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Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche Bewertung Beitrag zur Frühjahrstagung 2019 der LAG Nordost Dr. Axel Stein Greifswald, 22. März 2019
Struktur
1. Innovationen in der Mobilität
Innovationen müssen nicht „neu“ sein
Innovationen sind mehr als Ideen
Unterschied Unternehmen – öffentliche Hand
2. Verkehrsfachliche Bewertung (App-basierter Fahrdienste)
3. Rechtsfachliche Bewertung (App-basierter Fahrdienste)
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche Bewertung
Innovationen müssen nicht „neu“ sein Wiederkehr einer alten Lösung Quellen: www.imdb.com/title/tt0187488/mediaviewer/rm1007226368; www.bbdk.de/vortraege- archiv.html?file=files/bbdk/dokumente/fruehjahrskolloquium/vortraege_2010/Vortrag_Hoffmann.pdf 3 22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche Bewertung
Innovationen müssen nicht „neu“ sein Renaissance einer alten Lösung als „smart“ Quellen: www.scotsman.com/news/transport/last-postbus-reaches-the-end-of-the-road-1-4536405; www.intelligente-welt.de/naechster-halt-lebensqualitaet-smarte-logistik-im-landleben-2-0/ 4 22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche Bewertung
Innovationen sind mehr als Ideen
„Externe“ Entwicklungen stoßen Ideen an
Entwicklung von Sammelfahrdiensten in Deutschland
Quelle: Christian Mehlert; Martin Schiefelbusch (2017): Mobility on-demand: Disruption oder Hype? In: Der Nahverkehr 2017, Heft 7/8. S. 8
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche Bewertung
Innovationen sind mehr als Ideen Technische Innovationen müssen die Bedürfnisse des Massenmarktes bedienen können Technische Innovationen springen oft nicht über die Kluft zwischen Technik-Freaks und den Bedürfnissen des Massenmarktes: Eigene Darstellung basierend auf Geofrey Moores Werk „Crossing the chasm“ (1991) 6 22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche Bewertung
Sind App-basierte Fahrdienste eine „Innovation“?
Öffentlich def. Abstandsgebot für die gewerbliche
Personenbeförderung lockt Innovatoren an
„Recht zum Sammeln“ („Pooling“)
Pflicht zur Barrierefreiheit
Pflicht auf genehmigten Tarif
App-basierte Fahrdienste
Pflicht zum Betrieb
versuchen, den freigehaltenen Pflicht zur Voranmeldung
Bereich zu besetzen
Linien- Option weiterer Pflichten*
Fahrgastwechsel an Haltestellen
verkehr
Taxi- durch Abstandsgebot freigehaltener Bereich Mietwagen-
verkehr verkehr
„Recht zum Sammeln“ („Pooling“) „Recht zum Sammeln“ („Pooling“)
Pflicht zur Barrierefreiheit Pflicht zur Barrierefreiheit
Pflicht auf genehmigten Tarif Pflicht auf genehmigten Tarif
Pflicht zum Betrieb Pflicht zum Betrieb
Pflicht zur Voranmeldung Pflicht zur Voranmeldung
Pflicht zur Rückkehr zum Betriebssitz Pflicht zur Rückkehr zum Betriebssitz
Option weiterer Pflichten* Option weiterer Pflichten*
Fahrgastwechsel zulässig an behördlich zugelassenen Fahrgastwechsel grundsätzlich zulässig an
Stellen sowie Straße**/Haustür Straße/Haustür
* kommunal gestaltbar (z. B. zu Qualitäts-, Angebots- und Umweltstandards)
** Taxen ist gemäß StVO für Fahrgastwechsel Halten „in zweiter Reihe“ und an Bushaltestellen erlaubt
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche Bewertung
Unterschied Unternehmen – öffentliche Hand
Gemeinwohl nicht immer durch technische Mach-
barkeit und ökonomischem Nutzen abgedeckt
technisch
(realisierbare wirtschaftlich
Neuerungen) (tragfähige
Neuerungen)
Inno-
va-
tion
gesellschaftlich
(erwünschte
Neuerungen)
Quelle: Nahverkehrsplan Berlin 2019-2023, S. 343 (leicht modifiziert)
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche Bewertung
Struktur
1. Innovationen in der Mobilität
Innovationen müssen nicht „neu“ sein
Innovationen sind mehr als Ideen
Unterschied Unternehmen – öffentliche Hand
2. Verkehrsfachliche Bewertung (App-basierter Fahrdienste)
3. Rechtsfachliche Bewertung (App-basierter Fahrdienste)
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche Bewertung
Verkehrsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
Konzentration auf metropolitane Kerne I
App-basierte Fahrdienste
bedienen in allerster Linie Räume
starker Nachfrage.
Quelle: Bruce Schaller (2018): The New Automobility. Lyft,
Uber and the Future of American Cities. S. 9
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungVerkehrsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste Konzentration auf metropolitane Kerne II Tägliche Fahrten pro Quadratmeile (in Tsd.), San Francisco, Herbst 2016 Quellen: SFCTA (San Francisco County Transportation Authority): TNCs Today, interaktive Karte: https://tncstoday.sfcta.org/, abgerufen am 20.02.2019; Google Maps, abgerufen am 05.11.2018 11 22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche Bewertung
Verkehrsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
Konzentration auf Schwachverkehrszeiten
App-basierte Fahrdienste
erzielen nachts am
Wochenende relativ hohe
Nachfrage.
Tagsüber ist nur in
Städten mit ÖV-Affinität
bzw. knappem Parkraum
die Nachfrage hoch.
In diesen Städten
Nachfragespitzen in der
HVZ – ein Hinweis auf
Berufspendler als
Zielgruppe?
Quelle: Sharon Feigon; Colin Murphy (2018): Broadening Understanding of the Interplay Among Public Transit, Shared Mobility, and Personal Automobiles. S. 7
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungVerkehrsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
Fahrdienste nur zu ca. 20 % Alternative des
eigenen Pkw
Welche Verkehrsmittel werden durch prof. Fahrdienste
Zu gut 20 % handelt ersetzt? (gewichtet nach Häufigkeit der Nutzung, Arbeitsweg)
es sich um
induzierten
Verkehr.
Zu ca. 40 % handelt
es sich um eine
Alternative des
Umweltverbunds.
Zu knapp 20 %
werden Fahrge-
meinschaften
aufgesplittet.
Befragt wurde in Boston, Chicago, Los Angeles, New York, San Francisco/Bay Area, Seattle, Washington, D.C.
Quelle: Regina R. Clewlow, Gouri Shankar Mishra (2017): Disruptive Transportation: The Adoption, Utilization, and Impacts of Ride-Hailing in the United
States. S. 26
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungVerkehrsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
Hoher Leerfahrtenanteil führt zu Ineffizienz
3 von 8,2 Meilen Betriebsleistung sind Leerfahrten.
Sofern nur ein Fahrgast mitgenommen wird, ist das Verhältnis aus Verkehrs- und
Betriebsleistung mit 0,63 geringer als bei der Einzelfahrt im eigenen Pkw.
Die Bündelungsbereitschaft ist allerdings gering (vgl. Folgefolie).
Quelle: Bruce Schaller (2018): The New Automobility. Lyft, Uber and the Future of American Cities. S. 18
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungVerkehrsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
Geringe Bündelungsbereitschaft
Abgebildet ist die Bündelungsbereitschaft, gefördert durch Preispolitik der Unternehmen. Es
ist nicht ausgeschlossen, dass „bündelungsbereite“ Fahrgäste auf nicht zustande kommende
Bündelungen spekulieren.
Via hat einen vergleichsweise geringen Marktanteil (5 %).
Quelle: Bruce Schaller (2018): Making Congestion Pricing Work for Traffic and Transit in New York City. S. 8
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungVerkehrsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
Qualitäts- und Wirtschaftlichkeitsziele sind nicht
gleichzeitig erreichbar
Ergebnis einer Modellie-
rung von Wartezeit,
Besetzungsgrad, Nach-
frageabdeckung und
Flottengröße
So muss eine akzeptable
Wartezeit bei hoher
Nachfrageabdeckung
mit großer Flottengröße
und niedrigem Beset-
zungsgrad „erkauft“
werden.
Eigene Darstellung, Daten aus Alonso-Mora et al. (2017): On-demand high-capacity ride-sharing via dynamic trip-vehicle assignment
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungStruktur
1. Innovationen in der Mobilität
Innovationen müssen nicht „neu“ sein
Innovationen sind mehr als Ideen
Unterschied Unternehmen – öffentliche Hand
2. Verkehrsfachliche Bewertung (App-basierter Fahrdienste)
3. Rechtsfachliche Bewertung (App-basierter Fahrdienste)
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungRechtsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
Ziele einer Neuregelung des
Verkehrsgewerberechts
Übergreifende Ziele des Verkehrsgewerberechts
Schutz vor
Verkehrssicherheit effizientes Verkehrssystem Gesundheitsgefahren
lebenswerte Räume Klimaschutz Umweltschutz
Ziele einer Neuregulierung Ziele einer Neuegulierung
im ÖPNV im Gelegenheitsverkehr
Eigene Darstellung, Zwischenstand aus dem UFO-Plan-Vorhaben RechtSInnMobil (FKZ 3717 17 105-0, i.A. des UBA, finanziert mit Bundesmitteln)
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungRechtsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
App-basierte Fahrdienste berühren die Regeln
der Personenbeförderung in verschiedener Weise
Daraus ergeben sich u.a. folgende vier „Baustellen“, für die
das gegenwärtig kursierende Eckpunktepapier des BMVI
noch keine Pläne bereithält:
Welche Kriterien gelten für eine Integration App-basierter Fahrdienste
in den ÖPNV (und Abgrenzung vom Taxi)?
Wie werden App-basierte Fahrdienste als Teil des Gelegenheitsverkehrs
reguliert?
Wie werden gewerbliche Fahrdienste von Gefälligkeitsfahrten
abgegrenzt?
Wie werden Vermittlungsdienste reguliert?
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungRechtsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
Heutige Integration flexibler Bedienformen in
den ÖPNV
Genehmigungsmöglichkeiten PBefG aktuell
Regulär vorgesehene typengemischte Beförderung, § 2 Abs. 6 PBefG i.V.m. der
Verkehrsarten/-formen ähnlichsten Verkehrsart/-form („Auffangklausel“)
„Anstelle der Ablehnung einer Genehmigung kann im Fall einer Beförderung, die
Linienverkehr, § 42 nicht alle Merkmale einer Verkehrsart oder Verkehrsform erfüllt, eine
Genehmigung nach denjenigen Vorschriften dieses Gesetzes erteilt werden,
Sonderlinienverkehr, § 43 denen diese Beförderung am meisten entspricht, soweit öffentliche
Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen.“
Gelegenheitsverkehr, § 46
Verkehr mit Taxen, § 47
befristetes Experiment, § 2 Abs. 7 PBefG
Ausflugsfahrten und („Experimentierklausel“)
Ferienziel-Reisen, § 48 „Zur praktischen Erprobung neuer Verkehrsarten oder Verkehrsmittel kann die
Genehmigungsbehörde auf Antrag im Einzelfall Abweichungen von Vorschriften
Verkehr mit Mietomnibussen dieses Gesetzes oder von auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften für
und mit Mietwagen, § 49 die Dauer von höchstens vier Jahren genehmigen, soweit öffentliche
Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen.“
Entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderungsangebote, die die Merkmale der regulären
Verkehrsarten/-formen nicht vollständig erfüllen und bei denen weder die Auffangklausel noch
die Experimentierklausel greift, sind nicht genehmigungsfähig.
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungRechtsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
Herausforderung: Kriterien für eine Integration
App-basierter Fahrdienste (und Abgrenzung), z.B.
Angebot als Teil des ÖPNV Abstand zum Taxi
Integration in ÖPNV Taxitarif bei Direktfahrten auf Wunsch des
Anschlusssicherung zum und vom ÖPNV Fahrgastes (obwohl Umstieg auf ÖPNV
möglich wäre)
Integration in ÖPNV-Auskunfts- und Informationssysteme
Taxitarif für Fahrtabschnitte außerhalb des
Parallelbedienungsverbot zugelassenen Betriebsgebietes
Anwendung von Pflichten und Qualitäten des ÖPNV Taxitarif bei Fahrt mit Ausschluss von
Beförderungspflicht Fahrtenbündelung auf Wunsch des
Fahrtenbündelung als Normfall Fahrgastes
Anwendung Verbund-/ÖPNV-Tarif
Anwendung ÖPNV-Beförderungsbedingungen
Einhaltung der Umweltstandards für Fahrzeuge im ÖPNV
Präzisierung von Buchungsregeln
Festlegung von minimalen und maximalen Wartezeiten
Buchbarkeit barrierefreier Fahrzeuge mit Rollstuhlbeförderung
Ermöglichung von Vorbestellungen, Dauerbuchungen und Stornierungen
alternative Buchungswege: telefonisch, im Internet und analog (an
ausgewählten Umsteigepunkten auf den ÖPNV)
Möglichkeit der Bezahlung beim Fahrpersonal
Eigene Darstellung, Zwischenstand aus dem UFO-Plan-Vorhaben RechtSInnMobil (FKZ 3717 17 105-0, i.A. des UBA, finanziert mit Bundesmitteln)
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungRechtsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
Herausforderung: Regulierung App-basierter
Fahrdienste im Gelegenheitsverkehr, z.B.
Personenbeförderungsgesetz Kommunale Steuerung
Berufszugang nach Zulassung (Eignung, Fähigkeit) Festlegen öffentlicher Ziele/Verkehrsinteressen
(z.B. in NVP oder VEP)
Berufsausübungsregelungen als gesetzliche - Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Verkehrssystems
Mindeststandards, etwa - Einhaltung von Sozialstandards und Lenk-/Ruhezeiten
- Preistransparenz (im Fahrzeug und bei Buchung) - Umweltverträglichkeit des Verkehrssystems
- Erkennbarkeit des Fahrzeuges (Kennzeichnung mit Schild) - Vorgaben zu Funktionsfähigkeit ÖPNV und Taxi
- Grundlage für digitales Monitoring: Kennzahlen zur Auswir-
kung der Dienste auf Leistungsfähigkeit d. Verkehrssystems Vorgaben zur Berufsausübung, z.B.
(inkl. Nutzung geprüfter virtueller Haltestellen), Umweltver- - Brechen von Verkehren, zeitliche und räumliche
träglichkeit, Verkehrssicherheit, Arbeitsschutznormen Bedienungsverbote parallel zu ÖPNV-Hauptangeboten
- Ausschluss bestimmter Routen und Gebiete
Rechtsgrundlagen für wirksame Durchsetzung der (vollständig oder nur zu bestimmten Zeiten)
Regulierung (unter Berücksichtigung digitaler Mittel) - Vorgaben zu Tarifen (Unter-/Obergrenze/Spannbreite)
- gesetzliche Verankerung von Tatbestand und Rechtsfolge - Bedienung nur an „virtuellen“ Haltestellen
etwa mit Blick auf (Einrichtung und Aufhebung durch Kommune)
- Einhaltung der Vorgaben für virtuelle Haltestellen und - Bei Pooling-Mindesterfolg -> Gewährung von Privilegien
Sperrzonen/-zeiten (z. B. Haltepunkte an günstigen Orten)
- schwerwiegende Verkehrsverstöße, z.B. Halten/Parken - Vorgaben zu Abgaben mit Lenkungswirkung
auf Rad- und Fußwegen
- Monitoring und Sanktionsmöglichkeiten, z.B. Monitoring und Nachsteuerungsmöglichkeiten
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vorübergehende Sperrung des Betriebs auf Basis digitaler Buchungsdaten und Erhebungen
22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche Bewertung
Eigene Darstellung, Zwischenstand aus dem UFO-Plan-Vorhaben RechtSInnMobil (FKZ 3717 17 105-0, i.A. des UBA, finanziert mit Bundesmitteln)Rechtsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
Herausforderung: Abgrenzung gewerblicher
Fahrdienste von Gefälligkeitsfahrten
Das Personenbeförderungsgesetz …
… erfasst die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von
Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen (§ 1 Abs. 1
Herausforderung:
PBefG) verschiedene Anbieter aus dem gewerblichen
nicht erfasst:
Bereich „testen“ digitale Bedarfsverkehre vorab
Selbstbeförderung inklusive
„unentgeltlich“ oder zu einem geringen Fahrpreis
Car- / Bikesharing
… mit Hinweis auf den Ausnahmetatbestand des
… kennt Ausnahmen vom Geltungsbereich, hier relevant:
§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 PBefG
nicht erfasst werden Beförderungen
beantragen sie hierfür mit
keinePkws, wenn diese unentgeltlich sind
Genehmigung
oder Gesamtentgelt die Betriebskosten der Fahrt nicht übersteigt [unabhängig
davon, ob sie geschäftsmäßig erfolgen] (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2
PBefG)
Zweck: Ausnahme für Gefälligkeitsfahrten wie Mitnahme von
Bekannten oder von Arbeitskollegen; Fahrgemeinschaft mit
Fahrtkostenbeteiligung („Benzingeld“); auch über
Mitfahrzentrale vermittelte Fahrten
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungRechtsfachliche Bewertung App-basierter Fahrdienste
Herausforderung: Regulierung von
Vermittlungsplattformen
„Wer […] Personen befördert, muss im Besitz einer Genehmigung sein. Er ist
Unternehmer im Sinne dieses Gesetzes.“ (§ 2 Abs. 1 PBefG)
„Der Unternehmer […] muss den Verkehr im eigenen Namen, unter eigener
Verantwortung und für eigene Rechnung betreiben.“ (§ 3 Abs. 2 PBefG)
„Wer Gelegenheitsverkehre in der Form der Ausflugsfahrt […] oder der
Ferienzielreise […] plant, organisiert und anbietet, dabei gegenüber den
Teilnehmern jedoch eindeutig zum Ausdruck bringt, dass die Beförderungen nicht
von ihm selbst, sondern von einem bestimmten Unternehmer, der Inhaber einer
Genehmigung nach diesem Gesetz ist, durchgeführt werden, muss selbst nicht im
Besitz einer Genehmigung sein.“ (§ 2 Abs. 5a PBefG)
Trotz steigender Relevanz digitaler Vermittlungsdienste ist die rechtliche
!? Position vermittelnder Akteure im PBefG nicht allgemein geregelt.
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22.3.2019; Innovationen in der Mobilität und ihre verkehrs- und rechtsfachliche BewertungKontakt
Dr. Axel Stein
Berater
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Berlin Fax: +49 30 4081768-61
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