Stellungnahme zum Mobilitätspaket der Europäischen Kom-mission "Europa in Bewegung" vom 31. Mai 2017 Vorschlag zur Änderung der ...
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Stellungnahme zum Mobilitätspaket der Europäischen Kom-
mission „Europa in Bewegung“ vom 31. Mai 2017
Vorschlag zur Änderung der Eurovignetten-Richtlinie (1999/62/EG)
I. Hintergrund
1. EU-Mobilitätspaket vom 31.05.2017
Am 31.05.2017 hat die Europäische Kommission (KOM) im Zuge des Gesamtpakets „Eu-
ropa in Bewegung“ [COM (2017)283] weitreichende Legislativvorschläge mit dem
Schwerpunkt „Straßenverkehr“ vorgelegt.
Im Einzelnen enthält dieses erste „EU-Mobilitätspaket“ zehn Maßnahmenkataloge, beste-
hend aus acht einzelnen legislativen Vorschlägen sowie weiteren begleitenden Strategie-
und Empfehlungsdokumenten.
Als Zielsetzung wird der Ausbau des (digitalen) Binnenmarktes wie auch der Energie-
union hervorgehoben. Insbesondere durch legislative Maßnahmen, die die weitere Ent-
wicklung der Energieunion betreffen, sollen die eingegangen Verpflichtungen des UN-
Klimaschutzabkommen von Paris erreicht werden. In diesem Kontext spricht die KOM
von einer Drei-Säulen Struktur „Clean, Connected and Competitive“, unter der die je-
weiligen Maßnahmenkataloge einzuordnen sind. Die KOM möchte standardisierte, digi-
tale Straßenlösungen, faire soziale Bedingungen und durchsetzbare Marktregeln im Gü-
terverkehr etablieren.
In einem zweiten Mobilitätspaket wurden am 8.11.2017 Vorschläge u.a. zu CO2-post-
2020 Grenzwerten vorgelegt.
Im Frühjahr 2018 soll in einem dritten Mobilitätspaket durch weitere Vorschläge zum au-
tomatisierten und vernetzen Fahren, Emissionsstandards für die Zeit nach 2020 sowohl
für LKW und schwere Nutzfahrzeuge und zur Überarbeitung der RL zur allgemeinen Si-
cherheit von Fahrzeugen ergänzt werden.
2. Novellierung der Eurovignetten-Richtlinie 1999/62/EG
Aus Sicht der Autofahrer ist von besonderer Bedeutung der Vorschlag zur Überarbei-
tung der sogenannten Eurovignetten-RL (1999/62/EG)1. Der Geltungsbereich der Richt-
linie war bislang auf schwere Lkw von mehr als 3,5 Tonnen festgelegt und soll nach den
1
Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinie
1999/62/EG über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge;
2017/0114 (COD) (unter: http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:ffee0901-462a-11e7-aea8-
01aa75ed71a1.0002.02/DOC_1&format=PDF).
ADAC e.V. Seite 1
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Hansastraße 19, 80686 München www.adac.dePlänen der KOM nun auch auf Kraftomnibusse und Kleintransporter sowie Pkw und
leichte Nutzfahrzeuge ausgeweitet werden. Gründe dafür sind, dass diese ebenfalls die
Straßeninfrastruktur abnutzen und zu CO2-Emissionen, Luftverschmutzung, Lärmbelästi-
gung und Staus beitragen. Staus und Emissionen hätten weiter zugenommen. Zwar gebe
es eine Gebührendifferenzierung nach Umweltverträglichkeit, die RL enthalte bisher
jedoch keine Mechanismen, die unmittelbar auf die Senkung verkehrsbedingter CO2-
Emissionen zielen, was nun aber über entsprechende Preissignale erreicht werden
soll.
Mit diesem Vorschlag will die KOM das Verursacher- und Nutzerprinzip in den Vorder-
grund stellen. Die KOM vollzieht somit einen Paradigmenwechsel bei der Regulierung
der Erhebung von Infrastrukturgebühren. Bislang diente die schrittweise Harmonisie-
rung der Kfz-Steuer und die Vereinheitlichung der Erhebung von Infrastrukturgebüh-
ren bei schweren Lkw ab 3,5 Tonnen vor allem der Beseitigung von Wettbewerbsver-
zerrungen zwischen Verkehrsunternehmen im grenzüberschreitenden Güterverkehr.
3. Inhalt und Systematik des Vorschlags zur Änderung der Eurovignetten-RL
Der aktuelle Änderungsvorschlag der KOM zielt nicht auf eine Erst-Verpflichtung zur Er-
hebung von Straßenbenutzungsgebühren ab, aber es sollen umfassende Maßstäbe und
Vorgaben für bestehende bzw. künftige mitgliedsstaatliche Maut- und Vignettensysteme
festgeschrieben werden. Als Argumente nennt die EU KOM u.a. die Schaffung von Anrei-
zen für einen sauberen und effizienteren Verkehrsbetrieb, eine nachhaltigere Finanzie-
rung und Gewährleistung der Infrastruktur und den Ausschluss von Diskriminierungen
von gebietsfremden Nutzern.
Der Anwendungsbereich der Eurovignetten-RL soll künftig für alle gewerblich und privat
genutzten schweren und leichten Nutzfahrzeuge gelten, wobei die RL (Art. 2) folgende
Zuordnung vornimmt:
• Schwere Nutzfahrzeuge (SNF) sind LKW und Busse jeweils über 3,5 t.
• Leichte Nutzfahrzeuge (LNF) sind Pkw, Kleinbusse und Transporter bis 3,5 t.
Des Weiteren unterscheidet die RL (Art. 2) folgende Arten von Straßenbenutzungsge-
bühren:
• Vignettengebühren (Benutzungsgebühren) sind zeitabhängige Straßennut-
zungsgebühren.
• Mautgebühren sind streckenabhängige Straßennutzungsgebühren.
ADAC e.V. Seite 2
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Hansastraße 19, 80686 München www.adac.deNeben dem Verursacherprinzip ist die Vermeidung von Diskriminierung gebietsfremder
Nutzer ein zentrales Anliegen der KOM und wird als wesentliches Argument gegen Vig-
nettenlösungen und für entfernungsabhängige Mautgebühren vorgebracht. Der Ände-
rungsvorschlag legt die Schlussfolgerung nahe, dass die KOM die Einigung mit der Bun-
desregierung über die deutsche Infrastrukturabgabe lediglich als Zwischenlösung be-
trachtet.
Denn zeitabhängige Gebühren (Vignettenlösungen) und eine Obergrenze für die Anrech-
nung externer Kosten sollen mittelfristig abgeschafft werden. Stattdessen soll eine zu-
sätzliche Staugebühr und eine stärkere Differenzierung der Maut nach CO2-
Emissionen eingeführt werden. Nach dem Willen der KOM soll zudem die bisherige Dif-
ferenzierung nach Euro-Emissionsklassen bei SNF abgeschafft werden. Entscheidend
für die Mautdifferenzierung sollen künftig CO2-Emissionen sein. In diesem Zusammen-
hang ist auch der Vorschlag zu den CO2-post-2020 Werten für leichte NFZ zu sehen, der
im zweiten Mobilitätspaket veröffentlicht wurde. Die CO2-post-2020 Werte für schwere
Nutzfahrzeuge sollen im dritten Mobilitätspaket geregelt werden.
Neben Infrastrukturgebühren zur Anlastung von Bau-, Instandhaltungs- und Betriebs-
kosten (Art. 2 neue Nr. 7) regelt die RL weitere Gebührenbestandteile für externe Kosten
zur Internalisierung von Luftverschmutzung und Lärmbelästigung sowie eine optio-
nale „Staugebühr“ zur Anlastung der in Anspruch genommenen Fläche.
ADAC e.V. Seite 3
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Hansastraße 19, 80686 München www.adac.deKonkret schlägt die KOM bezogen auf leichte Nutzfahrzeuge (L) und schwere Nutzfahrzeuge (SNF) folgende Änderungen vor: Benutzungsgebühren (Vignette) für LNF können mit Inkrafttreten der Richtlinienände- rung nicht mehr neu eingeführt werden und bestehende müssten bis Ende 2027 abge- schafft oder in eine fahrleistungsabhängige Maut umgewandelt werden (Art. 7 Abs. 7). Um Diskriminierung zu vermeiden soll ab 2024 der Abstand zwischen Jahres-, 2-Monats- bzw. Monats- und 10-Tages-Vignetten geändert werden. Während die 2-Monats-Vignette derzeit in Deutschland rund 40% der Jahresvignette kosten soll und die 10-Tagesvignette ca. 20 %, dürfen es dann bis Ende 2027 nur noch 30% (bei 1-Monats-Vignette 18%) bzw. 8% sein (§ 7a Abs. 3). Bei Einführung einer Benutzungsgebühr dürfen Mitgliedsstaa- ten keinen Ausgleich, z.B. durch Senkung der Kfz-Steuer, vorsehen (Art. 7k). Dies gilt aber explizit nicht für Mautgebühren. Benutzungsgebühren (Vignette) für LNF können zudem an der Luftverschmutzung ausgerichtet werden. Bis Ende 2021 können Benutzungsgebühren für LNF nach mitglied- staatlichen Vorschriften zur „Umweltverträglichkeit des Fahrzeugs“ ausgestaltet sein (Art. 7ga Abs. 1). Ab 2022 müssen Maut- und Benutzungsgebühren nach den CO2- und Schadstoffemissionen differenziert werden. Zumindest die Jahresgebühr bei Benut- zungsgebühren für LNF mit geringer Luftverschmutzung muss durch ermäßigte Gebührens- ätze begünstigt werden (neuer Art. 7ga Abs. 2 i.V.m. Anhang VII). Diese Gebührenrabatte sollen allerdings nur diejenigen LNF erhalten, deren CO2-Ausstoß unter den Zielvorgaben für die Neuwagenflotte ([Verordnung (EG) Nr. 443/2009] und [Verordnung (EU) Nr. 510/2011]) liegt. Für Mautgebühren für LNF sollen entsprechende Regelungen gelten. Bei Mautgebühren für SNF sollen Infrastrukturgebühren an CO2-Emissionen ausgerichtet werden. Nach derzeitigem Recht müssen Infrastrukturgebühren für LKW über 3,5 t nach „EURO-Emissionsklassen“ gestaffelt sein, die sich nach deren Luftverschmutzung rich- ten (Art. 7g i.V.m. Anhang 0). Die Staffelung nach EURO-Emissionsklassen soll Ende 2020 auslaufen (Art. 7g Abs. 2 [geändert]). Die KOM legt für SNF in einem delegierten Rechtsakt „Bezugswerte“ für CO2- Emissionen und eine zweckmäßige Klasseneinteilung“ fest. Innerhalb eines Jahres nach deren Inkrafttreten müssen die Mitgliedstaaten die Infrastrukturgebühren nach diesen Klassen differenzieren (Art. 7g Abs. 4 [geändert]). Mautgebühren für LNF und SNF dürfen eine Gebühr für Luftverschmutzung und/oder Lärmbelastung enthalten (Art. 7c geänderter Abs. 1 i.V.m. Anhang III). Ab 2021 müssen Mautgebühren für SNF eine Gebühr für Luftverschmutzung und Lärmbelastung zumin- dest für Abschnitte des transeuropäischen Straßennetzes und Autobahnen mit „überdurch- schnittlicher“ Luftverschmutzung und Lärmbelastung enthalten (Art. 7c Abs. 5 [neu]) Bei Mautgebühren für LNF und SNF dürfen Mitgliedstaaten Staugebühren auf ihrem ge- samten Straßennetz einführen (neuer Art. 7da Abs. 1). Diese sind nach der Länge der Fahrzeuge zu gewichten (Art. 7da Abs. 3 [neu] i.V.m. Anhang V). Staugebühren dürfen nur erhoben werden (Art. 7da Abs. 1 [neu]) auf Straßenabschnitten, auf denen Staus „regel- mäßig“ auftreten, und - in Zeiträumen, in denen Staus „üblicherweise“ auftreten. ADAC e.V. Seite 4 Ressort Interessenvertretung November 2017 Hansastraße 19, 80686 München www.adac.de
II. Bewertung des Vorschlags zur Änderung der Eurovignetten-
RL
Die Autofahrer in Deutschland könnten von den Vorschlägen zur Änderung der Eurovig-
netten-RL in Bezug auf „LNF“ vor allem wegen der verpflichten Umstellung auf ein stre-
ckenabhängiges Mautgebührensystem massiv betroffen sein.
1. Rechtliche Bewertung der Erweiterung auf Kfz unter 3,5 Tonnen
Auch wenn die Mitgliedstaaten durch die Neufassung der RL weiterhin die Wahl haben,
ob sie Straßennutzungsgebührensysteme einführen, ist die Verpflichtung, bestehende
Systeme in streckenbezogene Mautgebühren umwandeln zu müssen, sehr weitgehend.
Ein solcher Eingriff muss durch die Regelungskompetenz der EU gedeckt sein.
Die Erweiterung des Regelungsbereichs der Richtlinie auf Kfz unter 3,5 Tonnen und
die vorgeschlagene Verpflichtung zur Umstellung auf ein streckenbezogenes Mautge-
bührensystem für Kfz unter 3,5 Tonnen ist aus folgenden Gründen abzulehnen:
a) Die grundsätzliche Regelungskompetenz der EU zur Einbeziehung von Pkw
ist kritisch zu sehen.
b) Die weitreichenden Regelungen zur Erhebung von Straßenbenutzungsgebühren
für Pkw kollidieren mit dem Subsidiaritätsprinzip.
c) Die pauschale Abschaffung von Vignettengebühren durch die EU ist in Hin-
blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kritisch zu sehen.
d) Die potentielle Verfügbarkeit von Bewegungsprofilen kollidiert mit dem Da-
tenschutz.
a) Fragliche Regelungskompetenz der EU
Als Rechtsgrundlage bezieht sich die KOM auf Art. 91 AEUV2 sowie Art. 113 AEUV3. Es
ist fraglich, ob von Art. 91 AEUV ein solch umfassender und tiefgreifender Eingriff in die
Abgabenpolitik der Mitgliedsstaaten in Bezug auf den Verkehr gedeckt ist oder ggfls. eine
Kompetenzverletzung vorliegt. Die Richtlinie 1999/62/EG stützt sich insoweit auch auf
Art. 113 AEUV. Anders als bei Art. 91 AEUV können Regelungen, die auf Art. 113 AEUV
2 Gemeinsame Regeln für den internationalen Verkehr und den Durchgangsverkehr durch das Hoheitsgebiet einer oder mehre-
rer Mitgliedstaaten
3 Bestimmungen zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften u. a. über Verbrauchsabgaben und sonstige indirekte Steuern,
soweit diese Harmonisierung für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts und die Vermeidung von Wettbe-
werbsverzerrungen notwendig sind
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Hansastraße 19, 80686 München www.adac.defußen, nur einstimmig vom Rat angenommen werden. Dies scheint angesichts der Trag-
weite des Vorschlags dringend geboten.
b) Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip
Es ist fraglich, ob eine umfassende Regulierung der Verkehrsabgaben durch die KOM
im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip zulässig ist. In den Anwendungsbereich der
RL sollen erstmals zusätzlich LNF sowie Kraftomnibusse neu aufgenommen werden.
Während bei Kraftomnibussen die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen im grenzüber-
schreitenden gewerblichen Personenverkehr besteht, gilt dies nicht für Pkw: Anders als
bei SNF besteht insbesondere bei der Besteuerung von Erwerb und Besitz von Pkw
kein Wettbewerb zwischen den Mitgliedsstaaten. Die Zulassung von Pkw richtet sich da-
nach, wo der Halter seinen Hauptwohnsitz hat. Die vorgeschlagenen Regelungen für
Pkw kollidieren insoweit mit dem Subsidiaritätsprinzip. Paradoxerweise hat die KOM
bislang selbst ausdrücklich hervorgehoben, dass sie in „Einklang mit dem Subsidiari-
tätsprinzip “ nicht beabsichtige, bezogen auf Pkw diesbezügliche Legislativvorschläge
zu unterbreiten (vgl. KOM(2012) 199, S. 3).
Folgerichtig hat sich die EU bisher auf die Gewährleistung des primärrechtlichen Diskri-
minierungsverbots (Art. 18 AEUV) beschränkt. Verbindliche EU-Regeln zur Nichtdiskri-
minierung sind zu begrüßen, wenn sie Rechtssicherheit schaffen. Die nun vorgeschla-
genen Regelungen gehen dagegen erkennbar weit über das genannte Regelungsziel
hinaus.
Der Vorschlag sieht des Weiteren vor, einen Ausgleich für inländische Nutzer zuzulas-
sen (Art. 7k). Warum dies allerdings bei Benutzungsgebühren (Vignetten) verboten, aber
für fahrleistungsabhängige Mautgebühren künftig explizit zulässig sein soll, ist nicht nach-
vollziehbar und wird von der KOM nicht begründet.
Der Vorschlag bleibt insgesamt hinter den Begründungserfordernissen nach Art. 5
Abs. 3 EUV zurück, da die KOM nicht schlüssig darlegt, warum die Regelungen zu CO2
und externen Kosten besser auf EU Ebene geregelt werden können als durch die Mit-
gliedsstaaten. Insbesondere die pauschale Abschaffung von Benutzungsgebühren kann
nicht damit begründet werden, dass hierdurch automatisch „Fortschritte bei der Anwen-
dung des Verursacher- und Nutzerprinzips“ erreicht würden. Dies hängt neben Rege-
lungszielen vor allem von deren rechtlicher Gestaltung und der Wirksamkeit der ge-
wählten Instrumente ab. Zwar sind Vignetten weniger treffsicher bei der Spiegelung tat-
sächlicher Infrastrukturkosten, allerdings kann dies nur im Hinblick auf schwere Lkw
überzeugen. Bei diesen ist die Belastung der Straße nicht nur in etwa 30.000 fach grö-
ßer als bei LNF, die Schädigung lässt sich vor allem auch tatsächlich in Abhängigkeit von
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Hansastraße 19, 80686 München www.adac.deder Achslast und Anzahl der Achsen messen. Bei Pkw ist das nicht der Fall, hier sind
nutzungsabhängige Kosten gering und es sind vor allem nutzungsunabhänige Kosten zu
betrachten.
c) Verstoß gegen die Verhältnismäßigkeit
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Absatz 4 EUV) schränkt die Regulie-
rungsfreiheit des europäischen Gesetzgebers ein. Es ist äußerst fraglich, ob Vorschlag
der KOM bezogen auf die Ziele des EU-Gesetzgebers nach Art. 91 AEUV im Hinblick auf
Pkw als erforderlich anzusehen ist. Insbesondere sind weniger einschneidende Mit-
tel verfügbar, wie die Festlegung von Emissionswerten für Kraftfahrzeuge, die den
Schadstoffausstoß im realen Betrieb wirksam verringern, verbesserte Zweckbindung
von Abgaben oder weitere steuerpolitische Ansätze.
In immerhin 24 Mitgliedstaaten gibt es derzeit Mautsysteme. Dort müssten bestehende
Systeme umgestellt und an den RL-Anforderungen ausgerichtet werden, was erheblichen
fortwährenden Verwaltungsaufwand nach sich zieht, etwa für die fortlaufende Differen-
zierung nach Emissionen. Insoweit verwundert es und kann nicht überzeugen, dass die
KOM ihre Vorschläge im Rahmen ihres REFIT Programms als Maßnahme zur Komple-
xitätssenkung versteht.
Die KOM stützt ihren Vorschlag unter anderem auf die Unterfinanzierung der Infrastruk-
tur in einzelnen Mitgliedsstaaten. Tatsächlich ist auch in Deutschland die mangelhafte
Instandhaltung der Straßeninfrastruktur sowie die damit einhergehenden negativen
Auswirkungen für Gesellschaft und Wirtschaft durch Umweltbelastungen, Unfälle, hö-
here Fahrzeugbetriebskosten, längere Fahrzeiten zu kritisieren.
Dies liegt allerdings nicht zu Letzt an den gesetzten Prioritäten der jeweiligen mitglieds-
staatlichen Haushaltspolitik sowie der teilweise unzureichenden (gesetzlichen) Zweck-
bindung von Abgaben aus dem Straßenverkehr. Es rechtfertigt jedenfalls keinen
zwangsweisen Wechsel von einem Vignettensystem in ein streckenabhängiges Maut-
gebührensystem. Vielmehr sollte die Kommission auf eine verlässliche und bedarfsge-
rechte Zweckbindung von spezifischen Abgaben des Verkehrs in den Mitgliedsstaaten
hinwirken. Die Einnahmen des Staates aus Energiesteuer, Kfz-Steuer, Lkw-Maut und
künftiger Infrastrukturabgabe sowie aus der Mehrwertsteuer auf die Energiesteuer als
spezifische Abgaben des Straßenverkehrs werden laut Deutschem Institut der Wirtschaft
(DIW) in Deutschland in den kommenden Jahren auf über 54 Mrd. Euro anwachsen. Die
Ausgaben für den Straßenverkehr beziffert das DIW dagegen nur auf durchschnittlich
rund 19,5 Mrd. Euro. Es liegt folglich eine deutliche Überdeckung der Infrastrukturkosten
vor.
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Hansastraße 19, 80686 München www.adac.deZu einem vergleichbaren Ergebnis gelangt eine Studie im Auftrag der FIA4 für die EU.
Demnach standen 2013 den Kosten der Mitgliedsstaaten für ihre Straßeninfrastruktur von
178,4 Mrd. Euro insgesamt Einnahmen von 286,3 Mrd. Euro aus Kfz-spezifischen Abga-
ben gegenüber, wobei 71 Prozent der Einnahmen vom Pkw stammten. Der Kostende-
ckungsgrad lag insgesamt bei 162 Prozent.
Darüber hinaus verfügen die Mitgliedsstaaten über bessere Kenntnisse der jeweiligen
verkehrlichen Verhältnisse. Sie können zielgerichteter im Hinblick auf die Belastungswir-
kung von Abgaben steuern und die Gebührensysteme besser auf die eigenen steuer-
rechtlichen Rahmenbedingungen abstimmen. So lässt sich das Verursacherprinzip ziel-
gerichteter auch über andere Instrumente abbilden.
Im Umweltbereich erscheint es beispielsweise zielführender, wenn die KOM den ihr zur
Verfügung stehenden Ordnungsrahmen im Hinblick auf strenge Grenzwerte und deren
Überwachung ausschöpft, und somit Externalitäten unmittelbar an der Quelle bekämpft.
Die vorgeschlagenen Preissignale sind dagegen deutlich weniger treffsicher als etwa die
Energiebesteuerung und nicht vergleichbar zielgerichtet wie z.B. Grenzwerte und Prüf-
verfahren im Rahmen der Typengenehmigung sein können.
Zudem ist die Vermischung der Erhebung von Infrastrukturkosten mit der Staffelung
nach CO2- und Schadstoffemission systemfremd. Die Tarifstrukturen werden verkompli-
ziert und es drohen Doppelbelastungen. Die Mautgebühren würden geradezu ihren Cha-
rakter als Infrastrukturgebühr verlieren. Die Lenkungselemente überwiegen und die
Abgabe rückt im Ergebnis in die Nähe der Steuer.
d) Gefährdung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung
Nicht zuletzt sprechen Datenschutzgründe gegen ein streckenbezogenes Mautgebüh-
rensystem. Anders als bei SNF finden die ganz überwiegenden Fahrten nicht im gewerb-
lichen, sondern privaten Kontext statt. Auch entfällt die Notwendigkeit, die Einhaltung
der Sozialvorschriften kontrollieren zu können. Die bloße potentielle Verfügbarkeit von
Bewegungsprofilen stellt eine bedeutende Gefährdung für das Recht auf informatio-
nelle Selbstbestimmung dar. Dagegen können die Vignettenlösungen deutlich leichter
datenschutzfreundlich ausgestaltet werden.
2. (Sozio-)Ökonomische Bewertung
Das deutsche Infrastrukturabgabengesetzes (InfrAG) von 2017, wonach Infrastruktur-
abgaben für Pkw in Form einer zeitabhängigen Vignettengebühr zu erheben sind, kann in
4Fédération Internationale de l’Automobile – Region I : A better Deal for Motorists, 2016
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Hansastraße 19, 80686 München www.adac.dedieser Form nur bis längstens Ende 2027 Anwendung finden. Danach dürfte eine Infra-
strukturabgabe nach dem Willen der KOM – sofern Ministerrat und EP dieses Auffassung
folgen - nur noch in Form einer streckenabhängigen Mautgebühr erhoben werden. Die
Argumentation dahinter: Vignetten senden „ineffiziente Preissignale“, damit lohne sich
das Vielfahren erst. Kilometerbasierte Mautsysteme böten mehr Anreize für einen saube-
reren, effizienteren Verkehrsbetrieb.
Laut Vorschlag der KOM würde die Mautgebühr einen frei wählbaren Grundkilometertarif
sowie eine Staffelung nach CO2- und Schadstoffemissionen aufweisen. Optional könnten
zudem zusätzliche Staugebühren erhoben werden. Anders als in der heutigen Form der
Infrastrukturabgabe als Vignette erscheint eine aufkommensneutrale Ausgestaltung ei-
ner streckenabhängigen Mautgebühr unwahrscheinlich.
Eine verpflichtende Differenzierung und Umstellung von Benutzungs- und Mautge-
bühren nach CO2- und Schadstoffemissionen sowie die Erhebung von Staugebüh-
ren sind aus folgenden Gründen abzulehnen:
a. Durch die vorgeschlagene Differenzierung und Umstellung der Gebühren-
erhebung drohen erhebliche Mehrbelastungen für Autofahrer.
o Die Teilhabe am gesellschaftlichen und ökonomischen Leben von
Menschen mit mittleren oder niedrigen Einkommen wäre gefährdet.
o Mangels Alternativen und weiter Wege besonders betroffen wären
Bewohnern ländlicher Räume.
o Verlagerung von Verkehr auf das nachgeordnete Straßennetz ist
aus Gründen der Verkehrssicherheit sowie unter Lärm- und Um-
weltgesichtspunkten abzulehnen.
b. Die Anlastung von Staukosten in Form von Gebühren belastet vor allem
Pendler und preissensible Bevölkerungsgruppen.
a. Mehrbelastung von Autofahrern
Eine verpflichtende Differenzierung und Umstellung von Benutzungs- und Mautgebüh-
ren nach CO2- und Schadstoffemissionen bei LNF kann zu erheblichen Mehrbelastun-
gen für die Autofahrer führen und ist abzulehnen. Zudem stehen alternative Instrumente
zur Verfügung.
Kritisch ist, dass qualifizierte Analysen der KOM zu möglichen Auswirkungen der vor-
geschlagenen Gebührensysteme auf die Wohlfahrtsverteilung zwischen betroffenen
Bevölkerungsgruppen in ländlichen und städtischen Regionen oder auf das Einkommen
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Hansastraße 19, 80686 München www.adac.defehlen. Ebenfalls fehlen Analysen zu möglichen negativen Effekten durch Verkehrsverla-
gerung, wie beispielsweise Unfall- und Umweltfolgen. Auch findet keine echte Auseinan-
dersetzung mit alternativen Instrumenten zur Bepreisung von Umwelt und Klimaschä-
den statt, wie etwa eine nach Schadstoffemissionen gestaffelte Kfz-Steuer in Verbindung
mit strengen Grenzwerten bei der Typzulassung. Auch wegen der sozial- und wirtschafts-
politischen Dimension sollte die Entscheidung über die besten Instrumente bei den
Mitgliedsstaaten verbleiben.
Die Betroffenheit von Verkehrskosten ist von besonderer sozial- und wirtschaftspoliti-
scher Bedeutung. Mobilität ist Grundvoraussetzung für die Teilhabe am sozialen und
ökonomischen Leben. Die KOM verweist selbst drauf, dass durch die Neufassung der RL
„die Gesamtkosten für die Straßenverkehrsteilnehmer insgesamt steigen“ dürften,
„wenn auch nur in geringem Maße“. Letzteres ist allerdings fraglich und hängt von den
Vorgaben ab, die die RL selbst trifft.
Auswirkungen durch die Anlastung externer Kosten
Zusätzliche Belastungen zu den bereits bestehenden beachtlichen steuerlichen Abga-
ben könnten insbesondere aus der Differenzierung nach CO2-Emissionen und durch die
zusätzliche Anlastung externer Verkehrskosten für Luftschadstoffe und Lärm in Verbin-
dung mit der Umstellung auf streckenabhängige Gebühren drohen. Dies kann zu einer
Mobilitätseinschränkung und damit einhergehender Erreichbarkeitsproblemen und
gesellschaftlicher Exklusion führen. Gerade in ländlichen Räumen kann mangels ge-
eigneter Alternativen hiervon die gesamte notwendige Alltagsmobilität für Aktivitäten wie
Arbeiten, Ausbildung, Gesundheit oder Einkauf und Freizeit negativ betroffen sein.
Der Vorschlag der KOM berücksichtigt insoweit das Problem von Ausweichverkehren
zu wenig. Die zu erwartende finanzielle Mehrbelastung wird dazu führen, dass Be-
troffene das höherrangige bepreiste Straßennetz meiden und auf das wesentlich unfall-
trächtigere nachgeordnete Straßennetz ausweichen. Zusätzlich zur Verkehrsgefähr-
dung würde dadurch auch mehr Verkehr an Ortsgebiete herangeführt, so dass sich ne-
gative Umwelt- und Lärmbelastungen im bewohnten Umfeld verstärken.
In Deutschland lag das Durchschnittsalter der am 1. Januar 2017 zugelassenen Pkw
laut Kraftfahrtbundesamt bei 9,3 Jahren. Die Tendenz ist weiter steigend. Von den vorge-
schlagenen Maßnahmen der KOM wären aber vor allem Nutzer älterer Fahrzeuge be-
troffen, die in der Regel höhere Emissionen aufweisen. Nutzer dieser Fahrzeuge sind
vielfach Menschen mit mittleren und geringen Einkommen, für die ein Wechsel auf
emissionsärmere Fahrzeuge nicht ohne weiteres möglich ist.
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Ressort Interessenvertretung November 2017
Hansastraße 19, 80686 München www.adac.deBezugswerte für die Gebührenhöhe für externe Kosten und die Differenzierung nach
CO2-Emissionen führt die KOM im Annex des Richtlinienvorschlags (Anhang IIIa, IIIb und
VII) auf. Im Jahr 2018 wird die EU-Kommission dazu ihr „Handbuch über externe Kosten“
aktualisieren, die zugrunde zu legenden Werte werden im Rahmen eines delegierten
Rechtsaktes festgesetzt. Eine solche pauschale Ermächtigung der KOM ist kritisch zu
sehen. Die Mitgliedsstaaten verlören letztlich die Möglichkeit, Einfluss auf die Preisge-
staltung bzw. Preisstaffelung zu nehmen.
Notwendigkeit einer differenzierten Regulierung von SNF und LNF
Zudem besteht die Notwendigkeit einer differenzierten Regulierung von SNF und LNF.
Die Schädigung der Infrastruktur durch LNF ist ungleich geringer als durch schwere Lkw,
so dass ein zwangsweiser Wechsel von Benutzungsgebührensystemen hin zu strecken-
bezogenen Mautgebühren auch vor diesem Hintergrund nicht gerechtfertigt ist. Ebenfalls
entfallen bei LNF vergleichbare steuerrechtliche Wettbewerbsverzerrungen durch
Grauimporte („Tanktourismus“).
Die vorgeschlagene Ausweitung streckenbezogener Mautgebühren auf LNF kann dazu
führen, dass die bereits bestehende Schere bei Infrastrukturkurkosten zwischen dem
Kotendeckungsgrad von LNF (214 Prozent) und SNF (112 Prozent) weiter auseinan-
dergeht. Überdies schlägt die KOM für Verkehrsunternehmen (KMU) eine einseitige
Senkung der Kraftfahrzeugsteuern vor, um Kostensteigerungen auszugleichen. Eine
entsprechende Entlastung für Pendler ist dagegen offensichtlich nicht vorgesehen.
Auch wenn das Verursacherprinzip theoretisch ein Ansatzpunkt für eine CO2- und
schadstoffärmere Mobilität sein kann, wären streckenbezogene Mautgebühren für PKW
aus den genannten Gesichtspunkten sehr problematisch. Sie können zwar für mehr Ein-
nahmen auf Seiten des Staates sorgen, gleichzeitig fehlt aber ein Nachweis, dass hier-
durch eine nachhaltigere Entwicklung in Bezug auf soziale, ökologische und ökonomi-
sche Prämissen sichergestellt wäre.
Die Straßenverkehrsinfrastruktur – wie die ganz überwiegende öffentliche Infrastruktur
der Daseinsvorsorge – wird in Deutschland traditionell mit Steuermitteln über den öf-
fentlichen Haushalt wie der Energiesteuer finanziert. Der allgemeine Zugang zu öffentli-
chen Gütern und die Berücksichtigung der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit der
Steuerzahler wird hierdurch sichergestellt. Das ist aus gesellschaftspolitischer Sicht ge-
rechter als eine Finanzierung der Infrastruktur über streckenabhängige Mautgebühren,
und somit vorzugswürdig.
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Hansastraße 19, 80686 München www.adac.deEffizientere Instrumente der Mitgliedstaaten
Die Energiesteuer kann nicht nur zur Finanzierung der Infrastruktur herangezogen wer-
den, sie ist auch der effizienteste Weg, um Kosten für CO2-Emissionen einzupreisen.
Über die Regulierung der Energiesteuer-Richtlinie hat die EU bereits Mindestsätze für
die Mitgliedstaaten vorgegeben. Anders als bei streckenabhängigen Mautgebühren ent-
scheidet nicht nur das genutzte Fahrzeug, sondern vor allem die Fahrweise und Häufig-
keit über den Verbrauch und somit die Kosten. Mit der Energiesteuer besteht somit be-
reits ein sehr treffsicheres Instrument mit hoher Erhebungskosteneffizienz, um die
CO2-Emissionen zu bepreisen, das unmittelbar am tatsächlichen Verbrauch und CO2-
Emissionen ansetzt und z.B. auch den Einfluss der Fahrweise berücksichtigt. Dagegen
können Emissions-Klassen immer nur eine grobe Einteilung darstellen. Zudem unter-
liegen sie politischen Festlegungen. Gerade an den jeweiligen Grenzen zur nächst
„teureren“ Klasse kann es zu willkürlich empfundenen Preissprüngen kommen.
Auch hier steht die Festlegung von Übereinstimmungsfaktoren durch weitere Rechts-
akte noch aus. Ziel ist es, Anreize für die Nutzung sauberer und kraftstoffeffizienter Fahr-
zeuge zu schaffen. So könnten z.B. Elektrofahrzeuge von geringeren Mautsätzen profitie-
ren. Eine Besserstellung emissionsarmer Fahrzeuge ist aber bereits heute bei Benut-
zungsgebühren (Vignetten) sowie über die Besteuerung möglich.
Im Ergebnis droht eine Doppelanlastung, nicht nur über die Differenzierung nach CO2-
Emissionen und über die Energiesteuer, sondern auch hinsichtlich der Vorgaben der EU
zur Regulierung der Schadstoffemissionen. Die EU regelt im Rahmen der Emissionsge-
setzgebung Grenzwerte und Prüfverfahren. Es ist zielführender, wenn die KOM auf eine
strenge Einhaltung der von ihr verantworteten Werte hinwirkt, um die Emissionen an
der Quelle und somit nachhaltig zu senken.
b. Anlastung von Staugebühren
Sozial ebenfalls unverträgliche Wirkung entfalten die mit dem Vorschlag erstmals mög-
lichen Staugebühren, da z.B. Pendler oft keine Wahl haben, wann sie zu ihrer Arbeits-
stelle fahren.
Staus im Straßenverkehr verursachen laut KOM Effizienzverluste in Höhe von ca. 1 Pro-
zent des BIP der EU (100 Mrd. Euro). Daher sollen mit der Revision der Eurovignetten-
RL „Staugebühren“ im Rahmen der Mautzahlungen von den Straßennutzern verlangt
werden können. Durch höhere Tarife zu Stoßzeiten soll eine Lenkung der Verkehrs-
ströme erfolgen, um die Stauprobleme zu mildern. Falls die Mitgliedstaaten die Staukos-
ten-Option wählen, müssen sie dies für alle Arten von Fahrzeugen tun, gerade auch für
Pkw. Staugebühren dürfen nur auf Straßenabschnitten erhoben werden, auf denen sich
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Hansastraße 19, 80686 München www.adac.denachweisbar regelmäßig Staus bilden. Die Mitgliedstaaten müssen die Einnahmen zur
Lösung der Stauprobleme verwenden, etwa zur Beseitigung von Engpässen auf dem
TEN-V oder zur Förderung des ÖPNV. Die im Annex enthaltene Tabelle (ANHANG VI)
enthält Höchstbeträge für Staugebühren für LNF:
Der Vorschlag der KOM von bis zu 2,00 Euro/Fahrzeugkilometer würde auf die Verdrän-
gung der privaten Nutzer hinauslaufen. Die privaten wie auch gewerblichen Nutzer haben
die Staukosten bisher in ihre Kosten-Nutzen-Abwägung einbezogen. Von einer Soziali-
sierung der Kosten wären vor allem die privaten Autofahrer betroffen. Die KOM betont
ausdrücklich, dass „eine zunehmende Erhebung von Staugebühren ... der Wettbe-
werbsfähigkeit der Unternehmen zugute [käme], ..., die eine just-in-time-Fertigung
praktizieren“. Die vorgeschlagenen Staugebühren zielen mithin darauf ab, dass Pendler
und preissensible Nutzer zugunsten des gewerblichen Verkehrs ihre Fahrten in weniger
verkehrsintensive Zeiten verschieben. Allerdings kann dies nur dann funktionieren, wenn
Pendler tatsächlich in andere Zeiten oder auf Alternativen ausweichen können.
Ein Indiz dafür, dass die KOM diese Probleme ebenfalls sieht, könnte die in Art. 9 vorge-
sehene Möglichkeit sein, das Aufkommen aus Staugebühren zukünftig auch für den öf-
fentlichen Verkehr oder den Aufbau alternativer Infrastrukturen für Verkehrsteilneh-
mer einzusetzen. Allerdings zeigen die Erfahrungen, dass Bewohnern ländlicher Räume
hiervon zumeist nicht profitieren. Eine Optimierung findet in der Regel nur dort statt, wo
bereits ein gut ausgebautes öffentliches Verkehrsangebot bereits existiert. Auch ist
nicht sichergestellt, dass die Mitgliedsstaaten tatsächlich die Mittel zusätzlich zur Besei-
tigung von Kapazitätsengpässen oder der Schaffung alternativer Verkehrsangebote
nutzen. Es besteht die Gefahr, dass wie in der Vergangenheit z.B. In Deutschland prakti-
ziert nur allgemeine Haushaltsmittel ersetzt werden, und im Ergebnis insgesamt nicht
mehr Mittel für Investitionen zur Verfügung stehen.
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