Kosten und Nutzen der Regulierung - Volkswirtschaftliche Analyse mit Fallbeispielen aus der Versicherungswirtschaft - GDV
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Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e. V.
Volkswirtschaftliche
Themen und Analysen Nr. 9
Kosten und Nutzen
der Regulierung
Volkswirtschaftliche Analyse mit Fallbeispielen
aus der Versicherungswirtschaft02 Kosten und Nutzen der Regulierung
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01.10.2019
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dung liegt in der eigenen Verantwortung des Lesers.
Kosten und Nutzen der RegulierungInhalt 03 Inhalt Executive Summary 04 1 Motivation 06 1.1 Smarte Regulierung – Grundlage für eine nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung 06 1.2 Das Kosten-Nutzen-Modell: Wie viel Regulierung ist effizient? 08 2.1 Eine Formel für effiziente Regulierungspolitik 11 2 Auswirkungen der Regulierung auf die volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit 11 2.2 Die unterschiedlichen Wirkungskanäle einer Regulierungspolitik 13 2.3 Das regulatorische Umfeld in der gesamtwirtschaftlichen Perspektive 15 2.4 Wachstumseffekte der Regulierung: eine empirische Betrachtung 18 2.5 Ein Blick in die wissenschaftliche Literatur 21 2.6 Vertrauen schaffen durch Regulierung? 22 2.7 Wie viel Sicherheit kann bzw. sollte Regulierung gewährleisten? 23 2.8 Regulatorische Risiken begrenzen! 23 3.1 Warum ist Versicherungsregulierung wichtig? 25 3 Der Blick in die Versicherungswirtschaft 25 3.2 Wichtige Bereiche der Versicherungsaufsicht 28 3.3 Auswirkungen der Versicherungsregulierung auf Wirtschaft und Gesellschaft 30 3.4 Herausforderungen der Versicherungsaufsicht 31 3.5 Verbesserungspotenziale im Regulierungsrahmen 32 3.6 Fallbeispiel Solvency II 34 3.7 Fallbeispiel Kapitalanlage der Versicherer 36 3.8 Fallbeispiel neue Versicherungsvertriebsrichtlinie IDD 42 3.9 Fallbeispiel Produktinformationsblätter 43 3.10 Fallbeispiel Regulierung der Versicherungs-IT 46 3.11 Fallbeispiel Geldwäscheprävention 49 3.12 Fallbeispiel Riester-Rente 50 4 Anhang 55 Kosten und Nutzen der Regulierung
04 Summary
Executive Summary
Stehen Kosten und Nutzen der Regulierung noch in einem angemessenen Verhältnis zueinander?
E
ine wesentliche Voraussetzung für könnten. Ein ökonomisches Modell erklärt
Wirtschaftswachstum und Wohlfahrts- zudem, warum die Grenzkosten der Regulie-
steigerungen in einer Volkswirtschaft rung in der Regel zunehmen, währenddessen
bildet ein gut ausgestalteter ordnungspoliti- der Grenznutzen der Regulierung abnimmt.
scher Rahmen. Dazu gehören der Schutz von Im Rahmen einer Meta-Analyse stellt sich he-
Eigentumsrechten, Regeln für einen fairen raus, dass zu hohe Regulierungsintensität mit
Wettbewerb und grundlegende Verbraucher- Innovationsbarrieren, Investitionshürden und
schutzstandards. Gleichzeitig schränkt eine einer Verringerung von Wirtschaftswachstum
zu intensive Regulierung die wichtigen Steu- verbunden ist.
erungsfunktionen eines wettbewerblichen Im zweiten Teil wendet sich die Studie
Marktes ein. Kommt es zu einem Nebenein- den Herausforderungen zu, die sich im ge-
ander vieler unterschiedlicher regulatorischer genwärtigen regulatorischen Umfeld für die
Auflagen, erhöht sich ferner die Gefahr von Versicherungswirtschaft ergeben. Es wird her-
Doppelungen, Überschneidungen oder gar vorgehoben, dass ein stabiler regulatorischer
Inkonsistenzen im regulatorischen System. Ordnungsrahmen und eine funktionierende
Kurz gesagt – Regulierungspolitik steht in Rechts- und Finanzaufsicht eine Basis bieten,
einem permanenten Spannungsverhält- auf der Versicherer zuverlässigen und attrak-
nis zwischen Kosten und Nutzen, wenn es tiven Versicherungsschutz leisten können.
um die konkrete Ausgestaltung des Regel- Der Schlüssel zu einer wohlfahrtsfördernden
werks geht. Regulierung liegt in der Erfüllung von fünf
Seit der Finanzkrise war weltweit, aber Grundsätzen: Planbarkeit, Prinzipienba-
besonders auch in Europa und Deutschland sierung, Proportionalität, Innovations-
eine regelrechte Regulierungswelle in vielen freundlichkeit und Evidenzbasierung.
Bereichen der Wirtschaft zu beobachten. Von Fallbeispiele aus der Versicherungsregu-
den Regulierungsreformen ist besonders die lierung zu Solvency II, der Versicherungs-
Versicherungswirtschaft betroffen – und dies, vertriebsrichtlinie IDD, zu den Produktin-
obwohl sie aufgrund ihrer hohen volkswirt- formationsblättern, der Riester-Rente und
schaftlichen Bedeutung und des besonderen einigen mehr zeigen1, dass die fünf Grund-
Charakters von Versicherungsprodukten seit sätze in vielen Bereichen nicht umfänglich
jeher zu den am stärksten regulierten Bran- befolgt werden und daher schwerwiegende
chen gehört. Immer häufiger stellt sich in Reibungsverluste im regulatorischen System
den Unternehmen und bei den Verbrauchern entstehen. Diese verursachen nicht nur Kos-
allerdings die Frage, ob das regulatorische ten in den Unternehmen, sondern wirken sich
Pendel mittlerweile zu weit ausschlägt und über unterschiedliche Wirkungskanäle auch
die Kosten der Regulierung damit nicht mehr auf zahlreiche Bereiche von Wirtschaft und
in angemessenem Verhältnis zum Nutzen Gesellschaft wohlfahrtsmindernd aus. Für
stehen. die Versicherungswirtschaft, der eine zent-
Diese Fragestellung greift die vorliegende rale Enabler-Funktion in der Volkswirtschaft
Studie auf. Im ersten Teil der Studie richtet sich
der Blick zunächst auf die gesamtwirtschaftli- 1 Die hier aufgestellten Fallbeispiele stammen aus
chen Effekte der Regulierung. Eine empirische verschiedenen Fachabteilungen des GDV. Sie wurden in
Untersuchung verdeutlicht, dass mit einer einer eigens für die Zwecke dieser Studie aufgestellten
Projektgruppe erarbeitet und diskutiert. Den Teilnehmern
Verbesserung des regulatorischen Um-
der Projektgruppe sei an dieser Stelle für die engagierte
felds in Deutschland signifikante zusätz- Arbeit und die jeweiligen Textbeiträge ausdrücklich
liche Wachstumskräfte freigesetzt werden gedankt.
Kosten und Nutzen der RegulierungSummary 05
zukommt, trifft das insbesondere zu. Die Evidenzbasierung in der Regulierungspolitik
Verringerung von Reibungsverlusten in kann dazu beitragen, dass relevante Sachver-
der Finanzmarktregulierung sollte einen halte zu regulatorischen Anpassungen führen
hohen wirtschaftspolitischen Stellenwert und ein ungünstiges Kosten-Nutzen-Verhält-
einnehmen. nis verhindert wird. Zudem sollten gleiche Re-
Um mehr Effektivität und Effizienz im re- geln für gleiches Geschäft bzw. gleiche Risiken
gulatorischen System zu erreichen, so stellt die gelten. Denn Regulierung sollte faire Wettbe-
Studie klar, geht es nicht um die Streichung werbsbedingungen sicherstellen – innerhalb
von regulatorischen Auflagen nach der Rasen- der Versicherungsmärkte aber auch in Bezug
mäher-Methode, sondern vielmehr darum, die zu anderen Branchen.
richtigen Prioritäten in der Regulierungs- Insgesamt kommt die Studie zu dem Er-
politik zu setzen. Eine Anleitung zur Hebung gebnis, dass gute Regulierung ein unverzicht-
von Effizienzsteigerungspotenzialen im Re- barer Bestandteil einer gut funktionierenden
gulierungsrahmen bieten die goldenen drei R Marktwirtschaft ist. Sind Eigentumsrechte
„retain, repeal, replace“ bzw. bewahren, auf- oder Wettbewerbsregeln unzureichend defi-
heben, ersetzen. niert, werden die Potenziale einer Volkswirt-
→→ Bewahren: Umsetzungsspielräume für schaft nicht gehoben. Ebenso behindert aber
Unternehmen ein Zuviel an Regulierung das Wachstum, und
Abgestimmt auf die individuelle Situation der zwar sowohl auf gesamtwirtschaftlicher Ebene
Unternehmen sollten im Regulierungsrahmen als auch auf Ebene der Unternehmen. Die hier-
möglichst große Umsetzungsspielräume be- mit verbundenen Wohlfahrtsverluste addieren
stehen. Die Regulierung der Marktteilnehmer sich über die Zeit und werden damit beträcht-
sollte sich daher an Prinzipien orientieren und lich. Sie werden aber weitaus weniger deutlich
auf detaillierte Vorgaben möglichst verzichten. wahrgenommen als tiefe Rezessionen.
Um innovativ sein zu können, benötigen Un- Im Umfeld eines seit fast einer De-
ternehmen einen flexiblen Handlungsspiel- kade andauernden wirtschaftlichen Auf-
raum – dazu gehört auch die Möglichkeit Ri- schwungs mag die Debatte um Wachs-
siken einzugehen und ohne große Einschrän- tumseinbußen vielen Beobachtern nachran-
kungen die beste Technologie, bzw. Methode gig erschienen sein. Dies dürfte sich aber –
zu wählen. wie sich bereits am aktuellen Rand andeutet
→→ Aufheben: Redundanzen, Komplexität – ändern, wenn das von extremen Niedrig-
und Planungsunsicherheit zinsen und Aufholprozessen geprägte Nach-
Die Nebenwirkungen einer immer intensi- krisenwachstum wieder zu geringeren Wachs-
veren Regulierung sind Doppelungen von tumsraten führt und dabei die strukturellen
Auflagen und erhöhte Komplexität. Eine kom- Defizite der Wirtschaft des Euroraums wieder
plexe Regulierung kann selbst Quelle von sys- deutlich zutage treten .
temischen Risiken sein, wie der Wissenschaft- Den „Optimalpunkt“ der Regulierung zu
liche Beirat des European Systemic Risk Board2 bestimmen ist in der Praxis ein nahezu un-
erst kürzlich feststellte. Versicherer benötigen mögliches Unterfangen. Zu komplex und zu
darüber hinaus Planungssicherheit damit Ver- umfangreich wären die hierfür erforderlichen
sicherungsangebote optimal auf Kundenbe- empirischen Analysen, insbesondere auf der
dürfnisse ausgerichtet werden können – Re- Ebene der einzelnen Unternehmen. Gleich-
gulierungspolitik sollte dies unterstützen. wohl muss es im Interesse von Wohlstand
→→ Ersetzen: Maßnahmen bei denen Kosten und Wachstum für eine Gesellschaft immer
nicht im Verhältnis zum Nutzen stehen darum gehen, diesem Optimalpunkt so nahe
Kosten und Zielerfüllungsgrad neuer Regulie- wie möglich zu kommen. Mit der hier vorlie-
rung ist ex ante nur schwer abschätzbar. Mehr genden Studie möchten wir nach zehn Jahren
Regulierung genau hierfür werben.
2 Vgl. Gaiet et al. (2019).
Kosten und Nutzen der Regulierung06 Motivation
1 Motivation
So viel wie nötig, so wenig wie möglich – damit staatliche Regulierung die Steuerungskraft der
Marktwirtschaft nicht abwürgt.
1.1 Smarte Regulierung – Die vorliegende Studie analysiert Kosten
Grundlage für eine nach- und Nutzen der Regulierung aus ökonomi-
scher Sicht. Dabei steht die Frage im Raum,
haltige wirtschaftliche wieviel Markt bzw. wie viel staatliche Markt-
Entwicklung eingriffe in einer Volkswirtschaft sinnvoll
sind. Die Untersuchung erfolgt dabei im We-
Steht der volkswirtschaftliche Nutzen der Re- sentlichen in zwei Teilen.
gulierung in einem angemessenen Verhältnis Im ersten Teil der Studie richtet sich der
zu den Regulierungskosten, die aufseiten der Blick zunächst auf die gesamtwirtschaftlichen
Unternehmen, privaten Haushalte und Behör- Effekte der Regulierung. In einem ökonomi-
den anfallen? Nachdem in den letzten Jahren schen Modell wird das grundlegende Span-
in Deutschland und anderen europäischen nungsverhältnis zwischen Kosten und Nutzen
Staaten eine regelrechte Regulierungswelle der Regulierung analysiert. Das Modell zeigt,
im Bereich der Finanzwirtschaft zu beobach- dass ein gut ausgestalteter ordnungspoliti-
ten war, in der mit hohem Tempo viele grund- scher Rahmen in einer Marktwirtschaft die
legende Regulierungsreformen auf den Weg Basis für Wirtschaftswachstum und Wohl-
gebracht worden sind, stellt sich diese Frage fahrtsteigerungen ist. Gleichwohl wird deut-
in Politik, Wirtschaft und Wissenschaft im- lich, dass eine allzu intensive Feinsteuerung
mer häufiger. in der Regulierung die Wirtschaft an emp-
Regulierung steht Besonders betroffen von der jüngsten Re- findlichen Stellen einschränkt. So entstehen
im Spannungs- gulierungswelle ist auch die Versicherungs- Hürden für betriebliche Investitionen und
verhältnis zwi- wirtschaft. Sie gehört aufgrund ihrer hohen Innovationen, die sich letztendlich auch auf
schen Steuerung volkswirtschaftlichen Bedeutung und des be- die soziale Wohlfahrt dämpfend auswirken.
durch die Me- sonderen Charakters von Versicherungspro- Bei einer hohen Regulierungsdichte kommt
chanismen einer dukten bereits seit jeher zu den am stärksten es außerdem zu einem Nebeneinander von
Marktwirtschaft regulierten Branchen. Nach der Reform der vielen unterschiedlichen Auflagen – die Ge-
und staatlicher europäischen Versicherungsaufsicht durch fahr von Doppelungen, Überschneidungen
Kontrolle. Solvency II, dessen Einführung für die Unter- oder gar Inkonsistenzen im regulatorischen
nehmen eine erhebliche personelle und finanzi- System erhöht sich entsprechend. Zudem
elle Anstrengung bedeutet hat (und immer noch benötigen die Unternehmen bei hoher Regu-
bedeutet), wurden kürzlich das neue Vertriebs- lierungsintensität mehr Ressourcen, um die
regulierungsregime IDD und die europäische regulatorischen Vorgaben zu erfüllen. Damit
Datenschutzgrundverordnung eingeführt. Mit sind Geschäftsmöglichkeiten und Geschäfts-
der Evaluierung von Solvency II zeichnet sich modelle zunehmend regulierungsgeprägt.
in einigen Bereichen weitere Verschärfungen Eine quantitative Untersuchung liefert ent-
der Versicherungsaufsicht ab. Eine stärkere sprechende Evidenz für einen dämpfenden
Beachtung des Proportionalitätsprinzips oder Einfluss einer hohen Regulierungsdichte auf
auch ein dringend gebotener Bürokratieabbau das Wirtschaftswachstum.
scheinen dagegen nur sehr eingeschränkt Ge- Deutschland ist im internationalen Ver-
genstand der Überlegungen zu sein. Zahlrei- gleich relativ intensiv reguliert, verfügt aber
che weitere Maßnahmen werden diskutiert, gleichzeitig über einen relativ stabilen markt-
so z. B. eine Algorithmus-Regulierung oder wirtschaftlichen Ordnungsrahmen. Um die
neue makroprudenzielle Instrumente für den negativen Wachstumseffekte der Regulierung
Versicherungsbereich. zu begrenzen, wäre eine Streichung von Auf-
Kosten und Nutzen der RegulierungMotivation 07
lagen nach der Rasenmäher-Methode daher verluste in den Versicherungsunternehmen,
nicht zielführend. Es geht vielmehr darum, sie strahlen auch über unterschiedliche Wir-
die richtigen Prioritäten in der Regulierungs- kungskanäle auf zahlreiche andere Bereiche
politik zu setzen und mehr Effektivität und der Wirtschaft aus. Grund hierfür ist die
Effizienz anzustreben. Die goldenen drei R „re- zentrale Rolle, die die Versicherer in der ge-
tain, repeal, replace“ oder anders ausgedrückt die samtwirtschaftlichen Wertschöpfungskette
drei Fragen „Was brauchen wir? Was brauchen wir einnehmen. Denn Versicherer, die Risiken be-
weniger? Was brauchen wir anders?“ können hier werten/quantifizieren und übernehmen, wir-
als Grundlage dienen. Im Wesentlichen liegt ken als Enabler im Wirtschaftskreislauf. Durch
der Schlüssel zu einer wohlfahrtsfördernden den Versicherungsschutz werden viele wirt-
Regulierung in der Erfüllung einer Reihe von schaftliche Aktivitäten erst möglich. Auch mit
Grundsätzen: Planbarkeit, Prinzipienbasie- ihren langfristigen Kapitalanlagen trägt die
rung, Proportionalität, Innovationsfreund- Versicherungswirtschaft zum nachhaltigen
lichkeit und Evidenzbasierung. Wirtschaftswachstum bei. In einer Welt, in
Im zweiten Teil wendet sich die Studie den der die Risikolandschaft immer vielschichtiger
Herausforderungen zu, die sich im gegenwär- wird – man denke hier an die Ungewissheit
tigen regulatorischen Umfeld speziell für die über die wirtschaftliche Zukunft, die sich aus
Versicherungswirtschaft ergeben. Ein stabiler Handelskonflikten sowie dem Brexit ergibt
regulatorischer Ordnungsrahmen, eine ange- oder die Risiken durch den Klimawandel und
messene Regulierung der Versicherungswirt- eine fortschreitende Digitalisierung – wird
schaft bzw. eine funktionierende Rechts- und die Bedeutung dieser Enabler-Funktion eher
Finanzaufsicht bieten einen Rahmen, in dem größer als kleiner. Ein breiter Versi-
Versicherer zuverlässigen und attraktiven Ver- Durch ein hinreichendes Angebot an Versi- cherungsschutz
sicherungsschutz anbieten können. Die Schaf- cherungsdienstleistungen können volkswirt- ist eine wichtige
fung eines solchen Ordnungsrahmens ist aber schaftliche Ressourcen effizienter eingesetzt Determinante für
mit großen Herausforderungen verbunden. werden. Sowohl im Zeitverlauf als auch im Län- Wirtschaftswachs-
Für den Regulierungsrahmen der Versiche- derdurchschnitt ist tendenziell bei Zunahme tum.
rungswirtschaft gilt dies in ganz besonderem von Versicherungsschutz für Unternehmen
Maße. Hier sei nur kurz auf die sozialpoliti- und Privatpersonen mit einem stärkeren
sche Bedeutung eines zuverlässigen Versiche- Wirtschaftswachstum zu rechnen.3 Voraus-
rungsschutzes für die privaten Haushalte, die setzung dafür ist, dass die Regulierung nicht
wichtige Rolle der Versicherer in der Bereit- zu restriktiv oder innovationsfeindlich wirkt
stellung von Kapital oder ganz allgemein die und sich das Angebot in Versicherungsmärk-
hohe Komplexität der zu regulierenden Sach- ten hinreichend entfalten kann. Eine smarte
verhalte verwiesen. Regulierung in der Versicherungswirtschaft
Ausgewählte Fallbeispiele aus unter- hat somit eine hohe wirtschaftspolitische Re-
schiedlichen Bereichen der Versicherungs- levanz. In Bezug auf die eingangs erwähnten
praxis, die in der Studie vorgestellt werden, drei goldenen R „retain, repeal, replace“ lässt
zeigen Verbesserungsnotwendigkeiten im sich daraus Folgendes ableiten:
Regulierungsrahmen der Versicherungswirt-
schaft auf. Diese werden unter anderem bei →→ Retain: Die deutschen Versicherer haben
Solvency II, in der Kapitalanlage der Versi- umfangreiche Anpassungen (z. B. Investitio-
cherer, beim neuen Vertriebsaufsichtsregime nen in IT-Systeme, Implementierung neuer
IDD und bei der Regulierung der IT-Systeme Management-Prozesse) vorgenommen, um
herausgearbeitet. Dabei zeigen sich wieder- eine effektive und effiziente Compliance des
kehrende Problemfelder, wie etwa die man- komplexen Regulierungsrahmens sicherzu-
gelnde Proportionalität, Ineffizienzen durch stellen. Das regulatorische Umfeld sollte sich
Doppelstrukturen oder Kostenschätzungen, möglichst nicht in einem ständigen Wandel
die die Belastungen für die Unternehmen un- befinden. Denn Unsicherheiten über die zu-
vollständig abbilden. künftige Ausgestaltung des Aufsichtsrahmens
Fehlstellungen in der Versicherungsre-
gulierung verursachen nicht nur Reibungs- 3 Vgl. Outreville (2012).
Kosten und Nutzen der Regulierung08 Motivation
steigern die Kosten der Regulierung in den Un- 1.2 Das Kosten-Nutzen-
ternehmen erheblich. Modell: Wie viel Regulierung
→→ Repeal: Durch die wachsende Dichte an ist effizient?
Auflagen und Berichtspflichten sind an eini-
gen Stellen in der Versicherungsregulierung Wie kann Wirtschaftswachstum gefördert
Redundanzen und Doppelungen entstanden. werden – durch mehr staatliche Intervention
Eine Aufhebung von Auflagen ist aus Kos- in Märkte oder durch den Abbau von staatli-
ten-Nutzen-Gesichtspunkten in diesen Fäl- chen Restriktionen und „mehr Markt“? Diese
Drei Fragen len geboten. Frage lässt sich nicht eindeutig beantworten.
sollten in der Denn ob sich zusätzliche regulatorische Auf-
Regulierungspoli- →→ Replace: In der komplexen Versicherungs- lagen positiv oder dämpfend auf die Wert-
tik immer wieder regulierung sind die Auswirkungen einer re- schöpfung in einer Volkswirtschaft auswirken,
gestellt werden: gulatorischen Auflage im Vorfeld meist nicht hängt davon ab, in welchem Umfang regula-
Was brauchen genau abschätzbar. Die tatsächlichen Belas- torische Maßnahmen bereits bestehen und
wir? Was brau- tungen der Regulierung für Marktteilnehmer wie effektiv und effizient diese Regulierung
chen wir weniger? und der Zielerfüllungsgrad stehen nämlich erfolgt. Es stellen sich also stets zwei Fragen:
Was brauchen wir im Vorfeld nicht fest. Nur ein strukturierter Werden die Regulierungsziele durch die re-
anders? Evaluierungsprozess kann eine fortwährende gulatorischen Maßnahmen tatsächlich er-
Verbesserung der Regelwerke sicherstellen. reicht? Erfolgt die Regulierung mit möglichst
Das bedeutet, dass Regulierungsvorhaben in geringen Belastungen für die Unternehmen
gewissen Zeitabständen einer konsequenten und im Interersse der Verbraucher mit mög-
Überprüfung unterliegen sollten und dabei lichst geringen Marktverzerrungen? Um den
Maßnahmen mit ungünstigem Kosten-Nut- grundlegenden Zusammenhang zwischen Re-
zen-Verhältnis rasch geändert werden. gulierungspolitik und Wirtschaftswachstum
zu verdeutlichen, wird ein kleines ökonomi-
sches Modell betrachtet.
Viel hilft nicht immer viel
Abbildung 1: Schematische Darstellung des Kosten-Nutzen-Modells
1 a) A
nachhaltiges
B C
Wirtschafts-
wachstum
Regulierungsdichte
Kosten der
1 b) Regulierung
C' Nutzen der
Kosten/Nutzen A' Regulierung
B' C''
A''
B'' Regulierungsdichte
Quelle: GDV
Kosten und Nutzen der RegulierungMotivation 09
Abbildung 1 zeigt die grundlegende Be- rung staatlicher Markteingriffe eher dämp-
ziehung zwischen Wirtschaftswachstum fend als förderlich auf das Wachstumspoten-
einer Volkswirtschaft und der Dichte an re- zial einer Volkswirtschaft auswirkt. Punkt A
gulatorischen Auflagen. Hier wird deutlich, in Abbildung 1 a) veranschaulicht die optimale
dass sich eine Politik der Extreme, mit sehr Regulierungspolitik, bei der sich Grenznutzen
hoher oder sehr niedriger Regulierungsin- und Grenzkosten entsprechen. Rechts vom
tensität, tendenziell dämpfend auf das Wirt- Gipfel in Abbildung 1 a) ist die Regulierungs-
schaftswachstum auswirkt. Unterregulierung intensität jedoch ineffizient hoch. Bewegt man
entsteht z. B., wenn Eigentumsrechte, Wett- sich in der Grafik von links nach rechts, gewin-
bewerbsregeln und grundlegende Verbrau- nen die Kosten der Regulierung im Verhältnis
cherschutzstandards unzureichend definiert zum Nutzen immer mehr an Gewicht. Ist die
sind. Denn ihre Existenz ist eine wichtige Regulierungsintensität ineffizient hoch, ent-
Voraussetzung für wachsenden Wohlstand falten zusätzliche staatliche Eingriffe nicht
in einer Marktwirtschaft. Werden hingegen mehr die nötigen Wachstumseffekte, um die
wichtige Steuerungsfunktionen in Märkten steigenden Belastungen für Unternehmen und
übermäßig begrenzt, kann der Wettbewerb Verbraucher zu rechtfertigen.
nicht mehr als Entdeckungsverfahren für die Dazu ein Beispiel, welches den europä-
Lösungen im Sinne der Bürgerinnen und Bür- ischen Telekommunikationsmarkt in den
ger wirken – verzerrte Investitions- und Inno- 1990er Jahren betrifft: Im Januar 1998 wurde
vationsanreize und schließlich ein geringeres der Telefonmarkt in Deutschland liberalisiert,
Wirtschaftswachstum sind die Folge. In einem was einen drastischen Verfall der Preise für
solchen Fall spricht man von einer überregu- Telefonate zur Folge hatte. Vor der Liberalisie-
lierten Wirtschaft. rung kostete z. B. ein Ortsgespräch im Fest-
Ist in einem bereits intensiv regulierten netz 8 Pfennige pro Minute. Für innerdeut-
Markt ein Ordnungsrahmen definiert, haben sche Ferngespräche fielen bis zu 62,6 Pfen-
zusätzliche Auflagen in vielen Fällen eine nige an. Ein Gespräch auf einem Handy kos-
feinsteuernde Funktion. In diesem Fall ist tete 1,30 DM und eine Verbindungsminute in
die inkrementelle Verbesserung der sozialen die USA gar 3,40 DM. Schon zwei Jahre nach Lehren aus der
Wohlfahrt durch die Einführung zusätzlicher der Liberalisierung lagen die Preise um 90 % Vergangenheit:
Regulierungsmaßnahmen eher gering. Wie niedriger. Da die Menschen in Reaktion auf Marktliberalisierun-
in fast allen ökonomischen Zusammenhän- die deutlich gefallenen Preise wesentlich mehr gen in den 1990er
gen gilt also auch in der Regulierungspolitik telefoniert haben, sind die Umsätze für die Te- Jahren haben
das Gesetz des abnehmenden Grenznutzens. lefonanbieter unter dem Strich gestiegen. Ins- zum Teil große
Auch die Grenzkosten der Regulierung hängen gesamt lässt sich also festhalten, dass die Libe- Wachstumskräfte
von der Regulierungsintensität ab. In intensiv ralisierung des Telefonmarktes eine Win-win freigesetzt.
regulierten Märkten wird die Gefahr größer, Situation war, indem sowohl die Kunden als
dass sich Doppelstrukturen und Widersprüche auch die Anbieter von Telefondienstleistungen
im System entwickeln. Darüber hinaus steigt deutlich besser gestellt worden sind.
die Komplexität eines Regulierungsrahmens, Auch die Versicherungswirtschaft hat ein
wenn die Marktteilnehmer mit einem wach- sehr einschlägiges Beispiel einer produkti-
senden Dickicht an regulatorischen Maßnah- ven Marktliberalisierung aufzuweisen: Mit
men konfrontiert werden. Im Verhältnis zur der Einführung des Europäischen Versiche-
Regulierungsintensität steigen die Kosten der rungsbinnenmarkts im Jahr 1995 war für zuvor
Regulierung daher in der Regel überproporti- hochregulierte Länder wie Deutschland eine
onal, wie in Abbildung 1 b) verdeutlicht wird. Deregulierung verbunden, insbesondere im
Da die Grenzkosten der Regulierung stetig Bereich der Produkt- und Preisregulierung.
zunehmen und der entsprechende Grenznut- Die vorher geltende aufsichtsbehördliche
zen stetig abnimmt, ist bei der Einführung zu- Vorabgenehmigungspflicht für neue Versi-
sätzlicher Regulierungsmaßnahmen Vorsicht cherungsprodukte und Tarife wurde abge-
geboten. Denn in bereits intensiv regulierten schafft. Die Folge war eine starke Belebung
Volkswirtschaften ist schnell der Punkt er- des Wettbewerbs, verbunden mit einer sub-
reicht, bei dem sich eine weitere Intensivie- stanziellen Ausweitung der Produktauswahl
Kosten und Nutzen der Regulierung10 Motivation
Steigende Grenzkosten der Regulierung:
Eins plus Eins ist manchmal größer als Zwei
Wenn neue Regulierungen in Kraft treten, für das Wirtschaftswachstum. Das Ergeb-
dann beziehen sich die Folgeabschätzun- nis der Studie untermauert eine zentrale
gen der Ministerien, Regulierungsbehörden Annahme des in Abbildung 1 dargestellten
und des Normenkontrollrates häufig nur ökonomischen Modells. Die Grenzkosten
auf die Vorteile und Compliance-Kosten der Regulierung steigen mit zunehmender
der zusätzlich eingeführten Auflagen. Aber Regulierungsintensität.
insbesondere auf der Kostenseite lassen Aus dem Ergebnis der Studie folgt eine
sich die Auswirkungen einzelner Auflagen Politikimplikation: Politische Entscheidungs-
nicht einfach aufaddieren, wie eine neuere träger sollten im Rahmen einer Politikfolge-
Studie von Coffey, McLaughlin und Peretto abschätzung nicht nur den isolierten Effekt
(2016) zeigt. In ihrem Artikel analysieren die neu implementierter Vorschriften berück-
Wissenschaftler anhand eines endogenen sichtigen. Vielmehr muss der Effekt einer
Wachstumsmodells die Auswirkungen von verschärfenden Regulierung im Gesamtsys-
kumulierten Regulierungsbelastungen. Eine tem beleuchtet werden. Nur so kann man
wichtige Erkenntnis der Studie besteht da- ergründen, an welcher Stelle auf der Kosten-
rin, dass der Einfluss staatlicher Interventio- kurve man eine bestimmte Regulierungspo-
nen auf das Wirtschaftswachstum höher ist litik verorten kann. Wie kann die Politik die
als die Summe der Kosten, die sich bei einer Herausforderung meistern, die kumulierten
statischen und isolierten Folgeabschätzung Kosten der Regulierung stets auf einem
ergeben würde. Denn durch Regulierung maßvollen Niveau zu halten? Zwei Konzepte
werden Anreize für private Investitions- und können diesbezüglich in der Regulierungs-
Innovationstätigkeiten verzerrt. Aufgrund praxis effektive Unterstützung leisten – die
der wichtigen Rolle, die Innovation und Aufstellung eines regulatorischen Haushalts
Produktivitätswachstum in einer Volks- (regulatory budget) und die Einführung einer
wirtschaft spielen, haben die Verzerrungen, One-in-(at least)-one-out Regel. Beide Kon-
die von den kumulierten Belastungen der zepte werden in Abschnitt 2 diskutiert.
Regulierung ausgehen, spürbare Folgen
für die Kunden und attraktiveren Prämien nem wahren Regulierungstsunami konfron-
bzw. einem besseren Zugang zu Versiche- tiert worden. Im Hinblick auf das Ergebnis des
rungsprodukten. Besonders deutlich zeigten oben gezeigten Modells stellt sich die Frage,
sich die Wohlfahrtsgewinne für die Kunden ob in den betroffenen Bereichen der Wirt-
im Kfz-Versicherungsmarkt. Dort führte der schaft die Grenzkosten der Regulierung den
intensive Preiswettbewerb dazu, dass die Grenznutzen übersteigen. Im Kapitel 3 wer-
Prämieneinnahmen der deutschen Kfz-Versi- den zahlreiche Fallbeispiele aus der Versiche-
cherer in den Jahren 1996 bis 1999 rückläufig rungswirtschaft aufgezeigt, die diese Vermu-
waren – selbst in nominaler Betrachtung.4 Da- tung stützen.
rüber hinaus ist in den vergangenen zwanzig
Jahren die Produktauswahl in der Kfz-Versi-
cherung merklich gestiegen.
Seit der Finanzkrise ist der Finanzsektor,
darunter die Versicherungswirtschaft, mit ei-
4 Die positiven Auswirkungen der Liberalisierung des
deutschen Kfz-Versicherungsmarkts wurden in einer
Reihe wissenschaftlicher Untersuchungen festgestellt,
s. z. B. Wein (2001).
Kosten und Nutzen der RegulierungRegulierung und volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit 11
2 Auswirkungen der Regulierung
auf die volkswirtschaftliche
Leistungsfähigkeit
Der wirtschaftliche Erfolg eines Landes hängt maßgeblich davon ab, wie reguliert wird.
2.1 Eine Formel für effiziente thematisch anspruchsvollen Funktionsweise
Regulierungspolitik von Lebensversicherungen verstehen, denn
sie können sich auf staatlich garantierte Qua-
litäts- und Sicherheitsstandards verlassen.
Generell sind kompetitive Märkte der beste Wie kann sichergestellt werden, dass Re-
Weg, um eine wohlfahrtsmaximierende Al- gulierung einerseits einen funktionierenden
lokation von Produktionsfaktoren in einer Ordnungsrahmen für die
Volkswirtschaft zu erreichen. Damit sich die Volkswirtschaft schafft,
Abbildung 2:
unsichtbare Hand im Marktmechanismus je- aber gleichzeitig möglichst
doch entfalten kann, bedarf es eines stabilen wenige Verzerrungen ver- Die zentralen ordnungs
Ordnungsrahmens. So müssen insbesondere ursacht? Im Folgenden politischen Aufgaben
des Staates
die Eigentumsrechte der Marktteilnehmer und werden Leitlinien formu-
die Regeln für einen fairen Wettbewerb defi- liert, deren Einhaltung
niert werden. Wenn dieser Ordnungsrahmen eine smarte Regulierungs- Vertragsfreiheit und
ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Regu- politik sicherstellen sollte: Haftung gewährleisten
lierung und Entscheidungsfreiheit sicherstellt,
besteht kein Widerspruch zwischen der indi-
Eigentumsrechte
viduellen Nutzen- und Gewinnmaximierung Proportionalität garantieren
der einzelnen Marktteilnehmer und der Ma- „Gleiches Geschäft und glei-
ximierung der gesellschaftlichen Wohlfahrt. che Risiken erfordern glei-
Durch die Festlegung von Produktstan- che Regeln.“ So sollte der fairen Wettbewerb
dards und Normen wird technologische Grundsatz einer aktivi- ermöglichen
Kompatibilität erhöht und damit der Handel täts- und risikobasierten
von Gütern und Dienstleistungen erleichtert. Regulierung lauten, um soziale Sicherheit
Man denke beispielswiese an die ökonomi- faire Ausgangsbedingun- stiften
schen Vorteile, die ein einheitlicher Standard gen im Wettbewerb für
für Ladekabel von Mobiltelefonen mit sich alle Anbieter sicherzu-
makroökonomische
bringt. Ist die Qualität eines Gutes für den stellen (Level Playing Field). Stabilität bewahren
Verbraucher nicht direkt ersichtlich, dann Im Umkehrschluss sollte
kann eine Regulierung außerdem eine wich- einem unterschiedlichen Quelle: GDV
tige Zertifizierungsfunktion übernehmen. In Geschäfts- und Risikopro-
Deutschland und den meisten anderen Indus- fil durch eine Proportiona-
triestaaten kann man beispielsweise mit ei- lität in der Regulierung und Aufsicht Rech-
nem guten Gewissen in ein Linienflugzeug nung getragen werden. Insbesondere bei klei-
steigen oder eine Lebensversicherung ab- neren und mittelgroßen Marktteilnehmern
schließen. Die Konsumenten müssen nicht besteht die Gefahr, dass die Kosten der Regu-
alle Details der Luftfahrttechnik oder der ma- lierung im Verhältnis zum Geschäftsvolumen
Kosten und Nutzen der Regulierung12 Regulierung und volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit
ausufern, wenn der Gedanke der Proportiona- and solvency assessment). Gleichzeitig zeigt sich
lität nicht konsequent in die Praxis umgesetzt derzeit aber auch wieder eine Tendenz, sehr
wird. Doch in der Regulierungspraxis besteht detaillierte Regeln vorzugeben, etwa bei den
diesbezüglich noch Verbesserungsbedarf. So Anforderungen an ein Outsourcing von Teilen
zeigt beispielsweise eine kürzlich erschienene der Wertschöpfungskette oder bei der Regulie-
Studie der Universität St. Gallen5, dass die rung der IT-Sicherheit (vgl. Kapitel 3).
Lasten der Regulierung bei Versicherungsun-
ternehmen im deutschsprachigen Raum nicht
immer in Proportion zum Geschäfts- und Ri- Planbarkeit
Ein gesamtheit- sikoprofil stehen – mehr dazu im Kapitel 3. Unternehmen benötigen den nötigen Spiel-
licher Ansatz raum und Planbarkeit, um sich auf ihre Kern
ist wichtig: Um aufgaben konzentrieren zu können. Das gilt
Regulierung Prinzipienbasierung vor allem in einem schwieriger werdenden
erfolgreich Die Regulierung der Marktteilnehmer sollte gesamtwirtschaftlichen Umfeld und vor dem
ausgestalten zu sich an Prinzipien orientieren und auf de- Hintergrund eines harten internationalen
können, müssen taillierte Vorgaben möglichst verzichten. Wettbewerbs. In einem Regulierungsrahmen,
viele unterschied- Innerhalb des vorgegebenen Regu- der sich in einem starken Wandel befindet,
liche Faktoren lierungsrahmens sollten für sind mittelfristige Geschäftspla-
beachtet werden. die Unternehmen Um- nungen und Investitions-
setzungsspielräume Propor- entscheidungen für Un-
entsprechend ih- tionalität ternehmen nur unter
rer jeweiligen erschwerten Bedin-
individuellen gungen möglich.
Situation be- Abbildung 3: Komplexe Regu-
stehen. Dies Prinzipien- lierungsreformen
basierung Gute Planbarkeit
vermeidet Regulierung: werden in vielen
die Effizienz- Auf jedes Glied Fällen als großer
verluste einer in der Kette Risikofaktor für
zu starren Re- kommt es an! die Geschäfts-
gulierung und entwicklung ge-
senkt den An- Evidenz- Innovations- sehen – mehr dazu
passungsbedarf basierung freundlichkeit im Kapitel 3. Regulie-
bei veränderten rungsreformen sollten
Gegebenheiten (wie daher transparent und be-
Quelle: GDV
etwa einer fortschrei- rechenbar sein. Notwendige
tenden Digitalisierung). Im zeitliche Vorläufe in der Imple-
bestehenden Regelwerk wird zuneh- mentierung sollten beachtet werden. Eine
mend ein prinzipienbasierter Ansatz verfolgt. sparsame Einführung neuer Auflagen und die
So ist z. B. in der Versicherungsaufsicht mit Vermeidung zu häufiger Veränderungen sind
der Einführung von Solvency II (vgl. Kapitel in jedem Fall geboten.
3.6) der Wechsel von einem regelbasierten
auf ein prinzipienbasiertes Aufsichtssystem
erfolgt. Statt starrer Vorgaben gelten nun An- Innovationsfreundlichkeit
lagegrundsätze. So wird in Säule 1 Anlage- Um innovativ sein zu können, benötigen
freiheit in dem Maße gewährt, wie das Un- Unternehmen einen flexiblen Handlungs-
ternehmen über Eigenmittel verfügt. Und in spielraum und die Möglichkeit, Risiken ein-
Säule 2 wird dem Unternehmen überlassen, zugehen. Wichtig ist es daher, dass bei der
wie es im Einklang mit dem Prinzip des vor- Beurteilung von Regulierungsmaßnahmen
sichtigen Kaufmannes (Prudent Person Princi- mögliche negative Auswirkungen auf die In-
ple) seine Solvenz-Position beurteilt (Own risk novationskraft der Unternehmen immer mit-
bedacht werden. Gefordert ist z. B. die Techno-
5 Vgl. Eling und Kilgus (2014). logieneutralität der regulatorischen Vorgaben,
Kosten und Nutzen der RegulierungRegulierung und volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit 13
Unterschiedliche Arten von Kosten und Nutzen
Abbildung 4: Klassifizierung der Kosten und Nutzen der Regulierung
Nutzen der Regulierung Kosten der Regulierung
Wettbewerb garantieren Befolgungskosten
Eigentumsrechte Hassle costs
makroökonomische Stabilität Verwaltungs- u. Aufsichtskosten
Verbraucherschutz Zusatzlasten
Quelle: GDV
die heute noch nicht überall gegeben ist. So sicherungswirtschaft wird dies anhand einer
stehen derzeit in vielen Bereichen etwa noch Reihe von Fallbeispielen in Kapitel 3 veran-
bestehende Papieranforderungen voll digita- schaulicht. Um in einem hoch komplexen Um-
len Geschäftsmodellen entgegen. Ein Beispiel feld möglichst gute Regulierungsentscheidun-
sind hier entsprechende Vorgaben in der Eu- gen zu gewährleisten, sind hohe Standards der
ropäischen Versicherungsvertriebsrichtlinie Rechtsetzung und der „regulatorischen Go-
(vgl. Abschnitt 3.8). vernance“ unverzichtbar. Die derzeitigen Be-
strebungen in Politik und Verwaltung um Ver-
besserungen in der Rechtsetzung sind daher
Evidenzbasierung zu begrüßen. Zentral ist beispielsweise, dass
In einer komplexen Wirtschaft sind die Aus- umfassende und transparente Folgeabschät-
wirkungen einer regulatorischen Auflage im zungen zur Regel werden und alle betroffenen
Vorfeld meist nicht genau abschätzbar. Die tat- Stakeholder frühzeitig in den Reformprozess
sächlichen Belastungen der Regulierung für einbezogen werden. Regelmäßige Ex-Post-Eva- Evidenzbasierte Re-
Marktteilnehmer und der Zielerfüllungsgrad luierungen sind ein wichtiges Mittel, um Fehl- gulierung erfordert
stellen sich meist erst im Nachhinein heraus. entwicklungen schnell erkennen und korrigie- den politischen Mut,
Daher ist es wichtig, dass Regulierungsvor- ren zu können. solche Maßnahmen
haben in gewissen Zeitabständen einer kon- wieder abzuschaf-
sequenten Überprüfung unterliegen und fen, die keinen an-
Maßnahmen mit ungünstigem Kosten-Nut- gemessenen Beitrag
zen-Verhältnis rasch wieder aufgehoben bzw. 2.2 Die unterschiedlichen zu Wohlfahrt leisten.
geändert werden. Nur ein strukturierter Eva- Wirkungskanäle einer
luierungsprozess kann eine fortwährende Ver-
besserung in den Regelwerken sicherstellen. Regulierungspolitik
Claudia Buch, Vizepräsidentin der Bundes-
bank: „Das Ergebnis einer strukturierten Bewertung Eine Regulierungspolitik wirkt in der Regel
der Reformen kann sein, dass Bedarf für Änderungen über unterschiedliche Kanäle. In Abbildung
angezeigt wird.“6 4 werden die entsprechenden Wirkungska-
Schon die Schwäche eines einzelnen Ele- näle einer Regulierung nach Kosten- und Nut-
ments in der Kette der oben genannten Leit- zen-Positionen dargestellt.
linien kann die Leistungsfähigkeit eines Re- Der Nutzen einer Regulierungsmaß-
gulierungsrahmens spürbar verringern bzw. nahme ergibt sich aus dem Grad der Erfül-
hohe Kosten für die Volkswirtschaft verursa- lung der regulierungspolitischen Ziele. Hierbei
chen. Bei der Ausgestaltung einer optimalen kann es sich beispielsweise um die Korrektur
Regulierung kommt es daher auf jedes Glied von Externalitäten handeln, die Verbesserung
in der Kette an (siehe Abbildung 3). Für die Ver- des Informationsstands für Endverbraucher
oder die Sicherstellung eines fairen Wettbe-
6 Handelsblatt 14. März 2018. werbs in den Märkten. Darüber hinaus sind
Kosten und Nutzen der Regulierung14 Regulierung und volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit
Befolgungskosten betreffen viele Unternehmensbereiche
Abbildung 5: Klassifizierung der Befolgungskosten
€ Projektmanagementkosten
Personalschulungskosten € € Kosten für Data Processing
Rechtskosten € € IT-Entwicklungskosten
Beratungskosten € € Kosten für Personal Recruitment
Auditkosten € € Kosten für IT-Support
Quelle: ICF Consulting, Centre for European Policy Studies, Ausschnitt aus dem Fragebogen zur Studie der Befolgungskosten von regulatorischen
Meldepflichten im Finanzsektor, November 2018, Darstellung des GDV
viele Regulierungsmaßnahmen auch mit ei- und Verzögerungen ergeben und eine zeitrau-
nem indirekten Nutzen verbunden, wie z. B. bende Erfüllung von Pflichtaufgaben im Un-
Spillover-Effekten im Zusammenhang mit ternehmen thematisch weit entfernt ist vom
der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften Kerngeschäft. Eine in 2013 im Auftrag der Eu-
durch Dritte (sogenannte „indirekte Compli- ropäischen Kommission durchgeführte Um-
ance-Vorteile“) oder kaum quantifizierbaren frage zu den Kosten und Nutzen der Regulie-
Vorteilen, wie dem Schutz des sozialen Zusam- rung macht deutlich, dass hassle costs in vielen
menhalts in einer Volkswirtschaft oder der Er- Bereichen der Wirtschaft einen merklichen
reichung von makroökonomischer Stabilität. Anteil an den Gesamtkosten der Regulierung
Betrachtet man die Kostenseite der Regu- haben können.7
lierung, so sind zunächst einmal die Befol- Eine zweite wichtige Kostengruppe sind
gungskosten zu nennen, also jene Investiti- die Durchsetzungskosten, die von der staatli-
Das Ausmaß von onen und Ausgaben, mit denen die Unterneh- chen Hand getragen werden. Sie beziehen sich
Zusatzlasten men und Bürger konfrontiert sind, um den in insbesondere auf die regulierungspolitische
der Regulierung einer Rechtsvorschrift enthaltenen Verpflich- Gesetzgebung, Überwachung und Vollstre-
wird nicht selten tungen oder Anforderungen nachzukommen. ckung. Durch die steigende Anzahl regulato-
unterschätzt. Dabei kann es sich beispielsweise um einen rischer Auflagen, die in den vergangenen zehn
erhöhten Personalaufwand oder Investitionen Jahren in Kraft getreten sind, wuchsen auch
in bestimmte Betriebsausstattungen handeln, die Durchsetzungskosten in diesem Zeitraum
die sich im Zuge der Erfüllung von Compli- in vielen Bereichen spürbar. Dabei handelt es
ance-Anforderungen ergeben. In Abbildung 5 sich um Belastungen, die letztendlich von den
werden einige Bereiche aufgeführt, in denen Unternehmen, Verbrauchern und Steuerzah-
Befolgungskosten in Unternehmen in der Re- lern getragen werden müssen.
gel anfallen. Last but not least verursachen regulatori-
Die Befolgung von regulatorischen Aufla- sche Auflagen in fast allen Fällen Zusatzlas-
gen in den Unternehmen ist zudem mit einer ten (excess burden). Zusatzlasten entstehen
Kostenart verbunden, die kaum quantifizier- immer dann, wenn sich durch Regulierung
bar ist. Es handelt sich um die sogenannten die relativen Preise zwischen Gütern ändern
hassle costs (Kosten einer mühevollen Aus- oder die Verfügbarkeit bzw. Qualität einge-
einandersetzung mit regulatorischen Aufla- schränkt wird. Derartige Marktverzerrungen
gen).7 Diese entstehen beispielsweise, wenn können einen spürbaren Einfluss auf die ge-
sich im behördlichen Austausch Wartezeiten samtwirtschaftliche Wohlfahrt haben, da sie
die Funktionsweise des Markts insgesamt
7 Vgl. Renda et al. (2013). einschränken und sich damit auch dynami-
Kosten und Nutzen der RegulierungRegulierung und volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit 15
sche Anreize für Innovation oder Investitio- neuen wirtschaftspolitischen Ausrichtung der
nen verringern. Die hohe Bedeutung dieser amerikanischen Regierung, Wachstumskräfte
Zusatzlasten gerade für die Leistungsfähigkeit stärken zu wollen, gewinnt das Politikfeld „Re-
der Versicherungsmärkte wird in Abschnitt gulierung“ vor allem auf internationaler Ebene
3.3 erläutert. wieder an Bedeutung (vgl. The Council of Eco-
nomic Advisers 2017).
Ein fester Bestandteil ist die Analyse des
regulatorischen Umfelds seit Längerem im
2.3 Das regulatorische Zusammenhang mit der Messung der inter-
Umfeld in der gesamtwirt- nationalen Wettbewerbsfähigkeit. Hier gibt es
eine Vielzahl von Indikatoren, die neben Ein-
schaftlichen Perspektive flussfaktoren wie Steuern oder der Offenheit
der Märkte auch den Regulierungsgrad ein-
Die Auswirkungen regulatorischer Maßnah- beziehen. Zu den bekanntesten Standortver-
men werden überwiegend im Branchenkon- gleichen zählen der „Ease of Doing Business
text betrachtet, etwa in Bezug auf die Versi- Report“, der „Global Competitiveness Report“,
cherungswirtschaft (siehe Abschnitt 3). Seit der „Economic Freedom Index“ oder auch das
mehr als 10 Jahren hat aber auch das Interesse „IMD World Competitiveness Ranking“. Die
an der Rolle der Regulierung für die gesamt- Veröffentlichung der Rankings findet in der
wirtschaftliche Entwicklung deutlich zuge- Regel breite Aufmerksamkeit. Die Ergebnisse
nommen, nicht zuletzt, weil eine regulatori- weisen dabei mitunter eine größere Bandbreite
sche Beschränkung der Produktionsfaktoren auf, abhängig von der Zusammensetzung der
Arbeit, Kapital oder Technologie nachteilige Indikatoren und deren Gewichtung (siehe Ta-
Wachstumseffekte nach sich ziehen kann. belle 1).
In Deutschland hat das Thema insbeson- Für die Analyse der gesamtwirtschaft-
dere in den 1990er Jahren große Aufmerksam- lichen Effekte der Regulierung greifen wir
keit erlangt, als die Wirtschaftspolitik mit dem direkt auf jene Teilindizes zurück, die sich
Abbau zahlreicher regulatorischer Hindernisse ausschließlich mit regulatorischen Aspekten
z. B. in den Sektoren Post und Telekommuni- beschäftigen. Eine deutliche Abgrenzung des
kation einen erfolgreichen Beitrag zur He- Bereichs Regulierung von anderen Einfluss-
bung des Wachstumspotenzials geleistet hat. faktoren weist dabei der „Economic Freedom
Verbraucher konnten in der Folge von erheb- Index“ (EF-Index) auf. Für unsere weiteren
lichen Preissenkungen profitieren. Vor dem Analysen verwenden wir daher im Folgenden
Hintergrund der globalen Finanzkrise im Jahr dessen Teilindex „Regulation“. Regulierung
2008 sind diese Bemühungen allerdings na- bezieht sich hier auf die Teilbereiche „Labour
hezu vollständig zum Erliegen gekommen. In Market Regulations“, „Credit Market Regu-
jüngster Zeit wird jedoch wieder ein stärkeres lations“ und „Business Regulations“. Analog
Interesse an den wirtschaftlichen Folgen der zum Vorgehen der IW-Consult könnte aus ver-
Regulierung erkennbar. Ein Beispiel ist die schiedenen Teilindikatoren auch ein eigener
Diskussion um die Nutzung der mit der Digita- Indikator konstruiert werden (vgl. Vbw-Studie
lisierung verbundenen Chancen. Auch mit der (2017)). Die Ergebnisse dieser Studie legen aber
Bei Weitem nicht in der Spitzenklasse
Tabelle 1: Position Deutschlands in verschiedenen internationalen Wettbewerbsrankings
Ease of Doing Global Compe- Economic IMD World Compe-
Index Business titiveness Ranking Freedom Index titiveness Ranking
Jahr 2018 2018 2016 2018
Ranking 20 (von 190) 3 (von 140) 20 (von 162) 15 (von 63)
Quelle: Fraser Institute, IMD World Competitiveness Center, World Bank, World Economic Forum
Kosten und Nutzen der Regulierung16 Regulierung und volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit
Regulierung: Deutschland (nur) durchschnittlich
Tabelle 2: Ranking Teil-Index Regulation
Indexwert Credit market Labor market Business
Länder von 0 bis 10 Rang regulations regulations regulations
Hongkong 9,44 1 10 9,37 8,95
Neuseeland 9,16 2 10 8,83 8,65
Singapur 8,98 3 10 7,67 9,27
USA 8,83 5 9,33 9,14 8,01
Kanada 8,51 7 9,71 8,18 7,65
Schweiz 8,48 9 9,31 7,85 8,27
Dänemark 8,32 14 9,77 7,32 7,88
Niederlande 8,27 15 9,12 7,45 8,26
UK 8,23 17 8,17 8,4 8,11
Deutschland 7,99 29 8,33 7,44 8,19
OECD Durchschnitt 7,81 34 9,19 6,75 7,47
Frankreich 7,46 54 9,44 5,62 7,31
Quelle: Fraser Institute, IMD World Competitiveness Center, World Bank, World Economic Forum
nahe, dass in diesem Fall keine größeren Ab- oder auch der hohen makroökonomischen
weichungen zu erwarten sind. Stabilität, aber nicht mit dem regulatorischen
Nach den Analysen des Fraser Instituts Umfeld.
nimmt Deutschland im Bereich Regulierung Im Ergebnis bleibt festzuhalten, dass
keinen Spitzenplatz ein (siehe Tabelle 2). Mit Deutschland als fünftgrößte Volkswirtschaft
einem Indexwert von knapp 8 im Fraser-Ran- der Welt mit seiner hohen internationalen Ori-
king liegt Deutschland hinter wichtigen Wett- entierung mit einer „durchschnittlichen Plat-
bewerbern. Dabei stehen höhere Werte für ein zierung“ nicht zufrieden sein kann. Vielmehr
weniger intensives regulatorisches Umfeld. gilt es zu analysieren, welche wirtschaftspoliti-
So erhalten die USA, aber auch einige europä- schen Maßnahmen ergriffen werden können,
ische Nachbarländer wie die Schweiz und die um das regulatorische Umfeld auch hierzu-
Niederlande deutlich bessere Beurteilungen. lande weiter zu verbessern.
Zwar hat sich auch Deutschland im Bereich Die Themen Bürokratieabbau und bessere
der Regulierung zuletzt etwas verbessert und Rechtsetzung stehen seit längerem auch auf
liegt oberhalb der Durchschnittswerte für die der Agenda der Bundesregierung. Kernanlie-
OECD-Länder. Im Vergleich zum Gesamter- gen ist dabei vor allem ein Abbau bürokrati-
gebnis des Economic Freedom Indizes fällt die scher Belastungen für Unternehmen, aber
Platzierung für Deutschland im Bereich Regu- auch der privaten Haushalte sowie der Ver-
lierung allerdings nur unterdurchschnittlich waltung. Zu diesem Zweck wurden zunächst
aus. Zu betonen ist, dass dieses Ergebnis der die Erfassung von Informationspflichten
Fraser-Analyse nicht im Widerspruch zu den und – ex ante – die systematische Messung
anderen Wettbewerbs-Rankings steht. Die von Kosten eingeführt, die aus der Befolgung
guten Platzierungen Deutschlands sind typi- von gesetzlichen Vorgaben entstehen. Diese
scherweise begründet in Faktoren wie dem gut Kostenschätzungen gehören seit 2011 zum
funktionierenden Innovationsprozess. Laut festen Bestandteil der Gesetzesvorlagen. Da-
dem letzten Global Competitivness Ranking bei werden sowohl der laufende Aufwand
2018 des Weltwirtschaftsforums ist Deutsch- als auch der einmalige Aufwand gemessen,
land im Bereich Innovationen sogar führend. der aus der Umstellung auf die neue recht-
Deutschland kann zudem punkten mit seinem liche Regelung entsteht. In der Gesetzesfol-
hohen Ausbildungsniveau der Beschäftigten genabschätzung wird bisher allerdings nur
Kosten und Nutzen der RegulierungRegulierung und volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit 17
der laufende Erfüllungsaufwand explizit auf bestimmte Teilbereiche, z. B. FinTechs. Die
berücksichtigt. Bundesregierung hat ein Drittes Bürokratie
Die jährliche Entwicklung des Erfüllungs- entlastungsgesetz angekündigt.
aufwands zeigt zudem, dass in den letzten Jah-
ren kaum Fortschritte beim Abbau von Büro-
kratiekosten erzielt werden konnten. Vielmehr Regulierungsinitiativen: Erfahrungen
war der gesamte Erfüllungsaufwand aus lau- aus dem internationalen Umfeld
fenden und einmaligen Kosten in den letzten Der Blick über die Grenzen zeigt, dass in ande-
Jahren stets größer null (siehe Abbildung 6), ren Ländern wie den USA, aber auch Großbri-
sodass der kumulierte Aufwand, der durch Re- tannien oder Kanada dem Thema Abbau von
gulierungsvorhaben zwischen 2012 und 2017 Bürokratiekosten bzw. regulatorischer Vorga-
entstand, mittlerweile beträchtlich ist (rund ben eine deutlich höhere Priorität zugemessen
0,7 % des BIP). Bezeichnenderweise entfiel die wird. Neue Regulierung
größte Belastung für Unternehmen im Jahr In den USA hat Präsident Trump bereits sollte stets mit
2017 auf die Umsetzung der EU-Richtlinie frühzeitig angekündigt, dass regulatorische einer regulatori-
zum Versicherungsvertrieb (IDD). Wie sich Reformen in seiner Präsidentschaft zu den schen Entlastung
bei der konkreten Betrachtung der Versiche- Kernbereichen seiner Wirtschaftspolitik zäh- an anderer Stelle
rungswirtschaft – zum Beispiel gerade bei der len. Im Januar 2017 folgte dann ein erster Er- einhergehen, damit
IDD – zeigt, dürfte es sich beim ermittelten lass, nach dem die amerikanischen Behörden die kumulierten
Erfüllungsaufwand zudem in aller Regel um verpflichtet werden, regulatorische Kosten Kosten nicht stetig
eine deutliche Unterschätzung handeln. weiter zu senken. Der Erlass knüpft insofern steigen: One-in, (at
Zusätzlich hat sich die Bundesregierung an frühere Initiativen an. Als konkrete Maß- least) One-out.
im Jahr 2015 auch zu einer „One-in, One-out nahmen wurden zu diesem Zweck die „One-in,
Regel“ verpflichtet. Danach ist für jede be- Two-out Regel“ sowie ein „regulatorisches
lastende neue Regelung eine Entlastung in Budget“ eingeführt. Zusätzliche regulatori-
gleicher Höhe zu schaffen. Allerdings gibt sche Kosten dürfen nach dieser Regel (für das
es keinen Automatismus, nach dem die von Fiskaljahr 2017) nicht entstehen. Damit ver-
neuen Regeln Betroffenen auch im Gegenzug bunden ist auch eine Abkehr von dem bisher
zu entlasten sind. Insofern können einzelne praktizierten Ansatz einer Abwägung von Kos-
Wirtschaftsbereiche unterschiedlich betrof- ten und Nutzen regulatorischer Maßnahmen.
fen sein. Zudem bezieht sich die „One-in, One- In der Literatur wird hierzu häufig angeführt,
out Regel“ nur auf laufende Kosten. Auch die dass mit einem Fokus auf regulatorische Kos-
Umsetzung von EU-Recht in nationales Recht ten ein effizienteres Regulierungsergebnis ver-
wird nicht erfasst. Regulatorische Reformen bunden ist, da damit politökonomische Anreiz-
beziehen sich in Deutschland aktuell vor allem probleme im Kosten-Nutzen-Ansatz entfallen.
Erfüllungsaufwand der Wirtschaft weiter angestiegen
Abbildung 6: Erfüllungsaufwand deutscher Unternehmen durch neue Regulierungsvorgaben
laufend einmalig
Mrd. €
20
15
10
5
0
-5
2012 2013 2014 2015 2016 2017 insges.
Quelle: Destatis
Kosten und Nutzen der RegulierungSie können auch lesen
