Nach der Krise ist vor der Krise: Resilienz und Handlungsfähigkeit in der öffentlichen Verwaltung
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TRENDreport DIGITALER STAAT
Nach der Krise ist
vor der Krise:
Resilienz und Handlungsfähigkeit
in der öffentlichen Verwaltung
Eine Publikation von
Inhalt
Vorwort ............................................................................................................................................................. 3
Von Krisen und Katastrophen: Pandemien, Extremwetter, Cybergefahren................................................. 4
Die Covid-19-Pandemie als Chance: Zwischen Krise und Wandel............................................................... 8
Hitzewellen, Starkregen, Hochwasser: durch Anpassung zur Resilienz.................................................... 12
Cybergefahren: Wie wappnet sich die öffentliche Verwaltung? ................................................................. 16
Exkurs: Resilienz im Baltikum und in den Nordischen Ländern ................................................................ 20
„How-to-Resilience“ in der öffentlichen Verwaltung .................................................................................. 22
Sieben Schritte auf dem Weg zur resilienten Verwaltung........................................................................... 27
Impressum
Der Trendreport "Digitaler Staat" ist im Rahmen einer Kooperation zwischen dem Behörden Spiegel und der Prognos AG entstanden. (April 2023)
Herausgeber
ProPress Verlagsgesellschaft mbH, Bonn Prognos AG,
Friedrich-Ebert-Allee 57, 53113 Bonn Goethestraße 85, 10623 Berlin
Telefon: 0228/970 970 Telefon: 030/52 00 59-210
E-Mail: verlag@behoerdenspiegel.de E-Mail: info@prognos.com
Registergericht: AG Bonn HRB 3815 Geschäftsführer: Christian Böllhoff
UST-Ident.-Nr.: DE 122275444 Redaktionelle Leitung „Trendreport“ Prognos AG: Matthias Canzler
Geschäftsführung: Dr. Fabian Rusch
Redaktionelle Begleitung „Trendreport“ Behörden Spiegel: Dr. Eva-Charlotte Proll, Guido Gehrt
V.i.S.d.P.: R. Uwe Proll
Druck
www.wir-machen-druck.de
Satz und Layout
Beate Dach, Spree Service GmbH, Berlin
Bildnachweis Titelseite
©Photobank, stock.adobe.com
Kostenfreier Download des Trendreports Digitaler Staat unter www.digitaler-staat.org/trendreport
2 TRENDreport Nach der Krise ist vor der Krise: Resilienz und Handlungsfähigkeit in der öffentlichen Verwaltung
Vorwort
Liebe Leserinnen und Leser,
Krisen und deren Bewältigung haben die letzten Jahre geprägt: Die Covid-19-Pandemie hat
nicht nur die öffentliche Gesundheitsversorgung, sondern unsere Gesellschaft als Ganzes
stark gefordert. Auch Bedrohungen wie Cybervorfälle in Kommunen oder auf Kritische
Infrastrukturen (KRITIS) sowie zunehmende (lokale) Extremwetterereignisse haben Städte,
Gemeinden und Landkreise zu weiten Teilen in den Krisenmodus versetzt. Manchmal wirkt
es, als würden Krisensituationen das sogenannte neue Normal.
Viele Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den öffentlichen Verwaltungen engagieren sich
täglich, um diese Krisensituationen zu bewältigen und Lösungen zu finden. Strukturelle
und prozessuale Hürden oder unterschiedliche Zuständigkeiten erschweren diese Arbeit
mitunter erheblich. Gerade in Krisen offenbaren sich diese Hindernisse besonders. Sie
bieten damit aber auch Möglichkeiten, neue Wege zu gehen, um bestehende Hürden zu
überwinden. Gerade im Zuge der Covid-19-Pandemie wurde plötzlich vieles möglich, was
zuvor undenkbar schien.
Der Begriff der Resilienz erhielt daher in den vergangenen Jahren eine hohe Aufmerk-
samkeit in den Debatten um die Sicherung staatlicher Handlungsfähigkeit. Resilienz kann
dabei eine große Unterstützung sein, um Krisen zu bewältigen und sich bereits im Vor-
feld dagegen zu wappnen. Der Frage, wie resilientes Handeln aussieht, widmet sich der
diesjährige Trendreport unter dem Titel „Nach der Krise ist vor der Krise: Resilienz und
Handlungsfähigkeit in der öffentlichen Verwaltung“. Dafür haben wir Fachgespräche mit
nationalen und europäischen Expertinnen und Experten geführt.
Der Trendreport gibt umfassende Einblicke…
…in krisenbedingte Herausforderungen und Hürden der öffentlichen Verwaltungen,
…in bereits bestehendes resilientes Handeln,
…in Möglichkeiten, Resilienz zu erhöhen.
Wir wünschen Ihnen, liebe Leserinnen und Leser, eine interessante Lektüre und hoffen,
Ihnen die eine oder andere Anregung auf dem Weg zur resilienten Verwaltung mitgeben zu
können!
Dr. Axel Seidel, Dr. Eva-Charlotte Proll,
Partner und COO, Herausgeberin und CDO
Prognos AG
3
Von Krisen und Katastrophen:
Pandemien, Extremwetter, Cyber
Illustration: ©B. Dach/Racle Fotodesign, stock.adobe.com
K risen und deren Bewältigung sind für Deutschlands
Verwaltungen Standard geworden. Eine Krise reiht sich
an die andere, zuletzt z. B. die Energie- an die Covid-19-Kri-
antwortung tragen. Dabei sind die Verwaltungen oft auch
selbst von den Krisen betroffen.
Ob eine Krise in Politik und Öffentlichkeit als prioritär
se. Hinzu kommen Katastrophen, die zu Krisen wurden, eingestuft wird, folgt gewissen Aufmerksamkeitszyklen.1
wie z. B. der bundesweit erste Cyber-Katastrophenfall oder Nach 2001 war das Bewusstsein für Terrorangriffe groß.
die Flutkatastrophe im Sommer 2021. Gründe für diese Nach der Oder-Flutkatastrophe wurden viele Hochwasser-
Krisen und Katastrophen liegen zum Teil in tiefgreifenden schutzpläne entlang großer Flüsse aktiviert. Nachdem die
Veränderungen und Megatrends wie dem Klimawandel, ersten Krankenhäuser Opfer von Cyberangriffen wurden, ist
der Globalisierung und der Digitalisierung. Verwaltungen Cybersicherheit als Risiko in der öffentlichen Verwaltung an-
auf Landes- und Bundesebene sowie Städte, Gemeinden gekommen. Nachdem Covid-19 im Jahr 2020 pandemisch
und Landkreise sind in der Pflicht, Krisen und Katastrophen wurde, drängten Pandemien und Zoonosen in den Risi-
handhabbar und im Rahmen ihrer Möglichkeiten erträglich ko-Mittelpunkt. Seit der Flutkatastrophe im Sommer 2021
für die Menschen zu machen, für die sie Ver- wurde über das erhöhte Risiko durch häufigere Starkregene-
reignisse diskutiert. Keine dieser reaktiven Maßnahmen ist
irrelevant. Sie verdeutlichen aber, dass Risikobewusstsein
und dadurch Handlungsimpulse durch konkrete Ereignisse
Es hält sich hartnäckig hervorgerufen werden. In diesem Zusammenhang lässt sich
die Ansicht, dass ein von Krisenkonjunkturen sprechen: (Mediale) Aufmerksam-
Nicht-Funktionieren der keit bedingt politisches Handeln.
Verwaltung im Wesentli- Krisen und Katastrophen werden oft synonym verwendet,
chen mit Personalman- ein wesentlicher Unterschied lässt sich jedoch festhalten:
gel zu tun hat. Aber Unter einer Katastrophe verstehen wir ein eher kurzfristiges
Prof. Dr. Frank Nullmeier,
daran glaube ich nicht. Ereignis, während eine Krise langanhaltender ist. Daneben
Professor für Politikwissenschaft,
Universität Bremen, SOCIUM Natürlich braucht es in
sind die Gemeinsamkeiten aber prägender. Krisen und
Forschungszentrum Ungleichheit der einen oder anderen
und Sozialpolitik
Katastrophen treten sowohl disruptiv als auch inkrementell
Verwaltung mehr Perso-
auf. Zudem gibt es verschiedene Phasen innerhalb von
Foto: © Frank Nullmeier.
nal, aber insgesamt sind
Verwaltungen nicht so Krisen und Katastrophen. Dazu zählen u. a. Präventions-,
schlecht aufgestellt.“ Schock-, Reaktions-, Wiederherstellungs- und Lernphasen.
Entscheidender ist jedoch die Gemeinsamkeit, dass Krisen,
Katastrophen und deren Auswirkungen das öffentliche Le-
1
Ulrich Beck, Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, 1986.
4 TRENDreport Nach der Krise ist vor der Krise: Resilienz und Handlungsfähigkeit in der öffentlichen Verwaltung
Von Krisen und Katastrophen: Pandemien, Extremwetter, Cybergefahren
gefahren
Recht und Personal sind in
Wahrheit nicht das Problem
der öffentlichen Verwaltung.
ben auf mitunter unbestimmte Zeit beeinträchtigen. Dies Es klemmt an der Vorstel-
kann unterschiedliche Bereiche betreffen: Privates und Be- lung, wie Zusammenarbeit
rufliches, Unternehmen und Institutionen. Gerade in derart anders organisiert werden
könnte: Welche Organisati-
disruptiven Phasen kommt der öffentlichen Verwaltung eine
onsstruktur geben wir uns? Marcel „Otto“ Yon, Gründer &
entscheidende Rolle zu: Sie trägt dazu bei, die öffentliche Partner innovation@scale, Gründer
Welche Zusammenarbeits-
Sicherheit und die Funktionsfähigkeit des Staates zu ge- & Vorstand Staat-up e.V.
kultur leben wir? Wie setzen Foto: © Bundeswehr, Luise Evers
währleisten. Daher ist die Sicherstellung der Handlungs-
wir Teams zusammen?“
und Entscheidungsfähigkeit die zentrale Herausforderung
der öffentlichen Verwaltung während akuter Krisenzeiten.
Wir setzen uns im diesjährigen Trendreport deshalb mit
folgenden Leitfragen auseinander: Auf welche Herausfor- von Resilienz in der Verwaltung immer bedeutsamer. Wie
derungen stößt die öffentliche Verwaltung in Krisenzeiten resilientes Handeln aussehen und wie die öffentliche Ver-
und welche Lehren können aus vergangenen und gegen- waltung selbst resilient werden kann, wird in den folgenden
wärtigen Krisen und Katastrophen für deren Handlungsfä- Kapiteln skizziert.
higkeit gezogen werden? Entscheidend ist dabei die Fra-
ge, ob Verwaltungen weiter ihren Aufgaben nachkommen Alle sprechen über Resilienz
können. Wichtig ist hier die Unterscheidung zwischen der Alle sprechen über Resilienz, aber was ist das überhaupt?
Handlungsunfähigkeit, die durch Krisen bzw. Katastrophen Das Konzept der Resilienz kann einerseits auf eine psy-
ausgelöst werden kann, und der Handlungsunfähigkeit, die chologische Langzeitstudie zu Entwicklungsmöglichkeiten
aufgrund struktureller Probleme besteht. Resilienz wird von Kindern in den 1950er-Jahren zurückgeführt werden.
oft als allumfassendes Instrument oder Mittel genannt, Dort wurde Resilienz zum ersten Mal als Widerstandsfä-
um Handlungsunfähigkeit entgegenzuwirken. Durch die higkeit gegenüber negativen Ausgangsbedingungen ver-
schnelle Taktung unterschiedlicher Krisen wird der Aufbau standen.2 Andererseits kann das Konzept der Resilienz auf
das Aufkommen des Systemdenkens in der Ökologie in den
1960er-Jahren zurückgeführt werden.3
Das gängige Verständnis von Resilienz unterscheidet
drei Dimensionen:
Es gibt das Vorurteil, 1. Widerstandsfähigkeit gegenüber Schocks oder schlei-
dass die Verwaltung
chenden Veränderungen (absorbation),
ein schleppendes
2. Kapazität zum Wiederaufbau und zur schnellen Wie-
Organ und nur
derherstellung des Ausgangszustands (bouncing
reaktiv sei. Ich
back),
erlebe dies jedoch
auch anders, 3. Fähigkeit eines Systems, zu lernen und ggf. zu trans-
Katharina Schätz,
denn es gibt viele formieren und sich an veränderte Bedingungen anzu-
Klimaresilienzmanagerin der
sehr engagierte passen (bouncing forward).4
Stadt Regensburg.
Foto: ©Stadt Regensburg, Christian Kaister Mitarbeitende, Neben diesem breiten Verständnis, das in unterschiedli-
die aus ihrer Pra- chen Kontexten angewandt werden kann, hat Frank Nullmei-
xis Erfahrungen an die Politik herantragen er, Professor für Politikwissenschaft, ein Modell entwickelt,
und so proaktiv Themen angehen.“ in dem er Resilienz in der öffentlichen Verwaltung auf vier
Ebenen darstellt (siehe Grafik S. 6).
2
Volker Wittpahl, Resilienz, Berlin/Heidelberg 2023, S. 11.
3
Ivonne Elsner, Andreas Huck und Manas Marathe, Resilience, in: Jens-Ivo Engels (Hg.), Key Concepts for Critical Infrastructure Research, Wiesbaden 2018, S. 31-38, hier S. 32.
4
David Chandler und Jon Coaffee (Hg.), The Routledge Handbook of International Resilience, London/New York, NY 2017 (Routledge Handbooks).
5
Vier-Stufen-Modell der Resilienz nach Prof. Dr. Frank Nullmeier
Die vier Ebenen der Resilienz sind Prof. Nullmeier zufolge nicht als Zyklus, sondern als Bausteine zur Etablierung von resilientem Handeln in der öffent-
lichen Verwaltung zu verstehen. Eine Ebene ist entsprechend nur ein Baustein und genügt noch nicht, damit eine Verwaltung als resilient bezeichnet
werden kann. Als Ergebnis der vier Bausteine entsteht letztlich Resilienzfähigkeit. Auf Basis dieser theoretischen Überlegungen assoziiert Prof. Nullmeier
Resilienz mit dem Begriff der institutionellen Widerstandsfähigkeit. Grafik: ©Prognos/Prof. Dr. Frank Nullmeier
Wir nutzen dieses Modell als Orientierung, um resilien- Krisen gestern, heute und morgen
tes Handeln in Krisenzeiten zu identifizieren und um zu Im vorliegenden Trendreport fokussieren wir uns auf die
beleuchten, inwieweit Behörden und Verwaltungen in un- drei Themenbereiche Covid-19-Pandemie, Extremwettere-
terschiedlichen Themengebieten bereits resilient agieren. reignisse und Cybergefahren. Neben vielen weiteren He-
Zudem haben wir mit unterschiedlichen Expertinnen und rausforderungen wie Wirtschafts- und Finanzkrisen oder
Experten aus Verwaltung, Wissenschaft und Wirtschaft ge- Migrationswellen werden Extremwetterereignisse, Pande-
sprochen und tiefgreifende Einblicke in die Herausforderun- mien und Cybergefahren auch die kommenden Jahre und
gen und Lösungsoptionen für resilientes Handeln erhalten. Jahrzehnte prägen.
Um resilient auf Krisen reagieren zu können, müssen manchmal be-
stehende Regeln sehr großzügig ausgelegt bzw. bestehende Handlungs-
spielräume vollständig genutzt werden. Das hat beispielsweise während
der sogenannten Flüchtlingskrise und während der Corona-Pandemie,
als ad hoc reagiert werden musste, gut funktioniert.“
Carola Heilemann-Jeschke, Abteilungsleiterin des Zentralen IT-Managements und Digitali-
sierung öffentlicher Dienste beim Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen
Foto: ©Freie Hansestadt Bremen
6 TRENDreport Nach der Krise ist vor der Krise: Resilienz und Handlungsfähigkeit in der öffentlichen Verwaltung
Von Krisen und Katastrophen: Pandemien, Extremwetter, Cybergefahren
Resilienz ist grundsätzlich jeder Verwaltung zu eigen – der Staat muss immer
funktionieren. Ausfallsicherheit bedeutet, dass der Grundbetrieb der Verwaltung
immer aufrechterhalten und die Kernleistungen erbracht werden können. In ihren
historisch gewachsenen Strukturen und Prozessen weist die öffentliche Ver-
waltung hierfür Eigenschaften auf, die auf den ersten Blick eher bürokra-
tisch sind, auf den zweiten Blick aber ihre Resilienz stärken. So z. B. klare
Dr. Matthias Dahlke, Referatsleiter
Zuständigkeitsverteilungen durch Hierarchien und Geschäftsverteilungs-
Digitale Gesellschaft, Staatskanzlei
des Landes Brandenburg Foto: © Y. Guo pläne, eine personenunabhängige Aktenführung, verbindliche Vertre-
tungsregelungen und oft auch Notfallpläne.“
Die drei Themengebiete werden betrachtet, da sie sehr Cybergefahren: Nicht nur private Unternehmen, auch
unterschiedliche Herausforderungen beschreiben, gleicher- öffentliche Institutionen sind ver-
maßen aber auch eine Vielzahl an Schnittmengen bzgl. mehrt von schwerwiegenden Cyber-
Handlungsempfehlungen für öffentliche Verwaltungen auf- vorfällen betroffen. Diese gefährden
weisen. Doch welche Effekte hatten diese Krisen auf die die Funktionsfähigkeit der IT-Syste-
öffentliche Verwaltung? me und damit die Handlungsfähig-
keit von Verwaltungen. Öffentliche
Covid-19-Pandemie: Die Eindämmung des Co- Institutionen greifen daher verstärkt
vid-19-Virus stellte die wohl größte zu präventiven Maßnahmen, um den Gefahrenlagen im
gesundheitliche und freiheitliche Her- Netz vorzubeugen. Durch die stetige Digitalisierung ist es
ausforderung der letzten Jahre dar. Die notwendig, dass bei allen Mitarbeitenden der öffentlichen
Krise traf die öffentlichen Verwaltungen Verwaltung das Bewusstsein für die potenzielle Vulnerabi-
unvorbereitet: Der Präsenzbetrieb war lität von IT-Systemen wächst.
nicht mehr wie gewohnt möglich, gleich- Nachfolgend werden die drei Themenfelder Covid-19-Pan-
zeitig erhöhte sich die Aufgabenlast immens, u. a. durch demie, Extremwetterereignisse und Cybergefahren individu-
Kontaktnachverfolgungen. Maßnahmen wie Personalab- ell näher beleuchtet. In diesen Kapiteln werden zu Beginn
ordnungen halfen, die Funktionsfähigkeit der Verwaltung die themenspezifischen Herausforderungen beschrieben,
aufrechtzuerhalten. Die Notwendigkeit, den sich permanent bevor anschließend Lernerfolge identifiziert bzw. Hand-
verändernden Wissensstand über den Verlauf der Pandemie lungsempfehlungen formuliert werden. Herausforderungen
in Verordnungen und Regeln zu übersetzen, war eine beson- und Lernerfolge sind nicht abschließend, sollen Praktikerin-
dere Herausforderung für die öffentlichen Verwaltungen. nen und Lesern jedoch einen Einblick verschaffen, wie mit
aktuellen Herausforderungen aus den unterschiedlichen
Extremwetterereignisse: Hitzewellen, Starkregen, Themenfeldern umgegangen und wie resilientes Verwal-
Hochwasser und andere Extrem- tungshandeln etabliert werden kann. Im Rahmen eines
wetterereignisse traten in den Exkurses wird auf die Bedeutung und Anwendung von Re-
vergangenen Jahren nicht nur silienz im Baltikum und in den Nordischen Ländern Bezug
häufiger, sondern auch immer in- genommen. Schließlich geben die letzten beiden Kapitel
tensiver auf. Dieser Trend wird sich übergreifende, themenfeldunabhängige Empfehlungen zu
fortsetzen, jede Kommune kann resilientem Handeln.
davon betroffen sein. Öffentliche Verwaltungen haben er-
kannt, dass sie mithilfe von präventiven Maßnahmen wie
Klimaanpassungs- und Notfallplänen diesen Gefahrenlagen
begegnen müssen. Gleichermaßen ist das Bewusstsein
für Ad-hoc-Reaktionen in öffentlichen Verwaltungen ge-
wachsen.
7PANDEMIE
Foto: ipopba, stock.adobe.com
Die Covid-19-Pandemie als Chance:
Zwischen Krise und Wandel
M ärz 2020: Das Covid-19-Virus breitet sich immer
schneller aus. Die Inzidenzen steigen, die ersten
Quarantänepflichten werden verhängt und nach einer Kar-
voneinem auf den anderen Tag. Davon betroffen war auch
die öffentliche Verwaltung, die seit jeher durch Präsenzbe-
trieb geprägt ist. Um nicht nur handlungsfähig zu bleiben,
nevalsfeier ist die Kreisstadt Heinsberg der erste deutsche sondern auch die im Zuge der pandemischen Lage zusätz-
Corona-Hotspot. Die Bundesregierung vereinbart gemein- lich anfallenden Verwaltungsaufgaben zuverlässig erledigen
sam mit den Bundesländern Leitlinien zum Kampf gegen die zu können, war ein schnelles Umschalten erforderlich. Die
Corona-Epidemie. Damit verbunden sind nicht nur Vorschrif- öffentliche Verwaltung stand auf allen Ebenen vor enormen
ten für den Einzelhandel, den Publikumsverkehr und Veran- Herausforderungen – organisatorisch, kulturell und techno-
staltungen, sondern auch Verbote von Zusammenkünften. logisch. Zwar gab es auch 2020 bereits Katastrophenschutz-
Rückblickend haben die Covid-19-Pandemie und die pläne und Notfallkonzepte für pandemische Ausbrüche – die
damit verbundenen Einschränkungen einen Großteil des Bundesregierung führte sogar 2012 eine Risikoanalyse zu
Alltags zum Stillstand gebracht – vom Privatbereich bis einer möglichen Pandemie durch ein modifiziertes SARS-
in den Arbeitskontext hinein. Die dringende Empfehlung Virus durch. 5 Doch waren Pläne und Konzepte zumeist weder
an Arbeitgebende, zum Schutz der Mitarbeitenden und auf dem aktuellen Stand noch auf ein derartiges Szenario
zur Eindämmung des Ansteckungsrisikos Homeoffice zu ausgerichtet. Zudem erreichte die Covid-19-Pandemie ein
ermöglichen, veränderte den Arbeitsalltag vielerorts Ausmaß, das vorherige Infektionsausbreitungen bei Weitem
übertraf. Wie erging es der öffentlichen Verwaltung während
der Beschränkungen? Auf welche Hürden ist sie gestoßen
Die anfallenden Aufgaben im Öffent-
und wie hat sie diese überwunden?
lichen Gesundheitsdienst waren
für das bestehende Personal nicht
zu bewältigen. Wir mussten schnell Steigende Aufgabenanzahl trifft
reagieren und Mitarbeitende aus auf Personalausfall
anderen Verwaltungsbereichen Im Fokus stand insbesondere der Öffentliche Gesund-
abordnen und Studierende ge- heitsdienst (ÖGD), der sowohl in Bundes- und Landesbe-
winnen. Bei uns im Gesund- hörden als auch in kommunalen Gesundheitsämtern eine
heitsamt der Stadt Köln rasant ansteigende Aufgabenmenge zu bewältigen hatte.
bedeutete das einen Beispielhaft zu nennen sind die Kontaktnachverfolgung,
Dr. Johannes Nießen, Amtsleitung zwischenzeitlichen die Datenübermittlung und die Erstellung von Hygiene- und
Gesundheitsamt der Stadt Köln und Anstieg von planmä-
Sicherheitskonzepten, was mit dem bestehenden Perso-
Vorsitzender des Bundesverbandes der ßig ca. 350 Perso-
Ärztinnen und Ärzte des Öffentlichen nal kaum zu schaffen war. Hinzu kamen zahlreiche krank-
nen auf ca. 1.600 in
Gesundheitsdienstes e. V. heitsbedingte Ausfälle, die die Personalsituation zusätzlich
Foto: ©Martina Goyert
den Hochzeiten der
Krise.“ verschärften.
Die Behörden reagierten mit Personalabordnungen –
Mitarbeitende aus anderen Abteilungen wurden von ihren
5
Deutscher Bundestag, Bericht zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz 2012, 2013, S. 55 ff..
8 TRENDreport Nach der Krise ist vor der Krise: Resilienz und Handlungsfähigkeit in der öffentlichen VerwaltungDie Covid-19-Pandemie als Chance: Zwischen Krise und Wandel
eigentlichen Einsatzbereichen abgezogen, um die Gesund-
heitsämter zu unterstützen. Damit einher ging die Frage Eine große Herausforderung der
Pandemie und anderer Krisen der
nach der Priorisierung von Aufgaben: Welche Verwaltungs-
letzten Jahre waren Massenan-
aufgaben können zugunsten der Pandemieeindämmung für
tragsverfahren und digitale Identi-
einen bis dato unklaren Zeitraum zunächst zurückgestellt
fikationsprozesse, bspw. im Zusam-
werden? Welche Stellen eignen sich für eine Abordnung? menhang mit Corona-Hilfen:
Wie viele Personen werden benötigt? Die Entscheidungen Für jedes Amt stellt es eine
wurden dadurch erschwert, dass auch weitere Bereiche Herausforderung dar, kurz-
der Verwaltung einen Aufgabenzuwachs verzeichneten: So Dr. Matthias Dahlke, Referatsleiter fristig von typischerweise
Digitale Gesellschaft, Staatskanzlei des
sorgte unter anderem die Bearbeitung der Wirtschaftshil- vielleicht dutzenden auf
Landes Brandenburg Foto: © Y. Guo
fen und Entlastungsmaßnahmen für einen erheblichen plötzlich zigtausende eilige
Mehraufwand. Langjährig etablierte Prozesse wurden auf Prüfvorgänge heraufzu-
die Probe gestellt. schalten. Gute digitale Tools und datenvernetzte Prozesse
können hier eine schnelle und gleichzeitig rechtssichere
Skalierung erleichtern.“
Flexible Krisenbewältigung vs. tradierte
Verwaltungsprozesse
Nicht nur durch Personalabordnungen und Aufgabenzu- zur zusätzlichen Herausforderung. Insbesondere in den
wächse war flexibles Handeln in den Behörden gefragt. Die ersten Monaten der Pandemie stellte der niedrige Digitalisie-
oft unvorhersehbaren Entwicklungen des Virusgeschehens rungsgrad im öffentlichen Bereich die Behörden vor enorme
machten Ad-hoc-Reaktionen erforderlich: Je nach Infekti- Probleme. Wie sollen die Mitarbeitenden im Homeoffice
onslage wurden nicht selten Entscheidungen getroffen, die arbeiten können, wenn die hierfür erforderliche Hardware
es unmittelbar umzusetzen galt. Ein Beispiel hierfür sind nicht in ausreichender Anzahl zur Verfügung steht? Wie
(frühkindliche) Bildungseinrichtungen: Wurden freitags auf können Daten schnell übermittelt werden, wenn die ent-
Basis der Inzidenzen Maßnahmen zu Unterrichtsausfällen sprechenden Schnittstellen zwischen den kommunalen
oder Kita-Öffnungen beschlossen, galten diese bereits ab und den Landeslösungen fehlen? Die Faxgeräte für den
dem darauffolgenden Montag. Für die zuständigen Verwal- Informationsaustausch zwischen Arztpraxen, Testzentren
tungsbereiche bedeutete das, umgehend die notwendigen und Gesundheitsämtern wurden zu einem Symbol der deut-
Vorgänge vorzubereiten, weiterzugeben und Entscheidun- schen Bürokratie.
gen zu treffen. Oft war damit auch eine Ausdehnung der Je besser die Datenlage, desto effektiver die Eindäm-
Arbeitszeit auf Feierabende und Wochenenden verbunden. mung der Pandemie. Eine schnelle Datenübertragung er-
Die erforderliche Flexibilität in der kurzfristigen Entschei- fordert allerdings die Verwendung einheitlicher Lösungen
dungsfindung und Maßnahmenumsetzung wurde an vielen oder zumindest die Schaffung von Schnittstellen zwischen
Stellen durch die stark hierarchisch geprägte Verwaltungs- den einzelnen Softwares. „Einige Kommunen setzten auf
struktur erschwert. Der Verwaltungsalltag ist durch Abstim- Eigenentwicklungen, wie z. B. DiKoMa in Köln oder der
mungsprozesse über mehrere Ebenen hinweg und unter Hamburger Pandemiemanager, die in den jewiligen Kom-
Einbeziehung verschiedener Akteure geprägt. Diesem tra- munen zwar erfolgreich funktionierten, aber Insellösungen
dierten Vorgehen stand ein sich rasant veränderndes Infek- waren. Fehlende Schnittstellen erschwerten einen medien-
tionsgeschehen gegenüber, das schnelle Entscheidungen bruchfreien Ablauf insbesondere zu Beginn der Pandemie.
erforderte. Um Abstimmungsprozesse abkürzen und flexibel Interoperabilität in der Fläche war somit nicht gegeben“, so
reagieren zu können, wurde auf das Instrument der Krisen- die kommissarische Leiterin der Akademie für Öffentliches
stäbe gesetzt. Bereits in vorangegangenen Krisen wie 2015, Gesundheitswesen in Düsseldorf, Prof’in Dr. phil. Dagmar
als der Zustrom an Geflüchteten über die Bundesländer und Starke.
Kommunen hinweg koordiniert werden musste, oder nach
Hochwasserkatastrophen wie 2002 in Dresden hatten sich Was hat die Verwaltung aus der Pandemie
die anlass- und themenbezogenen Krisenstäbe bewährt. gelernt?
Die akuten Hürden im Zuge der Covid-19-Pandemie sind
Covid-19 macht den Digital Gap fürs Erste überwunden, das Virus wurde eingedämmt. Aller-
offensichtlich dings ist damit zu rechnen, dass die Anzahl derartiger Krisen
Neben den eher starren Strukturen wurde der nach wie künftig zunehmen wird. Wäre die öffentliche Verwaltung
vor unzureichende Digitalisierungsstand in der Verwaltung heute resilienter aufgestellt?
9In unserer Akademie für Öffent
liches Gesundheitswesen
verhalte ich mich im Krisenfall? Welche Daten werden wie
bieten wir inzwischen verstärkt
genutzt? Welche digitalen Tools kommen zum Einsatz?
Lehrveranstaltungen zum
Diese Fragen finden zunehmend Eingang in die Ausbildung.
Krisenmanagement z. B.
in Kooperation mit dem
Zudem sollen auch die Themen des ÖGD stärker im Me-
Bundesamt für Bevölke- dizinstudium verankert werden. Die Studierenden, die in
Prof’in Dr. phil. Dagmar Starke, rungsschutz an. Zudem den Gesundheitsämtern unterstützten, mussten zunächst
kommissarische Leiterin der Akademie führen wir gemeinsam in die Verwaltungsstrukturen und -aufgaben eingearbeitet
für Öffentliches Gesundheitswesen in
mit dem Robert-Koch- werden, wobei wertvolle Zeit verloren ging. Durch eine stär-
Düsseldorf
Foto: ©Akademie für Öffentliches Gesundheitswesen Institut Web-Seminare zu kere Integration des ÖGD ins Studium könnte die Einarbei-
in Düsseldorf aktuellen Themen durch, tungszeit im erneuten Krisenfall deutlich verkürzt werden.
um unsere Kolleginnen
und Kollegen bestmöglich für den Krisenmodus vor- Führungskultur nachhaltig verändern
zubereiten. Der Transfer zwischen Wissenschaft und
Neben den organisatorischen Veränderungen hat die
Praxis muss einen hohen Stellenwert haben, damit in
öffentliche Verwaltung durch die Pandemie auch kulturell
den Gesundheitsämtern evidenzbasierte Entscheidungen
einen regelrechten Wandel erlebt: Eine große Rolle spielt
möglich sind.“
dabei das Arbeiten im Homeoffice. Handelte es sich dabei
vorher eher um Ausnahmeregelungen, ermöglichten Ver-
Einige Verwaltungen, wie z. B. die Landeshauptstadt Dres- ordnungen nun nahezu allen Mitarbeitenden das Arbeiten
den und die Landesverwaltung Brandenburg, haben bereits von zu Hause. Die Vorbehalte gegenüber dem mobilen
den Blick zurück gewagt und ihr eigenes Krisenmanagement Arbeiten konnten während der Pandemie deutlich redu-
bzw. ihre digitale Resilienz in Krisenzeiten evaluiert. Die ziert werden.
Lehren, die aus der Pandemie für zukünftige Krisen gezogen So angenehm das mobile Arbeiten den meisten er-
werden können, adressieren die organisatorische, kulturelle scheint, so herausfordernd ist es für die Führungsebene.
und vor allem auch die technologische Ebene. Wenn ein Teil der Mitarbeitenden nicht mehr täglich vor Ort
ist, muss Führung auf Distanz erfolgen: Welche hybriden
Krisenmanagement verankern Arbeitsformen braucht es, damit die Zusammenarbeit
Die Pandemie hat gezeigt, dass im Krisenmodus die gut funktionieren kann? Wie kann die Produktivität und
Arbeitslast binnen kürzester Zeit stark ansteigen kann, was Motivation der Mitarbeitenden auch standortunabhängig
oft nicht mit dem bestehenden Personal zu bewältigen ist. erhalten werden? Welche (auch digitalen) Kompetenzen
Um die Krisenresilienz zu stärken, sind personelle Vorkeh- benötigt die Führungskraft, um das Team zu steuern,
rungen nötig. Die Sicherstellung von Flexibilität im (kurzfris- zu unterstützen und weiterzuentwickeln? Auch das The-
tigen) Personaleinsatz ist dabei ein wichtiger Faktor. Hierfür ma (psychische) Gesundheit der Mitarbeitenden rückte
bieten sich Personalpools und ständig aktualisierte Ein- durch die Pandemie verstärkt in den Fokus. Durch die
satzpläne an, die festlegen, wer wann im Krisenfall wohin Mehrbelastung, teils atypische Arbeitszeiten und die Angst
abgeordnet wird. Wie das funktionieren könnte, wird aktuell vor Ansteckung unter den Beschäftigten wurden die Füh-
gerade in der Landeshauptstadt Dresden entwickelt. rungskräfte für psychische Probleme sensibilisiert. Dieses
Die letzten Jahre haben zudem Nachbesserungsbedarfe Bewusstsein gilt es nun, auch im Regelbetrieb – und auch
in der Personalausstattung des ÖGD offenbart. Neben ver- über die Distanz hinweg – aufrechtzuerhalten. Um auf dem
waltungsinternen Mitarbeitenden unterstützten u. a. auch Arbeitsmarkt attraktiv und wettbewerbsfähig zu bleiben,
das Personal von Feuerwehren, des Technischen Hilfswerks muss sich die öffentliche Verwaltung und dabei insbeson-
oder Studierende bei der Pandemiebewältigung in den dere die Führungsebene zukünftig noch stärker mit den
Verwaltungen. Um die Personalressourcen auch langfristig Formaten von New Work beschäftigen. Die Pandemie hat
aufzustocken, wurden bereits erste Schritte gegangen: So dabei einen wichtigen Impuls vermittelt. In puncto Präsenz-
verfolgen Bund und Länder das Ziel, bis 2025 für die rund betrieb ist man sich inzwischen einig: Bei einem erneuten
400 Gesundheitsämter 5.000 neue Stellen zu schaffen. Virusausbruch mit Kontaktbeschränkungen wird der Um-
Doch es geht nicht nur um mehr Vollzeitäquivalente, stieg von Vor-Ort-Tätigkeiten auf mobiles Arbeiten dank der
sondern auch um die benötigten Qualifikationen. Das Kri- inzwischen besseren Ausstattung und des beschleunigten
senmanagement ist dabei von steigender Bedeutung: Wie Kulturwandels kaum mehr eine Hürde darstellen.
10 TRENDreport Nach der Krise ist vor der Krise: Resilienz und Handlungsfähigkeit in der öffentlichen VerwaltungDie Covid-19-Pandemie als Chance: Zwischen Krise und Wandel
Um die Resilienz des Öffentlichen Gesundheitsdienstes langfristig zu
stärken, müssen wir uns multiprofessionell, wissenschaftlich, daten-
basiert und digital aufstellen.“
Dr. Johannes Nießen, Amtsleitung Gesundheitsamt der Stadt Köln und
Vorsitzender des Bundesverbandes der Ärztinnen und Ärzte des
Öffentlichen Gesundheitsdienstes e. V. Foto: ©Martina Goyert
Zudem gilt es, weiterhin für die entstandene Innovations-
Digitalisierungsschwung mitnehmen offenheit zu werben. So kann gemeinsam geprüft werden,
Fragt man die Verwaltungsmitarbeitenden nach den po- mit welchen Ansätzen Krisen künftig bearbeitet werden
sitiven Auswirkungen der Krise, fällt neben der Möglichkeit sollten. Das Ziel muss sein, eine stärkere Akzeptanz für
zu mobilem Arbeiten ein zweiter Begriff: Digitalisierungsfort- einen konsequenteren Einsatz passender technologischer
schritte. Die Pandemie hat den Verwaltungen einen Schub Neuerungen zu schaffen.
verpasst, die Anzahl an mobilen Endgeräten ist gestiegen
und datenschutzrechtliche Spielräume wurden während Üben, simulieren, evaluieren
des Krisenmodus pragmatisch genutzt. Laut Dr. Johan- Um für einen erneuten Krisenfall vorbereitet zu sein, ist
nes Nießen aus dem Gesundheitsamt der Stadt Köln hat ständiges Evaluieren, Lernen und Anpassen gefragt. Keiner
das Verwaltungspersonal in den letzten Jahren deutlich an kann voraussagen, wann das nächste Virus ausbricht. Bei
Kompetenz hinsichtlich digitaler Tools gewonnen. Dadurch einem zeitnahen Eintreten einer pandemischen Lage könnte
hat sich auch die Effizienz der Verwaltungsarbeit erhöht. die Verwaltung vermutlich schnell wieder in den Krisenmo-
Doch um resilient aufgestellt zu sein, muss die öffentliche dus umschalten und auf die während der Covid-19-Pande-
Verwaltung weiter Fahrt aufnehmen. mie geschaffenen Strukturen und Prozesse zurückgreifen.
So wurde zwar inzwischen erkannt, dass Systeme zwin- Doch was muss die Verwaltung unternehmen, damit der
gend interoperabel sein müssen, um resilientes Handeln zu Krisenmodus auch in zehn Jahren noch funktioniert?
ermöglichen. Doch ist die Schnittstellenproblematik noch Es gilt, das über die Covid-19-Pandemie hinweg gesam-
nicht final gelöst: Sicherheitsbedenken führen nicht nur melte Wissen zu bewahren, aber auch laufend an die ak-
dazu, dass es immer noch zu wenige End-to-End-Prozesse tuellen Gegebenheiten anzupassen. Sind die eingeführten
gibt, sondern auch dazu, dass vorwiegend auf Eigenentwick- Prozesse auch heute und zukünftig noch richtig – und falls
lungen gesetzt wird und aufgrund fehlender Schnittstellen nicht, welche neuen Wege müssen eingeschlagen werden?
Insellösungen entstehen. Insbesondere mit Blick auf neu- Die Lösung könnte in der Durchführung von Übungen und
erliche pandemische Krisen ist eine medienbruch- und Simulationen liegen. Vergleichbar mit Katastrophenschutz-
schnittstellenfreie Datenübermittlung zwischen Kommu- übungen werden Prozesse des Krisenmodus durchgespielt,
nen, Land und Bund eine zwingende Voraussetzung, um deren Aktualität überprüft und relevante Akteure involviert.
einer Virusausbreitung schnellstmöglich entgegenwirken Bezieht man bei diesen Übungen auch neue Mitarbeitende
zu können. ein, kann auf diesem Weg auch das Erfahrungswissen aus
der Covid-19-Pandemie weitergegeben werden.
Wir haben frühzeitig begonnen, unser Krisenmanagement zu evaluieren. Welche
Prozesse haben gut funktioniert, welche Abläufe müssen verbessert werden? Aus den
Ergebnissen der Evaluation entwickeln wir nun ein Arbeitsprogramm und hinterle-
gen es mit Verantwortlichkeiten. Wichtig ist dabei, den Verbesserungsprozess nicht
als abschließend zu betrachten, sondern kontinuierlich voranzutreiben.“
Katrin da Costa André, Referentin Strategie und Controlling im Amt für Stadtstrategie, Internationales und
Bürgerschaft der Landeshauptstadt Dresden Foto: ©Landeshauptstadt Dresden
11EXTREMWETTEREREIGNISSE
Foto: © Carl-Juergen Bautsch, stock.adobe.com
Hitzewellen, Starkregen, Hochwasser:
Durch Anpassung zur Resilienz
D ie Protestbewegung Fridays for Future geht mit Tau-
senden auf die Straße, die laut einen besseren Kli-
maschutz fordern, die Letzte Generation strapaziert mit
Klimaanpassungspläne eine wichtige Rolle. Denn wenn es
Pläne gibt, trifft ein Extremwetter eine Verwaltung ggf. nicht
unvorbereitet und diese kann resilient handeln.
Klebeaktionen die Nerven vieler Autofahrenden. Egal wie Resiliente Verwaltungen zeichnen sich aber nicht nur
man selbst zu den Protestaktionen steht, der Klimawan- durch Klimaanpassungspläne aus. Aspekte, die dem Ziel der
del ist unübersehbar und real erfahrbar in Deutschland resilienten öffentlichen Verwaltung dienen, lassen sich auch
angekommen: Nicht nur, dass die Durchschnittstempe- anhand der Gestaltung der lokalen Klimaschutz- und Anpas-
ratur in den letzten Jahrzehnten in Deutschland immer sungspolitik ableiten: 8 Erstens ist die Größe der Kommunen
schneller steigt, hinzukommt, dass Extremwetterereignisse entscheidend, denn größere Städte haben generell mehr
wie Starkniederschläge und Hitzewellen immer häufiger Kapazitäten, um sich etwa in (inter-)nationalen Netzwerken
und intensiver werden. 6 Das dramatische Voranschreiten auszutauschen. Zweitens ist es elementar, ob Themen wie
des Klimawandels unterstreicht nicht zuletzt der neues- Klimaschutz bereits verankert waren, denn das reduziert
te Bericht des Weltklimarats (IPCC). 7 Städte, Kommunen den administrativen und politischen Aufwand signifikant.
und Landkreise sind in Deutschland unterschiedlich auf Drittens sind Kommunen stark auf externe Ressourcen
solche Extremwetterereignisse vorbereitet. Hier spielen angewiesen, größere Kommunen nutzen häufiger EU-Mit-
tel. Kleinere Kommunen zielen erfahrungsgemäß eher auf
Förderprogramme von Bund und Ländern ab.
Neben diesen Ergebnissen aus der Wissenschaft werden
Für viele deutsche Kommunen hat
im Folgenden Herausforderungen auf lokaler Ebene iden-
sich in den letzten Jahren die Förde-
tifiziert. Gerade bei Extremwetterereignissen sind Städte
rung durch das Bundesumweltminis-
terium als entscheidend erwiesen. und Kommunen gefordert. Diese Probleme und Heraus-
Auch wenn sich – wie bei allen forderungen, die rund um eine Krise entstehen, werden im
befristeten Förderungen – die Folgenden benannt und differenziert.
Frage nach der dauerhaften
Verstetigung stellt, ermög- Houston, wir haben ein Problem!
lichen die Nationale Klima- Bei Extremwetterereignissen ist Kommunikation entschei-
Dr. Wolfgang Haupt, Postdoc schutzinitiative und die Deut- dend. Obwohl Unwettervorhersagen heute viel präziser als
am Leibniz-Institut für Raum- sche Anpassungsstrategie die noch vor zwanzig Jahren sind, treffen Extremwetterereig-
bezogene Sozialforschung /
Erstellung und zum Teil auch nisse die Bevölkerung oft überraschend. Problematisch
Forschungsgruppe Urbane Nach-
haltigkeitstransformationen die Umsetzung von kom-
ist es, dass Sirenen seit den 1990er-Jahren systematisch
Foto: ©Leibniz-Institut für Raumbezogene munalen Klimaschutz- und
abgebaut wurden. Das Kommunikationsproblem ist in Bezug
Sozialforschung
Klimaanpassungsstrategien.“
auf Extremwetterereignisse nicht, dass nicht kommuniziert
6
Deutscher Wetterdienst und Frank Kasper, Was wir heute über das Extremwetter in Deutschland Wissen. Stand der Wissenschaft zu extremen Wetterphänomenen im Klimawandel
in Deutschland, 2021, S. 5.
7
IPCC (Hg.), Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability., unter Mitw. von Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental
Panel on Climate Change [H.-O. Pörtner, D.C. Roberts, M. Tignor, E.S. Poloczanska, K. Mintenbeck, A. Alegría, M. Craig, S. Langsdorf, S. Löschke, V. Möller, A. Okem, B. Rama,
3.056. Aufl., Cambridge, UK and New York, NY, USA 2023.
8
Antje Otto u. a., Ranking local climate policy: assessing the mitigation and adaptation activities of 104 German cities, in: Climatic Change, 167 (2021), 1-2.
12 TRENDreport Nach der Krise ist vor der Krise: Resilienz und Handlungsfähigkeit in der öffentlichen VerwaltungHitzewellen, Starkregen, Hochwasser: Durch Anpassung zur Resilienz
wird, sondern dass wesentliche Informationen nicht bei Eine Katastrophe wird mit einer Wahr-
den Menschen ankommen. Dabei handelt es sich um ein scheinlichkeit von ca. drei zu eins die
Übersetzungsproblem. Mit Zahlen zum Niederschlag pro normale Verwaltung zu einem Zeit-
punkt erwischen, zu dem sie nicht
Quadratmeter kann ein Großteil der Bevölkerung nichts
im Dienst ist, wenn man von den
anfangen. Wichtig ist, zu wissen: Was kommt bei der Be-
operativen Kräften absieht: Feuer-
völkerung an, und welche Schlüsse zieht sie aus den In-
Benno Fritzen, Leitender wehr, Polizei, Hilfsorganisationen
formationen? Neben der Kommunikation von öffentlicher und Krankenhäuser, die laufen im
Branddirektor a. D., langjäh-
Verwaltung zu Bürgerinnen und Bürgern stellt auch die riger Leiter der Feuerwehr 24-Stunden-Betrieb, aber das ad-
Kommunikation innerhalb der Verwaltung ein Problem dar. Münster und aktuelle Verbin- ministrative Management, welches
Wenn z. B. nicht alle wesentlichen Akteure den gleichen In- dungsperson des Deut-
dann ja auch für das Krisenma-
schen Feuerwehrverbands
formationsstand haben, kann das schnelles und effektives (DFV) beim Bundesamt für nagement zuständig ist, deckt nur
Handeln behindern. Bevölkerungsschutz und ca. 25 Prozent der Stunden eines
Katastrophenhilfe (BBK) Jahres ab. Das muss sich ändern.“
Foto: ©privat
Krisen halten sich nicht an
Erreichbarkeiten der Verwaltung
Die Flut im Sommer 2021 in Rheinland-Pfalz und NRW
war besonders tödlich, da u. a. das Ausmaß der Flut erst oft unbeachtet bleibt, auch innerhalb der Verwaltung. Neben
spätabends deutlich wurde. Ähnlich ist es auch bei ande- der Psychosozialen Notfallversorgung (PSNV) im Katastro-
ren potenziellen Krisen, worauf die öffentliche Verwaltung phenschutz gibt es nicht viel mehr.
reagieren muss. Tritt eine Krise außerhalb der Dienstzeiten
der öffentlichen Verwaltung ein, kann die Krisenbewältigung Gefahr erkannt, Gefahr gebannt
und -koordination viel langsamer starten. Die Trumpfkarte bei potenziellen Gefahrenereignissen
ist die Vorbereitung. Nach dem Modell von Prof. Nullmeier
Sind öffentliche Verwaltungen per se ist mit der „vorausschauenden Anpassungsfähigkeit“ die
resilient? dritte Ebene erreicht (siehe S. 6). Unsere Expertinnen und
Eigentlich sind Verwaltungen z. B. durch Vertretungsre- Experten nannten neben den bereits geschilderten Heraus-
gelungen für Abwesenheiten durch Krankheit, Urlaub oder forderungen auch Weiterentwicklungs- und Veränderungs-
Elternzeit resilient gegenüber Krisen aufgestellt. Die Ver- potenziale, um zu einem resilienten Handeln zu kommen.
gangenheit hat aber gezeigt, dass diese Regelungen nicht Diese können in organisatorische, kulturelle und technische
immer funktionieren. Problematisch kann es sein, wenn Potenziale untergliedert werden.
Expertise und Fachwissen nicht diversifiziert sind. Hinzu
kommt, dass die psychologische Dimension von Resilienz Organisatorisch – Kontinuität und
Diversität sind die Schlüssel zum Erfolg
Die zuvor geschilderten Probleme der Kommunikation,
wie die für Bürgerinnen und Bürger schwer verständlichen
Manche Extremwetter Informationen, sollten durch einfache Sprache gelöst wer-
ereignisse, z. B. Stark den. Als positives Beispiel kann die Kommunikation rund um
regen, sind per den Hamburger Fischmarkt genannt werden, wo regelmäßig
Definition nicht proaktiv aufgefordert wird, Autos wegzufahren und nicht nur
eindeutig einem ein – schwer interpretierbarer – Pegelstand kommuniziert
Fachbereich wird. Auch das interne Übersetzungsproblem z. B. von Wet-
zuzuordnen. terdaten kann durch Fachexpertise und proaktives Handeln
Katharina Schätz,
Denn es handelt intern oder durch externe Expertise gelöst werden. Generell
Klimaresilienzmanagerin der
Stadt Regensburg
sich weder um gilt: Informations- und Abstimmungsprozesse innerhalb
Foto: ©Stadt Regensburg, Christian Kaister ein Oberflächen-
einer Kommune sind elementar, um resilient handeln zu
gewässer noch
können. Darüber hinaus sind Simulationen und Übungen
um einen Kanal oder ein Abwasser. Es ist ein
– wie bereits in Kapitel 2 geschildert – für die öffentliche
Sonderfall und deswegen sind die Zuständig-
keiten nicht klar geregelt.“ Verwaltung entscheidend. Jeder Ablauf, der schon einmal
simuliert wurde, führt dazu, dass Krisensituationen bes-
13durch den Klimawandel sind in ihren Auswirkungen auf den
Damit die Arbeitsfähigkeit der Katastrophenschutz noch nicht ausreichend beschrieben“. 9
gesamten öffentlichen Verwaltung Ein weiteres organisatorisches Entwicklungspotenzial, um
während einer Krise aufrechterhal- die Resilienzfähigkeit zu erhöhen, ist der Aufbau redundan-
ten werden kann, sind eine funk- ter Kapazitäten (Redundanz = Qualifikationen sind mehrfach
tionierende Kommunikation
vorhanden). Vertretungsregelungen von Fachpersonal kön-
sowie IT notwendig. Denn
nen Redundanzen darstellen. Die Vergangenheit hat jedoch
während eines Ausnahme-
Marlis Cremer, Amtsleiterin des gezeigt, dass Redundanz nicht immer aufgebaut werden
Amtes für Rettungswesen und zustands reicht es nicht aus,
dass nur die Katastrophen-
konnte. Führungskräfte waren nicht auf ihrem Diensthandy
Bevölkerungsschutz der
StädteRegion Aachen schutzabteilung weiß, was zu zu erreichen, nachdem sich eine Krisensituation entwi-
Foto: ©StädteRegion Aaachen
tun ist.“ ckelt hatte. Daher ist zu empfehlen, analog zur Freiwilligen
Feuerwehr alle zwei Wochen automatische Anruf-Ketten
zu etablieren, um die Aktualität der Handynummern zu
ser gehandhabt werden können. Die gesamte öffentliche überprüfen und so die Erreichbarkeit zu garantieren. Dies
Verwaltung muss üben, wie sie ihre Arbeitsfähigkeit – z. B. wird seit 2014 mit Erfolg in Münster praktiziert.
im Bereich der Kommunikation während Krisen – auf-
rechterhalten kann. Während einer Krise bzw. Katastrophe Kulturell – sich regen bringt Segen
reicht es nicht aus, dass nur die Katastrophenschutzabtei- Hierarchie ist per se nicht etwas Schlechtes, z. B. in Form
lung weiß, was zu tun ist. Die gesamte Verwaltung muss von Verantwortungsketten; denn es ist wichtig, sich an
durch Übungen mitgenommen werden. Zwar finden auf bestehenden, erprobten Strukturen und Abläufen während
Bundesebene (LÜKEX-Übungen) oder im Zusammenhang einer Krise oder Katastrophe orientieren zu können. Trotz-
mit der Notfallvorsorge immer wieder Übungen statt, in dem sollte überprüft werden, wo hierarchisches Handeln
denen öffentliche Verwaltungen vorbildlich Krisensituatio- sinnvoll ist. Hier zählt die Devise: Überdenken und Aufhe-
nen simulieren. Übungen auf der kommunalen Ebene sind ben, wo es nicht notwendig ist, aber Beibehalten, wo es
aber nicht flächendeckend. Zudem ist eine reformierte sich bewährt hat. Daneben ist es relevant, innovatives und
Verwaltungsausbildung notwendig, so unsere Expertinnen kreatives Handeln zuzulassen. Aus dieser Kombination
und Experten; Krisenmanagement sollte als verbindliches kann resilientes Handeln entstehen (siehe Infobox). Zudem
Modul mit in die Ausbildung aufgenommen werden. Benno ist es wichtig, ein Selbstverständnis zu fördern, in dem die
Fritzen verweist darauf, dass das Land NRW einen Katas- gesamte öffentliche Verwaltung sich als Teil des Katastro-
trophenschutzbedarfsplan fordert, der „analog zur Brand- phenschutzes versteht. Denn nur so kann in Krisenzeiten
schutzbedarfsplanung der Gemeinden […] zu entwickeln ein gemeinsames Handeln gelingen.
sei. Insbesondere die Veränderungen
Technisch – große Dinge fangen klein an
Der zweite bundesweite Warntag im Dezember 2022 hat
deutlich gemacht, dass es bei einem länger dauernden
Stromausfall noch immer problematisch ist, die Bevölkerung
Momentan gibt es Probleme,
über Sirenen flächendeckend zu erreichen und zu informie-
Daten z. B. vom Wetterdienst zu
ren. Die Notwendigkeit, Sirenen zu reinstallieren, haben
interpretieren: Eine Stelle mit
viele Kommunen erkannt. Es zeigt sich, dass es neben ana-
Benno Fritzen, Leitender Back-up und 24-Stunden-Dienst
Branddirektor a. D., langjäh- in Deutschland würde ausreichen, logen Systemen eine Digitalisierungsoffensive braucht. Die
riger Leiter der Feuerwehr um meteorologische Daten mit Etablierung von Cell Broadcast (Warnnachrichten werden
Münster und aktuelle Ver- direkt auf das Handy geschickt) ist ein erfolgreiches Beispiel.
geologischen und hydrologischen
bindungsperson des Deut-
Daten zu verschneiden und für die Neben einer funktionierenden IT, die die Kommunikation
schen Feuerwehrverbands
(DFV) beim Bundesamt für betroffenen Regionen zu interpre- der Verwaltung sicherstellt, braucht es darüber hinaus eine
Bevölkerungsschutz und tieren und in deren Sprache zu Strategie, wie man Sensoren, digitale Zwillinge und z. B. Geo-
Katastrophenhilfe (BBK) übersetzen.“
Foto: ©privat
daten flächendeckend nutzen kann, um einen verlässlichen
Überblick über aktuelle Wetter- oder hydrologische Daten
wie Pegelstände zu gewinnen. Überdies sind Simulationen
9
Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen, Katastrophenschutz der Zukunft. Abschlussbericht des vom Minister des Innern berufenen Kompetenzteams Katastro-
phenschutz, 2022, S. 16, https://www.im.nrw/system/files/media/document/file/berkompetenzteam2_0.pdf.
14 TRENDreport Nach der Krise ist vor der Krise: Resilienz und Handlungsfähigkeit in der öffentlichen VerwaltungHitzewellen, Starkregen, Hochwasser: Durch Anpassung zur Resilienz
sinnvoll, um z. B. mögliche Überschwemmungsgebiete zu Blick in die StädteRegion
Ri
ch
identifizieren bzw. Hochwasserauswirkungen durchzuspie-
Aachen
te
ric
h
len. Zwar gibt es schon viele Projekte, in denen Hochwas-
Laurensberg Haaren
serkarten digitalisiert sind bzw. Hochwassersituationen Die StädteRegion Aachen hat während der Eilen-
dorf
modelliert wurden. Jedoch geschieht dies noch nicht bun- Flutkatastrophe 2021 erkannt, dass es während
Aachen-Mitte
Brand
desweit. Zudem hat das Hochwasser im Juli 2021 deutlich einer Krise neben erprobten Strukturen auch neuer
gemacht, dass gerade kleinere Flüsse und Bäche bisher Strukturen bedarf, die kreatives und innovatives
Korneli-
weniger in den Blick genommen wurden und Risikokarten Handeln ermöglichen: So wurde beispielsweise Münster/
Walheim
dort besonders oft fehlen. Darüber hinaus ist elementar, deutlich, dass die Bevölkerung rein durch die Etablierung von
datenbasierte Lageinformationen aus diversen Quellen (EU, Infopoints bzw. Anlaufstellen nicht ausreichend erreicht wer-
Bundesebene, Landesebene) digital zusammenzuführen den konnte. Deshalb entstand die Idee, auf die Mikroebene
und zu interpretieren. Die ressortübergreifende Vernetzung zu gehen. Die Einsatzleitung der StädteRegion Aachen orga-
ist ebenfalls wichtig, um resilient handeln zu können. Außer- nisierte gemeinsam mit der Psychosozialen Notfallversorgung
dem sollte die IT am besten dezentral organisiert sein, um (PSNV) Teams, bestehend aus drei Personen, und schickte
so Redundanzen zu erzeugen, sodass ein Ausfall an einer diese in die einzelnen Haushalte, um herauszufinden, wie
Stelle durch eine andere Stelle aufgefangen werden kann. es den Menschen geht und welche Bedürfnisse bestehen.
Auf diese Weise konnten die Bürgerinnen und Bürger besser
Resilientes Handeln vor und während erreicht werden. Neben Mitarbeitenden der PSNV sowie der in
Extremwetterereignissen der Region tätigen Hilfsorganisationen beteiligten sich auch
Positiv ist, dass es konkrete Möglichkeiten gibt, wie die zahlreiche Studierende der katholischen Hochschule Aachen
öffentliche Verwaltung ihre Resilienzfähigkeit in Bezug auf an der Aktion. Die Ergebnisse wurden dann jeweils von den
Extremwetterereignisse noch ausbauen kann. Neben Klima- Sozialämtern der Städte Eschweiler und Stolberg bearbeitet.
anpassungsplänen ist Kommunikation ein entscheidender Nach Ende des Einsatzbefehls der Einsatzleitung der Städ-
Faktor, der vom organisatorischen bis hin zum technischen teRegion Aachen initiierten Mitglieder des Allgemeinen Studie-
Entwicklungspotential ausgebaut, verbessert und perfekti- rendenausschusses (AStA) und des Studierendenparlaments
oniert werden kann. Grundlegend ist die Frage, ob Kommu- (StuPa) der Hochschule in Kooperation mit den Sozialämtern
nen überhaupt die Möglichkeit haben, mit der Bevölkerung sowie der PSNV eine Fortführung der Hochwasser-Befragungen
zu kommunizieren. Wenn Kommunikationswege bestehen, im Herbst 2021. Ziele waren u. a., akute, existenzielle Bedro-
können Form und Inhalt der Kommunikation in den Blick hungen wie Einsturzgefahren und Schimmelbefall sichtbar
genommen werden: Was kommunizieren wir und wie kom- zu machen und daraus Handlungsbedarfe für die Verwaltung
munizieren wir es? Hierbei ist eine klare Sprache wichtig, abzuleiten. Die Fragen fokussierten allerdings nicht nur auf
damit Informationen tatsächlich verstanden werden und die aktuelle Wohnsituation der Betroffenen, sondern auch auf
keine Interpretationsleistungen seitens der Bürgerinnen und deren körperliches und psychisches Wohlbefinden.
Bürger erbracht werden müssen. Zweitens sind redundante Laut der erfahrenen Amtsleiterin des Katastrophenschut-
Systeme wichtig: Redundanz kann sich einerseits auf die zes der StädteRegion Aachen Marlis Cremer wird „die Frage
Expertisen von Mitarbeitenden beziehen, andererseits auf nach psychischer Resilienz in Deutschland zu oft nach hinten
technische Back-up Lösungen, z. B., dass die IT-Systeme gestellt. Der Grund für die oftmals fehlende Sensibilisierung
nicht nur an einem Ort angesiedelt sind. Drittens sollte die liegt auch im Bereich der personellen Besetzungen der Einsatz-
Nutzung von digitalen Möglichkeiten ausgebaut werden, leitungen, die im Bereich der Feuerwehr angesiedelt und eher
um so zum einen antizipatorisch besser aufgestellt zu sein naturwissenschaftlich geprägt sind. Daher wird die Etablierung
(digitale Simulationen), aber auch zum anderen ad hoc von Fachberatungen der PSNV manchmal vernachlässigt, was
reagieren zu können (Sensoren). Viertens sollte die ge- glücklicherweise auf die StädteRegion Aachen nicht zutrifft. Zu
samte Verwaltung immer wieder an Übungen teilnehmen, selten wird die Frage nach dem ganzheitlichen Unterstützungs-
um Prozesse zu überprüfen und zu verbessern. Fünftens bedarf der Bevölkerung gestellt. Außerdem ist es wichtig, das
sind erprobte Strukturen und Abläufe während einer Krise Thema psychische Resilienz in den Verwaltungen zu verankern.
oder Katastrophe sehr hilfreich, um Handlungsfähigkeit Denn gerade in den Verwaltungen bräuchte es Menschen,
zu gewährleisten. Gleichzeitig ist es wichtig, innovatives die in Krisenphasen resilient sind und entsprechend handeln
und kreatives Handeln zu fördern. Dies zusammen kann können“.
resilientes Handeln ermöglichen.
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