aber auch Schulen und Kindergärten. Allerdings sind hier innovative Wege
gefragt, damit der ländliche Raum ein zukunftsfähiger Lebensraum bleibt, auch unter dem
Aspekt einer sinkenden und alternden Bevölkerung.

Die Finanzierung der Flurneuordnung ist grundsätzlich Aufgabe der Bundesländer. Allerdings
wurde die „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ 1969 zur
Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern erhoben. Das führt dazu, dass der Bund etwa 60
% der entstandenen Kosten den Bundesländern erstattet. Für die neuen Bundesländer, die
durch die Wiedervereinigung erhebliche zusätzliche Aufwendungen hatten, hat die EU bis 1999
Flurbereinungen im Rahmen des Strukturfonds gefördert. Mit der Agenda 2000 ist für die
Förderung des ländlichen Raums eine so genannte „zweite Säule“ aufgebaut worden. Innerhalb

der 2. Säule ist auch die Flurbereinigung förderfähig. Auch in der kommenden Förderperiode
der EU (2015 – 2020) ist die 2. Säule gefestigt worden und die Flurbereinigung bleibt
förderfähig.

Unabhängig von der Förderung und Finanzierung ist es notwendig, dass das Verfahren einer
Flurbereinigung schneller und preiswerter wird. Das wird einerseits durch eine immer höhere
Automation in der Datenerfassung, Vermessung und Geo-Datenverwaltung erreicht. Auf der
anderen Seite ist auch notwendig das Verfahren auf die wirklich notwendigen (bürokratischen)

Schritte zu reduzieren und schließlich sind in vielen Bundesländern auch die

Abbildung 2: Ablauf und GIS Einsatz im Rahmen eines Flurneuordnungsverfahren

Finanzierungshöchstgrenzen (€/ha) reduziert worden, was dazu führt, dass das Ausbauvolumen
reduziert wird und so z.B. nur die Hauptwirtschaftswege befestig werden können.

Ein Flurneuordnungsverfahren durchläuft verschiedene Schritte, die mittlerweile vollständig
GIS-basiert abgearbeitet werden, wie die nachfolgende Übersicht verdeutlicht vgl. Abb 2.

Für eine GIS-basierte Flurneuordnung sind natürlich digitale Geobasisdaten notwendig, Hier ist
in erster Linie das (Automatisierte) Liegenschaftskarte (ALK) und -buch (ALB) zu nennen, dass
die Besitzverhältnisse vor der Flurbereinigung definiert. Ergänzende topographische
Informationen werden einerseits durch das Digitales Landschaftsmodell -Basis DLM
bereitgestellt. Im Hinblick auf die tatsächliche Nutzung und die Bewertung kommen digitale
Orthophotos zum Einsatz. Die Bestandsaufnahme im Gelände erfolgt mit Hilfe von mobilen
GPS-GIS-Lösungen und kann mittlerweile kostengünstig auch durch unbemannten Fluggeräte
(UAS) ergänzt werden. Planungsdaten für landschaftsgestaltende Anlagen, Wege- und
Gewässer, Kommunale Daten (u.a. Bauleitplanung), Grenzen von Schutzgebieten,
Kompensationsmaßnahmen, geschützte Denkmäler sowie weitere Geofachdaten Dritter
komplettieren den Datenbedarf.

Zusammenfassung

Seit dem Jahr 2005 hat die Europäische Union ein einheitliches GIS-System zur Verwaltung der
EU-Beihilfen und zur Steuerung und Weiterentwicklung der landwirtschaftlichen Produktion
unter Einhaltung verschiedener ökologischer Standards. Das System hat sich bewährt, wird aber
mit jeder Reform komplexer und für den Landwirt dadurch auch nicht einfacher. Die
Flurbereinigung ist hingegen ein langfristigen Entwicklungswerkzeug für den ländlichen Raum,
das ohne die Nutzung verschiedenster GIS-Werkzeuge zu aufwendig wäre.

Literatur

Fehres, J. Thiemann, K.-H. (2013): Zentrale Handlungsfelder der Bodenordnung und des
Landmangement.- In: Kummer, K.; Frankenberger, J. (Hrsg.): Das deutsche Vermessungs- und
Geoinformationswesen. Wichmann Verlag S. 377 – 406.

Stein, R. (2008): InVeKoS – Agrarsubventionskontrolle mit Fernerkundung in Deutschland.- in:
Strobl, J. (Hrsg.): Angewandte Geoinformatik 2008: Beiträge zum 20. AGIT-Symposium
Salzburg.- S. 661 - 666

JRC (2010): Geomatics in support of the Common Agricultural Policy.- Proceedings of the 16th
GeoCAP Annual Conference, 2010 Centro Congressi Giovanni XXIII, Bergamo 24th-26th
November 2010.- 50 S.

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