Öffentliche Finanzierung von Klima- und anderen Zukunftsinvestitionen - Agora Energiewende
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Öffentliche Finanzierung von Klima- und anderen Zukunftsinvestitionen IMPULS Tom Krebs (Universität Mannheim, Forum New Economy) 244/16-I-2021/DE Janek Steitz (Agora Energiewende) November 2021 Patrick Graichen (Agora Energiewende) Version 1.2 Projektleitung: Janek Steitz janek.steitz@agora-energiewende.de
Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
Liebe Leserin, lieber Leser, öffentliche Investitionsbedarfe in den Bereichen Di-
gitalisierung, Gesundheit und Bildung.
die nächste Bundesregierung steht vor einer histori-
schen Herausforderung: Sie muss nach einer Phase Vor diesem Hintergrund wird die Finanzpolitik der
des deficit spendings während der Corona-Pandemie nächsten Bundesregierung den Erfolg der Zukunfts-
die Haushaltspolitik wieder normalisieren und transformation maßgeblich beeinflussen. Die neue
gleichzeitig die Weichen für Klimaneutralität bis Koalition hat sich zur grundgesetzlichen Schulden-
2045 stellen. bremse bekannt, jetzt kommt es darauf an, die not-
wendigen Zukunftsinvestitionen – öffentlich und
Der Weg in Richtung Klimaneutralität ist ein groß- privat – über geeignete finanzpolitische Instrumente
angelegtes Investitionsprogramm und modernisiert sicherzustellen. Wie dies gelingen kann, diskutiert
die wirtschaftliche Basis in Deutschland. Die Bosten diese Studie, die in Zusammenarbeit mit dem Forum
Consulting Group hat für den BDI errechnet, dass bis New Economy entstanden ist.
2030 die Klimaziele jährliche Mehrinvestitionen in
Höhe von 100 Milliarden Euro bedeuten – und damit Ich wünsche eine interessante Lektüre!
ungefähr 2,5 Prozent des deutschen Bruttoinland-
produkts. Einen wesentlichen Teil davon muss der Ihr
Staat beisteuern, hinzu kommen erhebliche Dr. Patrick Graichen
Exekutivdirektor, Agora Energiewende
Ergebnisse auf einen Blick:
Der Weg in die Klimaneutralität ist ein umfassendes Investitionsprogramm in die Zukunft
Deutschlands – und bedarf einer öffentlichen Finanzierung von über 30 Mrd. Euro pro Jahr. Im
1 Jahr 2045 wird die in die Jahre gekommene öffentliche Infrastruktur grundlegend modernisiert
sein. Der Finanzbedarf des Bundes hierfür beträgt rund 30 Milliarden Euro jährlich. Hinzu kom-
men Finanzbedarfe der Länder/Kommunen.
Die Finanzierung der Zukunftsinvestitionen im Rahmen der Schuldenbremse erfordert die Aus-
weitung erprobter Finanzinstrumente. Dies betrifft die Finanzierung öffentlicher Investitionen
über die Stärkung der Eigenkapitalbasis oder Neugründung öffentlicher Unternehmen sowie
2 die Förderung privater Investitionen mit zinsgünstigen Krediten, beschleunigten Abschreibun-
gen und Klimaschutzverträgen über eine konsequente Rückführung klimaschädlicher Subven-
tionen.
Zusätzlicher Finanzspielraum kann über die Nutzung der Ausnahmeklausel im Bundeshaushalt
2022 sowie eine methodische Weiterentwicklung der Potenzialschätzung gewonnen werden.
3 Zur Vermeidung dauerhafter Pandemieschäden sollte die Ausnahmeklausel im Jahr 2022 ge-
nutzt werden, um eine einmalige Zuweisung an die Sozialversicherungssysteme sowie die Bil-
dung einer Rücklage für die Absenkung der EEG-Umlage zu finanzieren.
Werden die hier diskutierten Strategien konsequent angewendet, können Klima- und andere
Zukunftsinvestitionen in der nächsten Legislatur deutlich erhöht werden. Mittelfristig stößt der
Ansatz jedoch an Grenzen: Steigender Finanzierungsbedarf für Zukunftsinvestitionen nach
4 2025 sowie einsetzende Tilgungsverpflichtungen gemäß Schuldenbremse werden zu starkem
Konsolidierungsdruck führen. Handlungsalternativen gilt es national wie europäisch vorzube-
reiten.
2Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
Inhalt
Ergebnisse auf einen Blick 2
1 Zusammenfassung für Entscheidungsträger:innen 5
2 Stärkung öffentlicher Investitionen 9
2.1 Bundeshaushalt und Schuldenbremse 10
2.2 Bundesinvestitionen im Verkehrsbereich: Deutsche Bahn AG 10
2.3 Bundesinvestitionen im Wasserstoffbereich: Gründung einer Bundesgesellschaft 11
2.4 Bundesinvestitionen im Strombereich: Beteiligung an Übertragungsnetzbetreibern 12
2.5 Kommunale Planungskapazitäten: Ausbau der Partnerschaft Deutschland 12
2.6 Kommunaler Wohnungsbau und ÖPNV: Beteiligungsgesellschaft des Bundes 13
2.7 Humankapitalinvestitionen: Bundesagentur für Arbeit und Gesundheitsfonds 15
2.8 Gesetzliche Rentenversicherung 16
2.9 Europäische Schuldenregeln und Beihilferecht 16
3 Förderung privater Investitionen 18
3.1 Zinsgünstige Kredite mit Tilgungszuschuss 18
3.2 Beschleunigte Abschreibungen von Investitionen 19
3.3 Klimaschutzverträge (Carbon Contracts for Difference) in der Industrie 20
3.4 Innovationsförderung 21
3.5 Abbau der EEG-Umlage 22
4 Zusätzliche Einnahmen des Bundes 24
4.1 Bundesprogramme und EU-Mittel 24
4.2 Abbau klimaschädlicher Subventionen 25
4.3 Einmalige Zuweisungen und neue Rücklagen im Jahr 2022 25
4.4 Verkauf von Unternehmensbeteiligungen 26
4.5 Potenzial- und Steuerschätzung 27
5 Anhang 29
5.1 Öffentliche Finanzbedarfe für Klimainvestitionen 29
3Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
5.2 Methode der Potenzialschätzung 30
a. Produktionsfunktion 30
b. Produktionspotenzial 31
c. Strukturmaßnahmen und Potenzialschätzung 31
d. Wirtschaftskrisen und Potenzialschätzung 34
6 Literaturverzeichnis 36
4Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
1 Zusammenfassung für kann. Im Wesentlichen nutzt der hier entwickelte
Entscheidungsträger:innen Ansatz bekannte finanzpolitische Instrumente, die
in der Vergangenheit bereits erfolgreich angewendet
Die deutsche Finanzpolitik steht vor großen Heraus- wurden. Darüber hinaus enthält das Konzept einen
forderungen. Krebs und Steitz (2021) schätzen einen Vorschlag, wie zusätzliche finanzielle Spielräume
öffentlichen Finanzbedarf für Klimainvestitionen mithilfe einer methodischen Weiterentwicklung der
von 460 Milliarden Euro bis 2030. Dabei entfallen Potenzialschätzung geschaffen werden können.
90 Milliarden Euro auf Bundesinvestitionen, 170
Milliarden Euro auf kommunale Investitionen und Unser Finanzierungskonzept besteht aus vier
200 Milliarden Euro auf die Förderung privater In- Säulen:
vestitionen.1 Hinzu kommen weitere erhebliche In-
vestitionsbedarfe in den Bereichen Bildung und Di- 1. Die Finanzierung öffentlicher Investitionen
gitalisierung. Bardt et al. (2019) schätzen den durch eine Stärkung der Eigenkapitalbasis oder
zusätzlichen öffentlichen Finanzbedarf im Bildungs- Neugründung öffentlicher Unternehmen sowie
bereich auf circa 100 Milliarden Euro und im digita- eigene Kreditaufnahme dieser Unternehmen;
len Bereich auf etwa 20 Milliarden Euro bis 2030. diese Maßnahmen sind schuldenbremsenneutral.
Schließlich hat die Corona-Krise die finanziellen 2. Die Finanzierung der Förderung privater Investi-
Rücklagen der Sozialversicherungsträger aufgezehrt. tionen durch bereits eingeplante Fördermittel
und den schrittweisen Abbau klimaschädlicher
Die neue Bundesregierung wird sich diesen finanz- Subventionen. Dabei liegt der Fokus der Förde-
politischen Herausforderungen sehr bald stellen rung auf drei Instrumenten: zinsgünstige Kredite
müssen. Eine der ersten Amtshandlungen des neuen mit Tilgungszuschuss, beschleunigte Abschrei-
Bundeskabinetts wird die Aufstellung eines Bundes- bungen und Differenzverträge.
haushalts für 2022 und eines Finanzplans für 2023 3. Die Finanzierung von krisenbedingten Verlusten
bis 2025 sein.2 Darüber hinaus beginnt im Frühjahr der Sozialversicherungssysteme durch erhöhte
2022 der Prozess zur Aufstellung des Bundeshaus- Zuweisungen an die Sozialversicherungsträger
halts 2023 und eines Finanzplans 2024 bis 2026. Für im Bundeshaushalt 2022. Zudem die Schaffung
den Bundeshaushalt 2022 gilt noch die Ausnahme- einer neuen Rücklage im Bundeshaushalt 2022
klausel zur grundgesetzlichen Schuldenbremse, aber für Klima-Ausgaben der nächsten Jahre, zum
danach wird die reguläre Schuldenregel greifen und Beispiel um den Abbau der EEG-Umlage zu fi-
die Nettokreditaufnahme (NKA) eng begrenzt sein. nanzieren und so den pandemiebedingten An-
Anders gesagt: Die Zukunftspläne der neuen Bun- stieg der Energiepreise abzufedern. Weitere An-
desregierung müssen mit den finanzpolitischen Re- wendungsmöglichkeiten der Rücklagenbildung
alitäten in Einklang gebracht werden. im Jahr 2022 sind zu prüfen.
4. Eine methodische Weiterentwicklung der mittel-
In dieser Studie entwickeln wir ein Konzept, wie die fristigen Potenzialschätzung, die im Fall einer
öffentliche Finanzierung der notwendigen Zu- wachstumsfreundlichen Wirtschaftspolitik zu
kunftsinvestitionen im Rahmen der Schuldenbremse einer Anhebung der mittelfristigen Steuerprog-
und ohne Steuererhöhungen sichergestellt werden nose führt.
1 Tabelle 1 im Anhang bietet eine umfassende Darstellung (BMF, 2021a), doch ist davon auszugehen, dass ein Poli-
der öffentlichen Finanzbedarfe im Klimabereich. tikwechsel eine Änderung dieser Finanzpläne mit sich
bringt.
2 Ein Entwurf der Bundesregierung für den Bundeshaus-
halt 2022 und den Finanzplan 2023 bis 2025 liegt vor
5Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
Die erste Säule rückt die Rolle der öffentlichen Un- finanziell unterstützen. Beispielsweise könnte der
ternehmen in den Mittelpunkt und enthält als zent- Bund neben den üblichen Förderprogrammen (zum
rales Instrument zur Finanzierung öffentlicher Zu- Beispiel Kommunalinvestitionsförderungsfonds)
kunftsinvestitionen die Stärkung der zwei Beteiligungsgesellschaften gründen, welche die
Eigenkapitalbasis dieser Unternehmen. Zum Beispiel kommunalen Wohnungsbauunternehmen und die
kann die Modernisierung und Digitalisierung des kommunalen Verkehrsunternehmen durch organi-
Schienennetzes über eine Eigenkapitalerhöhung der satorisches Wissen und zusätzliches Eigenkapital
Deutschen Bahn durch den Bund finanziell unter- unterstützen. Zudem sollte der Bund zur Stärkung
stützt werden. Der rasche Aufbau eines flächende- der kommunalen Planungskapazitäten die bereits
ckenden Wasserstoffleitungsnetzes in Deutschland existierende Bundesgesellschaft „Partnerschaft
kann über die Gründung einer öffentlichen Wasser- Deutschland“ weiter ausbauen. Aus Bundessicht
stoffgesellschaft erfolgen, deren Eigenkapital vom sind diese Maßnahmen schuldenbremsenneutral
Bund (und eventuell den Ländern) bereitgestellt wird. und beschränken die finanziellen Spielräume nicht.
Der Ausbau der Stromtrassen kann durch eine Auf-
stockung des Eigenkapitals der Überragungsnetzbe- Die genannten Bundesmaßnahmen werden nicht
treiber verbunden mit einer Mehrheitsbeteiligung ausreichen, um den erheblichen Finanzbedarf für
des Bundes beschleunigt werden. öffentliche Investitionen auf kommunaler Ebene zu
decken. Dies ist nicht überraschend, denn die Finan-
Aus haushaltsrechtlicher Sicht entsprechen die ge- zierung kommunaler Investitionen ist im Rahmen
nannten Kapitalerhöhungen dem Erwerb von Betei- des föderalen Systems der Bundesrepublik Deutsch-
ligungen des Bundes an Unternehmen. Solche finan- land hauptsächlich eine Aufgabe der Länder und
ziellen Transaktionen erhöhen das Kommunen. Eine konsequente Anwendung des hier
Nettofinanzvermögen des Bundes und die zulässige entwickelten finanzpolitischen Ansatzes auf die
Nettokreditaufnahme (NKA) gemäß Schulden- Länderebene ist prinzipiell möglich und würde – zu-
bremse. Der kreditfinanzierte Erwerb von Unter- sammen mit den genannten Bundesmaßnahmen –
nehmensbeteiligungen verändert daher das Netto- die Finanzierung der notwendigen kommunalen In-
vermögen des Bundes und die zusätzliche zulässige vestitionen zusätzlich unterstützen.
NKA nicht. In diesem Sinne ist die Finanzierung der
notwendigen Bundesinvestitionen über Eigenkapi- Die zweite Säule zur Finanzierung von Zukunftsin-
talerhöhungen schuldenbremsenneutral und vestitionen betrifft die Förderung privater Investiti-
schränkt die finanziellen Spielräume des Bundes onen. Eine solche Investitionsförderung kann über
nicht ein. Zudem können die betroffenen Unterneh- zinsgünstige Kredite, Zuschüsse, Differenzverträge
men zusätzliche Investitionen über eine eigene Kre- oder steuerliche Vergünstigungen wie beschleunigte
ditaufnahme finanzieren, ohne die zulässige NKA Abschreibungen erfolgen. Die Vergabe zinsgünstiger
des Bundes zu verändern. Kredite belastet den Bundeshaushalt nicht und eine
Ausweitung existierender Förderprogramme erfor-
Der Bedarf an öffentlichen Klima- und Bildungsin- dert gegebenenfalls eine schuldenbremsenneutrale
vestitionen ist größtenteils ein kommunaler Investi- Eigenkapitalerhöhung der öffentlichen Förderbank
tionsbedarf (Krebs, 2020; Krebs und Steitz, 2021). KfW. Förderzuschüsse und Differenzverträge müs-
Die Finanzierung solcher Investitionsbedarfe ist sen hingegen aus dem Bundeshaushalt finanziert
hauptsächlich eine Aufgabe der Länder und Kom- werden und auch die beschleunigte Abschreibung
munen, aber der Bund kann die Kommunen beim Er- von Investitionen führt anfänglich zu einer zusätzli-
reichen nationaler Ziele (zum Beispiel Klimaziele chen Belastung des Bundeshaushalts. Zinsgünstige
oder Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse) Kredite mit langen Laufzeiten und
6Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
Tilgungszuschüssen können die haushalterische Be- Die vierte und letzte Säule des Finanzkonzepts
lastung verringern und in die Zukunft verschieben. schafft zusätzliche finanzielle Spielräume mithilfe
Die Analyse zeigt, dass ein wesentlicher Teil des öf- einer methodischen Weiterentwicklung der mittel-
fentlichen Finanzierungsbedarfs zur Förderung der fristigen Potenzialprognose, die einen erheblichen
notwendigen privaten Klimainvestitionen durch be- Einfluss auf die mittelfristige Steuerprognose und
reits eingeplante Fördermittel (Klimapaket, Kon- somit auf die Finanzplanung hat. Der Vorschlag zielt
junkturpaket, europäische Mittel) und durch eine auf eine stärkere Berücksichtigung von strukturellen
schrittweise Rückführung klimaschädlicher Sub- Politikmaßnahmen (Strukturreformen) in der Be-
ventionen gedeckt werden kann. Die Reduktion kli- rechnung der mittelfristigen Potenzialprognose ab.
maschädlicher Subventionen ist zudem ökonomisch Eine konsequente Anwendung der Methode würde
sinnvoll, weil sie die Lenkungswirkung der Förde- die geschätzten Steuereinnahmen für den Zeitraum
rung klimafreundlicher Investitionen verstärkt. 2023 bis 2026 um circa 10 Milliarden Euro pro Jahr
(insgesamt 40 Milliarden Euro) erhöhen, wenn die
Die dritte Säule basiert auf der finanzpolitischen neue Bundesregierung eine wachstumsfreundliche
Idee, dass die Ausnahmeklausel im Bundeshaushalt Wirtschaftspolitik mit den entsprechenden Struk-
2022 zur Vermeidung dauerhafter Pandemieschäden turmaßnahmen beschließen sollte (zum Beispiel
genutzt wird. Die Sozialversicherungssysteme sind Ausweitung der öffentlichen Investitionen und be-
in der Krise besonderen Belastungen ausgesetzt und schleunigter Ausbau des Ganztagsunterrichts). Die
sollten daher durch einmalige Zuweisungen gestärkt methodische Erweiterung ist fest in der wissen-
werden. Konkret schlagen wir vor, die krisenbeding- schaftlichen Literatur verankert und kann im Prin-
ten Verluste der Bundesagentur für Arbeit (BA) und zip mühelos in den europäischen Prozess der Poten-
der gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherung zialschätzung (Output Gaps Working Group)
durch einmalige Zuweisungen im Haushaltsjahr integriert werden.
2022 vollständig auszugleichen. Darüber hinaus
kann der Bund über den Bundeshaushalt 2022 einen In Summe sind die in dieser Studie diskutierten
einmaligen Beitrag zur Lösung des Altschuldenprob- Strategien und finanzpolitischen Instrumente geeig-
lems der Kommunen leisten, das sich krisenbedingt net, um die öffentlichen Investitionen in Klima- und
nochmals verschärft hat. Dies würde zudem mehr andere Zukunftsbereiche in den neuen Legislaturpe-
Spielräume für den dringend notwendigen Ausbau riode spürbar zu erhöhen – und das im Rahmen der
der investiven Tätigkeiten der Kommunen in Zu- grundgesetzlichen Schuldenbremse und ohne Steu-
kunftsbereiche wie den Klimaschutz in den nächsten ererhöhungen. Die Ausweitung der öffentlichen In-
Jahren schaffen. Schließlich sollte der Bund die vestitionen und Ausgabe in den diskutierten Berei-
Schaffung einer neuen Rücklage im Bundeshaushalt chen verspricht darüber hinaus, den Umfang
2022 zur Finanzierung des Abbaus der EEG-Umlage privater Investitionen signifikant zu erhöhen. Ein
in Betracht ziehen, damit der unter anderem pande- Beispiel sind die in Abschnitt 3.3 diskutierten Kli-
miebedingte Anstieg der Energiepreise abgefedert maschutzverträge, die als Absicherungsinstrument
werden kann (weitere Optionen zur Absenkung der privatwirtschaftliche Investitionen in klimaneutrale
EEG-Umlage über die KfW werden ebenfalls in Ka- Schlüsseltechnologien teils erst ermöglichen und
pitel 3.5 diskutiert). Diese Maßnahmen bekämpfen gleichzeitig dynamisch an CO2- und Energiepreise
nicht nur die Folgen der Corona-Krise, sondern sie sowie Regulatorik angepasst werden können, um so
stärken gleichzeitig die Investitionen in die Kom- die Belastung des Haushalts zu minimieren.
munen (Altschulden), den Klimaschutz (EEG-Um-
lage) und Humankapital (BA und Gesundheitsfonds). Dennoch stößt das hier diskutierte Finanzierungs-
konzept mittelfristig an Grenzen und ist zudem in
7Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
der Umsetzung teils mit Herausforderungen verbun- Deshalb ist es ratsam, im Laufe dieser Legislatur die
den. Dies betrifft unter anderem das effektive Ma- Vor- und Nachteile grundlegender Reformalternati-
nagement einer potenziellen Vielzahl von Beteili- ven der europäischen und nationalen Fiskalregeln
gung des Bundes bzw. der Länder an kommunalen ernsthaft zu diskutieren und die hier diskutierten
Gesellschaften, die Gründung neuer öffentlicher Ge- Instrument, um Maßnahmen zu ergänzen, die auch
sellschaften sowie die konkrete und effektive Aus- über die nächste Legislatur hinaus die notwendigen
gestaltung von Governance- und Kontrollmechanis- Spielräume für die Zukunftstransformation
men dieser Gesellschaften. Die Ausweitung des Deutschlands schaffen.
Mandats der KfW würde zudem erfordern, dass sich
die Förderbank neu erfindet. Ebenso müssen die
Maßnahamen mit dem europäischen Beihilferecht
vereinbar sein, was grundsätzlich der Fall sein sollte,
aber im Einzelfall zu prüfen ist. Letztlich bleibt es
aber in erster Linie eine Frage des politischen Wil-
lens, pragmatische und wirkungsvolle Ausgestal-
tungsvarianten zu finden, die gleichzeitig den ver-
fassungs- und beihilferechtlichen Bedingungen
gerecht werden.
Mittelfristig liegt die Herausforderung darin, den
steigenden Investitionsbedarf nach 2025 weiterhin
finanzieren zu können. Wie in Krebs und Steitz
(2021) diskutiert, sollte der Investitionspfad zwi-
schen 2021 und 2030 schrittweise ansteigen, damit
Planungs- und Baukapazitäten ausgeweitet werden
können und öffentliche Investitionen nicht haupt-
sächlich zu steigenden Preisen für Investitionsgü-
tern führen. Der Investitionsbedarf wird in der
übernächsten Legislaturperiode 2026-2029 deshalb
noch spürbar größer sein als in der jetzt anstehenden
Regierungsperiode. Gleichzeitig werden nationale
und europäische Konjunkturprogramme zur Begeg-
nung der Corona-Krise auslaufen, die Schulden-
bremse wieder greifen sowie Tilgungsverpflichtun-
gen gemäß Schuldenbremse und Europäischem
Aufbauplan einsetzen. Ohne weitere Maßnahmen
droht die Situation einzutreten, dass für Zukunftsin-
vestitionen – insbesondere für die Förderungen pri-
vater Investitionen, die nicht über öffentliche Ge-
sellschaften finanziert werden können –
unzureichend Mittel bereitstehen bzw. zusätzlicher
Konsolidierungsbedarf notwendig wird.
8Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
2 Stärkung öffentlicher Investitionen Spielräume des Bundes nicht einschränkt. Konkret
hat der kreditfinanzierte Erwerb von Unterneh-
Eine erhebliche Ausweitung der öffentlichen mensbeteiligungen keinen Einfluss auf das Netto-
Klimainvestitionen ist notwendig, um die gesetzten vermögen des Bundes und somit auch keinen Ein-
Klimaziele zu erreichen (Krebs und Steitz, 2021). Zu- fluss auf die zulässige Nettokreditaufnahme gemäß
dem stärken solche Zukunftsinvestitionen Wachs- Schuldenbremse. Eine solche Mehrheitsbeteiligung
tumspotenziale und schaffen Wohlstand (Krebs und der öffentlichen Hand im Infrastrukturbereich kann
Scheffel, 2016a). Der Bund hat die Möglichkeit, ökonomisch sinnvoll sein, wenn eine effektive Re-
durch den Erwerb von Unternehmensbeteiligungen gulierung des privaten Monopolisten aus strukturel-
die öffentlichen Investitionen zu stärken. Dabei sind len Gründen schwierig ist.4
drei Optionen besonders erwähnenswert.
Aus ökonomischer Perspektive ist der Fokus auf öf-
Erstens kann der Bund die Eigenkapitalbasis öffent- fentliche Unternehmen ein Ansatz, der die effiziente
licher Unternehmen stärken, indem er zusätzliches Umsetzung von „Zukunftsmissionen“ (Mazzucato,
Eigenkapital zur Verfügung stellt. Zweitens kann der 2021) und den damit verbundenen Investitionsplä-
Bund ein neues, öffentliches Unternehmen gründen. nen gewährleisten kann. Bundesregierung und Bun-
Drittens kann der Bund durch den Erwerb einer destag entwickeln einen gesamtwirtschaftlichen In-
Mehrheitsbeteiligung an privaten Unternehmen vestitionsplan zum Erreichen der gesetzten Ziele,
diese Unternehmen in öffentliche Unternehmen delegieren jedoch die individuellen Investitionsent-
umwandeln. Im ersten Fall wird ein öffentliches Un- scheidungen an öffentliche Unternehmen, die situa-
ternehmen gestärkt und in den beiden anderen Fäl- tionsabhängig über ihre Investitionstätigkeit und
len ein öffentliches Unternehmen geschaffen.3 eine mögliche Kreditfinanzierung entscheiden. Ein
solcher Ansatz verbindet betriebswirtschaftlichen
Aus finanzpolitischer Sicht ist der Erwerb von Be- Handeln mit einer Gemeinwohlorientierung und
teiligungen ein Instrument zur Stärkung der öffent- kann bei optimaler Organisationsstruktur der öf-
lichen Investitionen, das nicht schuldenbremsen- fentlichen Unternehmen sicherstellen, dass gesamt-
wirksam ist und in diesem Sinne die finanziellen gesellschaftliche Ziele mit effizienten Mitteleinsatz
3 Die öffentliche Finanzstatistik enthält eine enge und vorherrscht (Krebs, 2021). Eine solche strukturelle Mo-
eine weit gefasste Abgrenzung des öffentlichen Sektors nopolstellung entsteht immer dann, wenn die anfängli-
und der öffentlichen Unternehmen. In dieser Studie wird chen Baukosten sehr hoch und die variablen Betriebs-
der Begriff des öffentlichen Unternehmens gemäß der kosten niedrig sind. Diese Voraussetzungen sind
weit gefassten Definition der öffentlichen Finanzstatis- beispielsweise im Fall der Übertragungsnetzwerke und
tik verwendet („öffentlicher Bereich“). Danach sind öf- eines möglichen Pipeline-Netzwerkes für den Wasser-
fentliche Unternehmen rechtlich eigenständige Einhei- stofftransport erfüllt. In solchen Situationen kann es in
ten, die vom staatlichen Sektor kontrolliert werden, der Regel nur einen einzigen Anbieter des Gutes oder der
wozu in der Regel eine Mehrheitsbeteiligung des Staates Dienstleistung geben. Der Staat hat nur die Wahl zwi-
notwendig ist (DeStatis, 2021). Diese Definition öffentli- schen einem privaten, regulierten Monopolisten und ei-
cher Unternehmen entspricht nicht der Abgrenzung des nem gemeinwohlorientierten Monopolisten, der sich im
Staatssektors gemäß Volkswirtschaftlicher Gesamtrech- Eigentum der öffentlichen Hand befindet (der Staat hält
nung (VGR) beziehungsweise des Europäischen Systems eine Mehrheitsbeteiligung). In beiden Fällen muss der
Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG). Siehe Staat eine aktive Infrastrukturpolitik betreiben, um eine
Lenk et al. (2016) für weitere Details. effiziente Allokation knapper Ressourcen zu gewähr-
leisten.
4 Aus ökonomischer Sicht zeichnet sich der Infrastruk-
turbereich durch die Eigenschaft aus, dass ein angemes-
sener Wettbewerb aus strukturellen Gründen häufig un-
möglich ist und eine Situation des natürlichen Monopols
9Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
erreicht werden. Dieser Ansatz ist einer starren Fis- Die öffentliche Haushaltsführung folgt gemäß Arti-
kalregel vorzuziehen, welche die zulässige Neuver- kel 109 GG dem Grundsatz: „Die Haushalte von Bund
schuldung des Bundes durch den Wert der (Netto- und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen
)Investitionen festlegt oder ein Mindestmaß bezie- aus Krediten auszugleichen.“ Diese Schuldenregel
hungsweise eine „Mindestdrehzahl“ an kreditfinan- („Schuldenbremse“) ist gemäß Artikel 115 GG für den
zierten Investitionen vorschreibt (Krebs, 2020). Bund erfüllt, wenn die strukturelle Nettokreditauf-
nahme (NKA) nicht die Obergrenze von 0,35 Prozent
Der Ausbau existierender und die Gründung neuer im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt
Bundesgesellschaften erfordern eventuell einen zu- (BIP) überschreitet. Die zulässige NKA wird berech-
sätzlichen Kontrollmechanismus, der über das ver- net, indem die zulässige strukturelle NKA um eine
fassungsrechtlich verankerte Recht des Bundestags Konjunkturkomponente und das Finanzierungssaldo
zur Haushaltskontrolle hinausgeht. Eine Möglichkeit der finanziellen Transaktionen bereinigt wird. Die
der zusätzlichen parlamentarischen Kontrolle könnte zulässige NKA ist die Obergrenze, die im Bundes-
darin bestehen, die Vorstände beziehungsweise Ge- haushalt und in der Finanzplanung nicht überschrit-
schäftsführungen aller größeren Bundesunterneh- ten werden darf und damit die Spielräume in der öf-
men zu regelmäßigen Berichten im Bundestag bezie- fentlichen Finanzplanung bestimmt. Darüber hinaus
hungsweise in den jeweiligen Ausschüssen zu sieht das GG eine Ausnahmeklausel für Notsituatio-
verpflichten. Andere Optionen zur Stärkung der de- nen wie zum Beispiel die Corona-Pandemie vor, von
mokratischen Legitimation sind denkbar und sollten der in den Bundeshaushalten 2020 und 2021 Ge-
ergebnisoffen diskutiert werden. brauch gemacht wurde und die auch für den Bun-
deshaushalt 2022 angewendet werden soll.
2.1 Bundeshaushalt und Schuldenbremse Der Erwerb von Beteiligungen an öffentlichen Un-
ternehmen durch den Bund ist eine finanzielle
Der Bundeshaushalt und die entsprechende Finanz- Transaktion. Dabei handelt es sich um einen netto-
planung orientieren sich an den Grundsätzen der öf- vermögensneutralen Vorgang, der die zulässige NKA
fentlichen Finanzstatistik. Die Investitionsausgaben gemäß Schuldenbremse erhöht. In diesem Sinne
des Bundes erscheinen in den Hauptgruppen 7 und werden die finanziellen Spielräume im Bundeshaus-
8. Die Hauptgruppe 7 beinhaltet Baumaßnahmen, halt nicht eingeschränkt, wenn der Bund durch den
zum Beispiel Hochbau, Eisenbahnwesen, Straßen- Erwerb von Unternehmensbeteiligungen die öffent-
bauwesen, Stadtbauwesen, Landespflege. Die Haupt- lichen Investitionen stärkt. Anders gesagt: Für den
gruppe 8 enthält sonstige Ausgaben für Investitio- Erwerb von Beteiligungen gelten die Regeln der
nen und Investitionsfördermaßnahmen. Dazu Doppik auf Bundesebene.
gehören der Erwerb von beweglichen und unbeweg-
lichen Sachen, der Erwerb von Beteiligungen, Darle-
hen an öffentliche und sonstige Bereiche, die Inan- 2.2 Bundesinvestitionen im Verkehrsbereich:
spruchnahme von Gewährleistungen, Zuweisungen Deutsche Bahn AG
für Investitionen an den öffentlichen Bereich (Län-
der, Kommunen, Bundesagentur für Arbeit) und Zu- Der Weg zur Klimaneutralität erfordert im Ver-
schüsse für Investitionen an sonstige Bereiche (öf- kehrsbereich einen massiven Ausbau des Schienen-
fentliche und private Unternehmen, private verkehrs, der auf Bundesebene von der Deutschen
Haushalte). Bahn AG (DB) umgesetzt werden muss (Agora Ener-
giewende et al., 2021). Die DB plant, das Fahrgastauf-
kommen im Rahmen des Deutschlandtakts bis 2030
10Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
zu verdoppeln und den Marktanteil des Schienengü- Transaktion würde die zulässige NKA gemäß Schul-
terverkehrs um mindestens 25 Prozent zu steigern. denbremse erhöhen. Entsprechend würde eine Ei-
Der Investitionsbedarf für den Schienenausbau zur genkapitalerhöhung der DB, die der Bund durch eine
Umsetzung des Deutschlandtaktes und für die voll- Kreditaufnahme finanziert, das Nettovermögen des
ständige Digitalisierung des Schienenverkehrs be- Bundes unverändert lassen und die zusätzliche NKA
läuft sich auf circa 50 Milliarden Euro (Krebs und gemäß Schuldenbremse erhöhen.
Steitz, 2021). Diese Investitionen in den Ausbau und
die Modernisierung des Schienennetzes müssen zu-
sätzlich zu den Ersatzinvestitionen geleistet werden, 2.3 Bundesinvestitionen im Wasserstoffbe-
welche nur die Instandhaltung des existierenden reich: Gründung einer Bundesgesellschaft
Schienennetzes gewährleisten.5
Um die gesetzten Klimaziele zu erreichen, muss er-
Die Deutsche Bahn AG ist ein Unternehmen im Ei- neuerbar produzierter Wasserstoff bereits vor 2030
gentum des Bundes und der Bund kann durch eine in den drei Endverbrauchssektoren Verkehr, Indust-
Kapitalerhöhung die DB in die Lage versetzen, die rie und Raffinerien sowie zur Erzeugung von Strom
notwendigen Investitionen in die Modernisierung und Fernwärme in großen Mengen eingesetzt wer-
und den Ausbau des Schienennetzes zu tätigen. Die den (Prognos et al, 2021). Die Versorgung der Ver-
Bundesregierung hat diese Finanzierungsmöglich- braucherinnen und Verbraucher erfordert den ra-
keit bereits im Rahmen des Klimaschutzpakets ge- schen Aufbau eines leistungsfähigen
nutzt und der DB zusätzliches Eigenkapital in Höhe Wasserstofftransportnetzes. Nach dem Konzept der
von einer Milliarde Euro jährlich für Infrastruk- European Hydrogen Initiative erfährt das deutsche
turinvestitionen im Zeitraum 2020 bis 2029 zur (und europäische) Wasserstoffnetz bis 2040 eine
Verfügung gestellt. Diese Finanzierungsoption sollte massive Ausweitung, wodurch die wichtigsten Er-
künftig verstärkt genutzt werden, um die Auswei- zeugungs- und Nachfragezentren verbunden und
tung und Modernisierung des Schienennetzes zu fi- auch der grenzüberschreitende Transport von Was-
nanzieren. Dabei sollte gleichzeitig mit der Eigenka- serstoff in zunehmendem Maße möglich wäre. Krebs
pitalerhöhung die Kreditfähigkeit der Deutschen und Steitz (2021) schätzen, dass der deutsche Kos-
Bahn AG beziehungsweise der DB Netz AG ausge- tenanteil am Aufbau eines leistungsfähigen Wasser-
weitet werden, damit die Kapitalerhöhung eine ma- stoffnetzes in Deutschland und Europa circa 20 Mil-
ximale Wirkung auf die Infrastrukturinvestitionen liarden Euro beträgt.
entfalten kann. Zudem sollte der öffentliche Eigen-
tümer eine Restrukturierung des DB-Konzerns und Der Aufbau eines Leitungsnetzwerkes für Wasser-
eine Neuausrichtung mit Fokus auf das Erfüllen der stoff ist eine originäre Aufgabe des Staates. Zur Er-
Kernaufgaben in Erwägung ziehen. füllung dieser öffentlichen Aufgabe sollte die Grün-
dung einer Wasserstoffinfrastrukturgesellschaft des
Eine Eigenkapitalerhöhung der DB finanziert vom Bundes in Betracht gezogen werden, die die rasche
Bund ist aus haushaltsrechtlicher Sicht der Erwerb Entwicklung und Finanzierung des Startnetzes – so-
einer Beteiligung. Eine solche finanzielle wie die damit verbundenen finanziellen und
5 Anders gesagt: Der Finanzierungsbedarf von 50 Milliar- Finanzierungsvereinbarung vom 20. Januar 2020 (LuFV
den Euro ist ein zusätzlicher Bedarf, der nicht in den be- III) 63 Milliarden Euro vom Bund bereitgestellt.
reits geplanten 86 Milliarden Euro für Ersatzinvestitio-
nen und die Instandhaltung des bestehenden
Schienennetzes im Zeitraum 2021 bis 2030 (Eisenbahn-
Bundesamt) enthalten ist. Von diesen 86 Milliarden Euro
für Ersatzinvestitionen werden gemäß Leistungs- und
11Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
regulatorischen Risiken – übernimmt. Umzuwid- Der ÜNB TenneT – ein niederländisches Staatsun-
mende Erdgasleitungen können in diese neue Ge- ternehmen – spielt eine besondere Rolle beim Aus-
sellschaft eingebracht werden. Als Rechtform kommt bau der Erneuerbaren Energien, denn dieses Unter-
entweder eine GmbH privaten Rechts oder eine An- nehmen hat die Aufgabe, die offshore produzierte
stalt öffentlichen Rechts in Frage. Die neue Bundes- Windenergie an das Übertragungsnetz anzuschlie-
gesellschaft würde eigene Einnahmen generieren ßen und die im Norden produzierte Windenergie
und kann mit einer eigenständigen Kreditfähigkeit (onshore und offshore) zu den industriellen Abneh-
ausgestattet werden. mern im Westen und Süden zu transportieren (Süd-
link). Eine Option zur Finanzierung eines Teils des
Die Schaffung des Eigenkapitals für die neue Bun- Investitionsbedarfs von TenneT ist eine Eigenkapi-
desgesellschaft ist eine finanzielle Transaktion und talerhöhung, die der Bund über den Erwerb einer
wird entsprechend im Bundeshaushalt gebucht. Mehrheitsbeteiligung an TenneT umsetzen könnte.6
Wenn der Bund das zur Gründung der neuen Was- Dies hätte den Vorteil, dass der deutsche Staat eine
serstoffgesellschaft notwendige Eigenkapital über direkte Kontrolle über einen Infrastrukturbereich
eine Kreditaufnahme finanziert, dann bleibt das erlangt, der zentral für den Erfolg der Energiewende
Nettovermögen des Bundes unverändert, die zuläs- ist und zurzeit einen der wesentlichen Engpässe im
sige NKA gemäß Schuldenbremse erhöht sich. Ausbau der Erneuerbaren Energien darstellt. Dar-
über hinaus wäre eine Entlastung der Strompreise zu
erwarten, weil das Gemeinwesen nicht mehr die im-
2.4 Bundesinvestitionen im Strombereich: Be- pliziten Zuschüsse für den Ausbau der Übertra-
teiligung an Übertragungsnetzbetreibern gungsnetze zahlen müsste.7
Der Ausbau der Verteiler- und Übertragungsnetz- Aus finanzpolitischer Sicht ist der kreditfinanzierte
werke ist Voraussetzung für eine erfolgreiche Elekt- Erwerb einer Mehrheitsbeteiligung an TenneT net-
rifizierung von Wirtschaft und Gesellschaft. Berech- tovermögensneutral und erhöht die zulässige NKA
nungen ergeben für den Zeitraum 2021 bis 2030 gemäß Schuldenbremse.
einen geschätzten Investitionsbedarf von mindes-
tens 120 Milliarden Euro für die Übertragungsnetze
und von 50 bis 100 Milliarden Euro für die Vertei- 2.5 Kommunale Planungskapazitäten: Ausbau
lernetze (Krebs und Steitz, 2021). In den Aufgaben- der Partnerschaft Deutschland
bereich des Bundes fallen hauptsächlich der Ausbau
und Betrieb der Übertragungsnetze. Derzeit werden Mangelnde Planungskapazitäten in den kommuna-
Betrieb und Ausbau der Übertragungsnetze von vier len Verwaltungen sind ein häufig genannter Grund,
privaten Übertragungsnetzbetreibern (ÜNB) über- warum öffentliche Infrastruktur- und Wohnungs-
nommen, die vom Bund reguliert werden. bauprojekte nicht zügig umgesetzt werden können.
Oftmals sind viele Kommunen nach Jahren des Per-
sonalabbaus nicht in der Lage, zügig Bebauungspläne
6 Gespräche zwischen der deutschen und der niederländi- 7 Den ÜBN wird vertraglich eine annähernd risikofreie
schen Regierung über eine Beteiligung des Bundes an Investitionsrendite zugesichert, die einige Prozent-
TenneT gibt es seit einiger Zeit. Vgl. Stratmann, Klaus punkte über dem Zinssatz von Bundesanleihen liegt. Die
(2020): Tennet: „Wir sind nicht auf frisches Kapital des Höhe der aktuell vom Staat zugesicherten Renditen ist
deutschen Staates angewiesen“; in: Handelsblatt, 22. Ok- aus ökonomischer Sicht kaum zu rechtfertigen und läuft
tober 2020 Gefahr, eine ineffiziente Allokation der realwirtschaftli-
chen Ressourcen zu begünstigen.
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zu erstellen oder Baugenehmigungen zu erteilen. In Investitionsbedarf (Krebs, 2020, Krebs und Steitz,
einer Befragung gab rund jede fünfte Kommune an, 2021) und die Finanzierung solcher Investitionsbe-
dass Stellen im Hoch- und/oder Tiefbauamt seit län- darfe ist innerhalb des föderalen Systems der Bun-
gerer Zeit nicht besetzt seien (Scheller et al., 2021). desrepublik Deutschland hauptsächlich eine Auf-
Darüber hinaus können aufgrund von Personalman- gabe der Länder und Kommunen. Der Bund kann die
gel Fördermittel vielfach nicht fristgerecht oder gar Kommunen zum Erreichen nationaler Ziele (zum
nicht abgerufen werden. Die Evidenz zeigt einen Beispiel Klimaziele oder Gleichwertigkeit der Le-
signifikanten Zusammenhang zwischen Personalbe- bensverhältnisse) finanziell unterstützen, doch sind
stand in der Bauverwaltung und Bauinvestitionen ihm dabei enge Grenzen gesetzt (Konnexitätsprin-
der Kommunen (Scheller et al., 2021). zip). Deshalb kann eine solche Unterstützung immer
nur ein Baustein sein und der größere Teil der Fi-
Zur Stärkung der kommunalen Planungskapazitäten nanzierung muss von den Ländern und Kommunen
sollte die Digitalisierung in den kommunalen Ver- selbst getragen werden.
waltungen vorangetrieben und der Personalbestand
in den kommunalen Bauämtern aufgestockt werden. Der größte Investitionsbedarf besteht auf kommu-
Dabei kann der Bund die Kommunen über die Part- naler Ebene im Bereich des sozialen Wohnungsbaus
nerschaft Deutschland unterstützen. Die Partner- und des Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV).
schaft Deutschland ist eine Bundesgesellschaft, de- Krebs und Steitz (2021) schätzen den Förderbedarf
ren Eigentümer zu 100 Prozent die öffentliche Hand im Bereich des öffentlichen Wohnungsbaus auf 50
ist, mit der Aufgabe, die Kommunen bei der Digitali- Milliarden Euro bis 2030 und den öffentlichen Fi-
sierung der Verwaltung und bei der Planung und nanzierungsbedarf im Bereich des ÖPNV auf 100
Umsetzung von öffentlichen Infrastrukturprojekten Milliarden Euro bis 2030. In diesen Bereichen
kompetent zu begleiten. Sie ist in der ablaufenden könnte der Bund die Kommunen mit zwei neu zu
Legislaturperiode erheblich gewachsen (von einem gründenden Beteiligungsgesellschaften organisato-
Personalstand von 50 auf 500) und sollte in der risch und finanziell unterstützen.
kommenden Legislaturperiode weiter ausgebaut
werden. Diese Expansion erfordert keine zusätzli- Der soziale beziehungsweise geförderte Wohnungs-
chen Finanzmittel des Bundes, da die Partnerschaft bau ist hauptsächlich eine kommunale Aufgabe, aber
Deutschland ihre Kosten vollständig aus den Bera- der Bund kann die Kommunen unterstützen. Eine
tungsgebühren finanziert. Es sollte jedoch in Be- Option ist die Gründung einer Bundesgesellschaft,
tracht gezogen werden, diese Beratungsgebühren die sich an den kommunalen Wohnungsbaugesell-
und die damit verbundenen Kosten für die Kommu- schaften beteiligt (Krebs und Dullien, 2020). Ein sol-
nen zu senken. Darüber hinaus sollte die Personal- ches Bundesunternehmen würde die kommunalen
decke des Bundesamts für Seeschifffahrt und Hyd- Wohnungsbaugesellschaften durch Aufstockung des
rographie (BSH) gestärkt werden, das eine Eigenkapitals finanziell stärken beziehungsweise
entscheidende Rolle bei der Planung von Offshore- Kommunen bei der Gründung öffentlicher Woh-
Windparks spielt. nungsbaugesellschaften unterstützen. Diese Bun-
desgesellschaft sollte als rechtlich selbstständige
2.6 Kommunaler Wohnungsbau und ÖPNV:
Beteiligungsgesellschaft des Bundes
Der Bedarf an öffentlichen Klima- und Bildungsin-
vestitionen ist größtenteils ein kommunaler
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Einheit realisiert werden, deren Eigentümer zu 100 gemäß Schuldenbremse erhöht. Der Bund könnte
Prozent die öffentliche Hand ist.8 also Kredite zur Schaffung des Eigenkapitals der
Bundesgesellschaft aufnehmen, ohne dass die zuläs-
Eine Beteiligungsgesellschaft des Bundes im Woh- sige NKA für andere Aktivitäten beschnitten würde.
nungsbaubereich hat drei Vorteile. Zum Ersten ha- Die Bundesgesellschaft könnte darüber hinaus Fi-
ben viele kommunale Wohnungsbaugesellschaften nanzmittel durch Fremdfinanzierung aufnehmen.
zwar ihre Bautätigkeit zuletzt ausgeweitet, doch Dies sollte hauptsächlich durch die Begebung eige-
lange nicht in dem notwendigen Maße. Ein maßgeb- ner Anleihen oder zinsgünstiger Darlehen erfolgen.
licher Grund hierfür ist die Sorge, die Eigenkapital- Die Einnahmen des Beteiligungsfonds bestehen aus
quote zu sehr abzusenken. In der Konsequenz ent- der Rendite für die Eigenkapitalbeteiligung von der
steht ein unnötiger Engpass im öffentlichen jeweiligen kommunalen Wohnungsbaugesellschaft.
Wohnungsbau, den eine Beteiligungsgesellschaft Da Wohnungsbauinvestitionen in der langen Frist
verringern kann. Zum Zweiten beschränkt der Man- stabile Erträge erwirtschaften und das Risiko von
gel an Eigenkapital (und die damit zusammenhän- Forderungsausfällen gering ist, bestehen realistische
gende Zurückhaltung bei der Bilanzerweiterung) die Chancen, dass die Wohnungsbaugesellschaften nach
Möglichkeit der Kommunen, von etwaigen Vor- Abzug der Eigenkapitalverzinsung Überschüsse er-
kaufsrechten bei Grundstücken Gebrauch zu ma- wirtschaften.9
chen, indem die Grundstücke über die kommunalen
Wohnungsbaugesellschaften angekauft werden. Der ÖPNV ist neben dem öffentlichen Wohnungsbau
Zum Dritten ergeben sich ökonomische Effizienzge- der zweite zentrale Bereich, in dem die Kommunen
winne. Anders als bei bisherigen Bundesprogram- ihre Infrastrukturinvestitionen massiv ausweiten
men (zum Beispiel bei den Kompensationsmitteln für müssen, damit die gesetzten Klimaziele erreicht
die soziale Wohnraumförderung im Rahmen der Fö- werden können. Wie beim öffentlichen Wohnungs-
deralismusreform) könnte eine stärkere Bedarfsori- bau kann der Bund die kommunalen Investitionen
entierung erreicht werden, indem Beteiligungen nur im ÖPNV unterstützen, indem er eine Bundesgesell-
in Kommunen mit angespannten Wohnungsmärkten schaft gründet, die sich an kommunalen Verkehrs-
(geringer Leerstand, hohe Mieten) stattfinden. unternehmen beteiligt. Ein solches Bundesunter-
nehmen würde die Eigenkapitalbasis der
Das Grundkapital der Bundesgesellschaft würde sich kommunalen Unternehmen stärken und so zusätzli-
aus Finanzmitteln des Bundes speisen. Die Schaf- che Investitionen in einen klimaneutralen ÖPNV er-
fung des Eigenkapitals für die Bundesbeteiligungs- möglichen. Diese Bundesgesellschaft sollte als recht-
gesellschaft wäre eine finanzielle Transaktion, die lich selbstständige Einheit realisiert werden, deren
nettovermögensneutral ist und die zulässige NKA
8 In einem ersten Zwischenschritt könnte die Umsetzung Renditeerwartungen für die Eigenkapitalbeteiligungen
über Beteiligungsprogramm der KfW erfolgen. Die KfW sollten sich an den Renditen der kommunalen Anteils-
hat in ihrem Instrumentenkasten bereits Eigenkapital- eigner orientieren.
programme (wie das ERP-Beteiligungsprogramm), bei
denen Beteiligungsgesellschaften die für Beteiligungen 9 Eine weitere Option ist es, die Kommunen finanziell und
notwendigen Mittel bei der KfW leihen können. Ein sol- personell in ihrer Liegenschaftspolitik mit einem Bo-
cher Beteiligungsfonds hätte große Ähnlichkeit mit den denfonds des Bundes zu unterstützen (Krebs und Dullien,
schon existierenden Beteiligungsprogrammen, aber der 2020). In einem ersten Schritt könnten die Ziele dieses
Fokus läge auf dem öffentlichen Wohnungsbau (öffent- Bundesfonds durch ein spezielles Programm der Bun-
lich-öffentliche Partnerschaft). Um einen zielgerichte- desanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) verfolgt wer-
ten Einsatz der Mittel zu gewährleisten, würde das Pro- den.
gramm nur für solche Kommunen gelten, in denen
derzeit Mangel an bezahlbarem Wohnraum herrscht. Die
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Eigentümer zu 100 Prozent die öffentliche Hand (BA) zusätzliche Maßnahmen ergreifen, für die zu-
ist.10 sätzliche Finanzmittel bereitgestellt werden müssen.
Die Schaffung des Eigenkapitals für eine neue Bun- Pandemiebedingt lagen die Ausgaben der BA im Jahr
desgesellschaft zur Unterstützung kommunaler Ver- 2020 um 28 Milliarden Euro höher als im Jahr 2020
kehrsunternehmen ist eine finanzielle Transaktion und es mussten knapp 20 Milliarden aus den Rück-
und wird entsprechend im Bundeshaushalt gebucht. lagen der BA zur Finanzierung der Krisenmaßnah-
Wenn der Bund das notwendige Eigenkapital über men (Kurzarbeitergeld und Arbeitslosengeld) ent-
eine Kreditaufnahme finanziert, dann bleibt das nommen werden. Die verbliebenen 6 Milliarden Euro
Nettovermögen des Bundes unverändert und die zu- Rücklagen wird die BA voraussichtlich im Jahr 2021
lässige NKA gemäß Schuldenbremse erhöht sich. Die verwenden müssen, um einen Teil des Defizits aus-
Einnahmen der Bundesgesellschaft bestehen aus den zugleichen. Die BA ist also krisenbedingt in eine fi-
Dividenden für die Eigenkapitalbeteiligung von den nanzielle Lage geraten, die eine solide Finanzierung
jeweiligen Verkehrsunternehmen. der künftigen Aufgaben ohne zusätzliche Bundeszu-
schüsse gefährdet.11
2.7 Humankapitalinvestitionen: Bundesagentur Der Bund sollte im Bundeshaushalt 2022 eine ein-
für Arbeit und Gesundheitsfonds malige Zuweisung an die BA leisten, die hoch genug
ist, dass die BA das Haushaltsjahr 2022 mit einer
Die Dekarbonisierung der Wirtschaft und die damit Rücklage von circa 20 Milliarden abschließt. Ziel
verbundene Transformation der Industrie erfordern dieser Zuweisung ist es, durch die Pandemie verur-
in vielen Fällen die Weiterbildung oder Umschulung sachte Verluste auszugleichen und die BA finanziell
der betroffenen Fachkräfte. Insbesondere für Unter- so auszustatten, dass sie in der kommenden Legisla-
nehmen mit Beschäftigten in Kurzarbeit ist jetzt der turperiode die notwendige Transformation der Ar-
richtige Zeitpunkt, die notwendige Weiterbildung beitswelt durch entsprechende Qualifikationspro-
des Personals durchzuführen. Die Bundesregierung gramme und Weiterbildungsmaßnahmen
hat bereits mit verschiedenen Maßnahmen den angemessen unterstützen kann. Aus haushalteri-
Grundstein dafür gelegt, mit einer Qualifizierungs- scher Sicht erhöht diese Maßnahme die Ausgaben
offensive den notwendigen Transformationsschub und die NKA im Bundeshaushalt 2022. Für das
einzuleiten. So hat der Bund mit dem im März 2020 Haushaltsjahr 2022 gilt jedoch die Ausnahmeregel
verabschiedeten „Gute-Arbeit-Gesetz“ das Qualifi- zur Schuldenbremse und somit greift die reguläre
zierungschancengesetz verbessert. Für weitere Ver- Obergrenze für die NKA nicht, sodass diese Maß-
besserungen und einen Ausbau der Berufsschulen nahme die finanziellen Spielräume in dieser Legisla-
sollte der Bund über die Bundesagentur für Arbeit turperiode nicht einengt.12
10 Eine Bundesgesellschaft zur Stärkung der Investitions- der Rücklagen der BA wird ohne entsprechende Gegen-
kraft kommunaler Unternehmen der Grundversorgung maßnahmen des Bundes dazu führen, dass zukünftig die
(Gas-, Wasser- und Elektrizitätsversorgung) ist eine BA entweder die Beiträge erratisch anpassen oder Kür-
weitere Option, die eine neue Bundesregierung ernsthaft zungen bei den investiven Maßnahmen (zum Beispiel
in Betracht ziehen sollte. Qualifizierungsprogramme) vornehmen muss.
11 Rücklagen der Sozialversicherungsträger dienen übli- 12 Die Kreditaufnahme in Ausnahmesituationen (Notfall-
cherweise zum Ausgleich der unterjährigen und kon- kredite) über die regulär zulässige NKA hinaus ist mit
junkturbedingten Einnahmenschwankungen bei kon-
stanten Beitragssätzen. Der pandemiebedingte Verlust
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Die finanzielle Lage der gesetzlichen Krankenversi- Rentenfonds finanziert hauptsächlich die realwirt-
cherung (Krankenkassen und Gesundheitsfonds) hat schaftlichen Investitionen im Ausland und verstärkt
sich ebenfalls krisenbedingt verschlechtert. Dies somit die deutschen Leistungsbilanzüberschüsse.
wird voraussichtlich im Jahr 2022 zu einem Rekord- Der hier vorgeschlagene Rentenfonds finanziert
defizit im Gesundheitsfonds von 16 Milliarden Euro hingegen die öffentlichen Investitionen in Deutsch-
führen, das bis 2025 auf circa 27 Milliarden Euro land und würde somit die deutschen Leistungsbilan-
steigen könnte. Ein Teil dieses Anstiegs der Finan- züberschüsse verringern.
zierungslücke hat sicherlich strukturelle Gründe,
aber ein erheblicher Teil ist auch krisenbedingt und Zur Bewältigung der krisenbedingten Herausforde-
sollte daher durch Bundeszuschüsse aufgefangen rungen sollte der Bund die krisenbedingten Verluste
werden, die die finanziellen Spielräume des Bundes der gesetzlichen Rentenversicherung durch eine
nicht unnötig einschränken. Deshalb sollte der Bund einmalige Zuweisung im Bundeshaushalt 2022 aus-
– zusätzlich zu der bereits geplanten Erhöhung der gleichen. Diese Zuweisung sollte über die bereits ge-
regulären Zuweisung – 2022 eine einmalige Zuwei- planten Bundeszuschüsse hinausgehen. Ähnlich wie
sung an den Gesundheitsfonds leisten, die die kri- bei den Zuweisungen an die BA und den Gesund-
senbedingte Komponente der Finanzlücke bis 2025 heitsfonds handelt es sich um eine Ausgabe in dem
abdeckt. Ausnahmejahr 2022, sodass diese Maßnahme die fi-
nanziellen Spielräume in dieser Legislaturperiode
nicht weiter einengt. Darüber hinaus sollte in Be-
2.8 Gesetzliche Rentenversicherung tracht gezogen werden, dass die Rentenversicherung
künftig ihre Reserven unter Auflagen am Kapital-
Die gesetzliche Rentenversicherung steht vor großen markt anlegen kann.
strukturellen und krisenbedingten Herausforderun-
gen. Die folgenden zwei Maßnahmen können einen
Beitrag zur Bewältigung dieser Herausforderungen 2.9 Europäische Schuldenregeln und
leisten. Beihilferecht
Die genannten Beteiligungsgesellschaften bieten Der europäische Fiskalvertrag enthält eine Schul-
eine Möglichkeit, die Finanzierung öffentlicher In- denregel, die ähnlich wie die deutsche Schulden-
vestitionen mit der strukturellen Stärkung der ge- bremse die öffentliche Kreditaufnahme einschränkt.
setzlichen Rentenversicherung zu verbinden. Konk- Die europäische Schuldenregel des Fiskalvertrags
ret kann ein fester Anteil der Einnahmen der erlaubt eine strukturelle NKA des Staatssektors von
Beteiligungsfonds als Zuschuss zur gesetzlichen 1 Prozent des BIP für Länder mit einer Schulden-
Rente verwendet werden. In einem gewissen Sinne quote von unter 60 Prozent und 0,5 Prozent des BIP
führt dies zu einem Rentenfonds, der öffentliche In- für Länder mit einer Schuldenquote, die mehr als 60
vestitionen in Deutschland finanziert und dadurch Prozent des BIP beträgt. In Einklang mit der deut-
die Wachstumspotenziale der deutschen Volkswirt- schen Schuldenregel wird die zulässige NKA berech-
schaft stärkt. Dies unterscheidet diesen Ansatz von net, indem die zulässige strukturelle NKA um eine
dem häufig diskutierten Vorschlag eines staatlichen Konjunkturkomponente und dem Saldo der finanzi-
Aktionsfonds, der ein internationales Portfolio hält. ellen Transaktionen bereinigt wird.
Ein solcher international diversifizierter
einem Tilgungsplan verbunden, sodass nach einigen
Jahren die Tilgungszahlungen den Spielraum einengen.
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