Military Power Revue der Schweizer Armee de l'Armée suisse of the Swiss Armed Forces
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Herausgeber: Chef der Armee Nr. 1 / 2017
Beilage zur ASMZ 6 / 17 und RMS 3 / 17
Military
Power Revue
der Schweizer Armee
de l’Armée suisse
of the Swiss Armed Forces
Der Chef der Armee ist Herausgeber der Herstellung: Redaktionskommission:
Military Power Revue. Zentrum elektronische Medien ZEM, Divisionär Urs Gerber
Stauffacherstrasse 65 / 14 Chefredaktor MILITARY POWER REVUE
Die Military Power Revue erscheint zweimal 3003 Bern
jährlich (Ende Mai und Ende November). 058 464 65 00 Oberst i Gst Daniel Krauer
Leiter Militärdoktrin
Die hier dargelegten Analysen, Meinungen, Druck: (Armeestab)
Schlussfolgerungen und Empfehlungen sind galledia ag
ausschliesslich die Ansichten der Autoren. Burgauerstrasse 50, Oberst i Gst Stephan Kuhnen
Sie stellen nicht notwendigerweise den Stand- 9230 Flawil Chef Heeresdoktrin und Redaktor Bereich Heer
punkt des Eidgenössischen Departementes Tel. 058 344 96 96
für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport Oberst i Gst Wolfgang Hoz
(VBS) oder einer anderen Organisation dar. Chefredaktion Military Power Revue: Chef Doktrin, Luftwaffe und Redaktor Bereich
Divisionär Urs Gerber Luftwaffe
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Die Military Power Revue ist Beiheft der
Allgemeinen Militärzeitschrift ASMZ und der Chefredaktion ASMZ:
Revue Militaire Suisse (RMS). Divisionär Andreas Bölsterli
Verlag: ASMZ, Brunnenstrasse 7, 8604 Volketswil. Verlag ASMZ
Brunnenstr. 7
8604 Volketswil
SIPOL-B 16: Ein Bedrohungsbericht, keine neue Strategiekonzeption 6
Andreas Wenger, Christian Nünlist
Trends in der Logistik machen vor der Logistikbasis der Armee nicht Halt 20
Thomas Kaiser, Emanuel von Wartburg
Resilienz – eine Bestandsaufnahme 24
Hubert Annen
Pour une approche économique de la cybersécurité 36
Marcus M. Keupp, Alain Mermoud, Dimitri Percia David
La quatrième révolution industrielle et son impact sur les forces armées 50
Marc-André Ryter
Buchbesprechungen63
Titelbild Die technologische Entwicklung beeinflusst auch die Schweizer Armee erheblich. (VBS/DDPS)
Vorwort 3
Vorwort
Geschätzte Leserinnen und Leser
der Military Power Revue
Die Armee ist zwar immer noch das wichtigste Instrument Mit der WEA verbessern wir die Ausbildung der Angehöri
zur Verteidigung unseres Landes. Verteidigt wird aber gen der Armee, die Ausrüstung sowie die Bereitschaft. Zu
längst nicht mehr nur mit Kanonen. Vielmehr geht es bei dem verstärkt die WEA die Verbundenheit der Armee mit
der Verteidigung darum, Gefahren vorzubeugen, Informa den einzelnen Regionen unseres Landes.
tionen zu beschaffen, dem Terrorismus die Stirn zu bieten
und die Integrität unserer Informationssysteme wirksam Dass dies gelingt, ist mir persönlich ein grosses Anliegen.
zu schützen, während es gleichzeitig immer häufiger zu Unser Milizsystem hat gezeigt, dass es funktioniert, und
Cyberattacken kommt. die Verteidigung unseres Landes soll ein Gemeinschafts
werk bleiben. Übrigens interessieren sich auch zahlreiche
Apropos Cyberattacken: Das Departement, dem vorzu andere Verteidigungsminister für das System des Milizsol
stehen ich die Ehre habe, führt mit modernen Mitteln ei daten, und zwar nicht, weil es so aussergewöhnlich wäre,
nen harten Kampf gegen dieses Phänomen, das in den Be sondern weil es dazu beiträgt, dass sich die Bürger dieses
reichen Wirtschaft und Sicherheit einen Schaden in Mil Landes, unabhängig vom Alter, vom Beruf, von der Her
liardenhöhe verursacht. Dabei müssen wir uns bewusst kunft oder der sozialen Stellung einem gemeinsamen Ziel
sein, dass wir nur dann etwas erreichen, wenn wir inter verschreiben. Der Grundsatz der Militärdienstpflicht geht
national und bereichsübergreifend zusammenarbeiten. einher mit einem hohen Engagement zugunsten des Vater
Dafür setzen wir uns aktiv ein. lands. Dieses Engagement bildet sozusagen das Rückgrat
des Systems. Und nur auf dieser Grundlage ist der Zusam
Verteidigung bedeutet heute auch funktionierende Koope menhalt gewährleistet.
rationen auf allen Stufen, bedeutet, sich jederzeit bereitzu
halten, um zivile Behörden zu unterstützen, sei es bei Na Dies gilt umso mehr zu Beginn einer Reform, die die Ar
turkatastrophen, im Fall von Migrationsströmen oder bei mee auf einen Sollbestand von 100 000 Mann reduziert,
der Durchführung von internationalen Konferenzen wie um die Ausbildung und das Engagement der Truppe zu
dem World Economic Forum WEF. verbessern. Dank den neuen Rahmenbedingungen wird
die Armee nicht nur in ihrer Multifunktionalität gestärkt,
Wie man sieht, hat der Begriff der Verteidigung heute sondern sie ist auch rascher einsatzbereit. Sie wird somit
mehrere Bedeutungen. Je nachdem werden andere Kom in der Lage sein, die eben erwähnten Gefahren in all ihren
petenzen verlangt; in den allermeisten Fällen sind Spezi Facetten wirksam zu bekämpfen.
alwissen oder besondere Fähigkeiten gefragt, um die Her
ausforderungen, die weit über den rein militärischen Rah
men hinausgehen, zu meistern. Gleichzeitig werden die
Bundesfinanzen einer strengen Abmagerungskur unter
zogen.
Kurz: Wir müssen mit weniger Mitteln mehr leisten. Die Chef VBS
Verteidigung der Schweiz muss – auch wenn die Anhän Bundesrat Guy Parmelin
gerinnen und Anhänger einer konventionellen Armee dies
nicht unbedingt gerne hören – sowohl in qualitativer wie
auch in quantitativer Hinsicht justiert werden. Und genau
das erreichen wir mit der Weiterentwicklung der Armee,
der WEA.
Military Power Revue der Schweizer Armee – Nr. 1 / 2017
4 Editorial
Vorwort
Geschätzte Leserinnen und Leser
der Military Power Revue
«Le chef, c’est celui qui a besoin des autres» – dieses Zi Drittens: Leistungsprofil. Zum ersten Mal in der Ge
tat des französischen Lyrikers und Philosophen Paul Va schichte unserer Milizarmee ist genau definiert, was die
léry trifft es für mich auf den Punkt. Erfolg in der Armee Armee können muss. Die Politik hat sozusagen einen ope
basiert immer auf Teamwork. Alleine erreicht niemand rativen Vertrag mit der Armee abgeschlossen. Wir wissen
etwas. Oder anders gesagt: Es ist mir egal, wer das Tor ganz genau, was von uns erwartet wird. Das Leistungspro
schiesst. Wichtig ist, dass wir zusammen reüssieren. fil kann man auch als «operationellen Vertrag» bezeich
nen. Seit 1848 wird damit zum ersten Mal festgehalten,
Punkto der anstehenden Herausforderungen habe ich vier welche Leistungen die Armee wie rasch und wie lange er
Schwerpunkte definiert. bringen muss.
Erstens: Alimentierung. Wir brauchen jedes Jahr 18 000 Konkret wollen wir innert drei Tagen 8000 Mann und in
Rekruten, welche die RS bestehen und dann in einen Ver nert 10 Tagen bis zu 35 000 Mann einsetzen können – das
band eingeteilt werden. Dafür müssen wir insbesondere ist eine Leistung, die heute keine einzige Armee in Europa
die Drop-out-Quote während der ersten Wochen der Re erbringen kann. Auch wir können es aber heute nicht – wir
krutenschulen reduzieren. Fakt ist aber auch, dass wir zu benötigen 3 Monate, um die Leistungskraft von 15 000
viele Leuten an den Zivildienst verlieren. 2016 waren es AdA auf den Boden zu bringen.
über 6000, und es ist davon auszugehen, dass diese Zahl
weiter ansteigt. Allfällige Korrekturmassnahmen sind Sa Viertens: Respektierung. Wir alle müssen unseren Ange
che der Politik. Wir müssen aber ehrlich sein: Der Zivil hörigen der Armee den nötigen Respekt entgegen bringen.
dienst ist kein Ersatzdienst für die Sicherheit der Schweiz. Die Armee besteht aus unseren Vätern, Brüdern, Söhnen,
Sicherheit wird einzig durch den Dienst in der Armee pro Ehemännern und Freunden. Und sie besteht aus unseren
duziert. Müttern, Schwestern, Töchtern, Ehefrauen und Freundin
nen. Sie alle setzen sich ein für die Sicherheit von Land
Wir brauchen aber auch 9150 Full Time Equivalents im und Leuten. Im äussersten Fall tun sie das mit ihrem ei
Departementsbereich Verteidigung, um die anstehenden genen Leben.
Arbeiten zu bewältigen. Sind es weniger, kann die Armee
die geforderten Leistungen nicht erbringen. Dafür haben die Angehörigen der Armee den Respekt von
uns allen verdient.
Zweitens: Ressourcierung. Wir brauchen die vom Par
lament gesprochenen 5 Milliarden Franken respektive Wir alle zusammen müssen jetzt die Weiterentwicklung
20 Milliarden Franken in einem Vier-Jahres-Finanzrah der Armee umsetzen. Im Rahmen dieser Umsetzung wer
men. Und wir brauchen die damit verbundene Planungs den wir auch Dinge korrigieren müssen, verbessern müs
sicherheit. Mit weniger Geld sind die nötigen Investitionen sen, aber das entspricht zu 100 % den militärischen Füh
nicht machbar. Und es ist zwingend, dass wir investieren rungstätigkeiten. Bei uns heisst das «Revision der Pläne».
können. Eine nur lückenhaft ausgerüstete Armee ist keine
ehrliche Lösung. Unsere Soldaten haben das Anrecht auf Meine Botschaft an Sie ist diesbezüglich ganz einfach:
eine vollständige Ausrüstung. Machen wir es. Faisons-le. Facciamolo. Just do it.
Zwischen 2025 und 2030 drohen uns strategische Lücken
bei unseren Hauptsystemen. Der anstehende Ersatz der
Hauptsysteme zwischen 2025 und 2030 ist mit 5 Milli
arden pro Jahr nicht zu machen. Das hat im Übrigen auch
der Gesamtbundesrat erkannt. Dreh- und Angelpunkt bei
allen Beschaffungsvorhaben ist das neue Kampfflugzeug. Chef der Armee
Schon heute ist aber klar: Falls das Parlament Nein sagt KKdt Philippe Rebord
zur Nutzungsverlängerung der F / A-18, dann haben wir
ab 2026 keine Luftwaffe mehr.
Military Power Revue der Schweizer Armee – Nr. 1 / 2017
5
Editorial
Sehr geehrte Leserinnen und Leser
der Military Power Review
An dieser Stelle freut es mich besonders, Commandant de oder Resilienz des Individuums. Die Angehörigen der Armee al
Corps Philippe Rebord als neuen Herausgeber der Military Po ler Stufen werden hier ganz besonders gefordert. Was in ande
wer Revue (MPR) zu begrüssen. Er stellt sich voll und ganz hin ren Kulturen und Streitkräften gerade aufgrund entsprechen
ter seine Publikation und freut sich auf kompetente und inte der Erfahrungen bereits in signifikantem Masse ins Bewusst
ressante Beiträge, die insbesondere auch die sicherheitspoliti sein aufgenommen worden ist, befindet sich in der Schweizer
sche und militärische Diskussion anregen. Armee noch im Anfangsstadium. Neben körperlicher ist auch
geistige Widerstandsfähigkeit ein entscheidendes Attribut zur
Wenn man die derzeitige Lageentwicklung auf praktisch al angemessenen Reaktion und letztlich erfolgreichen Aufgaben
len relevanten Ebenen analysiert, stellt man fest, dass Unbe erfüllung. Die vorliegende Bestandesaufnahme soll diese He
rechenbarkeit und Überraschung nicht nur zu einem ständi rausforderungen hier einem breiteren Publikum bewusst ma
gen Begleiter in der täglichen Bewältigung sicherheitspoliti chen und Ansätze zur Schulung und Krisenbewältigung auf
scher und militärischer Herausforderungen geworden sind, zeigen.
sondern derzeit die Agenda vor allem international und glo
bal zu diktieren scheinen. Vielerorts, leider aber vor allem an Die zunehmend komplexere und globale Vernetzung schafft
den globalen Hot Spots wie im Nahen und Mittleren Osten oder zwar enorme Anwendungsmöglichkeiten und kann zur signi
rund um die Koreanische Halbinsel, herrscht der Drang vor, fikanten Erhöhung von kritischen Fähigkeiten und Lösungsan
den bisher als unlösbar geltenden Gordischen Knoten mit ei sätzen beitragen. In dieser Cyber-Sphäre eröffnen sich bei jeder
nem (militärischen) Schlag lösen zu wollen. Dabei wird teil neuen Möglichkeit auch gleich neue Verletzlichkeiten und An
weise offen zu Unberechenbarkeit und Überraschung als we griffsflächen, die nach Schutz- und Sicherheitssysteme sowie
sentliches Element dieser Art von Konfliktmanagement zu –mechanismen verlangen. Der vorliegende Beitrag versucht in
rückgegriffen. Man mag dies bedauern oder gar verurteilen. diesem Spannungsfeld, wirtschaftlich pragmatische und trotz
Angesichts der Tatsache, dass dieser Ansatz auch von globa dem tragbare Ansätze aufzuzeigen, welche letztlich auf einem
len Schlüsselakteuren bewusst angewandt oder zumindest an ausreichenden Mass an Vertrauen basieren.
gedroht wird, dürfte nur eine möglichst kontinuierliche und
trotzdem flexible sowie insbesondere vorausschauende Lage Die vierte industrielle Revolution ist eines der Schlagworte der
beurteilung für ein erfolgreiches Krisen- und Konfliktmanage laufenden Diskussion bezüglich der künftigen Ausrichtungen
ment zielführend sein. von Streitkräften. Fachmagazine und Hochglanzbroschüren
sind voll von verlockenden Möglichkeiten zur Lösung komple
Die vorliegende Ausgabe widmet sich verschiedenen Aspek xer Aufgaben, insbesondere auch mit dem Ziel, Überraschun
ten künftiger Herausforderungen, die auch die Schweizer Ar gen wie auch Verluste an der wichtigsten Ressource, dem ein
mee bereits mehr oder weniger erfasst haben. Dabei spielt ohne gesetzten Personal, zu minimieren. Diese schon fast uferlosen
Zweifel der Sicherheitspolitische Bericht 2016 als politisches Möglichkeiten im Lichte der sich immer rascher entwickelnden
Rahmeninstrument eine wichtige Rolle. Der Bericht und seine Technologien und militärischen Anwendungsfeldern können
Folgerungen werden einer kritisch-konstruktiven Bewertung dazu verleiten, bei der Weiterentwicklung der Streitkräfte den
unterzogen. Dabei wird festgestellt, dass eine solide und um Fokus auf das Wesentliche aus den Augen zu verlieren. Der Bei
fassende Lagedarstellung vorliegt, der aber bewusst oder ge trag in dieser Nummer versucht, diese Möglichkeiten in einen
wollt kein neues Strategiekonzept im Sinne von Folgerungen «helvetisch realistischen» Kontext zu stellen.
und Konsequenzen angefügt worden ist. Vor dem Hintergrund
der erst anlaufenden Umsetzung der WEA erscheint dies insge Ich wünsche Ihnen eine anregende und hoffentlich interes
samt zum jetzigen Zeitpunkt nachvollziehbar, darf aber nicht sante Lektüre und freue mich auf allfällige Rückäusserungen
aus den Augen verloren werden. und Anregungen.
Auch die Logistik wird mit den sich abzeichnenden künftigen Mit freundlichen Grüssen
Entwicklungen und Herausforderungen betroffen werden. So Der Chefredaktor der Military Power Revue
wohl die Prozesse, die entsprechende Infrastruktur wie insbe
sondere auch die Anforderungen an die Mitarbeitenden sind
einem unaufhaltsamen Wandel unterworfen, der sich in Zu
kunft noch akzentuieren dürfte. Vor diesem Hintergrund ist
der Chef LBA konstant in der täglichen und zeitgerechten Leis
tungserbringung wie gleichzeitig in der Antizipation relevan Divisionär Urs Gerber
ter Trends der Zukunft gefordert.
Aktuelle und künftige Bedrohungen haben direkt oder indi
rekt zunehmend Auswirkungen auf die Widerstandsfähigkeit
Military Power Revue der Schweizer Armee – Nr. 1 / 2017
6 SIPOL-B 16: Ein Bedrohungsbericht, keine neue Strategiekonzeption
SIPOL-B 16:
Ein Bedrohungsbericht,
keine neue Strategiekonzeption
Im August 2016 verabschiedete der Bundesrat einen neuen Bericht über die Sicherheits
politik der Schweiz. Die fünfte Gesamtschau seit 1973 konzentriert sich auf eine robuste,
detailkundige Lageanalyse. Für eine strategische Weiterentwicklung der zentralen
sicherheitspolitischen Instrumente bietet der Bericht jedoch nur begrenzt eine Orientie-
rungshilfe. Die entscheidende konzeptionelle Innovation besteht aus einer Erweiterung
des Verteidigungsbegriffs. Die Einführung der Begriffstriade «Selbständigkeit –
Kooperation – Engagement » trägt hingegen wenig zur Klärung auf die Zukunft gerichteter
strategischer Prioritäten der Schweiz bei.
Andreas Wenger, Christian Nünlist
Einleitung
Am 24. August 2016 hat der Bundesrat einen neuen Be nigen konzeptionellen Neuerungen im Bericht 2016 – eine
richt über die Sicherheitspolitik der Schweiz verab lange Debatte abgeschlossen hat.
schiedet.1 Es handelt sich dabei um die erst fünfte Ge
samtkonzeption der Schweiz nach den sicherheitspoli Der Bericht 2016 hat sich verzögert: Ursprünglich hatte der
tischen Berichten von 1973, 1990, 1999 und 2010.2 Der Bundesrat das Eidgenössische Departement für Verteidigung,
erste Bericht, der Bericht 73, hatte die Sicherheitspolitik Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) im Mai 2013 beauftragt,
der Schweiz 1973 angesichts der einsetzenden Entspan einen neuen sicherheitspolitischen Bericht «bis Ende 2014»
nungsperiode im Kalten Krieg neu ausgerichtet und die auszuarbeiten. Der Bericht sollte das Umfeld der Schweiz ana
militärische Landesverteidigung um einen zu stärken lysieren und einen «starken Fokus auf die Analyse der Bedro
den aussenpolitischen Pfeiler ergänzt. Nach der Epochen hungen und Gefahren für die Schweiz legen».5 Eine parlamen
wende von 1989 / 90 plädierte der Bericht 2000 im Jahre tarische Initiative hatte bereits im Juni 2006 gefordert, den
1999 für einen Ausbau und eine Vertiefung der interna traditionellen Publikationsrhythmus von rund zehn Jahren zu
tionalen Sicherheitszusammenarbeit. Das Leitmotiv «Si beschleunigen.6 Der Bundesrat erklärte sich 2008 bereit, dem
cherheit durch Kooperation»3 empfahl sich dabei als Mit Parlament künftig «Mitte jeder Legislaturperiode» einen sol
telweg zwischen Autonomie und Integration. Der Bericht chen Bericht vorzulegen.7
2010 schliesslich fokussierte die Reorientierung der Ar
mee weg von internationaler Friedensförderung zurück Aufgrund von Verzögerungen bei noch laufenden Umsetzungs
zu Einsätzen im eigenen Land.4 Er leitete die Neuausrich arbeiten aus dem Bericht 2010 beschloss der Bundesrat im Au
tung der Schweizer Armee ein, die nun 2016 mit der expli gust 2014, dass ein neuer Bericht erst 2016 erscheinen würde.
ziten Erweiterung des Verteidigungsbegriffs – eine der we Es ging ihm darum, in den politischen Diskussionen zur Wei
terentwicklung der Armee (WEA) Missverständnisse zu ver
meiden. Während es dort um «die kurz- bis mittelfristige Aus
1 Bundesrat, Bericht, «Die Sicherheitspolitik der Schweiz» (im Folgenden ab-
gekürzt mit SIPOL-B 16), 24.8.2016.
richtung der Armee» ging, so argumentierte der Bundesrat,
2 Zudem war am 3.12.1979 aufgrund eines parlamentarischen Vorstosses ein sollte die Armee vom nächsten sicherheitspolitischen Bericht
«Zwischenbericht zur Sicherheitspolitik» erschienen. Der Bundesrat nahm
darin keine fundamentale Neueinschätzung der Lage vor, wenngleich er wirt- «Impulse für die Zeit nach 2020» erhalten. Diese beiden Dis
schaftliche Abhängigkeiten sowie Spionage, Terrorismus und Subversion kussionen sollten getrennt geführt und bei der WEA-Debatte
stärker gewichtete. Vgl. Kurt R. Spillmann et al., Schweizer Sicherheitspolitik
seit 1945 (Zürich: NZZ, 2001), 135ff. eine strategische Grundsatzdiskussion vermieden werden.8
3 Das dem Bericht 2000 den Titel verleihende griffige Motto «Sicherheit durch
Kooperation» wurde bereits im Aussenpolitischen Bericht 1993 im Anhang
über die Neutralität erwähnt: «Die traditionelle Formel von wird mehr und mehr ergänzt werden müssen 1.5.2013.
durch diejenige von ». Bundesrat, Bericht zur 6 Parlamentarische Initiative 06.447 (SVP), «Strategiebericht als Grundlage der
Neutralität: Anhang zum Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Sicherheitspolitik der Schweiz», 23.6.2006.
Jahren, 29.11.1993, 15. 7 Bundesrat, Stellungnahme zur parlamentarischen Initiative 06.447, 2.7.2008.
4 Vgl. Christian Nünlist, «Swiss Security Policy after 2014», in: European Secu- 8 VBS, Pressemitteilung, «Bericht über die Sicherheitspolitik erscheint 2016»,
rity & Defence 3 – 4 (2015), 18 – 21. 27.8.2014.
Military Power Revue der Schweizer Armee – Nr. 1 / 2017
SIPOL-B 16: Ein Bedrohungsbericht, keine neue Strategiekonzeption 7
Gleichzeitig stieg aufgrund des sich rasant wandelnden Hingegen bietet der Bericht 2016 nur wenig neue Leitli
internationalen Umfelds der Bedarf nach einer neuen Ori nien hinsichtlich der Weiterentwicklung der sicherheits
entierungshilfe. Die nukleare Katastrophe von Fukushima, politischen Strategie und der sicherheitspolitischen Inst
die arabischen Rebellionen in Nordafrika, der Syrien-Krieg rumente. Er liefert nur begrenzt Orientierung im Sinne der
und das Anschwellen der Flüchtlings- und Migrationsbe politisch-konzeptionellen Steuerung und damit verbun
wegungen, der Aufstieg des Islamischen Staates und des dener Konsequenzen und Anpassungen auf der Ebene der
dschihadistischen Terrorismus in Europa sowie die russi sicherheitspolitischen Instrumente. Er hat vielmehr den
sche Annexion der Krim und die Kämpfe in der Ostukra Charakter einer Auslegeordnung bestehender Massnah
ine – die Vielzahl an neuen Krisen und Konflikten im Os men und einer Nachschreibung der Entwicklungen in den
ten und Süden der Schweiz verlangte nach einer neuen jeweiligen Bereichen.
Analyse der sich veränderten Bedrohungs- und Gefahren
lage und der allfälligen Konsequenzen für die Ausrichtung Gesamtbewertung: Konzeptioneller Status quo
der Schweizer Sicherheitspolitik und ihrer Instrumente. Noch nie ist ein sicherheitspolitischer Bericht des Bun
desrats in der Schweizer Öffentlichkeit so dünn rezi
Im Gegensatz zu den Bruchlinien zwischen dem VBS und piert worden wie der Bericht 2016 zur Sicherheitspolitik
dem EDA 2010,9 welche die mangelnde konzeptuelle und der Schweiz.12 Das Interesse der Medien war womöglich
operationelle Verzahnung der Aussen- und Sicherheits auch deshalb gering, weil es sich primär um einen Bedro
politik widerspiegelt hatten,10 funktionierte dieses Mal hungsbericht handelt, der die wichtigsten Entwicklungen
der Konsultations- und Kooperationsprozess in der inter im Umfeld der Schweiz seit 2010 analysiert – nicht aber
departementalen Arbeitsgruppe mit breiter Einbindung um eine Strategiekonzeption, welche im Kontext strittiger
der Kantone praktisch reibungslos. Grundsätzlich wurde politischer Richtungsfragen Orientierungslinien für eine
der Entwurf des Berichts vom Oktober 2015 in der Ver Neuausrichtung der Schweizer Sicherheitsstrategie und
nehmlassungsphase im Winter 2015 / 16 von den Kanto die Weiterentwicklung ihrer zentralen Instrumente bie
nen, Parteien und Organisationen positiv aufgenommen.11 ten würde.
Er bietet eine umfassende Aufarbeitung der Während der Erarbeitung und Überarbeitung
Entwicklungen im regionalen und globalen des neuen Berichts wurde die Sicherheits
Umfeld der Schweiz und verdichtet diese zu politik der Schweiz im Lichte des Bedrohungs-
drei zentralen Trends. wandels diskutiert und auch kritisch hinter-
fragt – für eine Demokratie ein gesunder
Inhaltlich konzentriert sich der Bericht 2016 auf eine ro Legitimationsprozess einer bürgernahen
buste Lageanalyse. Er bietet eine umfassende Aufarbei Sicherheitspolitik.
tung der Entwicklungen im regionalen und globalen
Umfeld der Schweiz und verdichtet diese zu drei zentra
len Trends. Er diskutiert die damit verbundenen für die Damit ging leider auch ein positiver Nebeneffekt der Aus
Schweiz relevanten sicherheitspolitischen Bedrohungen arbeitung des Berichts 2016 unter: Denn der langwierige
und Gefahren. Der Charakter moderner Bedrohungen wird Prozess bot über Jahre eine Plattform für einen struktu
dabei sehr gut herausgearbeitet. Bezüglich des Zusammen rierten Austausch mit dem Parlament, den politischen
wirkens der sicherheitspolitischen Instrumente bei der Parteien, den Kantonen und weiteren interessierten Or
Prävention, Abwehr und Bewältigung bietet der Bericht ganisationen. Während der Erarbeitung und Überarbei
zum ersten Mal eine integrale und gewichtete Darstellung tung des neuen Berichts wurde die Sicherheitspolitik
der konkreten Beiträge aller sicherheitspolitischen Instru der Schweiz im Lichte des Bedrohungswandels disku
mente für jedes Bedrohungsbündel. tiert und auch kritisch hinterfragt – für eine Demokra
tie ein gesunder Legitimationsprozess einer bürgerna
hen Sicherheitspolitik.
Er liefert nur begrenzt Orientierung im Sinne
Im Unterschied zu früheren Berichten enthält der Be-
der politisch-konzeptionellen Steuerung und
richt 2016 keinen politischen Richtungsentscheid. Er be
damit verbundener Konsequenzen und Anpas- ginnt vielmehr mit der zentralen Feststellung, dass auf
sungen auf der Ebene der sicherheitspoliti- der Ebene der wichtigsten sicherheitspolitischen Instru
schen Instrumente. mente – Armee, Aussenpolitik, Bevölkerungsschutz – der
zeit noch zahlreiche Reformprojekte am Laufen seien, wel
che die Phase einer politisch-konzeptionellen Steuerung
bereits durchschritten hätten. Deren Umsetzung sollte
nicht durch neue strategische Leitlinien verkompliziert
9 Zu den Querelen zwischen EDA und VBS, vgl. «Calmy-Rey attackiert Maurer», oder gefährdet werden.
in: Neue Zürcher Zeitung (NZZ), 2.8.2009; «Maurer widersetzt sich Vorgaben»,
in: NZZ, 21.3.2010.
10 Vgl. Andreas Wenger / Christian Nünlist, «Aufwertung der sicherheitspoliti- 12 Löbliche Ausnahmen sind Stefan Schmid, «Ueli Maurer sieht Flüchtlinge nicht
schen Beiträge der Schweizer Aussenpolitik», in: Bulletin zur schweizerischen als Sicherheitsrisiko», in: Nordwestschweiz, 12.11.2015, ders., «Neutralität als
Sicherheitspolitik (2016), 19 – 47. Hindernis?», in: Nordwestschweiz, 12.11.2015; Bruno Lezzi, «Wenig griffige Stra-
11 VBS, Ergebnisbericht, «Vernehmlassung zum Bericht des Bundesrates über tegie», in: NZZ, 30.12.2015; Jan Flückiger, «Gefahren lauern beim Terrorismus
die Sicherheitspolitik der Schweiz», 28.4.2016. und im Cyberspace», in: NZZ, 24.8.2016.
Military Power Revue der Schweizer Armee – Nr. 1 / 2017
8 SIPOL-B 16: Ein Bedrohungsbericht, keine neue Strategiekonzeption
Abbildung 1 Die Cyber Bedrohung in einer Real Time Aufnahme. (Kapersky Real Time Map)
Abbildung 2 Der Djihadismus ist zur globalen Herausforderung geworden. (a2larm.cz)
Military Power Revue der Schweizer Armee – Nr. 1 / 2017
SIPOL-B 16: Ein Bedrohungsbericht, keine neue Strategiekonzeption 9
Die verhaltene, aber grundsätzlich positive Aufnahme des men wird, der deutlich machen würde, inwieweit und mit
Berichts 2016 – ganz im Gegensatz zur überwiegend negati welcher Priorität die skizzierten Möglichkeiten zur ver
ven Reaktion auf den Bericht 2010 – sollte allerdings nicht stärkten Mitwirkung (etwa in der OSZE, mit der NATO, im
dahin gehend interpretiert werden, dass seither eine Über Bereich Schengen oder in der militärischen Friedensförde
windung der politischen Blockade hinsichtlich des Span rung) in den kommenden Jahren umgesetzt werden sollen.
nungsfelds zwischen Neutralität und Öffnung respektive
zwischen Selbständigkeit und internationaler Koopera Inhaltliche Stärken: Bedrohungen und
tion erzielt worden ist. Die Vernehmlassung zum Bericht das Zusammenspiel der Instrumente
2016 hat vielmehr deutlich gemacht, dass bei den politi Bedrohungskonzepte sind zentral für sicherheitspoliti
schen Parteien hinsichtlich sicherheitspolitischer Rollen schen Debatten und für sicherheitspolitisches Handeln.
bilder nach wie vor kein Konsens besteht. Bei der vorge In der Form aktueller Schlüsselereignissen und informel
schlagenen Strategie-Triade kritisierten BDP, FDP und SP ler Gefahrenlisten prägen sie das sicherheitspolitische
den Kernbegriff der Selbständigkeit, während die SVP zu Meinungsbild und die Bedrohungsdebatte in der breite
starke Kooperation und internationales Engagement ab ren Öffentlichkeit.17 In konsolidierter Form, wie im Be-
lehnte.13 richt 2016 innovativ in eine Typologie von sechs Bedro
hungsbündeln verdichtet, sind sie konstitutiv für jede
Die Hauptleistung des Berichts stellt die Lageanalyse mit Sicherheitsstrategie. Bedrohungskonzepte signalisie
einer ausführlichen Umfeldanalyse und einem konzisen ren, «was wie bedroht ist», und Strategien definieren,
Überblick über die für die Schweiz relevanten Bedrohun «wer dies wie schützen» soll. Grundsätzlich definieren
gen und Gefahren dar, die in drei Schritten erarbeitet wor nationale Sicherheitsstrategien den Handlungsrahmen
den ist. Ausgangspunkt bildeten erstens die Anhörungen, für die künftige Umsetzung der Sicherheitspolitik. Die
die im Herbst 2013 mit dreizehn Experten aus dem In- «Ziel-Wege-Mittel»-Steuerungslogik kollidiert und kon
und Ausland durchgeführt wurden und deren Gedanken kurriert in der Praxis allerdings immer mit einer Reihe
in den Bericht einflossen – auch wenn sowohl die Ukraine- politischer, bürokratischer, institutioneller und individu
Krise als auch die Ausbreitung des Islamischen Staates da eller Logiken, die dieser Steuerungslogik entgegenstehen
mals noch nicht absehbar gewesen waren.14 und ihr Grenzen setzen.18
Teilweise wurde der entstehende Bericht aber zweitens Der Bericht 2016 stellt einen Kompromiss zwischen die
auch von aktuellen Entwicklungen geprägt. Die Vernehm sen unterschiedlichen Logiken dar. Einerseits orientiert er
lassung konzentrierte sich etwa auf die sich 2015 zuspit sich explizit an der beschriebenen Steuerungslogik und
zende Flüchtlings- und Migrationskrise, deren Zusam skizziert als Ziel die Überprüfung des Zusammenhangs
menhang mit der Sicherheitspolitik für die Endfassung zwischen Bedrohungsanalyse und Anpassungsbedarf bei
des Berichts noch einmal überarbeitet wurde. Im Zuge den sicherheitspolitischen Instrumenten.19 Auch die Dis
der parlamentarischen Beratungen wiederum verschob kussion der Mittel reflektiert den Zusammenhang zwi
sich der Diskussions- und Informationsbedarf im Winter schen dem konzeptuell als relevant angesehenen Bedro
2016 / 17 auf die sicherheitspolitischen Folgen des «Brexit» hungsspektrum und den Beiträgen, der Ausrichtung und
und der Wahl von US-Präsident Donald Trump für Europa dem Zusammenwirken der sicherheitspolitischen Mittel.
und die Schweiz.15 Andererseits verweist der Bericht hinsichtlich des Anpas
sungsbedarfs auf bereits laufende Reformprojekte und in
Drittens bietet der Bericht eine vertiefte Darstellung der den letzten Jahren erarbeitete Teilstrategien. Damit rela
sicherheitspolitischen Zusammenarbeit im regionalen tiviert der Bundesrat den Anspruch, einen auf die Zukunft
Umfeld der Schweiz. Mit diesem Schwerpunkt nimmt er gerichteten Handlungsrahmen vorzulegen und neue Ak
Bezug auf ein Postulat der sicherheitspolitischen Kom zente zu setzen, von Beginn an bereits deutlich. Zwar stellt
mission des Ständerates aus dem Jahre 2011, das vom er einen markanten Wandel des Umfeldes der Schweiz und
Bundesrat strategische Überlegungen hinsichtlich einer der für die Schweiz relevanten Gefahren fest. Hinsichtlich
verstärkten Mitwirkung der Schweiz bei der europäischen des damit verbundenen Anpassungsbedarfs belässt er es
Sicherheitsarchitektur eingefordert hatte.16 jedoch mehrheitlich beim Hinweis auf bereits eingeleitete
Projekte und Massnahmen.
Gerade die Beschreibung der sicherheitspolitischen Koope
ration in Europa wirkt jedoch im Bericht wie ein Fremd
körper, da später kein expliziter Bezug mehr dazu genom Die «Ziel-Wege-Mittel»-Steuerungslogik
kollidiert und konkurriert in der Praxis aller-
13
14
VBS, Ergebnisbericht, op. cit., 4.
Bei den 13 Experten handelte es sich um Lars Nicander, Julian Harston, Em-
dings immer mit einer Reihe politischer, büro-
manuel Kwesi Aning, François Heisbourg, David Omand, Alexander Golts, Karl-
Heinz Kamp, Andreas Wenger, K.C. Sing, Mohammad-Mahmoud Ould Moha-
kratischer, institutioneller und individueller
medou, Mu Changlin, Catherine Kelleher und Alexander Klimburg. Das VBS
hat diese Expertenbeiträge 2015 veröffentlicht.
Logiken, die dieser Steuerungslogik entgegen-
15 SDA, «Debatte im Ständerat», 3.3.2017. Das VBS hatte am 16.12.2016 auf Ver-
langen der Sicherheitspolitischen Kommission des Ständerats einen fünfsei-
stehen und ihr Grenzen setzen.
tigen Zusatzbericht nachgereicht, in dem unter anderem auf die Risiken und
Chancen des Brexit und einer allfälligen Reduktion des transatlantischen En-
gagements der USA unter Trump für die Schweizer Sicherheitspolitik einge- 17 Siehe dazu die jährlich erscheinenden ETH-Studien Sicherheit, http://www.
gangen wurde. Das VBS empfahl darin aufgrund der Werte der Schweiz Dis- css.ethz.ch/publikationen/studie-sicherheit.html.
tanz zu Russland. Stattdessen solle das sicherheitspolitische Verhältnis zu 18 Vgl. Jonas Hagmann et al., «Schweizer Sicherheitspolitik in der Praxis: Eine
Westeuropa und zur NATO aufrechterhalten, aber nicht intensiviert werden. empirische Momentaufnahme», in: Bulletin zur schweizerischen Sicherheitspo-
16 Postulat 11.3469, «Verstärkte Mitwirkung der Schweiz bei der europäischen litik (2016), 99 – 134, hier 101 – 105.
Sicherheitsarchitektur», 20.5.2011; SIPOL-B 16, 43 – 65. 19 SIPOL-B 16, 4.
Military Power Revue der Schweizer Armee – Nr. 1 / 2017
10 SIPOL-B 16: Ein Bedrohungsbericht, keine neue Strategiekonzeption
Nachschreibung der Umfeldanalyse: gend sei dabei die russische Bereitschaft, «international
Drei markante Entwicklungen seit 2010 anerkannte Grenzen gewaltsam zu verändern und völker
Der Bericht 2016 beginnt die Lageanalyse mit einer konzi rechtswidrig Gebiete zu annektieren.»23 Durch das damit
sen, aber sehr gehaltvollen Beschreibung und Beurteilung verbundene Szenario eines hybriden Krieges sei die Vertei
der internationalen Lage. Dabei wird unter anderem auch digungsfähigkeit wieder zu einem sicherheitspolitischen
die zunehmende Nutzung und Abhängigkeit von Tech Thema in Europa geworden.
nologien im Weltraum angesprochen und mit der bemer
kenswerten Forderung verknüpft, die Schweiz, die keine Zweitens habe sich die Bedrohung durch den dschihadisti
eigenen Satelliten betreibt, solle prüfen, ob sie bei der sa schen Terrorismus durch den ebenfalls unerwarteten Auf
tellitengestützten Aufklärung, der Navigation und Posi stieg des Islamischen Staates in Syrien und im Irak weiter
tionierung oder bei luft- und weltraumgestützten Kom verschärft – auch wenn die Schweiz aus gesellschaftlichen,
munikationssystemen eigene Kapazitäten aufbauen sollte, aber auch aussenpolitischen Gründen «weniger Nährbo
um kritische Abhängigkeiten in diesen Bereichen zu ver den und Angriffsfläche für dschihadistischen Terroris
ringern.20 mus» biete als andere europäische Staaten.24
Drittens habe das Ausmass an illegalen Aktivitäten im Cy
… macht der Bericht klar: «Die Zunahme der berraum zugenommen sowie die «Ruchlosigkeit» einzel
ner Staaten, technische Möglichkeiten für den Missbrauch
Migration ist an sich keine sicherheitspoliti-
im Cyberraum zu nutzen. In der Schweiz habe dadurch
sche Bedrohung für die Schweiz», auch wenn der Schutz von Informations- und Kommunikationssys
sich unter Migranten vereinzelt Personen mit temen und -infrastrukturen einen grösseren Stellenwert
Verbindungen zu Terroristen oder mit terroristi- erhalten.25
schen Absichten befinden könnten oder Migra-
Charakteristiken der für die Schweiz relevanten
tion Spannungen in der Diaspora fördern Bedrohung und Gefahren
könnte. Der Bericht arbeitet die Charakteristiken der aktuell für
die Schweiz relevanten Bedrohungen und Gefahren grund
sätzlich überzeugend heraus. Eine der innovativen Haupt
Das politisch emotionale Thema der Migration wird wohl
leistungen des Berichts ist die Bündelung der aktuellen
tuend nüchtern abgehandelt. Einerseits wird betont, dass
Gefahren zu sechs Bedrohungstypen, welche zurzeit im
überalterte westliche Industriestaaten wie die Schweiz
Zentrum der Schweizer Sicherheitsarbeit stehen:26 1) Il
aus demografischen Gründen auf die Zuwanderung aus
legale Beschaffung und Manipulation von Informationen;
ländischer Arbeitskräfte angewiesen sind, um ihren Wohl
2) Terrorismus und Gewaltextremismus; 3) Bewaffneter
stand zu erhalten. Andererseits macht der Bericht klar:
Angriff; 4) Kriminalität; 5) Versorgungsstörungen; 6) Ka
«Die Zunahme der Migration ist an sich keine sicherheits
tastrophen und Notlagen. Die Bedrohung im Cyberraum,
politische Bedrohung für die Schweiz», auch wenn sich
der in der Umfeldanalyse eine markant steigende Bedeu
unter Migranten vereinzelt Personen mit Verbindungen
tung zugemessen wird, wird als Querschnittsbedrohung
zu Terroristen oder mit terroristischen Absichten befin
beschrieben, da sie in ihrer Wirkung bestehende Bedro
den könnten oder Migration Spannungen in der Diaspora
hungen intensiviere und verknüpfe. Dem ist zuzustimmen,
fördern könnte.21
da die Bedrohungen im Cyberraum zusammen mit dem
Terrorismus die politisch-strategischen Bedrohungen des
Für den Bundesrat zeichnen sich moderne bewaffnete
Gesamtsystems Schweiz mit den sicherheitspolizeilichen
Konflikte zunehmend dadurch aus, dass «militärische,
Gefahren im Inneren und den regionalen Konflikten an der
politische, wirtschaftliche und auch kriminelle Mittel
europäischen Peripherie vernetzen.
und Kräfte unter Einbezug moderner Waffen und Tech
nologien, insbesondere im Kommunikations- und Cyber
bereich, orchestriert zusammen eingesetzt werden». Eine
solche hybride Kriegsführung, auch unter Einbezug irre Eine der innovativen Hauptleistungen des
gulärer Kräfte, sei zwar nicht völlig neu. Neu seien aber Berichts ist die Bündelung der aktuellen
einerseits die Informationsmittel und -kanäle für Propa Gefahren zu sechs Bedrohungstypen, welche
ganda, Information und Desinformation sowie der Um
zurzeit im Zentrum der Schweizer Sicherheits-
stand, dass früher regulären staatlichen Armeen vorbe
haltene moderne, leistungskräftige Waffensysteme auch arbeit stehen: 1) Illegale Beschaffung und
in die Hände irregulärer Kräfte gerieten.22 Manipulation von Informationen; 2) Terroris-
mus und Gewaltextremismus; 3) Bewaffneter
Der Bericht verdichtet die markanten Entwicklungen der
Angriff; 4) Kriminalität; 5) Versorgungsstörun-
letzten Jahre in drei für die Sicherheit der Schweiz wesent
liche Trends. Erstens hätten sich die Beziehungen zwischen gen; 6) Katastrophen und Notlagen.
Russland und dem Westen im Zuge der Ukraine-Krise un
erwartet, aber nachhaltig verschlechtert. Besorgniserre
23 Ebd., 41.
20 Ebd., 11 – 15. 24 Ebd., 42.
21 Ebd., 19f. 25 Ebd., 42.
22 Ebd., 21f. 26 Ebd., 25 – 41.
Military Power Revue der Schweizer Armee – Nr. 1 / 2017SIPOL-B 16: Ein Bedrohungsbericht, keine neue Strategiekonzeption 11
Abbildung 3 Modernes Konfliktmanagement ist eine komplexe Interaktion aller sicherheitspolitischer Instrumente:
Hier am Beispiel Afghanistan. (The New York Times)
Gleich zu Beginn betont das entsprechende Kapitel denn Als Hauptmerkmale der aktuellen Bedrohungslage nennt
auch, dass die Bedrohungen in der Realität nicht einzeln der Bericht die Unberechenbarkeit und Vielseitigkeit, die
und getrennt auftreten müssten und daher auch nicht sich aus der grossen Zahl der potenziell relevanten Ak
einzeln bewältigt werden könnten. Die Kombination teure und der Vielfalt der eingesetzten Mittel ergeben.
oder Verkettung verschiedener Bedrohungen und Ge Neu ist ebenfalls die Feststellung, dass die Schutzwir
fahren könne die Komplexität der Bewältigung sicher kung von Geografie und Distanz zumindest teilweise in
heitspolitischer Herausforderungen markant erhöhen. Frage gestellt wird. Dies zeigt sich besonders deutlich bei
Die getrennte Abhandlung der jeweiligen Bedrohungsty den Aktivitäten im Cyberraum, wo Ländergrenzen be
pen sei aber daher notwendig, weil sie nur so in ihren ak deutungslos geworden sind. Aufgrund der Verknüpfung
tuellen Ausprägungen beschrieben werden könnten. 27 zwischen den Bedrohungstypen und kaum vorhersehba
Was dabei nicht heraus gearbeitet wird, ist die Feststel ren Rückkoppelungs- und Kaskadeneffekten komme der
lung, dass die Bedrohungstypen ein unterschiedliches Widerstands- und Regenerierbarkeit des Gesamtsystems
Verständnis von Sicherheitspolitik reflektieren, an wel eine steigende Bedeutung zu. In diesem Zusammenhang
chem sich die wichtigsten, für die Bewältigung der je nennt der Bericht auch den Grundgedanken der Resili
weiligen Bedrohungsbündeln Instrumente und Akteure enz, ohne ihn allerdings in Bezug zu den im Strategieka
jeweils orientieren. pitel diskutierten Konzepten zu setzen.28
Aufgrund der Verknüpfung zwischen den Vermehrte Anstrengungen zu Stärkung der
Bedrohungstypen und kaum vorhersehbaren nationalen Resilienz und eigenständiger
Rückkoppelungs- und Kaskadeneffekten Beiträge zur Mitgestaltung globaler Sicher-
komme der Widerstands- und Regenerierbar- heitsnormen bedingen und ergänzen sich
keit des Gesamtsystems eine steigende gegenseitig.
Bedeutung zu.
28 Vgl. dazu Myriam Dunn Cavelty / Tim Prior, «Das Konzept der Resilienz: Ge-
27 Ebd., 26. genwart und Zukunft», in: CSS-Analysen zur Sicherheitspolitik Nr. 142 (2013).
Military Power Revue der Schweizer Armee – Nr. 1 / 201712 SIPOL-B 16: Ein Bedrohungsbericht, keine neue Strategiekonzeption
Die Erweiterung des Verteidigungsbegriffs ist ein zentrales An- Luftpolizeidienst und Luftverteidigung werden die künftige si-
liegen des Berichts. (VBS / DDPS) cherheitspolitische Debatte stark beeinflussen. (VBS / DDPS)
Insgesamt macht der Bericht deutlich, wie stark sich das Im Rahmen der Vernehmlassung zeigte sich,
für die Schweiz relevante Bedrohungsspektrum in den dass das erweiterte Verständnis von Verteidi-
letzten Jahren gewandelt hat. Im Zentrum der Schweizer
gung von vielen explizit begrüsst wird.
Sicherheitspolitik steht nicht länger die Abschreckung
und Abwehr konkreter nationaler und militärischer Be
drohungen. Konkrete Herausforderungen ergeben sich zu Die Erweiterung des Verteidigungsbegriffs stellt die ent
nehmend im Zusammenhang mit dem Risikomanagement scheidende konzeptionelle Neuerung des Berichts 2016
einer globalisierten Mobilität, die in der Umfeldanalyse so dar. Angesichts eines asymmetrischen Bedrohungsspek
wohl als Bedingung des wirtschaftlichen Fortschritts als trums wird die Aufgabe der Verteidigung zunehmend als
auch als potenzielle Quelle von Unsicherheiten beschrie Schutz sozio-technischer Systeme konzeptualisiert. Da
ben wird. Dieser neue Schwerpunkt fehlt jedoch hinten bei bei machen die im Bericht formulierten Kriterien deutlich,
der Formulierung der Sicherheitsstrategie: Es kann nicht dass «die territoriale Integrität, die gesamte Bevölkerung
darum gehen, die selbständigen nationalen Anstrengun oder die Ausübung der Staatsgewalt» konkret bedroht sein
gen gegen das internationale Engagement auszuspielen. müssen, um einen derartigen Einsatz der Armee im In
Vermehrte Anstrengungen zu Stärkung der nationalen Re nern möglich zu machen. Bundesrat und Parlament müss
silienz und eigenständiger Beiträge zur Mitgestaltung glo ten im Einzelfall entscheiden, ob «die Armee in einem Fall
baler Sicherheitsnormen bedingen und ergänzen sich ge zur Verteidigung oder subsidiär» eingesetzt werden soll.31
genseitig.29
Im Rahmen der Vernehmlassung zeigte sich, dass das er
ybride Kriegführung und die erweiterte Definition
H weiterte Verständnis von Verteidigung von vielen explizit
von Verteidigung begrüsst wird.32 Damit bleibt die Abwehr eines bewaffne
Der Bericht 2016 weist zu Recht darauf hin, dass die po ten Angriffs die zentrale Aufgabe der Armee. Es ist zu hof
litischen Gewaltphänomene, die kritische Infrastruktu fen, dass der teils erbittert geführte Streit um die Ausrich
ren der Schweiz in Frage stellen können, nicht mehr aus tung der Weiterentwicklung der Armee damit abflaut. Ins
schliesslich mit den militärischen Potenzialen staatli Zentrum der Armeedebatte dürfte künftig dafür die Kern
cher Akteure verbunden seien. Das aktuelle Konfliktbild frage rücken, welche militärischen Fähigkeiten für die Ab
ist vielmehr von diffusen Netzwerken zwischen staatli wehr eines bewaffneten Angriffs innerhalb der Schweiz in
chen und politisch wie kriminell motivierten nichtstaat den nächsten Jahren und Jahrzehnten nötig sind. Die Rüs
lichen Akteuren geprägt, die Zugang zu Technologien im tungsdiskussionen dürften sich dabei neben den Kampf
Luft- und Cyberraum haben. Im Kontext einer als hyb flugzeugen zum Beispiel vermehrt um leichte Panzer dre
rid bezeichneten Kriegführung hat der Bundesrat über hen.
prüft, was ein bewaffneter Angriff ist, und sich gefragt,
ob das traditionelle Verständnis der Armeeaufgabe «Ver Das Zusammenspiel der Instrumente bei der Prävention,
teidigung» allenfalls erweitert werden müsse. Er kam zum Abwehr und Bewältigung der Bedrohungen und
Schluss, dass das Schadenpotenzial eines bewaffneten An Gefahren
griffs auch dann erreicht werden könnte, wenn nichtstaat Der Bericht 2016 hat für die Behandlung der sicherheits
liche Gruppierungen dahinter stehen, die im Inneren des politischen Instrumente innovativ eine neue Darstellungs
Landes operieren.30 form gewählt. Statt wie in bisherigen Berichten die ein
zelnen Instrumente zu beschreiben, werden die konkre
ten Beiträge aller Instrumente zur Prävention, Abwehr und
Bewältigung um den jeweiligen Bedrohungstyp gruppiert.
31 Ebd., 92f.
29 Vgl. dazu Wenger / Nünlist, «Aufwertung», 34 – 38. 32 VBS, Ergebnisbericht, op. cit., 5.
30 SIPOL-B 16, 24.
Military Power Revue der Schweizer Armee – Nr. 1 / 2017SIPOL-B 16: Ein Bedrohungsbericht, keine neue Strategiekonzeption 13
Dies hat den Vorteil, dass die Komplexität und Multidi täten verfügt. Dies vermag der Bericht 2016 nur ansatzweise
mensionalität der Bedrohungsbündel einfach veranschau zu leisten, was teilweise der bereits skizzierten Ausgangslage
licht werden kann. Zudem kann auch die Koordination zuzuschreiben sein mag. Gleichwohl sind auch konzeptuelle
und das Zusammenspiel der Mittel bei der Bewältigung Schwächen mitverantwortlich, dass der Bericht nur wenig
der Bedrohungen beschrieben werden. Dabei wird offen griffige strategische Handlungsrichtlinien erkennen lässt. Er
kundig, dass die meisten Bedrohungstypen von einem kann daher auch nur beschränkt als strategischer Orientie
komplexen Geflecht an Schweizer Sicherheitsakteu rungsrahmen dienen, um den Anpassungsbedarf der Sicher
ren bearbeitet werden und dass sich die meisten sicher heitsinstrumente zu erkennen und zur Diskussion zu stellen.
heitspolitischen Instrumente gleichzeitig mit einer Viel Gleichzeitig überdeckt der Bericht, dass sich die verschiede
falt von Bedrohungen auseinandersetzen.33 Die neu ge nen Akteure in ihrer praktischen Arbeit implizit oder expli
wählte Darstellung wurde denn in der Vernehmlassung zit von sehr unterschiedlichen Sicherheitsverständnissen lei
auch überwiegend positiv gewürdigt. ten lassen.
Weiter und diffuser Begriff der Sicherheitspolitik
Dabei wird offenkundig, dass die meisten Der Bericht 2016 hält an dem sehr weiten Sicherheitsver
ständnis des Berichts 2010 fest. Er definiert Sicherheitspolitik
Bedrohungstypen von einem komplexen
als «die Gesamtheit aller Massnahmen von Bund, Kantonen
Geflecht an Schweizer Sicherheitsakteuren und Gemeinden zur Vorbeugung, Abwehr und Bewältigung
bearbeitet werden und dass sich die meisten machtpolitisch oder kriminell motivierter Drohungen und
sicherheitspolitischen Instrumente gleich Handlungen, die darauf ausgerichtet sind, die Schweiz und
ihre Bevölkerung in ihrer Selbstbestimmung einzuschrän
zeitig mit einer Vielfalt von Bedrohungen
ken oder ihnen Schaden zuzufügen. Dazu kommen die Vor
auseinandersetzen. beugung und Bewältigung natur- und zivilisationsbedingter
Katastrophen und Notlagen.»35
Allerdings hat die gewählte Form auch ihren Preis: So liegt
der Fokus nicht auf der Weiterentwicklung der einzelnen In
strumente. Zudem ist es auch schwieriger, aus dem Bericht Mit dem Wegfall der Abgrenzung zwischen
herauszulesen, welches pro Bedrohungsbündel letztlich die Gewalt nicht-strategischen Ausmasses, deren
entscheidenden Akteure sind und mit welchen Bedrohungen Bekämpfung in der Verantwortung der Kantone
sich die einzelnen Instrumente hauptsächlich und am Inten
lag, und strategischen Gewaltpotenzialen, um
sivsten beschäftigen.
die sich der Bund zu kümmern hatte, verwisch-
Konzeptuelle Schwächen: ten sich die Rollen und Verantwortlichkeiten
Kaum neue Massnahmen und Konsequenzen der zwei Staatsebenen zunehmend.
Eine umfassende und vernetzte Sicherheitspolitik stellt hohe
Ansprüche an die Politikgestaltung und die Politikumsetzung.
Auf der Ebene der Politikgestaltung – der Strategien und Kon Parallel zur Ausweitung der involvierten Akteure und
zepte – geht es darum, die Bereiche der Verteidigung, Aussen Staatsebenen liess sich in den letzten Jahren ein Trend hin
politik und Inneren Sicherheit besser aufeinander abzustim zu einer diffuseren strategischen Terminologie erkennen.
men. Auf der Ebene der Politikumsetzung – der Instrumente, Entscheidend war dabei die Erweiterung des Sicherheits
Mittel und Ressourcen – geht es um Koordination und Koope begriffs um den Bereich der Alltagsgewalt und die Integra
ration über sektorielle und departementale Grenzen, über ver tion der Sicherheitsbeiträge der Kantone und Gemeinden in
schiedene Regierungsebenen hinweg sowie zwischen öffent den Bericht 2010.36 War damit die vertikale Ausweitung des
lichen und privaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren. In Sicherheitsbegriffs über die Staatsebenen weit fortgeschrit
einem auf Machtteilung angelegten föderalen System, an des ten, so wurde gleichzeitig der strategische Gewaltbegriff fal
sen Spitze eine Kollegialregierung steht, sind der politisch- lengelassen, der im Bericht 2000 zur Abgrenzung des Poli
konzeptuellen Steuerung per se Grenzen gesetzt.34 tikfeldes gedient hatte.37 Mit dem Wegfall der Abgrenzung
zwischen Gewalt nicht-strategischen Ausmasses, deren Be
kämpfung in der Verantwortung der Kantone lag, und stra
… überdeckt der Bericht, dass sich die verschiede- tegischen Gewaltpotenzialen, um die sich der Bund zu küm
mern hatte, verwischten sich die Rollen und Verantwort
nen Akteure in ihrer praktischen Arbeit implizit
lichkeiten der zwei Staatsebenen zunehmend.
oder explizit von sehr unterschiedlichen Sicher-
heitsverständnissen leiten lassen. Man mag einwenden, dieses Verwischen der Aufgaben wi
derspiegle den Wandel der Bedrohungslage und damit ein
hergehend die Künstlichkeit der Grenzen zwischen inne
Umso wichtiger wäre es allerdings, dass das Politikfeld über
rer und äusserer Sicherheit. Der grenzüberschreitende Cha
möglichst kohärente Konzepte und klare strategische Priori
35 SIPOL-B 16, 7. Diese Definition wurde wortwörtlich aus dem Bericht 2010 über-
33 Vgl. dazu auch Hagmann et al., «Schweizer Sicherheitspolitik», 103 – 118. nommen (dort auf S. 5141).
34 Siehe Karl Haltiner, «Vom schmerzlichen Verlieren alter Feindbilder: Bedro- 36 Bundesrat, Bericht an die Bundesversammlung über die Sicherheitspolitik der
hungs- und Risikoanalysen in der Schweiz», in: Thomas Jäger / Ralph Thiele Schweiz, 23.6.2010, 5134.
(eds.), Transformation der Sicherheitspolitik: Deutschland, Österreich, Schweiz im 37 Bundesrat, Bericht an die Bundesversammlung über die Sicherheitspolitik der
Vergleich (Wiesbaden: VS Verlag, 2011), 39 – 58, hier 40f. Schweiz, «Sicherheit durch Kooperation», 7.6.1999, 10.
Military Power Revue der Schweizer Armee – Nr. 1 / 201714 SIPOL-B 16: Ein Bedrohungsbericht, keine neue Strategiekonzeption
rakter der aktuellen Bedrohungen und Gefahren stellen die Unterschiedliches Verständnis von
Systeme der inneren und äusseren Sicherheit in der Tat vor Sicherheitspolitik bleibt unklar
schwierige Abgrenzungsfragen. Gleichwohl lohnt es sich al Die diffuse übergeordnete Terminologie verdeckt, dass sich
lein schon aus staatspolitischen und verfassungsrechtlichen die Akteure bei ihrer praktischen Sicherheitsarbeit konzep
Gründen, vertieft über die vertikale und horizontale Abgren tionell von sehr unterschiedlichen Sicherheitsverständnis
zung des Politikfelds der gesamtstaatlichen Sicherheitspo sen leiten lassen. Dies reflektiert die historisch getrennte
litik nachzudenken. Entwicklung des Sicherheitsbegriffs bei den vier Departe
menten des Bundes und bei den kantonalen Stellen, die sich
Der Preis eines diffusen Sicherheitsbegriffs sind erstens un mit sicherheitspolitischen Bedrohungen auseinanderset
klare Rollenverständnisse und Verantwortlichkeiten zwi zen.39 Die Typologie der Bedrohungsbündel ist auch nicht
schen Politikbereichen, operationellen Instrumenten und zufällig erfolgt. Vielmehr reflektiert sie den sehr unter
Staatsebenen; zweitens Schwierigkeiten bei der Definition schiedlichen Charakter der Bedrohungen sowohl in Bezug
von Schnittstellen zwischen den Führungssystemen auf den auf das konzeptuelle Verständnis von Sicherheitspolitik als
verschiedenen Staatsebenen; drittens ein unfruchtbares po auch auf den staatspolitischen und verfassungsrechtlichen
litisches Seilziehen um die Deutungshoheit unscharfer stra Rahmen. Es würde sich lohnen, diese Unterschiede explizi
tegischer Konzepte; viertens ein strategisch-politischer Steu ter herauszuarbeiten, um den Nachteilen einer diffusen Ter
erungsverlust hinsichtlich einer möglichst bedrohungsge minologie entgegen zu wirken.
rechten und auf die Zukunft gerichteten Ausrichtung der
sicherheitspolitischen Instrumente; fünftens eine Änderung
im Charakter der sicherheitspolitischen Berichte, die da Entsprechend an Bedeutung gewonnen hat das
durch weniger Wirkung im Sinne einer Prioritätensetzung
Konzept der Resilienz, wobei der fallengelasse-
entfalten, sondern stattdessen stärker deskriptiv Entwick
lungen nachschreiben. ne strategische Gewaltbegriff indirekt wieder
eingeführt wird, um die Verteidigungsaufgabe
Hinsichtlich der horizontalen Ausweitung des Sicherheits der Armee von den subsidiären Einsätzen
begriffs – der Abgrenzung der Sicherheitspolitik von ande
abzugrenzen.
ren Politikfeldern – folgt der Bericht 2016 seinen Vorgänger
berichten im Bemühen um eine limitierte Ausweitung des
Sicherheitsbegriffs. Besonders deutlich wird dies hinsicht Die drei zuerst genannten Bedrohungsbündel – illegale Be
lich der Schnittstellen zwischen der Sicherheitspolitik und schaffung und Manipulation von Informationen; Terroris
der Wirtschaftspolitik, zwischen der Sicherheitspolitik und mus und Gewaltextremismus; bewaffneter Angriff – fokus
der Asyl- und Migrationspolitik sowie zwischen der Sicher sieren politische und militärische Gewaltphänomene und
heitspolitik und der Klima- und Gesundheitspolitik.38 repräsentieren den klassischen Bereich gesamtstaatlicher
Sicherheitspolitik. Als konzeptueller Angelpunkt dient das
Konzept der nationalen Sicherheit; als verantwortliche Ak
Hilfreich sind gerade auch die Kapitel zu den teure stehen das VBS und das EDA im Zentrum der Auf
merksamkeit. Wie im Bericht diskutiert und oben beschrie
sicherheitspolitischen Instrumenten, weil hier
ben, hat sich der Charakter dieser Bedrohungsbündel in den
deutlicher wird, hinsichtlich welcher Sicher- letzten Jahren markant verändert. Neu konzentriert sich
heitsaspekte inhaltliche Bezüge zwischen den das VBS auf strategische Gewaltphänomene, die von staatli
jeweiligen Politikfeldern bestehen. chen und nichtstaatlichen Akteuren ausgehen können. Ent
sprechend an Bedeutung gewonnen hat das Konzept der
Resilienz, wobei der fallengelassene strategische Gewalt
Die enge Auslegung der horizontalen Ausweitung der Si begriff indirekt wieder eingeführt wird, um die Verteidi
cherheitspolitik ist zu begrüssen, weil damit der Fokus des gungsaufgabe der Armee von den subsidiären Einsätzen ab
Politikfeldes auf die Abwehr eines strategischen Gewalt zugrenzen.40
potenzials faktisch erhalten bleibt. Hilfreich sind gerade
auch die Kapitel zu den sicherheitspolitischen Instrumen Die Dienststellen des EDA wiederum konzentrieren sich
ten, weil hier deutlicher wird, hinsichtlich welcher Sicher vermehrt auf die mit diesen Bedrohungsbündeln verbun
heitsaspekte inhaltliche Bezüge zwischen den jeweiligen dene regionale Instabilität und grenzüberschreitende Phä
Politikfeldern bestehen. Die konzeptionelle Logik dieser nomene politischer Gewalt. Das Konzept der nationalen Si
Abgrenzung bleibt allerdings diffus. Wichtig wäre hier die cherheit wurde daher ergänzt um die Konzepte der mensch
Feststellung gewesen, dass die Schnittstellen zu den ande lichen und globalen Sicherheit.41
ren Politikfelder an Bedeutung gewinnen, weil sich der Fo
kus der Sicherheitsstrategie von reaktiven und defensiven Das vierte Bedrohungsbündel Kriminalität konzentriert
Ansätzen vermehrt auf die Bereich der Prävention und Be sich auf sicherheitspolizeiliche Bedrohungen und stellt den
wältigung verschoben hat. klassischen Bereich kantonaler Sicherheitspolitik dar. Als
konzeptueller Angelpunkt dient das Konzept der öffentli
chen Sicherheit und Ordnung; im Zentrum der Aufmerk
samkeit stehen die Kantonspolizeien. Auch der Charakter
39 Hagmann et al., «Schweizer Sicherheitspolitik», 103ff.
40 SIPOL-B 16, 92f.
38 SIPOL-B 17, 9, 20f., 39ff, 53 – 56. 41 Ebd., 86f., 96.
Military Power Revue der Schweizer Armee – Nr. 1 / 2017Sie können auch lesen
