Wirksamer regieren - Vodafone Stiftung
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Policy paper Wirksamer regieren Politik und Verwaltung versuchen oft mit großem Aufwand, Menschen zu bestimmten Verhaltensänderungen zu bewegen, die dem Gemeinwohl sowie dem Wohl des Einzelnen dienen sollen. Doch klassische Instrumente wie Verbote, Steuern und finanzielle Anreize sind hierfür nicht der einzige Weg: Die US-amerikanische und die britische Regierung setzen seit einigen Jahren auch auf wissenschaftliche Erkenntnisse über das menschliche Entscheidungsverhalten. Wie lässt sich ein solcher Ansatz begründen – und kann er auch die deutsche Regierung bei ihrem Ziel unterstützen, die Wirksamkeit des Regierungshandelns zu erhöhen? Herausgegeben von der Vodafone Stiftung Deutschland
Wissenschaftlicher Beirat: Wir danken den folgenden Personen für ihre wertvollen Impulse bei der Erstellung dieser Publikation. Das vorliegende Papier spiegelt nicht notwendigerweise in allen Punkten die Meinung jeder einzelnen genannten Person wider. Verantwortlich für dessen Inhalt ist ausschließlich die Vodafone Stiftung Deutschland gGmbH. Prof. Dr. Christoph Engel, Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern Prof. Dr. Armin Falk, Universität Bonn Prof. Peter John, University College London Owain Service, Behavioural Insights Team, Cabinet Office der britischen Regierung Prof. Cass Sunstein, Harvard University (ehemals White House Office of Information and Regulatory Affairs) Impressum Herausgeber: Vodafone Stiftung Deutschland gGmbH Ferdinand-Braun-Platz 1, 40549 Düsseldorf Telefon: +49 211 533-5579 Email: info@vodafone-stiftung.de www.vodafone-stiftung.de Verantwortlich: Dr. Mark Speich, Geschäftsführer Vodafone Stiftung Deutschland Konzeption und Projektleitung: Dr. David Deißner, Sebastian Gallander Wissenschaftliche Redaktion: Dr. Johanna Börsch-Supan, Maj-Britt Sterba Lektorat: Bianca Amelew, Dr. Johanna Börsch-Supan Gestaltung: fountain, Düsseldorf Druck: das druckhaus, Korschenbroich über Die Vodafone Stiftung Deutschland Die Vodafone Stiftung ist eine der großen unternehmensverbundenen Stiftungen in Deutschland und Mitglied einer weltweiten Stiftungsfamilie. Als eigenständige gemeinnützige Institution und gesellschaftspolitischer Think Tank fördert und initiiert sie Programme mit dem Ziel, Impulse für den gesellschaftlichen Fortschritt zu geben, die Entwicklung einer aktiven Bürgergesellschaft anzustoßen und gesellschaftspolitische Verantwortung zu übernehmen. Das Förderprofil steht unter dem Leitmotiv „Erkennen. Fördern. Bewegen.“ und konzentriert sich auf den Bereich Bildung, Integration und soziale Mobilität. Nähere Informationen: www.vodafone-stiftung.de
3 Inhalt: Zusammenfassung 4 I. Warum Forschungserkenntnisse über das menschliche Entscheidungsverhalten in Politik und Verwaltung berücksichtigt werden sollten 12 II. Welche Forschungserkenntnisse über das menschliche Entscheidungsverhalten in Politik und Verwaltung berücksichtigt werden sollten 14 III. Ethische Fundierung, wissenschaftliche Absicherung und Beteiligung der Öffentlichkeit 23 IV. Wie kann dieser Ansatz in Deutschland umgesetzt werden? 30 Bibliografie 32
4
Zusammenfassung
Ein Großteil staatlicher Maßnahmen zielt darauf dass Menschen sich oft an ihrem sozialen Umfeld ori-
ab, Menschen zu bestimmten Verhaltensweisen an- entieren: Haushalten in einer bestimmten Stadt wurde
zuregen, die dem Wohl des Einzelnen und dem der nicht nur mitgeteilt, wie viel Energie sie in der letzten
ganzen Gesellschaft zuträglich sind. Man denke etwa Zeit verbraucht hatten, sondern auch wie sie dabei
an Strafzahlungen für Temposünder1 oder die steu- im Vergleich zum Durchschnitt in ihrer Wohngegend
erliche Begünstigung privater Altersvorsorge und lagen. Diejenigen Haushalte, die deutlich über dem
umweltschonender Kraftfahrzeuge. Um Verhaltens- Durchschnitt gelegen hatten, senkten daraufhin ih-
änderungen zu erreichen, nutzen die Entscheidungs- ren Energieverbrauch messbar ab.3 Der Vergleich mit
träger in Politik und Verwaltung traditionell soge- dem Wohnumfeld hatte ganz offenbar eine stärkere
nannte „harte“ Instrumente wie Verbote, finanzielle verhaltensverändernde Wirkung als die Vermittlung
Anreize und Sanktionen. Aber in vielen Fällen ist abstrakter Informationen zum Energieverbrauch und
unklar, ob das so geschaffene System dazu geeignet dessen Folgen.
ist, die angestrebten Ziele wirklich kosteneffizient zu
erreichen. Der Mangel an empirischem Wissen über Neben der zielgruppengerechten Informationsauf-
die Wirksamkeit des politischen Instrumentariums bereitung ist auch insbesondere die Vereinfachung
muss uns in Zeiten knapper öffentlicher Mittel beson- von Antragsmodalitäten eine simple und besonders
ders besorgen. Dabei verfügen wir bereits heute über kosteneffiziente Möglichkeit Anmeldungen zu staat-
ein umfassendes Repertoire von wissenschaftlichen lichen Programmen und damit die Unterstützung
Erkenntnissen über das menschliche Verhalten aus vor allem benachteiligter Bevölkerungsgruppen zu
Psychologie, Sozialwissenschaften und Verhaltens- sichern.4 In den USA ermöglichte beispielsweise die
ökonomie. Dieses wird seit einigen Jahren von der Vereinfachung des Antragsprozesses für FAFSA, dem
US-amerikanischen und der britischen Regierung ge- US-amerikanischen Äquivalent zum BaFöG, deutlich
nutzt, um eher „weiche“ staatliche Instrumente zu mehr Jugendlichen aus benachteiligten Familien den
entwickeln. Dies kann als Inspirationsquelle für die Zugang zum Studium.5 Das Beispiel erinnert an die
deutsche Regierung dienen, die die Wirksamkeit des Debatte um das “Bürokratiemonster” BaFöG, das in
Regierungshandelns gezielt erhöhen und dazu auch dieser Legislaturperiode reformiert werden soll, sowie
neueste wissenschaftliche Erkenntnisse nutzen will.2 die Diskussion zum Bildungs- und Teilhabepaket der
Bundesregierung, das im Jahr 2011 gestartet wurde,
Die folgenden Beispiele zeigen auf, dass verhaltens- um Kindern aus benachteiligten Verhältnissen den
ökonomische Erkenntnisse in den verschiedensten Zugang zu Schulmittagessen, Klassenfahrten, Musik-
Bereichen für die Entwicklung erfolgsversprechender schule, Sportverein und Nachhilfe etc. zu ermögli-
staatlicher Projekte und Programme genutzt werden chen. Damit die Kinder diese Leistungen in Anspruch
können: Allein die Art und Weise, wie dem Bürger eine nehmen können, müssen ihre Eltern jedoch zunächst
bestimmte Information präsentiert wird, hat oftmals ein relativ kompliziertes Antragsverfahren durchlau-
einen starken Einfluss auf das Entscheidungsverhal- fen. Dies erwies sich als eine so große Hürde, dass ins-
ten. Die britische und US-amerikanische Verwaltung besondere in der Anfangsphase des Bildungs- und Teil-
richten daher ein besonderes Augenmerk auf die In- habepakets ein großer Teil der bereitgestellten Gelder
formationsdarreichung in Behördenbriefen und For- überhaupt nicht abgerufen wurde und folglich, trotz
mularen und gestalten in vielen Bereichen eine neue großen Bedarfs und bester Intention von Seiten der
Form der Bürgeransprache. Anwendung finden diese Regierung, die Unterstützungsleistungen bei den Kin-
Instrumente etwa im Bereich Energie: So ist es bei- dern nicht ankamen.6 Dass gerade die Vereinfachung
spielsweise ein zentrales politisches Ziel, den Energie- von Anträgen für staatliche Programme Potenzial für
verbrauch in Privathaushalten zu reduzieren – dies Verbesserungen in vielen Politikbereichen birgt, zeigt
senkt die Stromrechnung des einzelnen Bürgers und auch die 2013 erhobene Akzeptanzanalyse staatlicher
trägt zugleich dazu bei, die gesamtgesellschaftlichen Familienleistungen des Allensbach Instituts, in der es
Kosten des Klimawandels zu reduzieren. Um dieses Ziel heißt: „72 Prozent der Leistungsbezieher erklären, dass die
zu erreichen, erhebt die deutsche Regierung vornehm- Beantragung mit großem…oder sogar sehr großem büro-
lich verschiedene Energiesteuern und die Europäische kratischem Aufwand…verbunden war.”7
Union „verbietet“ die Nutzung konventioneller Glüh-
birnen. In den USA und Großbritannien wurde indes Für viele Entscheidungen gibt der Staat den Bürgern
versucht, die wissenschaftliche Erkenntnis zu nutzen, Standardoptionen vor, die automatisch gelten. Die Bür-5
ger müssen sich in so gestalteten Entscheidungssitua- Die Ergebnisse dieses Prozesses sind in diesem Papier 1 Aus Gründen der besseren
Lesbarkeit wird in diesem
tionen aktiv gegen diese Standardoption entscheiden, zusammengefasst. Politischen Entscheidungsträgern Papier auf die Verwendung
wenn sie eine Alternative wählen möchten. Geschickt in Deutschland möge es als Anregung und hilfreiche von Paarformen verzichtet.
Stattdessen wird die gram-
gewählte Standardoptionen können gesetzgeberi- Ressource dienen. matikalisch maskuline Form
sche Ziele unterstützen während sie gleichzeitig die verallgemeinernd verwendet
(generisches Maskulinum).
Entscheidungsfreiheit der Bürger wahren. Mit dem Die folgende Zusammenfassung konzentriert sich auf Diese Bezeichnungsform um-
„automatic enrolment“, d.h. der „automatischen“ drei für politische Entscheidungsträger besonders re- fasst gleichermaßen weibli-
che und männliche Personen,
Teilnahme an privaten Altersvorsorgeprogrammen levante Aspekte: die damit selbstverständlich
unterstützen die britische wie die US-Administration 1) Überblick über die Forschungserkenntnisse zum gleichberechtigt angespro-
chen sind.
Arbeitnehmer beim Sparen. Arbeitnehmer treten in menschlichen Entscheidungsverhalten und deren
diesem Fall bei einer Neueinstellung automatisch ei- Implikationen für Politik und Verwaltung 2 Vgl. CDU, CSU und SPD,
2013: S. 150-151.
nem Pensionsplan bei („opt-in“ Option). Die Alternati- 2) Diskussion ethischer Bedenken
ve, aus dem Plan auszutreten („opt-out“), muss aktiv 3) Anregungen für die Umsetzung dieses Ansatzes in 3 Cabinet Office/Behav-
ioural Insights Team, 2011b:
entschieden werden. In Großbritannien ergab die erste Deutschland S. 19-21; Sunstein/Thaler,
umfassende Evaluation des „automatic enrolment“, 2009: S. 74-75.
dass die „opt-out“ Rate mit nur 9 % sehr viel niedri- 4 Sunstein, 2013a: S. 70-73.
ger war als vorher angenommen. Über 70 % der Ar- 1) Überblick: Forschungserkenntnisse
5 Bettinger et al., 2009;
beitgeber blieben im Pensionsplan, knapp doppelt so zum menschlichen Entscheidungsverhalten Council of Economic
viele wie in früheren Jahren aktiv beigetreten waren.8 und deren Implikationen für Politik und Advisers/National Economic
Council, 2009.
Ein weiteres Beispiel beschreiben Katsikopoulos und Verwaltung
Pichert in einer Studie zur Nutzung von alternativen 6 Gallander, 2013.
Energiequellen in Deutschland. Sie zeigen, dass die Der hier vorgestellte Ansatz besagt im Kern, dass Poli- 7 Institut für Demoskopie
überwiegende Mehrheit der betroffenen Bevölkerung tik und Verwaltung im Sinne der Effizienz ihrer Maß- (IfD) Allensbach, 2013: S. 196.
(mehr als 90 %) bei einem entsprechenden Angebot bei nahmen berücksichtigen sollten, wie Menschen ihre 8 Department for Work and
der Standardoption von „Ökostrom“ bleibt, auch wenn Entscheidungen tatsächlich treffen. Die empirische Pensions, 2013; Sunstein,
2013a: S. 56-59.
die Möglichkeit zum Wechsel zu einem Versorgungs- Forschung hat gezeigt, dass wir in Entscheidungssitu-
angebot, das auf konventionelle Stromquellen zurück- ationen nur begrenzt rational entscheiden. Wenn wir 9 Katsikopoulos und Pichert,
2008.
greift, mit geringstem Aufwand gegeben ist. Dies ist mit einem komplexen Problem konfrontiert werden,
sogar der Fall, wenn der Ökostrom geringfügig teurer lassen wir uns eher von eingefahrenen Denkmustern,
ist als die Versorgung mit Energie aus Kernkraft oder Faustregeln, einfachen Heuristiken und Gefühlen lei-
fossilen Brennstoffen.9 ten, als von Statistiken und Fakten. Wenn man diese
Mechanismen versteht und sie in die Politikgestaltung
Das hier vorliegende Papier soll politischen Entschei- einbezieht, kann man effektive wie kostengünstige poli
dungsträgern in Deutschland als Inspirationsquelle tische Instrumente entwickeln, die gesamtgesellschaft-
dafür dienen, wie sie diese Art von einfachen, kos- lich wünschenswerte Ziele adressieren ohne die in-
tengünstigen, aber effektiven Maßnahmen in ihren dividuelle Handlungsfreiheit einzuschränken. Um den
Politikfeldern implementieren können. Das Papier Vorwurf einer „Manipulation des Bürgers“ zu entkräf-
behauptet weder, dass dies in jedem Politikfeld leicht ten, muss die so empirisch fundierte Gestaltung der
anwendbar sei, noch dass dies bestehende Regie- Entscheidungsarchitektur transparent kommuniziert
rungsinstrumente ersetzen sollte. Vielmehr wird die werden.
Nutzung psychologischer, sozialwissenschaftlicher
und verhaltensökonomischer Erkenntnisse über das Im Folgenden haben wir gesicherte Forschungser-
menschliche Entscheidungsverhalten als zusätzlicher, kenntnisse über das menschliche Entscheidungsver-
wenn auch in Teilen neuartiger Ansatz gesehen, um halten zusammengestellt und für jeden Befund ab-
das zu tun, was Regierungen schon seit jeher getan ha- geleitet, wie er im Politik- und Verwaltungshandeln
ben, nämlich die Umsetzung politischer Ziele. Deshalb berücksichtigt werden kann. Die folgende Tabelle
hat die Vodafone Stiftung Deutschland die aktuells- soll den „Entscheidungsarchitekten“ in Politik und
ten wissenschaftlichen Erkenntnisse zu diesem Thema Verwaltung als Checkliste dienen, wenn sie staatliche
zusammengestellt und diese mit führenden Wissen- Maßnahmen entwerfen oder umgestalten und ist da-
schaftlern und den „Architekten“ des Ansatzes der her bewusst allgemein gehalten.
amerikanischen und britischen Regierung diskutiert.6
Checkliste:
Verhaltenswissenschaftliche Erkenntnisse
für die Politikgestaltung nutzen 10
Forschungserkenntnisse Implikationen für die Politikgestaltung
über das menschliche
Entscheidungsverhalten
Status-Quo-Orientierung: Standardoptionen setzen:
> Für viele Entscheidungen gibt der Staat den Bürgern Standardoptionen vor, die automatisch
gelten. Die Bürger müssen sich in so gestalteten Entscheidungssituationen aktiv gegen diese
Standardoption entscheiden, wenn sie eine Alternative wählen möchten. Die Forschungs
erkenntnis besagt allerdings, dass viele Bürger dies aufgrund der Status-Quo-Orientierung nicht
tun. In den USA und Großbritannien spricht man daher von einem „automatic enrolment“, der
Wir neigen dazu, an einer bestehenden „automatischen“ Teilnahme an Programmen.
Situation oder an unserem gewohnten > Standardoptionen sollten stets darauf hin untersucht werden, ob sie individuell vorteilhafte und
Verhalten festzuhalten, selbst wenn es für politisch gewollte Optionen begünstigen, sodass dem Bürger im Regelfall kein Nachteil daraus
uns günstiger wäre, etwas daran zu ändern. entsteht, wenn er die bewusste Entscheidung versäumt. Dabei sollte den Bürgern jedoch immer
die Möglichkeit gegeben werden, sich gegen die Standardoption zu entscheiden.
> Grundsätzlich gilt, dass alle Entscheidungsoptionen konkret, klar und deutlich aufgezeigt werden
sollten und der bürokratische Aufwand in Entscheidungskontexten möglichst gering gehalten
werden sollte.
Beispiel 1: „Automatische“ Teilnahme an privaten Altersvorsorgeprogrammen
Beispiel 2: Ökostromanbieter als Standardoption.
Beeinflussbarkeit durch Informationen klar aufbereiten:
Informationsgestaltung: > Entscheidungssituationen sollten so gestaltet werden, dass alle relevanten Informationen für
jedermann leicht zugänglich sind, sich problemlos erschließen lassen und einprägsam präsentiert
werden. Gleichzeitig dürfen die Informationen keinesfalls unzulässig verkürzt oder vereinfacht
werden. Dies gilt sowohl für die Gestaltung von Informations- und Antragsdokumenten als auch
im Besonderen für die Gestaltung der verwaltungstechnischen Abläufe und Spezifizierung der
Bearbeitungsorte staatlicher Programme.
Wir werden nicht nur vom Gehalt einer Infor- > Unnötig viele unübersichtliche Auswahlmöglichkeiten sollten vermieden werden.
mation, sondern auch von der Art und Weise,
wie sie präsentiert wird, beeinflusst. Beispiel: FAFSA Antragsvereinfachung (in Deutschland: Komplexität des BaFöG sowie Bildungs-
und Teilhabepaket)
Empfänglichkeit für Unterstützende Signale setzen:
Umfeld-Reize: > Bei der Gestaltung öffentlicher Maßnahmen sollte geprüft werden, ob subtile Signale im Kontext
der Entscheidungssituation das gewünschte Verhalten begünstigen können (bzw. überprüft wer-
den welche Signale sich negativ auswirken könnten).
Unbewusst wahrgenommene Signale im
Kontext einer Entscheidungssituation beein-
flussen unser Verhalten.7
Anker-Effekt: Anker-Effekt minimieren:
> Bei der Gestaltung von Entscheidungssituationen sollte man sich des Anker-Effekts, den einmal
genannte Zahlenwerte auslösen, bewusst sein.
> Da Anker-Effekte als persistent gelten, sollten Zahlenwerte im Zusammenhang von Entschei-
dungen nicht zufällig nebeneinander stehen, sondern auf mögliche Anker-Effekte überprüft
werden.
Unsere Entscheidungen werden unbewusst
durch sogenannte Anker-Heuristiken mitge-
steuert. So werden z.B. unsere Schätzungen
von Zahlenwerten beeinflusst, die wir im
Vorfeld gehört bzw. gelesen haben
Fehleinschätzung Risiken transparent vermitteln:
durch Emotionen: > Wenn Entscheidungsoptionen dargestellt werden, sollten tatsächlich bestehende Risiken trans-
parent gemacht werden. Allgemein unterschätzte Risiken, wie beispielsweise gesundheitsge-
fährdendes Verhalten, sollten dabei besonders explizit kommuniziert werden.
Beispiel: Gesundheitsgefährdung durch Rauchen.
Aktuelle Ereignisse, persönliche Vorlieben > Bei aktuellen medial verbreiteten Schreckensmeldungen sollten Risiken dagegen in den
und momentane Emotionen beeinflussen angemessenen Kontext gerückt werden.
unsere Annahmen und damit unsere Ent-
scheidungen. Beispiel: Erhöhte Abschlussrate von Versicherungen nach Katastrophen.
Unrealistische Einschätzungen:
Wir neigen dazu, unsere eigene Leistung und
Zukunft eher zu optimistisch einzuschätzen.
Verlust-Aversion: Verluste aufzeigen
> Bei der Gestaltung von Entscheidungssituationen ist es günstiger, die negativen Folgen des
Unterlassens einer bestimmten Handlung hervorzuheben als die positiven Folgen der Hand-
lungsalternative.
Beispiel: Will man etwa Bürger zum Kauf energiesparender Geräte animieren, sollte man nicht
Der Verlust eines Gutes, wiegt schwerer als die höhere Leistungseffizienz betonen, sondern darauf hinweisen, wieviel Geld Nutzer konven-
die Freude am Gewinn einer gleichwertigen tioneller Geräte jährlich durch höhere Stromrechnungen verlieren.
Sache.
Kurzfrist-Denken: Zeitnahe Gewinne/Belohnungen bieten:
> Ist die Entscheidungssituation auf der Basis von Anreizen gestaltet, sollte die „Belohnung“
verhältnismäßig zeitnah in Aussicht gestellt werden.
Tendenziell wählen wir lieber kleine, aber
dafür sofortige Gewinne/Belohnungen als
größere Gewinne/Belohnungen, die aber
erst in der Zukunft erfolgen (hyperbolische
Diskontierung). Individuell und gesamtge-
sellschaftlich relevant ist diese Neigung etwa
hinsichtlich der Bereitschaft zum Sparen.8
Zuordnung zu mentalen Konten: Ausgaben durchdacht etikettieren:
> Maßnahmen, die für den Bürger im Zusammenhang mit Ausgaben stehen, sollten wohlüberlegt
„etikettiert“ werden. So lässt sich beispielsweise die Konsumbereitschaft beeinflussen, je nach-
dem welchem Lebensbereich eine bestimmte Ausgabe zugeordnet wird
Beispiel: Für die Zukunftschancen und Gesundheit der eigenen Kinder besteht eine höhere Aus-
Viele Menschen ordnen Geldbeträge be- gabebereitschaft als für geringen Energieverbrauch.
stimmten „mentalen Konten“, wie beispiels-
weise „Wohnen“ oder „Sparen“, zu und haben
für diese Konten jeweils unterschiedliche
Ausgabebereitschaften.
Gleichwertige Entscheidungsanreize haben
unterschiedliche Auswirkungen, je nachdem,
welches mentale Konto sie ansprechen.
Welches „Etikett“ eine Ausgabe trägt, hat also
einen direkten Einfluss auf unsere Bereit-
schaft Investitionen zu unternehmen.
Verbindlichkeits- und Bürger zum Selbstvertrag anregen und
Fairnessbedürfnis: konsistentes Regierungshandeln sicherstellen:
> In Vorfeld von Entscheidungssituationen, kann es sinnvoll sein, wenn Menschen ihre Überzeugung
äußern sollen. Die meisten sehen sich verpflichtet, dann gemäß dieser Äußerung zu handeln.
> Regierungshandeln, das mit Regierungsbotschaften konsistent ist, stärkt das Vertrauen und er-
höht die Bereitschaft zur Partizipation.
Wir versuchen in der Regel in möglichst Beispiel: Strenge empirische Wirksamkeitsprüfung vor der Verwendung von Steuermitteln kann
großer Übereinstimmung mit unseren das Vertrauen der Steuerzahler erhöhen.
Überzeugungen zu handeln und haben
einen feinen Sinn für Fairness und Gerech-
tigkeit. Handlungsleitend ist dabei nicht nur
die Maximierung unseres eigenen Vorteils.
Gemäß dem Prinzip der Gegenseitigkeit
(Reziprozität) wird eine bestimmte Handlung
eher dann gewählt, wenn sie bereits von einer
anderen Person ausgeführt worden ist.
Peergroup-Orientierung: Peergroup-Vergleich ermöglichen und
bevölkerungsrepräsentative Botschafter einsetzen:
> Es genügt häufig schon, Informationen darüber zu vermitteln, wie sich andere Menschen in der
gleichen Situation verhalten, um die Bereitschaft für ein bestimmtes Handeln zu erhöhen.
Beispiel: Stromrechnungen zeigen den privaten Stromverbrauch im Vergleich zum Verbrauch
Menschen orientieren sich oft am Verhalten der Nachbarschaft.
anderer Menschen – besonders in unsicheren
Situationen. Darüber hinaus passen wir unser > Die entscheidungsrelevanten Informationen, die Bürgern zur Verfügung gestellt werden, sollten
Verhalten eher an Dritte an, wenn wir sie für die jeweilige Zielgruppe anschlussfähig sein. Das heißt auch, dass diese Informationen mög-
kennen und ihnen vertrauen. lichst durch „Botschafter“ vermittelt werden sollten, die aus der jeweiligen Zielgruppe stammen
bzw. einen ähnlichen Hintergrund haben (Alter, Herkunft, Beruf etc.).
10 Hierbei handelt es sich
um einen allgemeinen, stark
vereinfachten, beispielhaften
Überblick, der nicht unmittel
bar auf alle Politikfelder, Ziel-
gruppen und institutionellen
Arrangements anwendbar ist.9
10
2) Diskussion ethischer Bedenken Es gilt die Entwicklung staatlicher Interventionen, die
sich psychologische, sozialwissenschaftliche bzw. ver-
Staatliche Maßnahmen, die bewusst an den Automa- haltensökonomische Erkenntnisse zunutze machen,
tismen des menschlichen Entscheidungsverhaltens mit wissenschaftlichen Methoden so zu verknüpfen,
ansetzen, können in der Öffentlichkeit leicht als pa- dass verlässlich gemessen werden kann, wie erfolg-
ternalistisch oder manipulativ wahrgenommen wer- reich und kosteneffizient eine Maßnahme ihre Ziel-
den. Faktisch beeinflussen staatliche Interventionen setzung erreicht. Idealerweise geschieht dies ex ante
das Verhalten der Menschen aber in jedem Fall, ganz in Form von randomisierten kontrollierten Studien
gleich, welche Instrumente genutzt werden. Es ist auch und ex post durch Evaluationen.
weder ungewöhnlich noch neuartig, dass dabei Anrei- Randomisierte kontrollierte Studien testen eine In-
ze geschaffen, Informationen ausgewählt und in einer tervention vor ihrer großflächigen Umsetzung. Dazu
bestimmten Form dargestellt oder Standardoptionen wird die betreffende neue Maßnahme zunächst an nur
festgesetzt werden. Es gibt also de facto keine absolut einem Ort und über einen definierten Zeitraum hin-
neutrale Entscheidungsarchitektur. Gesetze und Ver- weg umgesetzt. Gleichzeitig wird an einem anderen,
ordnungen setzen immer Standardoptionen, die das aber vergleichbaren Ort die bestehende „alte“ Form
Entscheidungsverhalten bewusst oder unbewusst be- dieser Maßnahme unverändert durchgeführt. Am
einflussen. Unabhängig von der Frage ob man ein ver- Ende der festgelegten Testperiode werden an beiden
haltenswissenschaftliches Instrumentarium als Mittel Orten die Ergebnisse beider Maßnahmen gemessen
der politischen Steuerung befürwortet oder ablehnt resp. überprüft. Der direkte Vergleich der Ergebnisse
ist ein öffentlicher Diskurs zu den Wirkungsmecha- macht unmittelbar sichtbar, ob das neue Vorgehen ein
nismen politischer Instrumente demnach angezeigt. Erfolg war.
Im Anschluss an eine staatliche Intervention, sollte die
In jedem Fall sollten staatliche Maßnahmen insbe- Wirkung der Maßnahme mit zeitlichem Abstand (ggf.
sondere bei der Verwendung psychologischer, sozi- wiederholt) durch eine Evaluation gemessen werden.
alwissenschaftlicher bzw. verhaltensökonomischer
Erkenntnisse zur Politikgestaltung sorgfältig juris-
tisch und verfassungsrechtlich geprüft werden, um 3) Anregungen für die Umsetzung dieses
sicherzustellen dass die Autonomie und Entschei- Ansatzes in Deutschland
dungsfreiheit der Bürger nicht beeinträchtigt wird.
Vor allem aber sollte der Entwicklungsprozess dieser Soll der hier vorgestellte Ansatz in Deutschland imple-
staatlichen Maßnahmen von der größtmöglichen mentiert werden, kann sowohl auf Bundes- als auch
Offenheit und Transparenz geprägt sein und, wenn auf Landes- und Kommunalebene angesetzt werden.
möglich, Formen der Bürgerbeteiligung vorsehen. Dabei ist es grundsätzlich ratsam, die folgenden drei
Empfehlungen zu beherzigen:
Das wichtigste Argument für den hier vorgestellten
Ansatz ist zum einen sein Potenzial für die Steigerung
der Kosteneffizienz und damit der verantwortungs-
volle Umgang mit öffentlich knappen Mitteln und
a) U
nterstützung der politischen
Leitungsebene sicherstellen
zum anderen die Möglichkeit einer wissenschaftlich Damit die vorhandenen Forschungserkenntnisse über
fundierten, vorherigen Wirkungsmessung staatlicher das menschliche Entscheidungsverhalten für die Ge-
Maßnahmen. Beides ist nicht nur zentral für die Si- staltung staatlicher Maßnahmen genutzt werden kön-
cherung der öffentlichen Akzeptanz, sondern erfüllt nen, ist die Unterstützung von der jeweils höchsten
gleichzeitig die Verpflichtung politischer Entschei- Regierungs- bzw. Verwaltungsebene nötig. Entspre-
dungsträger gegenüber den Bürgern, die Wirksam- chend dem anvisierten Politikfeld müssen also die
keit politischer Instrumente gewissenhaft zu prüfen, zuständigen Landes- bzw. Bundesminister oder Bür-
bevor sie flächendeckend eingeführt werden. germeister für die Idee gewonnen werden.11
b) Konkrete Erfolge anhand eines
Modellprojekts s ichtbar machen
vor, können sie dazu genutzt werden, den neuen An-
satz stärker öffentlich bekannt zu machen, ihn zu
erklären und seine Umsetzung in größerem Maßstab
Das zuständige Ministerium bzw. die zuständige Ver- oder auf weiteren Gebieten voranzutreiben.
waltungseinheit sollte den neuen Ansatz zunächst in
kleiner Größenordnung und in enger Zusammenar- Das zuständige Ministerium bzw. die zuständige Ver-
beit mit wissenschaftlichen Beratern testen. Gemein- waltungseinheit sollte davon absehen, den Ansatz als
sam sollten sie eine bestehende staatliche Maßnahme völlig neuartig oder gar den herkömmlichen staatli-
identifizieren, die zwei Kriterien entspricht: Sie sollte chen Instrumenten grundsätzlich überlegen darzustel-
einem konsensfähigen Ziel dienen, das parteiübergrei- len. Im Gegenteil sollte betont werden, dass Effekte
fend und in der breiten Öffentlichkeit Zustimmung nur auf der Basis der bisher geleisteten Arbeit erzielt
findet. Gleichzeitig sollte sich die hergebrachte Maß- werden können und dass der neue Ansatz die beste-
nahme bislang als eher ineffektiv erwiesen haben. henden staatlichen Instrumente nicht etwa ersetzen,
Idealerweise werden im Rahmen von Qualitätssiche- sondern ergänzen soll. Dies ist besonders mit Blick auf
rung und Erfolgskontrolle ohnehin routinemäßig mit die politischen Akteure und Praktiker vor Ort wichtig,
dieser Maßnahme in Zusammenhang stehende Daten die sich zum Teil seit Jahren in dem betreffenden Be-
erhoben, sodass auf bereits vorliegendes Datenmate- reich engagieren.
rial zurückgegriffen werden kann und das Prozedere
zur Datenerhebung bereits etabliert ist. Das wichtigste Argument für den hier vorgestellten
Ansatz ist seine große Kosteneffizienz. In der Diskus-
Die identifizierte staatliche Maßnahme sollte dann sion sollte er weder einen parteipolitischen oder ideo-
mit der oben dargestellten Checkliste abgeglichen logischen Beigeschmack erhalten, noch sollte der Ein-
und auf deren Basis überarbeitet werden. Dabei geht druck erweckt werden, es handle sich um eine bloße
es nicht darum, die gesamte Maßnahme infrage zu akademische Übung. Tatsächlich stellt dieser Ansatz
stellen, vollständig zu verändern oder gar zu verwer- einen gründlich getesteten, praktischen Mechanismus
fen, sondern vielmehr darum, an ihr eine leichte Mo- zur Lösung echter gesellschaftlicher Probleme dar und
difikation vorzunehmen, die selbstverständlich den adressiert vor allem das Interesse an einer effiziente-
bestehenden Gesetzen zu entsprechen hat. Sie sollte ren, empirisch fundierten und damit verantwortungs-
sich leicht implementieren lassen und möglichst rasch volleren Verwendung öffentlicher Mittel.
zu messbaren Ergebnissen führen. Wie bereits weiter
oben angeführt, sollte die modifizierte Maßnahme Das geschilderte praktische und argumentative Vor-
mithilfe einer randomisierten kontrollierten Studie gehen kann auch dabei helfen, nach und nach ande-
auf ihre Wirksamkeit hin überprüft werden. Pragma- re Abteilungen innerhalb eines Ministeriums sowie
tisches Vorgehen und keine allzu langen Laufzeiten weitere (Bundes-)Ministerien, Landesregierungen
der Pilotphasen sind ratsam. und Kommunen davon zu überzeugen, sich diesem
Ansatz zuzuwenden. Schließlich sollten ein Netzwerk
c) Mit öffentlichen Erwartungen umgehen
und interne Partnerschaften aufbauen
und eine Austausch-Plattform aufgebaut werden, um
den Ansatz für das Regierungshandeln in Deutschland
fruchtbar zu machen und zu verbreiten.
Um die Umsetzung des neuen Ansatzes nicht im Vor-
feld mit falschen Erwartungen oder unbegründeten
Vorbehalten aufzuladen, ist zu empfehlen, die modi-
fizierte Maßnahme zunächst ohne künstlich erzeugte
Öffentlichkeit als Modellprojekt durchzuführen und
den entscheidenden Nachweis dafür zu erbringen,
dass sie wirksam ist. Liegen diese Ergebnisse einmal12
I Warum Forschungserkenntnisse über das
menschliche Entscheidungsverhalten in Politik
und Verwaltung berücksichtigt werden sollten
Ein Großteil staatlicher Maßnahmen zielt darauf ab, oeconomicus“ angenommen, trifft der Mensch Ent-
Menschen zu bestimmten Verhaltensweisen anzu scheidungen nicht in einer neutralen Umgebung
regen, die – nach dem Dafürhalten der demokra- und nur selten wägt er im Vorfeld alle denkbaren
tisch legitimierten Vertreter – von gesellschaftlichem Handlungsoptionen sorgsam nach dem Prinzip einer
Nutzen sind. Um dieses Ziel zu erreichen, nutzen Kosten-Nutzen-Rechnung ab, um sich dann für die
die Entscheidungsträger in Politik und Verwaltung Variante zu entscheiden, die das optimale Ergebnis
oftmals „harte“ Instrumente wie Regulierung und verspricht. Vielmehr handeln wir Menschen – Bürger
Besteuerung, aber auch „weichere“ Instrumente wie wie Regierungsbeamte – im Rahmen von „begrenz-
Anreiz- und Informationssysteme.11 Dabei ist oftmals ter Rationalität“: Da unsere kognitiven Fähigkeiten
unklar, ob das geschaffene System überhaupt dazu natürlichen Grenzen unterliegen, analysieren wir bei
geeignet ist, ein angestrebtes Ziels zu erreichen oder der Problemlösung in der Regel nicht alle verfügbaren
ob es die kosteneffizienteste Lösung darstellt. Führen Fakten und Statistiken, sondern lassen uns von habitu-
die aktuellen sozialpolitischen Maßnahmen zu den alisierten Denkmustern, Faustregeln und Emotionen
erwünschten Effekten im Bildungsbereich und auf leiten. Demgemäß hat die „Entscheidungsarchitek-
dem Arbeitsmarkt? Hat die Förderung erneuerbarer tur“ einer Wahlsituation, d.h. die Art und Weise wie
Energien wesentliche Auswirkungen auf den Ener- die wählbaren Optionen präsentiert werden, einen
gieverbrauch? Bislang gibt es auf solche Fragen nur entscheidenden Einfluss auf den Ausgang unserer
selten eine Antwort, was das Risiko birgt, dass Geld für Wahl.16 Die Umgestaltung der Entscheidungsarchitek-
unwirksame staatliche Maßnahmen ausgegeben wird. tur könnte beispielsweise in einer größeren Klarheit
Dass der Staat sich keine unnötigen Haushaltsausga- oder leichteren Zugänglichkeit von Informationen
ben erlauben kann, macht dieses Thema nur umso gegenüber der bloßen Informationsweitergabe be-
brisanter.12 Die Staatsverschuldung von über 2.000 stehen. Die Ausgangslage innerhalb der Bevölkerung
Milliarden Euro und die in der Verfassung verankerte entscheidet sich diesbezüglich erheblich und oftmals
Schuldenbremse werden die künftigen Staatsausga- sehen sich gerade sozial benachteiligte Schichten mit
ben maßgeblich beschränken.13 Neue und in mancher einer schlechten Entscheidungsarchitektur konfron-
Hinsicht klügere Methoden zur Umsetzung staatlicher tiert, die es für sie nur umso schwerer macht, ihre
Ziele sind gefordert.14 Situation zu verbessern.17
Die Grundidee ist bei der Gestaltung staatlicher Inter- Das Prinzip der Entscheidungsarchitektur stellt ein
ventionen nicht auf theoretisch erwartbare, sondern zentrales Theorem der öffentlichen Politik infrage,
auf empirisch belegte Wirkungen zu setzen. Dazu wonach wir unsere Entscheidungen nach rein rati-
muss zunächst ein staatliches Ziel festgelegt werden, onalen Erwägungen und den vorliegenden Anreizen
für dessen Erreichung dann verschiedene Ansätze auf (Zuckerbrot und Peitsche) fällen.18 Die „Entschei-
ihre Tauglichkeit hin geprüft werden. Anhand der so dungsarchitekten“ in Politik und Verwaltung sollten
gewonnenen Informationen können staatliche Maß- deshalb die Mechanismen, die das Entscheidungsver-
nahmen wirksam umgestaltet und effektiv Kosten halten der Menschen lenken, gut kennen und ihrer
gesenkt werden. Eine zentrale Fragestellung muss in gewahr sein. Wenn sie diese Mechanismen dergestalt
diesem Zusammenhang sein, wie die Menschen aller in ihre Politikgestaltung integrieren, dass sie für und
Voraussicht nach tatsächlich auf eine bestimmte Aus- nicht gegen die angestrebten Ziele arbeiten, haben sie
wahl und Gestaltung von Informationen reagieren.15 ein wirksames und kostengünstiges Mittel zur Hand,
Psychologen und Soziologen, aber auch Ökonomen ha- um Menschen zu verändertem Handeln zu ermutigen
ben in der Vergangenheit umfangreiche Forschungsar- ohne ein restriktives Vorgehen einzusetzen.19 Ein ein-
beit auf diesem Gebiet geleistet. Die Haupterkenntnis drucksvolles Beispiel stellt eine einfache Maßnahme
ist über all diese Untersuchungen hinweg dieselbe: dar, die in Großbritannien zur besseren Einhaltung
Anders als gemeinhin in den Wirtschaftswissenschaf- von Steuervorschriften eingeführt wurde. Der Hin-
ten mit Hilfe des simplifizierten Modell des „homo weis, dass der Großteil der Einwohner in einem be-13
stimmten Gebiet ihre Steuern bereits entrichtet hatte, 11 Dolan et al., 2010: S. 7.
führte zu einer um 15 % höheren Zahlungsquote. Die 12 Vgl. John et al., 2011:
Kosten einer solchen Intervention sind nur marginal, S. 27-28.
während der potenzielle Gewinn ungleich höher ist: 13 Destatis, 2013.
Eine nationale Umsetzung hätte 30 Millionen Pfund
14 Dolan et al., 2010: S. 7.
an jährlichen Mehreinnahmen zur Folge.20
15 Vodafone Stiftung
Deutschland, 2013.
Die in diesem Papier skizzierten Überlegungen, be-
schreiben weder einen grundlegend neuartigen An- 16 John et al., 2011: S. 12-13.
satz, noch rufen sie dazu auf, die „harten“ Instrumen- 17 Vgl. Sunstein, 2013b:
te des Regierungshandelns zu verwerfen, um sie durch S. 48-49.
„weichere“ Maßnahmen zu ersetzen. Die deutsche 18 Dolan et al., 2010: S. 8.
Regierung erreicht die überwiegende Mehrheit ihrer
19 Ebd.: S. 7.
gesteckten Ziele bereits durch die Anwendung traditi-
oneller regulatorischer Maßnahmen und Anreize wie 20 Cabinet Office/Behav-
ioural Insights Team, 2011a:
Besteuerung, Regulierung oder Staatsinvestitionen. S. 15-18. Die beschriebenen
Im Jahr 1999 wurde etwa die Ökosteuer zur Senkung Zahlungen beziehen sich
auf die Einkommenssteuern
des Energieverbrauchs eingeführt.21 Und auch neuere von Selbstständigen bzw.
Maßnahmen sind an dieser Stelle zu nennen, wie die Unternehmenssteuern, die
nicht automatisch vom Staat
Förderung der Modernisierung von Gebäudedämmung eingezogen werden, sowie
mit einer im Januar 2013 bewilligten Summe von 300 Steuernachzahlungen.
Millionen Euro.22 Die Nutzung von empirisch fundier- 21 Vgl. Bratzel, 2005: S. 51.
ten Erkenntnissen über das menschliche Entschei-
22 Vgl. Kutzscher, 2012.
dungsverhalten ist lediglich eine zusätzliche, wenn-
gleich etwas anders geartete Methode für das, was zu 23 Cabinet Office, 2011:
S. 7-8.
den Grundaufgaben der Regierung gehört. Unbestrit-
ten bleibt, dass Veränderungen häufig nur dann auf 24 Vgl. CDU, CSU und SPD,
2013: S. 150-151.
den Weg gebracht werden können, wenn durch Geset-
ze und Regulierungsmaßnahmen die Anreizstruktur
verändert wird. Bei der Bewältigung der schwerwie-
gendsten Probleme wie etwa der Luftverschmutzung
oder dem immer größer werdenden gesellschaftliche
Ungleichgewicht wird ein bloßer Anstoß zu Verhal-
tensänderungen nicht genügen. Der hier empfohlene
Ansatz ist als Ergänzung zu den etablierten Instru-
menten zu verstehen und soll dazu beitragen, bereits
vorhandene Ressourcen effektiver zu nutzen.23 Sowohl
in Großbritannien als auch in den USA wurden em-
pirisch fundierte Erkenntnisse über das menschliche
Entscheidungsverhalten bereits erfolgreich im Dienste
der Politikgestaltung eingesetzt. Dies könnte als In-
spirationsquelle für die deutsche Regierung dienen,
die die Wirksamkeit des Regierungshandelns gezielt
erhöhen und dazu auch neueste wissenschaftliche Er-
kenntnisse nutzen will.2414
II Welche Forschungserkenntnisse über das
menschliche Entscheidungsverhalten in Politik
und Verwaltung berücksichtigt werden sollten 25
Im folgenden Abschnitt werden die wichtigsten Er- 1) Neigung zum „Status-Quo-Erhalt“:
kenntnisse über das menschliche Entscheidungsver- Viele Menschen scheuen Veränderungen
halten besprochen. Sie sollten von den „Entschei-
dungsarchitekten“ in Politik und Verwaltung bei Trägheit bezeichnet in der Psychologie die Tatsache,
einer möglichst effektiven Neu- und Umgestaltung dass Menschen eine generelle Tendenz dazu haben, an
von staatlichen Maßnahmen im Auge behalten wer- ihrer gegenwärtigen Situation festzuhalten. Mit die-
den. Das menschliche Gehirn wird – stark vereinfacht sem Phänomen verbunden ist die sog. Tendenz zum
– durch zwei Systeme kontrolliert: das „automatische Status Quo-Erhalt: Aus Gründen der Begrenztheit von
System“ und das „reflexive System“. Das automatische Zeit, intellektueller Energie und Ressourcen halten die
System arbeitet schnell, mit wenig oder keiner An- meisten Menschen an ihren Gewohnheiten fest, selbst
strengung und ohne willentliche Einflussnahme.26 Zu wenn die Vorteile einer Verhaltensänderung die Nach-
den vom automatischen System gesteuerten Handlun- teile überwiegen. Darum haben manche Menschen
gen gehören beispielsweise das Erkennen von Feind- immer noch ein Abonnement für eine Zeitschrift, die
seligkeit in einem wütenden Gesicht oder das Fahren sie niemals lesen: Das erste Jahr war gratis und obwohl
auf einer unbefahrenen Straße. Das reflexive System sie es sich fest vorgenommen haben, haben sie nie
kommt dann zum Tragen, wenn Denkarbeit gefragt gekündigt.28
ist, zum Beispiel bei der Identifizierung eines über- Was im Fall eines Zeitschriftenabonnements trivial
raschenden Geräusches oder beim Ausfüllen einer erscheint, wird für die Politik zu einer ernst zu neh-
Steuererklärung. Vom reflexiven System gesteuerte menden Herausforderung, wenn es beispielsweise
Handlungen werden als kontrolliert wahrgenommen. um Gesundheit oder Altersvorsorge geht. Der Genuss
Das reflexive System arbeitet jedoch nur langsam, sei- einer Zigarette in der Mittagspause übertrumpft das
ne Leistungsfähigkeit ist beschränkt und es lässt sich Krebsrisiko, die Abneigung, das Sofa zu verlassen, die
leicht ablenken. Das Zusammenspiel beider Systeme Vorteile eines gesunden Lebens und zögerliches Spa-
ist so organisiert, dass ein minimaler Aufwand zu ren erhöht das Risiko von Altersarmut.
größtmöglicher Leistung führt. Diese Arbeitsteilung
ist normalerweise sehr wirkungsvoll und versetzt den Anmerkung für Entscheidungsarchitekten
Menschen in die Lage, mit den meisten Problemen in Politik und Verwaltung
souverän umzugehen. Doch das automatische System Um Trägheit zu überwinden, kann es hilfreich sein, ent-
ist prädisponiert für systematische Fehler, wenn es scheidende Informationen zur Verfügung zu stellen und den
mit einer komplexen und ungewohnten Entschei- Entscheidungsprozess zu vereinfachen.
dung konfrontiert wird.27 Oft erkennt der Mensch, Die Informationen sollten deutlich und konkret sein. So ist
dass sein vorhandenes Wissen nicht ausreicht, um in es beispielsweise weitaus effektiver, Menschen zum Kauf von
angemessener Weise mit einem Problem umzugehen fettarmer Milch anstatt von Vollmilch anzuregen, als ihnen
und holt sich deshalb Hilfe. Manchmal ist jedoch kei- abstrakte und allgemein gehaltene Informationen über eine
ne Hilfe verfügbar oder das eigentliche Problem ist gesündere Ernährung zu geben. Die Wirkung der Informa-
nicht offensichtlich. Entscheidungsarchitekten soll- tionen kann noch verstärkt werden, wenn ein Weg zur Um-
ten Entscheidungssituationen deshalb so gestalten, setzung aufgezeigt wird. Der Begriff „Weg“ kann in diesem
dass die Entscheidung favorisiert wird, die dem Wohl Kontext durchaus wörtlich verstanden werden: Forschungs-
des Einzelnen und dem der Gesamtgesellschaft zu- ergebnisse zeigen, dass sich Menschen sehr viel wahrscheinli-
träglich ist. Die folgenden Informationen sollen dafür cher impfen lassen, wenn ihnen auch eine Straßenkarte ausge-
als Leitlinie dienen. Hierfür werden die bestgesicher- händigt wird, auf der der Weg zum Arzt eingezeichnet ist.29
ten empirischen Erkenntnisse über das menschliche Vereinfachung bedeutet eine explizite Darstellung von
Entscheidungsverhalten vorgestellt, in knapper Form Optionen – beispielsweise durch die Reduzierung des Ver-
Anmerkungen für die Entscheidungsarchitekten ab- waltungsaufwands.30 Vereinfachung ist eine simple und
geleitet und durch je einen Schwerpunkt illustriert. besonders kosteneffiziente Möglichkeit Anmeldungen zu15
staatlichen Programmen und damit die Unterstützung vor einer über 90 %igen Nutzung alternativer Energiequellen 25 Dieses Kapitel greift in
weiten Teilen auf ein Essay
allem benachteiligter Bevölkerungsgruppen zu sichern.31 In führte während dies im gesamtdeutschen Vergleich nur bei von Cass Sunstein zurück,
den USA ermöglichte beispielsweise die Vereinfachung des ca. 1 % der Fall ist. Im ersten Fall, der Ortschaft Schönau im das 2013 in der Publikations-
reihe Transmission der Vo-
Antragsprozesses für FAFSA, dem US-amerikanischen Äqui- Schwarzwald, entwickelte sich aus einer Anti-Atomkraftbe- dafone Stiftung Deutschland
valent zum BaFöG, deutlich mehr Jugendlichen aus benach- wegung der 1980er Jahre eine Bürgerinitiative, die Ende der erschienen ist. Prof. Sunstein
ist zudem Mitglied des
teiligten Familien den Zugang zum Studium.32 Der deutsche 1990er Jahre die örtliche Stromversorgung dem bisherigen Wissenschaftlichen Beirats
Normenkontrollrat hat in dieser Hinsicht bereits wichtige Stromnetzbetreiber abkaufte und durch eine eigene Firma für dieses Projekt.
Bemühungen unternommen und unter anderem einen Plan (EWS) ersetzte. Diese bezieht ihren Strom vornehmlich aus 26 Kahneman, 2012: S. 20.
zum Bürokratieabbau bei der Antragsstellung auf BaFöG alternativen Energiequellen. Bei der Übernahme des lokalen
27 Ebd.: S. 20-25.
entwickelt.33 Weiteres Vereinfachungspotential gibt es beim Stromnetzes durch EWS bestand für die Einwohner die Mög-
Bildungs- und Teilhabepaket der Bundesregierung, das im lichkeit zu einem anderen Anbieter zu wechseln; nur 14 von 28 Sunstein/Thaler, 2009:
S. 37-39.
Jahr 2011 gestartet wurde, um Kindern aus benachteiligten 1683 Haushalten taten dies. Im zweiten Fall, hat die Ener-
Verhältnissen den Zugang zu Schulmittagessen, Klassen- giedienst GmbH sich Ende der 90er Jahre entschieden ihre 29 Sunstein, 2013b: S. 59-61.
fahrten, Musikschule, Sportverein und Nachhilfe etc. zu er- Tarifoptionen zu diversifizieren. An alle 150,000 Kunden 30 Ebd.: S. 122-126.
möglichen. Damit die Kinder diese Leistungen in Anspruch wurde ein Brief mit drei neuen Tarifen versandt. Als Stan-
31 Sunstein, 2013a: S. 70-73.
nehmen können, müssen ihre Eltern jedoch zunächst ein dardoption war ein günstiger Ökostrom-Tarif festgesetzt. Die
relativ kompliziertes Antragsverfahren durchlaufen. Dies Kunden mussten sich nur bei ihrem Anbieter schriftlich zu- 32 Bettinger et al. 2009;
Council of Economic
erwies sich als eine so große Hürde, dass insbesondere in der rückmelden, wenn sie in den noch günstigeren Tarif, der sich Advisers/National Economic
Anfangsphase des Bildungs- und Teilhabepakets ein großer aus konventionellen Energiequellen speiste, bzw. einen noch Council.
Teil der bereitgestellten Gelder überhaupt nicht abgerufen teureren Ökostromtarif wechseln oder ganz den Anbieter ver- 33 Nationaler Normen
wurde und folglich, trotz großen Bedarfs und bester Intenti- lassen wollten. Nur knapp 6 % der Kunden verliessen den kontrollrat, 2010.
on von Seiten der Regierung, die Unterstützungsleistungen günstigen Ökostrom-Tarif, die gesetzte Standardoption.37 34 Gallander, 2013.
bei den Kindern nicht ankamen.34 Dass gerade die Vereinfa- Mit dem „automatic enrolment“, d.h. der „automatischen“
35 Institut für Demoskopie
chung von Anträgen für staatliche Programme Potenzial für Teilnahme an privaten Altersvorsorgeprogrammen unter- (IfD) Allensbach, 2013: S. 196.
Verbesserungen in vielen Politikbereichen birgt, zeigt auch stützen die britische wie die US-Administration Arbeit-
36 Sunstein/Thaler, 2009:
die 2013 erhobene Akzeptanzanalyse staatlicher Famili- nehmer beim Sparen. Arbeitgeber sind in diesem Fall vom S. 14.
enleistungen des Allensbach Instituts, in der es heißt: „72 Gesetzgeber verpflichtet ihre Mitarbeiter automatisch in
37 Katsikopoulos/Pichert,
Prozent der Leistungsbezieher erklären, dass die Beantra- einem betrieblichen Pensionsplan anzumelden („opt-in“ 2008.
gung mit großem…oder sogar sehr großem bürokratischem Option). Die Alternative, aus dem Plan auszutreten („opt-
38 Department for Work and
Aufwand…verbunden war.”35 out“), muss vom Arbeitnehmer aktiv entschieden werden. In Pensions, 2013; Sunstein,
Sollten Informationen und Vereinfachungen nicht aus- Großbritannien ergab die erste umfassende Evaluation des 2013a: S. 56-59.
reichen, um Trägheit zu überwinden, ist eine Änderung „automatic enrolment“, dass die „opt-out“ Rate mit nur 9 % 39 Vgl. Sunstein, 2013b:
vorgegebener Standardoptionen (also das, was passiert, sehr viel niedriger war als vorher angenommen. Über 70 % S. 47-49.
wenn nichts unternommen wird) die beste Möglichkeit, gute der Arbeitgeber blieben im Pensionsplan, knapp doppelt
Ergebnisse zu erzielen. Grundsätzlich sollten Politiker vor so viele wie in früheren Jahren aktiv beigetreten waren.38
allem darauf achten, neue politische Interventionen so zu
gestalten, dass sie zuträgliche anstelle von abträglichen Schwerpunkt: Vorgegebene Entscheidungsalternativen
Standardoptionen vorsehen; bestehende politische Maßnah- Das Konzept der Standardoptionen ist besonders
men sollten zudem auf abträgliche Standardoptionen hin in Situationen, in denen Trägheit zu langfristigen
überprüft werden.36 Geschickt gewählte Standardoptionen Problemen führt, von hervorragender Wichtigkeit.
können gesetzgeberische Ziele unterstützen während sie Standardoptionen wirken sich auf unser persönliches
gleichzeitig die Entscheidungsfreiheit der Bürger wahren. Wohlergehen aus, da die meisten Menschen dazu nei-
Die Wissenschaftler Katsikopoulos und Pichert beschreiben gen, bei einer vorgegebenen Alternative zu bleiben.39
beispielsweise für zwei Gegenden im süddeutschen Raum,
wie die Festsetzung von Ökostrom als Standardoption zu16
Standardoptionen funktionieren deshalb, weil wir möglich gehalten werden und selbstverständlich muss
davon ausgehen, dass sie nach dem Dafürhalten in- immer die Möglichkeit gegeben sein, sich gegen sie zu
formierter Personen die beste Handlungsmöglichkeit entscheiden.40
für uns darstellen und entsprechend Bezugspunkte
schaffen. Sie funktionieren nicht in Situationen, in
denen Personen klare Präferenzen haben. Obwohl 2) Der Mensch wird von der Art und Weise
beispielsweise die Standardoption bei der Eheschlie- beeinflusst, wie Informationen präsentiert
ßung ist, dass beide Eheleute ihren Geburtsnamen werden
beibehalten, entscheiden sich nahezu alle Frauen
dagegen. Die Art und Weise wie Informationen präsentiert wer-
Was als Standardoption festgelegt werden sollte, den, hat einen entscheidenden Einfluss darauf, wel-
ist eine ebenso wichtige wie schwierige Frage. Das che Positionen Menschen beziehen. Wenn ein Arzt
Nächstliegende ist, Kosten und Nutzen für den Fall einem Patienten erklärt, er habe einen Monat nach
zu ermitteln, dass die Bürger die Standardoption bei- einer überstandenen Operation eine 90-prozentige
behalten. Außerdem kann abgewogen werden, welche Überlebenschance, so klingt dies weitaus attraktiver,
Entscheidung bei größtmöglicher Informiertheit ge- als wenn er ihm sagt, die Chance zu sterben, betrage
troffen werden würde. 10 %. Obwohl die Grundaussage in beiden Fällen die
Durch die enorme Geschwindigkeit des technischen Gleiche ist, werden sich diejenigen, die die erste Ver-
Fortschritts sind für die Zukunft auch subtilere Vari- sion hören, mit einer höheren Wahrscheinlichkeit für
anten von Standardoptionen denkbar. Solche „perso- die Operation entscheiden.41
nalisierten Standardoptionen“ könnten geographische Ein wichtiges Konzept in Bezug auf die Art der Präsen-
oder demographische Aspekte berücksichtigen und tation von Informationen ist die sogenannte Salienz:
auf diese Weise stärker auf individuelle Präferen- Informationen, die in irgendeiner Form hervorste-
zen zugeschnitten werden. Plattformen wie Amazon chen, beeinflussen uns viel stärker als bloße Statisti-
nutzen bereits ein ganz ähnliches Konzept, wenn sie ken oder abstrakte Fakten.42 Dieser Befund hängt ver-
ihren Kunden Produktvorschläge aufgrund von frü- mutlich damit zusammen, dass es unmöglich ist, die
heren Käufen unterbreiten. Solange die Privatsphäre Vielzahl an Informationen, mit denen wir tagtäglich
gewahrt und Persönlichkeitsrechte unverletzt bleiben, konfrontiert sind, erschöpfend zu verarbeiten. Des-
sind personalisierte Standardoptionen ein vielverspre- halb ist eine Art von Filter nötig. Es bleiben diejenigen
chendes Mittel, um Menschen vor den ungünstigen Informationen im Bewusstsein, die am auffälligsten,
Auswirkungen der Trägheit zu schützen. neuartigsten oder am besten erschließbar sind.43 Die-
Die Anwendung von Standardoptionen hat jedoch ses Phänomen prägt sich zum Beispiel darin aus, dass
Grenzen: Wenn Präferenzen stark variieren und die für Kosten-Nutzenrelationen, die nicht unmittelbar den
die Planung Verantwortlichen keine klare Vorstellung Verkaufspreis eines Produkts betreffen, bei Kaufent-
davon haben, wie das Gemeinwohl gefördert werden scheidungen häufig außen vor gelassen werden. Sie
kann, dann sind aktiv getroffene Entscheidungen die sind schlicht nicht salient genug sind. Dabei kann es
bessere Lösung. Die Bürger sind dann verpflichtet, sich sich bei versteckten Kosten (aber auch bei verstecktem
unbedingt zwischen verschiedenen Alternativen zu Nutzen) um sehr hohe Beträge handeln, beispielsweise
entscheiden (eine automatische Entscheidung durch die langfristigen Kosten von Produkten mit einem ho-
Nichtwahl ist also nicht vorgesehen). Dies stellt sicher, hen Energieverbrauch.44 Salienz ist einer der Gründe
dass das von ihnen bevorzugte Verfahren auch auf sie dafür, dass eine größere Auswahl nicht immer besser
angewendet wird. ist. Zu viele Wahlmöglichkeiten lassen uns nicht un-
Die Reichweite von Standardoptionen mag für man- bedingt die bevorzugte Alternative wählen, sondern
che, die deren missbräuchliche Verwendung fürchten, können geradezu zu Überforderung und Verunsiche-
erschreckend wirken. Um diese Ängste zu zerstreuen, rung führen.45
müssen Standardannahmen so transparent wie nurSie können auch lesen
