Eine Bankenunion für die Europäische Währungsunion
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SWP-Studie
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für Internationale
Politik und Sicherheit
Ognian N. Hishow
Eine Bankenunion für die
Europäische Währungs-
union
Ein Beitrag zur Finanzstabilität oder ein
Schritt zur Transferunion?
S 10
Mai 2016
BerlinAlle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik ist auch in Aus- zügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. SWP-Studien unterliegen einem Begutachtungsverfah- ren durch Fachkolleginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review). Sie geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. © Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2016 SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 34 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-100 www.swp-berlin.org swp@swp-berlin.org ISSN 1611-6372
Inhalt
5 Problemstellung und Schlussfolgerungen
7 Für und Wider eine Europäische Bankenunion
9 Die erste Säule der Bankenunion:
Der einheitliche Aufsichtsmechanismus
13 Die zweite Säule: Der einheitliche
Abwicklungsmechanismus
13 Die Bankenunion lässt den Steuerzahler bei
Bankenrettungen außen vor?
16 Unterbricht die Bankenunion den Teufelskreis
zwischen bilanzschwachen Banken und
finanzschwachen Staaten?
21 Die Bankenunion als Element einer
Transferunion?
25 Deutsche Interessen zwischen Solidarität und
Eigenverantwortung
27 Fazit: Dem Vergemeinschaftungsdruck
entgegenwirken
29 AbkürzungenDr. Ognian N. Hishow ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe EU/ Europa
Problemstellung und Schlussfolgerungen
Eine Bankenunion für die
Europäische Währungsunion.
Ein Beitrag zur Finanzstabilität oder ein Schritt zur
Transferunion?
Die globale Finanz- und Wirtschaftskrise von 2007/08
hat in der europäischen Wirtschafts- und Währungs-
union (WWU) einen Differenzierungsprozess zwischen
wettbewerbsstarken und wettbewerbsschwachen
Mitgliedstaaten offengelegt. Zahlreiche Initiativen im
Rahmen der EU bzw. der WWU sind seither darauf ge-
richtet, diesen Trend umzukehren und das Instrumen-
tarium der wirtschaftspolitischen Steuerung (Eco-
nomic Governance) innerhalb der Gemeinschaft zu
erweitern. Vielfach münden die Überlegungen, wie
Krisen künftig besser überwunden werden können, in
die Idee einer WWU-weiten Lastenteilung: Wenn die
Ressourcen aller Mitgliedstaaten zusammengelegt
würden, nähme die Belastung der krisengeschüttel-
ten Mitglieder ab. Dieser Gedanke ist auf den ersten
Blick vielversprechend und kommt bei den Befürwor-
tern einer vertieften Integration positiv an, die ohne-
hin für eine Entwicklung der EU hin zu einer poli-
tischen Union eintreten, zumindest aber eine Fiskal-
union nach dem Vorbild der USA anstreben, wo sich
starke und schwache US-Bundesstaaten gegenseitig
solidarisch unterstützen.
Der Vorschlag, eine europäische Bankenunion zu
schaffen, den die EU-Kommission 2012 vorgetragen
hat, fügt sich in dieses Muster. Die Kommission argu-
mentiert, dass eine gemeinsame Überwachung der
europäischen Banken diese stabiler und glaubwürdi-
ger macht. Allerdings ist die Kommission hier nicht
stehengeblieben. Sie bestand auf weiteren integrativen
Maßnahmen in Form einer einheitlichen Banken-
restrukturierung bzw. -abwicklung mit einem gemein-
samen Restrukturierungsfonds sowie einer einheit-
lichen Einlagensicherung, ebenfalls mit einem gemein-
samen Einlagensicherungsfonds. Ähnlich wie bei der
Fiskalunion gibt es für das Konzept einer Bankenunion
viel Lob, weil es überzeugend klingt, dass ein integrier-
tes Bankensystem krisenfester ist als die einzelnen
Bankensysteme der Mitgliedstaaten.
Ähnlich wie vor 20 Jahren bei der Werbung für die
WWU preist die Kommission die Bankenunion als Ge-
winn für alle ohne Kosten. Insbesondere, so ihre Argu-
mentation, würden mit dem Projekt zwei Stabilitäts-
ziele erreicht: Die Bankenunion würde erstens den
SWP Berlin
Europäische Bankenunion
Mai 2016
5Problemstellung und Schlussfolgerungen
Teufelskreis der gegenseitigen Abhängigkeit zwischen los eingestuft werden, müssen sie auch nicht mit
finanzschwachen Staaten und bilanzschwachen Ban- Eigenkapital unterlegt werden. Es darf erwartet wer-
ken aufbrechen. Zweitens würde die Bankenunion den, dass die Novellierung dieser Vorschriften die Ban-
sicherstellen, dass für Bankenrettungen fortan keine ken-Staaten-Abhängigkeit spürbar verringern würde.
öffentlichen Gelder mehr aufgewendet werden (kein Parallel sollte Berlin die Wirtschafts- und Währungs-
Bail-out, nur noch Bail-in). Angesichts der immer noch union als jenen Ort in den Blick nehmen, an dem es in
schlechten Finanzlage in einigen WWU-Mitgliedstaaten besonderem Maße darauf ankommt, dass die Banken-
und der gewaltigen Ausgaben für Bankenrettungen union gut funktioniert. Das heißt, dass Deutschland
seit 2008 haben beide Verheißungen die Zustimmung auf der Ebene der WWU weiterhin auf die Bekämp-
für eine europäische Bankenunion in der breiten fung der Folgen der Finanz- und Wirtschaftskrise be-
Öffentlichkeit gefördert. stehen und die Rückkehr zum wirtschaftlichen Gleich-
Bei näherem Hinsehen wird jedoch deutlich, dass gewicht in den Vordergrund stellen sollte. Nur wenn
die genannten Erwartungen entweder überhaupt nicht die Staaten im Euroraum dauerhaft ausgeglichene
oder bestenfalls nur teilweise von der Bankenunion Leistungsbilanzsalden (und öffentliche Haushalte)
eingelöst werden können. In ihrer jetzigen Ausgestal- vorlegen können, wird die gefährliche Abhängigkeit
tung kann sie die gegenseitige Abhängigkeit zwischen zwischen Banken und ihren Schuldnern wirksam ge-
Staaten und Banken nicht wirksam verringern. Auch bannt sein und werden kostspielige Bail-outs unwahr-
die Nichtbeteiligung des Steuerzahlers an den Kosten scheinlich werden.
von Bankenrettungen durch Bail-in ist nur bei Abwick- Auch sollte die deutsche Seite unmissverständlich
lungen von kleinen Instituten realistisch. Dagegen klarstellen, welches das effektivste Instrument ist, das
würde die Eindämmung von Bankenkrisen mit insol- der Bankenunion zur Verfügung steht: Es ist die erste
venten, global systemisch bedeutsamen Instituten Säule, das heißt die Überwachung der europäischen
nach wie vor signifikante öffentliche Rettungsaktio- Banken. Die zweite und dritte Säule stellen dagegen
nen erforderlich machen (Bail-outs). Der Grund dafür keinen Schutz gegen Bankenkrisen dar, da sie nur zur
ist, dass in einer Finanzkrise wie der jüngsten die Bekämpfung der Folgen einer bereits eingetretenen
Bankenunion bzw. Bail-ins nicht das Vertrauen in die Bankenkrise dienen. Auch ist die Umverteilung von
Banken wiederherstellen können. Das können nur Lasten die zweitbeste Lösung.
Staaten.
Daher wird der deutschen Seite empfohlen, den
Standpunkt zu vertreten, dass die Vergemeinschaftung
von Abwicklungsausgaben und die Harmonisierung
von Regelungen zur Einlagensicherung den europäi-
schen Finanzsektor nicht sicherer bzw. stabiler
machen. Berlin soll aber zugleich verdeutlichen, dass
sich die gegenseitige Abhängigkeit zwischen Staaten
und Banken in der Tat verringern lässt. Voraussetzung
dafür sind weitreichende Änderungen der Vorschrif-
ten, die die Kreditvergabe von Banken an Staaten
regeln. Entsprechend sollte sich die deutsche Politik in
der Frage der Bankenunion einerseits für eine Über-
arbeitung der Basel III- und CRR/CRD IV-Bestimmun-
gen einsetzen. Das betrifft vor allem die Richtlinien
für Obergrenzen bei Krediten an Staaten. Die derzeit
geltenden Normen zu Aufsichtsanforderungen an
Kreditinstitute und Wertpapierfirmen in der EU er-
lauben es, Forderungen an Zentralstaaten oder öffent-
liche Stellen von der Großkreditregelung für Banken
auszunehmen.
Andererseits und ebenfalls in diesem Kontext sollte
sich Deutschland für die Neubewertung von Risiken
bei Staatsanleihen einsetzen. Da Staatstitel als risiko-
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Mai 2016
6Für und Wider eine Europäische Bankenunion
Für und Wider eine Europäische Bankenunion
Im Zuge der Anstrengungen, die Finanz- und Banken- mit Koordinierungs- und damit letztlich auch Glaub-
krise in der Europäischen Union bzw. in der Wirt- würdigkeitsproblemen zu kämpfen haben und zuneh-
schafts- und Währungsunion (WWU, Eurogebiet, Euro- mend in Interessenkonflikte geraten (etwa wegen der
raum) in den Griff zu bekommen, schlug die EU-Kom- Neigung, die »eigenen« Institute zu schützen), was zu
mission im Juni 2012 vor, eine Bankenunion zu schaf- Effizienzverlusten führt. Im Sinne des obengenannten
fen. Das Konstrukt der Bankenunion stützt sich auf Trilemmas müssen folglich die nationale Finanzmarkt-
drei Säulen: eine einheitliche Bankenaufsicht, eine politik (Option c) aufgegeben und die im Eurogebiet
einheitliche Bankenabwicklung mit einem einheit- aktiven Finanzinstitutionen (Banken in erster Linie)
lichen Abwicklungsfonds, der bis 2024 noch aufzufül- auf der Ebene der WWU überwacht, reguliert, um-
len ist, und ein noch einzurichtendes einheitliches strukturiert – bisweilen sogar abgewickelt – werden.
Einlagensicherungssystem mit einem ebenfalls bis Ein weiteres Argument der Befürworter einer
2024 noch aufzufüllenden gemeinsamen Einlagen- Bankenunion ist die gemeinsame Währungspolitik,
sicherungsfonds. 1 Diese Reformen sollen helfen, zwei die von der Europäischen Zentralbank (EZB) verant-
finanzpolitische Hauptziele in der EU/WWU zu er- wortet wird. Nationale Zentralbanken können nicht
reichen: mehr als Kreditgeber in letzter Instanz für ihre Ge-
1. Die negative gegenseitige Abhängigkeit zwischen schäftsbanken (und Regierungen) in Finanznot direkt
Banken und Staaten soll überwunden werden und auftreten. Bankenrettungen müssen folglich auf der
2. der Steuerzahler soll – sofern Bankenkrisen über- Ebene der einheitlichen Geldpolitik, sprich der WWU,
haupt noch ausbrechen – künftig unbelastet blei- organisiert werden. Dann muss aber auch die Über-
ben. wachung der Institute dorthin verlagert werden, da-
Die Entscheidung zugunsten einer Bankenunion mit die EZB früh genug Konkursrisiken erkennen und
in der WWU deckt sich mit Erkenntnissen der Wirt- durch Bereitstellung von Liquidität Bankenzusammen-
schaftstheorie. Ihr zufolge muss von einem finanzpoli- brüche abwenden kann.
tischen Trilemma ausgegangen werden, wonach Gegner der Bankenunion, insbesondere der ersten
a) Finanzmarktstabilität, Säule, begründen ihre Ablehnung mit der Tatsache
b) grenzüberschreitendes Bankgeschäft und der asymmetrischen Information. In der Regel sind die
c) nationale Finanzmarktpolitik verschiedenen Akteure im Finanzmarkt nicht gleich
nicht gleichzeitig realisiert werden können. Ein Ziel gut über ihre Geschäftspartner informiert. Banken
muss aufgegeben werden, aber welches? laufen zum Beispiel Gefahr, versteckte Schwächen
Der Integrationsprozess ist nur glaubwürdig, wenn ihrer Kreditnehmer nicht zu kennen (wie etwa Ein-
Finanzmarktstabilität vorliegt. Finanzmarktstabilität kommensausfälle wegen schleppend verlaufender
ist gegeben, wenn im WWU-Raum einzelne Akteure – Verkäufe). Die Kreditnehmer sind dagegen bemüht,
Banken und sonstige Finanzmarktteilnehmer – nicht sich in möglichst guter Geschäftsverfassung darzustel-
als konkursgefährdet wahrgenommen werden, was zu len. Ähnlich geht es den Aufsichtsinstanzen: Die von
einem »Bank Run« und zur Panik auf dem gemein- ihnen überwachten Banken würden alles versuchen,
samen Finanzmarkt führen würde. Ferner hat sich im ihre Bilanz als solide zu präsentieren. Je näher die
Zuge der Wirtschaftsintegration ein grenzüberschrei- Finanzaufsichtsbehörde den Banken ist, desto gründ-
tend aktiver Finanzsektor in der WWU entwickelt. licher kennt sie sie, während sie es mit wachsender
Ihm gegenüber stehen zahlreiche nationale Aufsichts- Entfernung (ob geographisch, administrativ oder kul-
behörden und Finanzministerien, die mehr und mehr turell) schwerer hat, sich mit ihren Aufsichtsobjekten
vertraut zu machen. Daher galt bis zur Einführung
1 Vgl. zur Ausgestaltung der Bankenunion zum Beispiel
der Bankenunion das Prinzip der Subsidiarität als
Bundesministerium der Finanzen, Europäische Bankenunion,
(Zugriff am 11.5.2016). des einheitlichen Aufsichtsmechanismus, dieser Tat-
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Mai 2016
7Für und Wider eine Europäische Bankenunion
sache formal Rechnung. Die einheitliche Bankaufsicht
ist arbeitsteilig aufgebaut, um sicherzustellen, dass sie
unparteiisch handelt. Die für die Überwachung von
systemisch bedeutenden Finanzinstitutionen zustän-
digen gemeinsamen Aufsichtsteams (Joint Supervisory
Teams) werden von Koordinatoren der EZB geleitet,
denen nationale Subkoordinatoren unterstehen. Da-
mit soll gewährleistet werden, dass das Phänomen des
Home Bias, das heißt die Tendenz europäischer Regie-
rungen, sich überwiegend bei heimischen Banken zu
verschulden, nicht wirksam wird. Zugleich liegt in
dieser Konstruktion ein Trade-off vor: Die Neigung,
national zu denken, wird ersetzt durch größere Ferne
und weniger Subsidiarität. Der Asymmetrie-Effekt
nimmt zu.
Am Ende hat sich (auch unter dem Eindruck der
Finanzkrise) die Sichtweise durchgesetzt, dass das
bereits skizzierte finanzpolitische Trilemma und die
einheitliche Geldpolitik in der WWU es gebieten, eine
Europäische Bankenunion zu schaffen, die auf drei
Säulen ruht, darunter ein einheitlicher Aufsichts-
mechanismus und ein einheitlicher Abwicklungs-
mechanismus.
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Mai 2016
8Die erste Säule der Bankenunion: Der einheitliche Aufsichtsmechanismus
Die erste Säule der Bankenunion:
Der einheitliche Aufsichtsmechanismus
Am 4. November 2014 nahm die zentrale Banken- fragil, da sie im Vergleich zu ihrer Bilanzsumme nur
aufsicht unter dem Dach der EZB ihre Arbeit auf. Da- sehr wenig Eigenkapital und Reserven vorrätig halten.
mit war die erste Säule der Bankenunion aufgerichtet Diese reichen gerade so aus, um laufende Abhebungen
und ein großer Schritt gemacht in Richtung einer stär- zu bedienen, würden aber nicht genügen, wenn viele
keren Vergemeinschaftung der Aufsichtspraxis in der Einleger ihre Konten gleichzeitig leeren wollten. Dann
Wirtschafts- und Währungsunion. Der einheitliche Auf- würde eine noch so verantwortungsvoll arbeitende
sichtsmechanismus beschränkt sich nicht auf die tech- Bank zwangsläufig Konkurs gehen. Dieses Banking-
nische Aufsicht der Banken in Form der Überwachung Modell hat sich über die Jahrhunderte etabliert und es
der Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen. Die hat bis heute überdauert, wobei es immer wieder zu
EZB hat darüber hinaus insbesondere im Rahmen der sogenannten Bank Runs und zu Banken- und Finanz-
sogenannten harten Aufsichtsbefugnisse weitreichen- krisen und damit zu Wirtschaftskrisen gekommen ist.
de Vollmachten erhalten: Sie kann in die Geschäfts- Eine wirkungsvolle Bankenaufsicht beugt »moral
tätigkeit der Finanzinstitute eingreifen, um zum Bei- hazard« vor und schafft Vertrauen. Sie dient somit
spiel erhöhte Eigenkapitalanforderungen festzulegen, letztlich der Stabilität der Banken.
oder Geschäftsaktivitäten von Banken einschränken. Die Relevanz einer Beaufsichtigung von grenzüber-
Sie kann Geldbußen verhängen, die Bonuszahlungen schreitend vernetzten Banken ist den Europäern spä-
an die Bankmitarbeiter begrenzen oder Geschäftsleiter testens zu Beginn der weltweiten Finanzkrise bewusst
abberufen und vieles andere mehr. 2 geworden, als sich schnell zeigte, wie eng Banken mit
Mit dem neugeschaffenen einheitlichen Aufsichts- unterschiedlichem nationalem Sitz geschäftlich mit-
mechanismus wurde ferner die Erwartung verknüpft, einander verflochten sind. Ein gutes Beispiel dafür
dass die Nachteile einer bisher national basierten und liefert eine wenig bekannte mittelgroße deutsche
deshalb zersplitterten Überwachung von systemrele- Regionalbank, die IKB-Bank, die gleich zu Beginn der
vanten Kreditinstituten, meistens Banken mit grenz- US-Finanzkrise Konkurs anmeldete. Diese Bank wurde
überschreitendem Geschäftsmodell, im Euroraum im Sommer 2007 insolvent und musste mit öffent-
überwunden werden könnten. Die Aufsicht, so die Be- lichen Hilfen gerettet werden. Die IKB war ab circa
fürworter der Reform, könne verbessert werden, weil 2002 ins US-Geschäft mit sogenannten strukturierten
es nunmehr eine gesamteuropäische Überwachung Portfolioprodukten eingestiegen, zu denen minder-
gebe, die auf eine einheitliche Grundlage gestellt sei, wertige Hypotheken gehörten. Um Auflagen der natio-
auf das Einheitliche Regelwerk (Single Rulebook). nalen Finanzaufsicht (der Bundesanstalt für Finanz-
Eine verbesserte Bankenaufsicht ist aus zwei Grün- dienstleistungsaufsicht, BaFin) zu umgehen, gründete
den sogar wichtiger als eine einheitliche Banken- sie in den USA eine Schattenbank, die IKB Rhineland
abwicklung, die die zweite Säule der Bankenunion Funding Capital Group (RFCG). Die RFCG finanzierte
bildet: Erstens, weil es finanzwirtschaftlich und volks- ihre Kreditvergabe durch Ausgabe von kurzfristigen
wirtschaftlich idealerweise erst gar nicht zu Banken- Liquiditätstiteln (commercial papers). Die IKB garan-
zusammenbrüchen kommen sollte, denn diese sind tierte diese über eine Kreditzusage und als der Markt
aus Sicht des realen Sektors der Volkswirtschaft be- austrocknete, musste sie 2007 ihre Zusage einlösen,
sonders verlustreich (siehe Kasten 1, S. 10). Zweitens was anschließend zu ihrem Konkurs führte. 3 Sehr bald
gilt, dass Banken nur so lange stabil sind, solange das
Vertrauen in ihr Geschäft besteht. Doch in der Regel 3 Vgl. zur Insolvenz der IKB-Bank zum Beispiel Bundes-
sind Banken immer illiquide und damit – technisch – ministerium der Finanzen, Entwicklung der Finanzmarktkrise.
Von der US-Subprime-Krise zum Bad Bank-Gesetz, 22.12.2009,
(Zugriff am 11.5.2016). 11.5.2016).
SWP Berlin
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Mai 2016
9Die erste Säule der Bankenunion: Der einheitliche Aufsichtsmechanismus
Kasten 1
Bankenkrisen als Auslöser von Wirtschaftskrisen
Es ist die Natur des Bankgeschäfts, dass eine Insol- Arbeitslosigkeit, Haushaltsdefizite, Deflation, um
venz von systemrelevanten Großbanken gesamt- nur die gravierendsten zu nennen. Es sind wieder
wirtschaftlich viel schädlicher ist als der Konkurs die Geschäftsbanken, die eine Verringerung der
vergleichbar großer Industrieunternehmen. Die Geldmenge verursachen, insbesondere wenn Groß-
Geschäftsbanken sind zusammen mit der jeweili- banken Konkurs gehen. Bekanntlich können sich
gen nationalen Zentralbank (bzw. in der WWU die Bilanzen großer Banken im Billionenbereich
zusammen mit der EZB) Bestandteil des monetären bewegen. Bei einem Konkurs würde viel Geld ver-
Sektors der Volkswirtschaft. Sie multiplizieren, das nichtet werden, mit der Folge einer spürbaren Kür-
heißt, sie dehnen um ein Mehrfaches das Zentral- zung der Wirtschaftsleistung. Daher ist die Politik
bankgeld aus, das die EZB schafft. Die so entstan- bemüht, Zusammenbrüche von Großbanken mit
dene umlaufende Geldmenge steht in einem weit- allen Mitteln zu verhindern (too big to fail), auch
gehend festen Verhältnis zur nominalen Wirt- wenn deren Rettung in der Öffentlichkeit sehr un-
schaftsleistung (Bruttoinlandsprodukt [BIP], Brutto- populär ist. Es waren die Lehren der Weltwirtschafts-
nationaleinkommen [BNE] o. Ä.). Die Geldtheorie krise 1929–1939, dass die Zentralbank massiv Liqui-
stellt darauf ab, dass das nominale BIP-Wachstum dität bereitstellen muss und Regierungen Bail-outs
dem Wachstum der umlaufenden Geldmenge folgt, beschließen müssen, damit das Schlimmste verhin-
korrigiert um die Umlaufgeschwindigkeit des Gel- dert wird. Die Finanz- und Wirtschaftskrise von
des. Die Umlaufgeschwindigkeit ändert sich nur 2008 in der WWU hat gewaltige Garantiezusagen
selten schlagartig, so dass die Funktion (nominale und Rekapitalisierungsausgaben für Banken, rund
Wirtschaftsleistung) von den Veränderungen des 1,4 Billionen Euro, erzwungen. Eine Kettenreaktion
Arguments (Geldmenge) abhängt. von Bankenzusammenbrüchen konnte so abgewen-
Wegen des Zusammenhangs zwischen dem det werden. Dennoch fiel in der EU und in der
monetären Sektor und dem realen Sektor der Wirt- WWU in den Jahren 2008 bis 2010 das BIP fast
schaft stimuliert eine wachsende umlaufende Geld- flächendeckend, und die Arbeitslosenrate erreichte
menge die Nachfrageseite der Volkswirtschaft und in den meisten Mitgliedstaaten zweistellige Werte.
bringt diese zum Wachstum. Umgekehrt lässt eine Ungeachtet der berechtigten Kritik an der Soziali-
schrumpfende umlaufende Geldmenge die Wirt- sierung von privaten Verlusten, die viele Banker
schaft ebenfalls schrumpfen. Die Folgen einer verursacht haben, wären ohne eine entschlossene
solchen Entwicklung sind ebenso zahlreich wie Stabilisierung des Bankensystems die Folgen der
schädlich: Unternehmenszusammenbrüche, Krise mit Abstand schwerer und kostspieliger.
folgten andere und viel größere private (Commerz- Nun ist die Frage berechtigt, ob eine EU- oder WWU-
bank, Hypo Real Estate) und öffentliche (WestLB, weite Bankenunion, wenn sie denn 2007 oder früher
BayernLB, HSH Nordbank) Banken in Deutschland und bestanden hätte, der Krise vorgebeugt hätte. Die Be-
in der gesamten EU. Diese beispiellose Pleitewelle im fürworter der Bankenunion sind der Auffassung, dass
europäischen Bankensektor der Nachkriegszeit war die Überwindung der zersplitterten Bankenbeaufsich-
ein anschaulicher Beleg für die Schwierigkeiten der tigung den Finanzsektor der WWU stabiler gemacht
Aufsichtsbehörden, komplexe Bankgeschäfte zu über- hat. Die Analyse der Bankenkrisen in den Mitglied-
wachen: In allen EU-Mitgliedstaaten gab es Aufsichts- staaten der WWU zeichnet jedoch ein differenziertes
behörden, aber sie verkannten die Gefahren der Bild: So hat die Überwachung der irischen Banken in der
Finanzmarktvernetzung oder spielten sie herunter. Tat versagt bzw. kann von einer konsequenten Kon-
Diese Unzulänglichkeiten der national organisierten trolle dort nicht die Rede sein. Die Schlussfolgerung
Bankenaufsicht haben den Fürsprechern der Einfüh- wäre, dass eine Bankenunion die Überdehnung der
rung einer europäischen Bankenaufsicht und damit irischen Banken verhindert hätte, da sie die hem-
einer Europäischen Bankenunion Rückenwind ver- mungslose Kreditvergabe, die diese praktizierten, ja
schafft. ohne nationale Voreingenommenheit (Home Bias) ge-
bremst hätte. Nur war die (inzwischen belegte) Befan-
SWP Berlin
Europäische Bankenunion
Mai 2016
10Die erste Säule der Bankenunion: Der einheitliche Aufsichtsmechanismus
genheit der irischen Finanzaufsicht 4 nicht der alleini- eine gute Kreditvergabepolitik. 5 Die ausgewogene Be-
ge Grund für deren Nichteingreifen. Der Konjunktur- leihungsgrenze von unter 80 Prozent galt als Garantie
zyklus in Irland war seit der Einführung der gemein- gegen mögliche Kreditausfälle. Eine WWU-weite Über-
samen Währung nicht synchron mit dem Rest der wachung der spanischen Banken hätte wohl kaum
WWU. Daher waren die irische Inflationsrate in den Bilanzprobleme identifiziert.
Jahren 1999 bis 2006 deutlich höher und der irische Zypern ist einer der kleinen EU/WWU-Mitglied-
Realzins entsprechend deutlich geringer als der WWU- staaten, die im Zuge der Globalisierung und damit
Durchschnitt. Der einheitliche Nominalzins der EZB Internationalisierung ihrer Wirtschaft nach neuen
hat in Kombination mit der höheren Inflationsrate die Spezialisierungsmustern gesucht haben. Das frühere
Kreditnachfrage des Privatsektors beflügelt, die von Agrarland fokussierte sich zunehmend auf das An-
den irischen Banken bereitwillig befriedigt wurde. gebot von profitablen Dienstleistungen, allen voran
Wie hätten ein einheitlicher Aufsichtsmechanis- Finanzdienstleistungen. Um produktiv zu sein und ein
mus und die EZB in diesem Fall die Bildung von Blasen hohes Einkommen je Einwohner zu erzielen, sind
im irischen Immobiliensektor verhindert? Sie hätten kleine Länder gezwungen, ein volkswirtschaftliches
wohl eine höhere Kapitalunterlegung gefordert, aber Standbein (in diesem Fall den Finanzsektor) besonders
das wäre schwierig geworden, weil die damalige Basel- stark zu entwickeln. Weder die nationale Aufsichts-
II-Empfehlung für Risikogewichtung in der gesamten behörde noch die EU-Kommission, noch die Rating-
EU galt und auch in Irland erfüllt war. Auch waren die agenturen hatten bis circa 2012 Bedenken angesichts
Kredite ja besichert und der Schuldendienst wurde der Tatsache, dass der Bankensektor des Inselstaats
geleistet. Selbst bei Kreditausfällen hätte die Aufsichts- einerseits insgesamt überdehnt war und die Banken
behörde wenig Anlass zur Sorge gehabt, da die irischen andererseits in großem Umfang in griechische Staats-
Banken praktisch unbegrenzten Zugang zu Liquidität papiere investiert hatten. Auch eine einheitliche euro-
in der gesamten WWU hatten. Der irische Banken- päische Bankenaufsicht hätte das kaum moniert, da
sektor hatte keine komplexen Finanzprodukte im die internationalen Hebelungsstandards unter Basel II
Angebot und er war nicht in den USA engagiert. Zwar großzügig waren und die zyprischen Finanzinstitute
war die aggregierte Bilanz des Bankensektors an- sich mit ihren Geschäften im Rahmen der erlaubten
geschwollen – sie belief sich auf etwa 900 Prozent der Hebelung bewegten. Weil Staatspapiere, auch griechi-
Wirtschaftsleistung – aber keine Aufsichtsbehörde sche, als risikolos eingestuft werden, hätte auch eine
hätte Anlass, gegen grenzüberschreitendes Banking in einheitliche Aufsicht wenig Einwände gehabt. Erst mit
der WWU vorzugehen, und dass ein kleiner Mitglied- dem Ausbruch der Finanzkrise und infolge der darauf-
staat einen starken Finanzsektor als ein weiteres volks- hin einsetzenden Kettenreaktion aus Abschreibungen
wirtschaftliches Standbein aufbaut, ist nicht per se zu aus dem Griechenland-Geschäft und Kapitalabzug von
beanstanden. Erst als die weltweite Finanzkrise aus- Seiten der Einleger aus dem GUS-Bereich und dem
brach, wurden die irischen Banken wegen der ein- Nahen Osten kollabierte der Finanzplatz Zypern.
setzenden Kreditklemme von ihrer bis dato grenz- In Griechenland selbst gab es keine Immobilienblase,
überschreitenden Refinanzierung abgeschnitten. Aber dafür aber ein lebhaftes Engagement der dortigen
selbst eine einheitliche Bankenaufsicht hätte die Banken im Geschäft mit Schuldverschreibungen der
Finanzkrise nicht mit Sicherheit vorhersehen können. Athener Regierung. Es entwickelte sich eine wechsel-
Der Fall Spanien lag ähnlich: Schon vor der Finanz- seitige Abhängigkeit zwischen den Banken und dem
krise wurden Sorgen laut, dass der Bausektor über- griechischen Staat, weil dieser sich immer weiter ver-
dimensioniert sei und sich eine Immobilienblase schuldete. Es wäre die Pflicht der griechischen Banken-
bilden könnte. Aber das Bankensystem galt nicht als überwachung gewesen, mögliche Kapitallücken aus-
gefährdet. Noch 2009 bescheinigte die Europäische findig zu machen. Allerdings wäre dies auch einer
Zentralbank den spanischen Banken in einem Bericht WWU-weiten Bankenaufsicht schwergefallen, weil
Staatspapiere, wie bereits erwähnt, nach den Richt-
linien des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht und
4 Für eine umfassende Analyse der irischen Bankenkrise vgl.
Blánaid Clarke/Niamh Hardiman, Crisis in the Irish Banking 5 European Central Bank (ECB), Housing Finance in the Euro
System, Dublin: University College Dublin, Geary Institute, Area. Structural Issues Report, Frankfurt a. M., März 2009, S. 29,
Februar 2012 (Geary Working Paper 3/2012), (Zugriff am
(Zugriff am 11.5.2016). 11.5.2016).
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Mai 2016
11Die erste Säule der Bankenunion: Der einheitliche Aufsichtsmechanismus
den Regeln der EU hinsichtlich der Kapitalanforderun- dung, die die Banken des Landes gerne finanzier-
gen (Capital Requirements Regulation, CRR/ Capital ten, schnell wachsen lassen;
Requirements Directive, CRD IV) als risikofrei gelten. die private Kreditnachfrage wurde großzügig
Es ist spekulativ zu behaupten, dass eine zentrale gedeckt, wobei die Kredite mit dem Immobilien-
EU-Aufsicht in den aufgezählten Fällen entschlossener wert besichert waren;
und wirkungsvoller als die jeweilige nationale Instanz die großen nationalen Institute unterstanden
eingegriffen hätte. Vielleicht hätte sie dies in einigen einem fragwürdigen Management. Sie waren
Mitgliedstaaten getan, die nicht für ein stabilitäts- politischem Einfluss ausgesetzt, nicht frei von
orientiertes Verhalten bekannt sind, zum Beispiel in Korruption und sie operierten mit zweifelhaften
Italien. In Italien haben die Behörden, insbesondere Kreditvergaben.
die italienische Zentralbank, zugunsten »nationaler Eine erste Schlussfolgerung ist, dass eine gemein-
Interessen« in den Markt eingegriffen, um Übernah- schaftliche Bankenaufsicht nicht per se besser sein
men italienischer Finanzinstitute durch ausländische muss als eine gut funktionierende nationale Über-
Bieter zu vereiteln. 6 Das steht nicht nur im Wider- wachung. Die Schuld an der Bankenkrise trifft viele
spruch zu der beabsichtigten WWU-weiten Finanz- Akteure, insbesondere haben die Maßnahmen zur
marktintegration. Auch volkswirtschaftlich ist eine Deregulierung der Kapitalmärkte und deren komplexe
solche Politik kontraproduktiv, weil Übernahme- globale Verflechtung eine wirksame Kontrolle er-
kandidaten in der Regel schwache Institute sind, die, schwert. Mit dem schnellen Wachstum der Schatten-
wenn sie künstlich am Leben gehalten werden, im banken konnte die Finanzaufsicht in den meisten
Fall eines Schocks zu hohen Kosten gerettet werden WWU-/EU-Mitgliedstaaten nicht mithalten und dieser
müssen. wenig regulierte Sektor hat zu den Zahlungsausfällen
Dagegen hätte in anderen Fällen eine einheitliche im regulierten Bereich beigetragen.
Bankenaufsicht kaum besser gehandelt als die natio- Eine weitere Schlussfolgerung ist, dass die lockere
nale Aufsicht. Denn auch in korruptionsfreien Län- Geldpolitik der Europäischen Zentralbank es den
dern 7 haben die Aufsichtsbehörden Bankenzusammen- Regulierern schwer macht, durchzugreifen. Wenn die
brüche nicht verhindern können, wie das Beispiel Refinanzierungssätze und die Realzinsen gegen Null
mehrerer deutscher Institute (Commerzbank, IKB) tendieren, sind die Finanzinstitute geradezu aufgefor-
belegt. Aber der Bundesanstalt für Finanzdienstleis- dert, riskante Geschäfte zu verfolgen, um die Rendite-
tungsaufsicht BaFin ist kaum unlauteres Handeln erwartungen ihrer Eigentümer und Kreditgeber zu
vorzuwerfen. befriedigen. Doch je konsequenter die Regulierung
In den verschiedenen WWU-Mitgliedstaaten gab es (in Form von höheren Kapitalpuffern oder Risikoprovi-
folglich eine Fülle von Ursachen für die spätere Schief- sionen), desto schwergängiger wird der geldpolitische
lage der Banken: Transmissionsmechanismus. Die EZB verlängert die
ausgebliebene Strukturreformen haben die Haus- Niedrigzinsphase, was zu mehr Financial Engineering
haltsdefizite und damit die öffentliche Verschul- führt und so fort. Hier tritt der Widerstreit des geld-
politischen Auftrags der EZB mit der Marktstabilisie-
rungsaufgabe der Finanzaufsicht (egal, ob sie ebenfalls
6 Die Zentralbank in Rom hat vor der Krise (im Jahre 2006),
unter dem Dach der Zentralbank angesiedelt ist oder
aber auch noch 2011 Übernahmen von italienischen Banken nicht) offen zutage.
oder Investmentfonds durch EU-Wettbewerber verhindert. Es
überrascht wenig, dass im Banken-Stresstest vor der Banken-
union gerade der italienische Bankensektor relativ schwach
abschnitt. Vgl. zu den entsprechenden Praktiken Rachel A.
Epstein/ Martin Rhodes, International in Life, National in Death?
Banking Nationalism on the Road to Banking Union, Berlin: Freie
Universität Berlin, Kolleg-Forschergruppe (KFG) »The Trans-
formative Power of Europe«, Dezember 2014 (KFG Working
Paper 61), S. 12–13, (Zugriff am
28.1.2016).
7 Nach den Bewertungen des Corruption Perceptions Index 2015
von Transparency International, (Zugriff am 11.5.2016).
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Europäische Bankenunion
Mai 2016
12Die Bankenunion lässt den Steuerzahler bei Bankenrettungen außen vor?
Die zweite Säule: Der einheitliche Abwicklungsmechanismus
Die zweite Komponente der europäischen Banken- Das Herzstück des einheitlichen Abwicklungs-
union ist der einheitliche Abwicklungsmechanismus mechanismus ist aber nicht der gemeinsame Ab-
(Single Resolution Mechanism, SRM). Er hat am wicklungsfonds, sondern die Bail-in-Regelung.
1. Januar 2016 formell seine Arbeit aufgenommen. Der
SRM ist primär für die WWU-Mitgliedstaaten zustän-
dig, aber auch für Nicht-WWU-Länder, die ihm frei- Die Bankenunion lässt den Steuerzahler bei
willig beitreten. Rechtsgrundlage für den SRM ist die Bankenrettungen außen vor?
EU-Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von
Kreditinstituten (BRRD). Technisch werden die Ent- In der EU-Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung
scheidungen zur Abwicklung von Banken unter direk- von Kreditinstituten (BRRD) von 2014 ist bereits fest-
ter EZB-Aufsicht und für alle grenzüberschreitend gelegt, dass Gläubiger einer insolventen Bank künftig
tätigen Banken mit Sitz in einem Mitgliedstaat, der in stärkerem Maße herangezogen werden, um Ver-
am SRM teilnimmt, von einer speziell geschaffenen luste zu tragen. Der organisatorische Rahmen für
einheitlichen Abwicklungsinstitution initiiert, dem diese sogenannte Bail-in-Regelung ist der einheitliche
Single Resolution Board (SRB). Das SRB ist eine euro- Bankenabwicklungsmechanismus und hier insbeson-
päische Agentur mit eigener Rechtspersönlichkeit. dere der noch im Aufbau befindliche einheitliche Ab-
Allerdings fällt der SRB keine Beschlüsse in letzter In- wicklungsfonds für Banken. Die zweite Säule der
stanz, sondern muss in Abstimmung mit den europäi- Bankenunion sieht konkret vor, dass die Abschreibun-
schen Institutionen arbeiten. Die Europäische Kom- gen, die eine Bankinsolvenz nach sich zieht, von einer
mission und der Rat der Europäischen Union können Kaskade von Aktienbesitzern, vor- und nachrangigen
die Entscheidung des SRB, ein Institut abzuwickeln, Haltern von Schuldscheinen sowie von Konteninhabern
binnen 24 Stunden ablehnen. 8 (Kleineinleger sind ausgenommen) getragen werden
Der einheitliche Abwicklungsmechanismus ist (Bail-in). Bail-ins sollen sicherstellen, dass entweder die
allerdings noch nicht voll handlungsfähig, da ihm ein betroffene Bank und das gesamte Finanzsystem stö-
wichtiger Bestandteil – Geldmittel, um Bankenabwick- rungsfrei weiter funktionieren oder durch eine ge-
lungen zu finanzieren – noch fehlt. Ein diesbezüglicher gebenenfalls erforderliche Bankschließung keine
Fonds befindet sich erst im Aufbau. In diesem »Ein- anderen Institute angesteckt werden. Im Zuge eines
heitlichen Abwicklungsfonds für Banken« (Single unter Federführung des einheitlichen Abwicklungs-
Resolution Fund, SRF) sollen bis zum 31. Dezember rats der Bankenunion laufenden Bail-in-Prozesses soll
2023 rund 55 Milliarden Euro akkumuliert sein. Der zudem zunächst einmal eine Restrukturierung oder
SRF füllt sich über Bankenabgaben, die seit 2015 von Schließung lediglich von Teilen der Bank angestrebt
den Mitgliedstaaten erhoben und seit 2016 auf natio- werden. Nur als letztmögliche Option soll die Bank
nale Abteile (Compartments) des Fonds transferiert komplett abgewickelt werden.
werden. Dort werden sie nach einem Schlüssel schritt- Im Prinzip verläuft jeder Bankenzusammenbruch
weise vergemeinschaftet. 9 nach den Grundsätzen eines Bail-ins. Allerdings wurde
in der heißen Phase der Finanzkrise das Bail-in-Verfah-
ren nicht angewandt. Um 2010 war die negative Erfah-
8 Deutsche Bundesbank, Einheitlicher Abwicklungsmechanismus,
(Zugriff kurs der Wall-Street-Investmentbank Lehman Brothers
am 26.2.2016). gehabt hatte. Anfang 2008 war dieses Finanzinstitut
9 Bundesministerium der Finanzen, Europäische Bankenunion – mit einer beträchtlichen Bilanzsumme von rund
Einheitliche Bankenabwicklung,
639 Milliarden US-Dollar Partner von Banken in den
(Zugriff am Brothers die Zahlungsunfähigkeit erklärte, verweiger-
11.5.2016). te ihr die amerikanische Zentralbank (Federal Reserve)
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13Die zweite Säule: Der einheitliche Abwicklungsmechanismus
am 14. September 2008 eine Unterstützung mit Geld. scheinen sich für die amerikanische Bundesregierung
Die Investmentbank kollabierte und es kam zu einem bereits gerechnet zu haben; auch in der EU fließen sie
Bail-in, das heißt, die Verluste wurden von den Gläu- langsam zurück (bis Ende 2013 circa 148 Milliarden
bigern getragen. Praktisch alle Anlagen gingen ver- Euro oder 1,1 Prozent des EU-BIP). 12
loren (lediglich eine minimale Deckung der Verluste Es gibt nachfrageseitige und angebotsseitige Grün-
je nach Gläubigerrang zwischen 11 und 21 Prozent de, warum Bail-ins als Instrument der Finanzmarkt-
war möglich). 10 Die Bank hatte wohlgemerkt keine stabilisierung in Krisensituationen meistens verwor-
Verbindlichkeiten gegenüber Kleinsparern. Die finanz- fen werden. Nachfrageseitig fürchten die Behörden
wirtschaftliche Folge der Lehman-Pleite war global. einen wirtschaftlichen Zusammenbruch auf breiter
Der weltweite Geldmarkt fror ein, weil die vielen Front (vgl. die Ausführungen im Kasten 1, S. 10). Zwar
Gegenparteien der Bank keine Informationen über die ist Bedingung einer jeden Geschäftstätigkeit, dass ent-
Folgen für andere Banken hatten, mit denen sie im standene Verluste von den Geschäftspartnern und
Geschäft waren. Inmitten der schwersten Finanzkrise nicht von Dritten getragen werden; der Konkurs von
seit den 1930er Jahren fassten die Behörden auf Banken, insbesondere von Großbanken, wirkt sich
beiden Seiten des Atlantiks daraufhin den Beschluss, aber auf einen großen Kreis von Betroffenen aus. Nicht
keine weiteren Bail-ins zuzulassen. Stattdessen ent- selten sind Tausende von Unternehmen und Wirt-
schieden sich praktisch alle Mitgliedstaaten im Euro- schaftsaktivitäten davon tangiert. Die Schockwellen
gebiet, deren Banken von der Krise erfasst wurden, für kennen keine Grenzen, und eine insolvente Großbank
ein Bail-out. kann weit entfernte und nur indirekt mit ihr verbun-
Bail-outs sind in der Öffentlichkeit schlecht angese- dene Gläubiger treffen. Daher neigen schwere Finanz-
hen, weil in der Bankenkrise 2008–2010 der Eindruck krisen dazu, in allgemeine Wirtschaftskrisen aus-
entstand, dass der politische Einfluss und die Finanz- zuarten und über Jahre hinweg Arbeitsplatz- und Ein-
macht der Banken diese unantastbar machen. Zwar kommensverluste nach sich zu ziehen. Technisch
wurden Kapitaleigentümer teilweise enteignet – ent- fangen die Gläubiger zwar die Verluste auf, aber wenn
weder durch Verwässerung des Aktienvolumens durch Kapital vernichtet ist, stagniert die Realwirtschaft,
Ausgabe neuer Aktien, die der Staat kaufte, oder durch und diese Verluste haben die Eigenschaft, sich um ein
Reduzierung des Aktienwerts. Ansonsten blieben in Mehrfaches zu multiplizieren (siehe Kasten 2). Ein
den meisten Fällen die großen Kreditgeber (institutio- Schwachpunkt von Bail-ins besteht also darin, dass
nelle und sonstige Gläubiger und Halter von Bank- sich mit ihnen das Überspringen des Schocks einer
schuldscheinen) verschont. 11 Ungeachtet dessen, dass Bankinsolvenz auf den realen Sektor der Wirtschaft
Bankenrettungen als Sozialisierung von privaten Ver- kaum verhindern lässt. Die Folgen für den realen Sek-
lusten sehr kritisch betrachtet werden, ziehen die Be- tor sind schwerwiegend, insbesondere wenn es sich
hörden Bail-outs aus Stabilitätsgründen oft vor. Auch bei den kollabierenden Finanzinstituten um Groß-
sind sie für den Staat interessant, weil sie die Möglich- banken handelt, weil entweder sehr viele Investoren
keit einschließen, dass die staatlichen Hilfen ex post ihr Kapital und folglich – über die Volkswirtschaft
mit Gewinn erstattet werden. Die in den USA seit 2008 gestreut – ihr Geschäft verlieren oder weil gewaltige
bereitgestellten Staatshilfen für den Finanzsektor
12 Daten für die EU aus EU Commission, State Aid Scoreboard
10 Siehe Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), »The 2014. Aid in the Context of the Financial and Economic Crisis,
Orderly Liquidation of Lehman Brothers Holdings Inc. under the Dodd- 13.4.2016 (last update), (Zugriff am 23.5.2016). Die US-Regierung hat über das
am 8.2.2016). TARP-Bail-out-Programm Vorzugsaktien mit einer festen
11 Das Bail-in-Prinzip wurde im Nicht-EU-Mitgliedstaat Island Dividende von 5 Prozent erworben. Ferner reservierten sich
angewandt, und das hat zu Streitigkeiten mit den Regierun- die Behörden das Recht, Aktien zu Vorzugspreisen zu kaufen
gen Großbritanniens und der Niederlande geführt. Vgl. zum und sie zum Marktpreis zu verkaufen. Um den so entstande-
Bail-in bei Banken in EU- und WWU-Mitgliedstaaten Sebastian nen Druck loszuwerden, haben die Banken und andere Be-
Schich/Byoung-Hwan Kim, »Developments in the Value of günstigte des TARP-Programms, das ein Volumen von
Implicit Guarantees for Bank Debt: The Role of Resolution 454,5 Milliarden US-Dollar hatte, bis dato bereits 98,4 Prozent
Regimes and Practices«, in: OECD Journal Financial Market Trends, zurückgezahlt, siehe U.S. Department of the Treasury, Monthly
2 (2012) 103, Appendix 3, (Zugriff am 2.3.2016).
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14Die Bankenunion lässt den Steuerzahler bei Bankenrettungen außen vor?
Kasten 2
Wie Bankenzusammenbrüche die Staatsfinanzen
überstrapazieren
Angenommen, in einer Staatenunion sind zwei Immobilienblasen und zu einer weltweiten Rezes-
Banken – Bα und Bω – tätig, die jeweils eine sion. Jede der fünf Banken in MS1 und MS2 führt
Kapitaladäquanz von 8 Prozent und risikogewich- nun nicht einbringbare Kredite in ihren Büchern
tete Aktiva von 50 Prozent der Bilanzsumme auf- und meldet Insolvenz an; alle diese Banken stellen
weisen. Damit beträgt ihr verlustabsorbierendes auch die Zahlungen an Bα und Bω ein. Diese Ein-
Kapital 4 Prozent der Bilanzsumme. Banken Bα nahmenausfälle reißen eine Lücke in der Bilanz
und Bω sind Großbanken mit einer Bilanzsumme von Bα und Bω auf, die die 4 Prozent verlustabsor-
von je 10 Prozent, insgesamt also 20 Prozent des bierendes Eigenkapital übersteigt.
BIP der Staatenunion. Würden alle Aktiva restlos vernichtet, würde
Banken Bα und Bω haben Großkredite an je sich der Gesamtverlust auf 24 Prozent des BIP der
fünf weitere Banken in zwei kleinen Mitglied- Staatenunion summieren (4 Prozent wegen der
staaten – MS1 und MS2 – vergeben, wobei diese Bankenzusammenbrüche in MS1 und MS2, zu-
Forderungen vorschriftsgemäß 25 Prozent ihres züglich des Zusammenbruchs von Bα und Bω). Im
Kapitals pro Kreditbetrag nicht überschreiten. In ungünstigen Fall könnte es zu solchen Größen-
der Summe erreichen die begebenen Kredite ordnungen bei den zu beklagenden Verlusten
5 Prozent der Bilanzsumme und damit etwas kommen, obwohl die Bilanzsumme einer jeden
mehr als die 4 Prozent Anteil des harten Eigen- kleinen Bank in MS1 und MS2 nur marginale
kapitals an der Bilanzsumme. 0,4 Prozent der Wirtschaftsleistung der Staaten-
Ferner wird angenommen, dass die fünf Part- union beträgt. Mehr noch, diese Situation könnte
nerbanken in MS1 und MS2 eine Bilanzsumme trotz einer vorhandenen Bankenunion mit ihren
von jeweils 20 Prozent der Wirtschaftsleistung von drei Säulen eintreten, weil alle Vorschriften von
MS1 und MS2 aufweisen, insgesamt somit 100 Pro- den beteiligten Akteuren erfüllt wurden. Zwar ist
zent der Wirtschaftsleistung von MS1 und MS2 ein Totalverlust aller Aktiva selten: Im Durch-
(diese Größenordnung ist nicht ungewöhnlich in schnitt schreiben insolvente Banken etwa ein
kleinen Volkswirtschaftena). Zugleich beträgt die Fünftel der Aktiva ab.b Das wären in diesem Bei-
Wirtschaftsleistung von MS1 und MS2 je 2 Prozent spiel je 20 Prozent der Wirtschaftsleistung von
und zusammen also 4 Prozent der Wirtschafts- MS1 und MS2 (0,8 Prozent des BIP der Staaten-
leistung der Staatenunion. union) und 4 Prozent des BIP der Staatenunion
In MS1 und MS2 herrscht eine Hochkonjunktur wegen der Verluste von Bα und Bω, insgesamt
und es bilden sich auf dem Immobilienmarkt 4,8 Prozent des BIP der Staatenunion. Aber selbst
Preisblasen heraus. Ein plötzlicher Schock, zum der nach unten korrigierte Verlust von 20 Prozent
Beispiel ein abrupter Ölpreisanstieg oder ein des BIP der kleinen Mitgliedstaaten bedeutet eine
schwerer Terrorangriff, führt zum Platzen der nicht tragfähige Überlastung ihrer Wirtschaft.
a Zahlreiche große Banken in kleinen WWU-Mitglied- b Empirischen Untersuchungen aus den USA zufolge,
staaten melden ähnliche oder größere Anteile, zum Bei- bei denen allerdings Großbanken ausgeklammert
spiel: Fortis Bank (Anteil Belgien vor der Auflösung) rund wurden (deren Verluste oft geringer als 25 Prozent sind),
100 Prozent des belgischen BIP 2007, Bank of Ireland und belaufen sich die Verluste im Durchschnitt auf ein Vier-
Anglo-Irish (Irland) rund 100 Prozent des irischen BIP; vgl. tel der Aktiva, siehe Rosalind L. Bennett/Haluk Unal,
Schich/Kim, »Developments in the Value of Implicit Guar- Understanding the Components of Bank Failure Resolution Costs,
antees for Bank Debt« [wie Fn. 11]; ECB, Banking Structures Federal Deposit Insurance Corporation, Washington, D.C.:
Report, Frankfurt a. M., November 2013, Chart 2, S. 8, FDIC, Oktober 2008, S. 3, (Zugriff am 2.3.2016).
11.5.2016).
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15Die zweite Säule: Der einheitliche Abwicklungsmechanismus
Vermögenswerte vernichtet werden, die im realen einen Flächenbrand im Finanzsektor wirken. Es kann
Sektor dann noch lange fehlen. unter Umständen passieren, dass dem Steuerzahler,
Auch angebotsseitig sind Bail-ins problematisch, weil der eigentlich geschützt werden soll, größere Bürden
Banken mit anderen Banken verflochten sind. Moder- auferlegt werden (vgl. auch Kasten 3, S. 18).
nes Banking fußt darauf, dass sich Banken überwie- Zwar ist mit der Bankenunion das Versprechen ver-
gend aus Einlagen anderer Banken refinanzieren, oder knüpft, dass Bail-ins den Steuerzahler künftig außen
sie nehmen selbst Kredit auf dem Kapitalmarkt auf. vor lassen werden. Das dürfte aber nur bedingt der
Dagegen ist die traditionelle Finanzierungsform aus Fall sein. In den meisten Fällen wird eine Regierung,
langfristigen Einlagen von Kunden aus dem Realsektor in deren Jurisdiktion sich eine insolvente Bank befin-
in den Hintergrund getreten. In der WWU verschul- det, nicht dulden, dass Bail-ins eine Finanzkrise außer
den sich die monetären Finanzinstitute weitgehend Kontrolle geraten lassen. Stattdessen wird sie ein-
untereinander (siehe Graphik 1). schreiten. Bei schweren Bankenkrisen dürfte also
Die Folge ist, dass Bail-ins im Verlauf von Finanz- Folgendes der übliche Vorgang bleiben: Die Behörden
und Wirtschaftskrisen die Investoren verunsichern werden in der Regel mit Kapitalspritzen, Garantien
und die Kapitalbeschaffungskosten für Banken nach und Beteiligungen eingreifen. Die gesamtwirtschaft-
oben treiben. Ende der 2000er Jahre befürchtete die lichen Nettokosten sind dann geringer, weil erstens
EZB negative Folgen möglicher Bail-ins in den Mit- der Dominoeffekt frühzeitig gestoppt wird und zwei-
gliedstaaten der WWU. Sie setzte insbesondere Irland tens die Ausgaben des Staates später mit Gewinn
unter Druck, bei der Bewältigung der dortigen Banken- teilweise oder ganz reingeholt werden können.
krise auf Bail-ins zu verzichten und stattdessen öffent-
liche Mittel dazu einzusetzen. Die EZB wollte nicht,
dass eine irische Entscheidung zugunsten von Bail-ins Unterbricht die Bankenunion den Teufels-
WWU-weit Schule macht. Sie hatte Bedenken, dass kreis zwischen bilanzschwachen Banken und
sich die Refinanzierungsaussichten für das Banken- finanzschwachen Staaten?
system des Eurogebiets verschlechtern würden, wenn
man den Bankinvestoren inmitten einer Wirtschafts- Ein anderes wiederholt vorgetragenes Versprechen der
krise die Insolvenzkosten aufbürdete. 13 Gestalter der Bankenunion ist, dass der sogenannte
Diese gegenseitige Abhängigkeit der Banken kann Teufelskreis zwischen Banken und Regierungen künf-
in einer Wirtschafts- und Finanzkrise unerwünschte tig unterbrochen werden würde. Was aber verbirgt
Dominoeffekte auslösen. Es hilft dabei wenig, dass die sich hinter diesem Versprechen genau? Wohlgemerkt,
aktuellen Eigenkapitalvorschriften, wie oben aus- die gegenseitige Abhängigkeit von Banken und Staats-
geführt, nach dem Regelwerk Basel III und dessen finanzen ist eine unbestrittene Tatsache. Schon immer
Umsetzung über die beiden EU-Dokumente Kapital- haben Banken dem Staat Geld geliehen, das heißt,
adäquanzverordnung und Kapitaladäquanzrichtlinie schon immer haben sich Regierungen bei Banken re-
CRR/CRD IV eine Beschränkung für Großkredite vor- finanziert, wobei die Banken-Staat-Abhängigkeit recht
sehen. Danach dürfen Kredite an Großkunden 25 Pro- eng ist. Statistisch ist sie erfasst anhand der Preise für
zent des anrechenbaren Eigenkapitals (Tear-1- und spezialisierte Finanzprodukte – Credit Default Swaps
Tear-2-Bankkapital) oder 150 Millionen Euro nicht (CDS) – für Banken und Staaten. 14 Beide CDS-Typen
überschreiten. Für globale Banken beträgt die Ober- bewegen sich meistens synchron in Ländern, wo das
grenze 15 Prozent. Eine Regelung, dass die Summe Bankensystem überwiegend auf dem heimischen
aller Großkredite ein bestimmtes Mehrfaches des Kreditmarkt – mit seinem wichtigen Segment für
Eigenkapitals nicht übersteigen darf, gibt es aber Kredite an den Staat – aktiv ist. In der WWU ist der
nicht: Stattdessen sind die zehn größten Kredite zu Anteil der Forderungen an heimische Kreditnehmer
melden. Trotz dieser Vorsichtsmaßnahmen kann der am größten, während der Anteil des Auslands (Gegen-
Bail-in-Mechanismus wegen der engen Verflechtung parteien in der WWU, EU oder im Rest der Welt) gering
der Banken untereinander wie ein Katalysator für
13 Ralph Atkins/John Murray Brown, »Dublin Warned over 14 Credit Default Swaps sind Kreditbesicherungsscheine,
ECB Liquidity«, in: Financial Times, 15.11.2010, (Zugriff am 11.5.2016). Banken als auch an Staaten ausgegeben.
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16Unterbricht die Bankenunion den Teufelskreis zwischen bilanzschwachen Banken und finanzschwachen Staaten?
Graphik 1
Verbindlichkeiten der monetären Finanzinstitute (MFI) im Eurogebiet –
Passivseite der aggregierten Bankbilanz der MFI im Eurogebiet zum 31.12.2015*
Kapital und Sonstige
Rücklagen 2%
8%
begebene
Schuldscheine
12%
MFI
41%
Kundeneinlagen
37%
* Teilweise geschätzt; Anteile gerundet; ohne Zentralbanken.
Quelle: Deutsche Bundesbank, Aggregierte Bilanz der monetären Finanzinstitute im Euro-Währungsgebiet,
(Zugriff am 8.2.2016).
ist.15 Auch beschaffen sich im Eurogebiet die Staaten können. Ein berühmt gewordenes Beispiel aus der
Kredit auf den privaten Kapitalmärkten, wobei die Frühgeschichte des europäischen Bankings ist die
vordergründigen Vermittler zwischen dem Kredit- Zahlungsunfähigkeit der spanischen Krone in der
nehmer (dem Staat) und dem Kreditgeber (das sind die zweiten Hälfte des 16. Jahrhunderts, die das Augsbur-
Sparer) in der Währungsunion die Geschäftsbanken ger Bankhaus der Fugger letztendlich in den Konkurs
sind. Diese haben das Know-how und die Instrumente, getrieben hat. Wenn Schuldnerstaaten zahlungs-
Kreditangebot und Kreditnachfrage in Einklang zu unfähig sind, dann können die Banken von ihren
bringen. Banken setzen dabei die Einlagen ihrer Regierungen nicht gerettet werden – das ist der
Kunden ein oder sie fragen selbst kurzfristigen Kredit beanstandete Teufelskreis. Die Europäische Banken-
auf dem Kapitalmarkt nach, um die so akquirierten union soll diesen Teufelskreis nun durchbrechen. Mit
Mittel an ihre Kreditnehmer, darunter an den Staat, ihr kann sichergestellt werden, dass die Finanzinstitu-
weiterzuleiten. Das Zusammenspiel zwischen Banken te nicht in Geschäftsabhängigkeit von Regierungen
und Staaten hat sich allgemein bewährt und beson- geraten.
ders in den Mitgliedstaaten der EU sind Bankkredite Der wichtigste Beweggrund für diese Lösung ist die
eine wichtige Finanzierungsquelle der Haushaltsdefi- bereits angedeutete stabilitätsgefährdende Wechsel-
zite. Schwachpunkt dieser Praxis ist, dass bei Über- beziehung zwischen der fiskalischen Überschuldung
schuldung des Kreditnehmers – der betreffenden einer Regierung einerseits und der damit verbunde-
Regierung – die Gläubigerbanken Konkurs gehen nen Schwächung der Banken, die Forderungen an
diesen Staat halten, andererseits. Würden die Banken
15 Zum grenzüberschreitenden Auslandsgeschäft vgl. zum eine Refinanzierung der alten Kredite verweigern, weil
Beispiel Bernhard Speyer, EU-Bankenunion. Besser gründlich als sie erwarten, dass der Haushalt einen störungsfreien
schnell!, Frankfurt a.M.: Deutsche Bank, DB Research,
Schuldendienst nicht ermöglicht, würde die betref-
30.8.2012 (EU-Monitor Europäische Integration),
fende Regierung ebendiesen Schuldendienst einstel-
(Zugriff am 11.5.2016). folio der Bank etwa 3 bis 4 Prozent betragen würde,
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