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Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen:
Optionen für die deutsche Nichtverbreitungspolitik
gegenüber Saudi-Arabien
Schneider, Jonas
Veröffentlichungsversion / Published Version
Forschungsbericht / research report
Zur Verfügung gestellt in Kooperation mit / provided in cooperation with:
Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP)
Empfohlene Zitierung / Suggested Citation:
Schneider, J. (2021). Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen: Optionen für die deutsche
Nichtverbreitungspolitik gegenüber Saudi-Arabien. (SWP-Studie, 21/2021). Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik -
SWP- Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit. https://doi.org/10.18449/2021S21
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SWP-Studie
Jonas Schneider
Proliferation jenseits von
Gegnern und Rivalen
Optionen für die deutsche Nichtverbreitungspolitik
gegenüber Saudi-Arabien
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit
SWP-Studie 21
Dezember 2021, Berlin
Kurzfassung ∎ Solange der Atomkonflikt mit Iran nicht nachhaltig gelöst ist, besteht die Gefahr, dass Saudi-Arabien ein eigenes Programm zum Bau von Kernwaffen startet. Das iranische Nuklearabkommen von 2015 wieder- herzustellen und voll umzusetzen, würde den Proliferationsdruck auf Riad aber allein nicht beseitigen, sondern nur vorübergehend senken. ∎ Um die Proliferationsgefahr in der Region einzuhegen, sollten die deut- schen und europäischen Anstrengungen zur Rettung des Atomabkom- mens mit Teheran daher ergänzt werden um gezielte Nichtverbreitungs- bemühungen gegenüber Saudi-Arabien. Das ist bisher nicht der Fall. ∎ Der jetzige Zeitpunkt ist für eine solche Nichtverbreitungspolitik günstig. Im Moment verfügt Saudi-Arabien noch nicht über Anlagen zur Produk- tion des Spaltmaterials, das für Kernwaffen benutzt werden kann: hoch- angereichertes Uran oder Plutonium. Künftig möchte Riad aber Uran anreichern. ∎ Deutschland und Europa stehen mit ihren Nichtverbreitungsbemühun- gen im Hinblick auf Riad vor der Herausforderung, dass es sich bei dem Königreich um einen »Frenemy« handelt, mit dem westliche Regierungen eng kooperieren. Dies hat zur Folge, dass weichere nichtverbreitungs- politische Instrumente zum Einsatz kommen müssen als etwa bei Nord- korea oder Iran. ∎ Zu jenen weicheren Optionen, die beim Einhegen saudischer Proliferation erfolgreich sein könnten, zählen Maßnahmen zur militärischen Rück- versicherung, eine an Bedingungen geknüpfte Kooperation bei der Kern- kraftnutzung, die Verweigerung proliferationsrelevanter Technologien, die Ausübung diplomatischen Drucks und die glaubwürdige Androhung von Sanktionen. ∎ Wenn Deutschland dazu beitragen will, einer Atomrüstung in Saudi- Arabien entgegenzuwirken, muss es aktiver und systematischer vorgehen. Die Bundesregierung sollte mit ihren engsten Partnern ein konkretes Nichtverbreitungsziel formulieren und bald damit beginnen, es zu ver- folgen, damit die weichen Instrumente wirken können. Zudem sollte der Fokus darauf liegen, Einflussmöglichkeiten auf Riad zu maximieren und keineswegs weiter zu beschneiden.
SWP-Studie
Jonas Schneider
Proliferation jenseits von
Gegnern und Rivalen
Optionen für die deutsche Nichtverbreitungspolitik gegenüber Saudi-Arabien
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit
SWP-Studie 21
Dezember 2021, Berlin
Alle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik ist auch in Aus- zügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. SWP-Studien unterliegen einem Verfahren der Begut- achtung durch Fachkolle- ginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review), sie werden zudem einem Lektorat unterzogen. Weitere Informationen zur Qualitätssicherung der SWP finden Sie auf der SWP- Website unter https:// www.swp-berlin.org/ueber- uns/qualitaetssicherung/. SWP-Studien geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. © Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2021 SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 3–4 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-200 www.swp-berlin.org swp@swp-berlin.org ISSN (Print) 1611-6372 ISSN (Online) 2747-5115 doi: 10.18449/2021S21
Inhalt
5 Problemstellung und Empfehlungen
7 Der politische Kontext der Proliferationsrisiken
7 Die Proliferationskrise im Iran
8 Trumps Umgang mit Allianzen
9 Der relative Rückzug der USA
10 Zentralisierung der Macht im Inneren
12 Saudi-Arabiens Nuklearprogramm
12 Technologische Fähigkeiten
14 Politische Absichten
15 Worin besteht Deutschlands Interesse?
16 Spezifische Begrenzungen für die
Nichtverbreitungspolitik gegenüber Saudi-Arabien
16 Der Zielkonflikt
17 Das einsetzbare Instrumentarium
18 Die diplomatische Vorgehensweise
19 Nichtverbreitungsförderliche Bedingungen
21 Ansätze für eine Einflussnahme
21 Militärische Rückversicherung
23 Regionale Stigmatisierung von Kernwaffen
24 Konditionale zivile Nuklearkooperation
27 Koordinierte Technologieverweigerung
30 Diplomatischer Druck
31 Androhung von Sanktionen
36 Schlussfolgerungen
36 Prioritäten
37 Handlungsempfehlungen
39 AbkürzungenDr. Jonas Schneider ist Wissenschaftler in der Forschungs- gruppe Sicherheitspolitik
Problemstellung und Empfehlungen
Proliferation jenseits von Gegnern und
Rivalen. Optionen für die deutsche
Nichtverbreitungspolitik gegenüber
Saudi-Arabien
Im Kontext des Konflikts über das iranische Atom-
programm besteht bei westlichen Regierungen seit
langem die Sorge, dass auch Saudi-Arabien Kern-
waffen anstreben könnte. Obwohl sich diese Befürch-
tung durch Aussagen saudischer Repräsentanten seit
2018 als durchaus begründet erwiesen hat, schlug sie
sich auf europäischer Seite bisher nicht in systemati-
schen nichtverbreitungspolitischen Reaktionen nieder.
Vielmehr haben die Europäer das Risiko einer Folge-
proliferation nur als weiteres Argument dafür an-
geführt, dass die Bemühungen zur Lösung des Atom-
konflikts mit Iran verstärkt werden müssen. Die Idee
war, dass ein Ende von Teherans Streben nach Kern-
waffen entsprechende saudische Absichten hinfällig
machen würde. Diesem Ansatz, das Problem saudi-
scher Proliferation ganz in Teheran zu lösen, kam aber
die Grundlage abhanden: Das Atomabkommen mit
Iran (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPoA)
steht seit dem Ausstieg der USA 2018 immens unter
Druck. Aber selbst wenn alle Unterzeichnerstaaten es
wieder voll umsetzen sollten, wäre Riads Sorge vor
einem nuklear gerüsteten Iran inzwischen wohl nur
mit einer Modifizierung des JCPoA beizukommen, die
Irans Urananreicherung dauerhaft einschränkt. Dass
Teheran dem zustimmt, ist unrealistisch.
Die Studie geht daher der Frage nach, wie Saudi-
Arabien selbst bei dieser Prämisse – dass der irani-
sche Atomkonflikt aus Riads Sicht ungelöst bleibt –
von einem Kernwaffenbau abgehalten werden kann.
Dabei werden in erster Linie Optionen für Deutsch-
land und die wichtigsten europäischen Akteure in der
Nichtverbreitungspolitik (Frankreich und Großbritan-
nien) analysiert. Zwar dominieren die USA dieses
Politikfeld und europäisches Handeln ist oft trans-
atlantisch eingebettet; angesichts der Schwierigkeit,
das Problem zu lösen, sollte auf den Beitrag Europas
aber keinesfalls verzichtet werden.
Deutschland steht bei seinen Bemühungen um
Nichtverbreitung mit Blick auf Saudi-Arabien vor der
Herausforderung, nicht einen »Schurkenstaat« von der
Atomrüstung fernzuhalten, sondern einen »Frenemy«:
einen traditionellen Freund (friend), der sich zuweilen
SWP Berlin
Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen
Dezember 2021
5Problemstellung und Empfehlungen
wie ein Feind (enemy) verhält. Riads Handeln stellt Erstens sollte die Bundesregierung ihr Ambitions-
Deutschland in einigen Bereichen, wie der Prolifera- niveau anheben. Berlin sollte nicht bloß das Minimal-
tion, vor ernste Probleme, während Berlin und die ziel verfolgen, dass Riad den Treaty on the Non-Prolif-
europäischen Mitstreiter auf anderen Feldern, etwa eration of Nuclear Weapons (NPT) nicht verletzt. Das
bei der Terrorismusbekämpfung, eng mit dem König- konkrete Nichtverbreitungsziel sollte vielmehr darin
reich zusammenarbeiten (müssen). Diese Kooperation bestehen zu verhindern, dass Saudi-Arabien eine so-
bedingt, dass sich die westliche Nichtverbreitungs- genannte »latente Nuklearmacht« wird, indem es
politik gegenüber dem sehr schwierigen Partner nicht Anlagen betreibt, in denen es Uran anreichert oder
auf dieselben harten Instrumente verlassen kann wie wiederaufbereitet. Dafür müsste Deutschland
bei Nordkorea und Iran. Ein Umdenken ist nötig. ∎ sich mit Frankreich, Großbritannien und den USA
Für Deutschland und Europa ist es aus drei Grün- darauf verständigen, dieses ambitioniertere Ziel
den wichtig, Optionen einer Politik der nuklearen gemeinsam zu verfolgen;
Nichtverbreitung im Fall Saudi-Arabien auszuloten. ∎ im Verbund mit diesen Mitstreitern der saudischen
Erstens würde eine Dynamik der atomaren Rüstung Regierung hinter verschlossenen Türen ihr Nicht-
im Nahen Osten die Stabilität dieser europäischen verbreitungsziel klar kommunizieren;
Nachbarregion weiter beeinträchtigen. Zweitens ∎ in der Öffentlichkeit die heikle Frage umschiffen,
dürfte ein saudisches Streben nach Kernwaffen Druck ob dieses Ziel die nach dem NPT erlaubte friedliche
auf das Nichtverbreitungsregime ausüben – vor allem Nutzung der Kernkraft beeinträchtigt;
dann, wenn die internationale Reaktion zu schwach ∎ den potentiellen Lieferstaaten Pakistan und China
ausfiele, um Nachahmer abzuschrecken. Drittens ist mitteilen, dass Hilfe für eine saudische Urananrei-
die Identifikation verfügbarer Instrumente zur Durch- cherung oder Wiederaufbereitung als Verletzung
setzung der Nichtverbreitung nützlich für den Um- von Europas Sicherheit gewertet würde.
gang mit weiteren möglichen Proliferationskandida- Zweitens sollten die auf Saudi-Arabien gerichteten
ten (wie der Türkei, Ägypten, den Vereinigten Arabi- Nichtverbreitungsbemühungen möglichst schnell auf-
schen Emiraten, Südkorea, Japan und Taiwan). genommen werden. Für solch ein frühes Eingreifen
Den Hauptteil der Studie bildet eine Analyse von sind aber exakte und umfassende Informationen über
sechs verschiedenen nichtverbreitungspolitischen die nuklearen Fähigkeiten und Absichten Riads nötig.
Ansätzen, um saudische Proliferationsabsichten ein- Um an diese zu gelangen, sollte die deutsche Regierung
zuhegen: 1) militärische Rückversicherung; 2) die ∎ darauf hinarbeiten, dass Saudi-Arabien das Zusatz-
regionale Stigmatisierung von Kernwaffen; 3) eine an protokoll (Additional Protocol, AP) der Internatio-
Bedingungen geknüpfte zivile Nuklearkooperation; nalen Atomenergieorganisation (IAEO) umsetzt,
4) eine international abgestimmte Verweigerung pro- damit sein Atomprogramm transparent wird;
liferationsrelevanter Technologien; 5) die Ausübung ∎ den politischen Anstoß geben für eine Intensivie-
diplomatischen Drucks sowie 6) die Androhung von rung der nachrichtendienstlichen Kooperation mit
Sanktionen. ihren europäischen und amerikanischen Partnern
Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass Deutsch- zur Frage des saudischen Atomprogramms.
land eine aktivere und systematischere Nichtverbrei- Drittens sollte Deutschland versuchen, seinen Ein-
tungspolitik gegenüber Saudi-Arabien betreiben fluss und seine Verhandlungsmasse gegenüber Riad
müsste, wenn es einen substantiellen Beitrag zur Ver- zu vergrößern. Der Instrumentenkasten zur präven-
hinderung einer saudischen Atomrüstung leisten will. tiven Abschreckung von Proliferation sollte aus-
Der Zeitpunkt für eine solche Neuausrichtung ist noch gebaut, bereits existierende Mechanismen zur Rück-
günstig: Das saudische Atomprogramm befindet sich versicherung Saudi-Arabiens nicht unnötig ge-
in einem frühen Entwicklungsstadium; das Land ver- schwächt werden. Dazu sollte die deutsche Politik
fügt derzeit über keine Anlagen zur Urananreicherung ∎ anstreben, ein Sanktionsregime der EU zu ent-
oder zur Wiederaufbereitung, in denen Spaltmaterial wickeln, welches allen Staaten EU-Strafmaßnah-
für Kernwaffen produziert werden könnte. Riad hat men im Fall von Proliferation androht;
jedoch bekundet, künftig Uran anreichern zu wollen. ∎ ihre Rüstungsexporte an Saudi-Arabien stärker als
Zu diesem frühen Zeitpunkt wäre es ratsam, dass Instrument der Rückversicherung verstehen und
sich die Bundesregierung für eine Politik der nuklea- von nicht abgestimmten Rüstungsembargos ab-
ren Nichtverbreitung gegenüber Saudi-Arabien drei sehen, die die französische und britische Einfluss-
Prioritäten setzt: nahme untergraben.
SWP Berlin
Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen
Dezember 2021
6Die Proliferationskrise im Iran
Der politische Kontext der
Proliferationsrisiken
Für die Heimatregion von Saudi-Arabien, den Nahen Rückzug der USA und die Zentralisierung der Macht
Osten und Mittleren Osten, sind seit Jahrzehnten in Saudi-Arabien in den Händen von Kronprinz
politische Faktoren kennzeichnend, die als Trieb- Muhammad bin Salman.
federn für die Proliferation von Kernwaffen gelten.1
Tiefe Rivalitäten und die Neigung, zwischenstaatliche
Konflikte gewaltsam auszutragen, sind außerordent- Die Proliferationskrise im Iran
lich stark verbreitet. Die Allianzen der USA in dieser
Region gründen, anders als in Europa und Ostasien, Saudi-Arabien hat bereits den Abschluss des Joint
nicht auf Verträgen. Ihre rückversichernde Wirkung Comprehensive Plan of Action (JCPoA) 2015 äußerst
wird daher als geringer eingeschätzt. Dass Israel seit skeptisch beurteilt. Riad sah das Abkommen zwar
den späten 1960er Jahren über Kernwaffen verfügt, auch deshalb kritisch, weil es keinerlei Beschränkun-
hat entsprechende Ambitionen anderer Staaten ver- gen für Irans Regionalpolitik und Raketenprogramme
stärkt. Die normative Position, selbst auf Atomwaffen vorsieht. Die nukleartechnischen Bestimmungen des
zu verzichten, findet derweil bei vielen Eliten der JCPoA bereiteten Saudi-Arabien jedoch ebenso Sorgen.
Region wenig Zuspruch. Ebenso ist der andernorts Das Königshaus bewertete es als unbefriedigend, dass
verspürte Druck, von nuklearer Rüstung abzusehen, Iran eine Kapazität zur Urananreicherung (obgleich
um nicht ausländische Investoren zu verschrecken vorübergehend in reduziertem Umfang) zugestanden
oder Exportchancen zu schmälern, in Ländern des wurde und die meisten Begrenzungen des Atom-
Mittleren Ostens nicht so groß. Denn sie sind wenig programms nach 15 Jahren auslaufen sollten.2 In Riad
in die globale Ökonomie integriert bzw. bieten mit ist man sich sicher, dass Iran nach Ablauf dieser Frist
Erdöl und Erdgas gefragte Rohstoffe an. sein früheres Kernwaffenprogramm fortsetzen wird.3
Mithin löste die Einigung auf den JCPoA aus saudi-
Aus saudischer Sicht löste die scher Sicht das iranische Proliferationsproblem nicht,
Einigung auf den JCPoA das iranische sondern sie vertagte es bloß. Zudem sorgt sich Riad,
Proliferationsproblem nicht, sondern dass dieses Verhandlungsergebnis auch die Türkei
sie vertagte es bloß. zum Aufbau einer eigenen Urananreicherung moti-
vieren könnte.4
Diese aus nichtverbreitungspolitischer Sicht un- Vor diesem Hintergrund hatte Saudi-Arabien der
günstige Ausgangslage hat sich zuletzt weiter ver- Obama-Administration bereits vor Abschluss des
schlechtert. Vier Faktoren haben das Proliferations-
risiko im Hinblick auf Saudi-Arabien (und andere 2 Vgl. Dan Drolette, Jr., »View from the Inside: Prince Turki
Frenemies und Verbündete) erhöht: die ungelöste al-Faisal on Saudi Arabia, Nuclear Energy and Weapons, and
Proliferationskrise mit Iran, US-Präsident Trumps Middle East Politics«, in: Bulletin of the Atomic Scientists, 72
Umgang mit Allianzen, der partielle weltpolitische (2016) 1, S. 16–24 (22).
3 Vgl. Robert J. Einhorn / Richard Nephew, The Iran Nuclear
Deal: Prelude to Proliferation in the Middle East?, Washington,
1 Vgl. zum Folgenden Etel Solingen, Nuclear Logics: Con- D.C.: Brookings Institution, Mai 2016, S. 21,
trasting Paths in East Asia and the Middle East, Princeton 2007, (Zugriff am
Conflict Regions. A Comparative Study of South Asia and the Middle 4.11.2021, wie auch auf alle folgenden Internetadressen).
East, New York 2003. 4 Vgl. ebd., S. 22.
SWP Berlin
Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen
Dezember 2021
7Der politische Kontext der Proliferationsrisiken
JCPoA angekündigt, dass es ebenso die Fähigkeit zur könnte auch den Abzug aller Inspektoren der Inter-
Urananreicherung anstreben werde, wenn Teheran nationalen Atomenergieorganisation (IAEO) aus Iran
daran festhalten dürfe.5 Seit 2010 hat das Königshaus nach sich ziehen. Fortan müssten dann Saudi-Arabien
außerdem mehrfach erklärt, eine eigene Nuklear- und andere Staaten die nuklearen Fähigkeiten und
rüstung für den Fall anzuvisieren, dass Iran tatsäch- Absichten Irans ohne die exakten Daten der IAEO be-
lich in den Besitz von Kernwaffen gelangt.6 urteilen. Schätzungen auf der Basis von Worst-case-
Die Erosion des JCPoA nach dem Rückzug der Annahmen dürften dann zunehmen.
Trump-Administration aus dem Abkommen im Mai Selbst wenn sich die Biden-Administration mit
2018 dürfte die saudische Wahrnehmung einer Pro- Teheran einigen und Iran sein Nuklearprogramm auf
liferationsgefahr durch Iran noch verstärkt haben. JCPoA-Niveau zurückführen sollte, würde das den
Zwar unterstützte Riad den Austritt der USA aus dem Proliferationsdruck auf Riad nicht beseitigen. Denn
Abkommen und die damit verknüpfte Wiedereinset- auch das von Biden angestrebte erweiterte Abkom-
zung (und spätere Verschärfung) der US-Sanktionen men würde Iran eine Urananreicherungskapazität
gegen Iran sowie dessen Handelspartner. Diese prinzipiell zugestehen und deren Umfang nur zeit-
Schritte haben Teheran allerdings nicht zu weiteren weilig begrenzen.9 Eine solche Befristung lehnt Saudi-
Zugeständnissen bewegt. Im Gegenteil: Um selbst Arabien jedoch weiter ab.10 Außerdem nimmt Riad,
Verhandlungsmasse zu gewinnen, hat die Islamische wie erwähnt, diese beiden Eckpunkte einer mög-
Republik ihre Verpflichtungen aus dem JCPoA seit lichen Einigung zum Anlass, auf eine eigene Uran-
Mai 2019 sukzessive reduziert. In der Folge hat sich anreicherung hinzuarbeiten.
die Zeit, die Iran benötigen würde, um ausreichend
waffenfähiges Spaltmaterial für eine Kernwaffe zu
gewinnen (»breakout time«), stark verringert. Vor dem Trumps Umgang mit Allianzen
Ausstieg der USA aus dem JCPoA lag sie oberhalb der
Marke von 12 Monaten, nun liegt sie weit darunter.7 US-Präsident Trump vertrat gegenüber den Allianzen
der USA eine sehr distanzierte Haltung. Diese speiste
Selbst wenn sich die USA unter Biden sich aus seiner langjährigen Überzeugung, wonach
mit Teheran einigen, würde der die Kosten-Nutzen-Bilanz dieser Beziehungen für
Proliferationsdruck auf Riad damit Washington schlecht, für die Verbündeten hingegen
nicht beseitigt. exzellent ausfalle. Dass die Sicherheit der Alliierten
und die daraus resultierende Stabilität von Schlüssel-
Neben dieser graduellen Erosion ist auch eine regionen auch für die USA von Wert seien, erkannte
rasche Implosion des Abkommens bis hin zum Rück- Trump nicht an.11
zug Irans aus dem NPT durchaus realistisch.8 Ein Ausgehend von seiner Geringschätzung für Allian-
solcher Schritt würde – selbst wenn Teheran danach zen hat Trump zuerst als Kandidat für das Weiße
kein Kernwaffenprogramm aufnähme – den Proli- Haus und dann als Präsident zahlreiche bestehende
ferationsdruck auf Saudi-Arabien stark erhöhen. Beistandsversprechen der USA relativiert, indem er
Denn er würde für die Islamische Republik nicht nur sie an die Erfüllung von finanziellen Bedingungen
die zentrale völkerrechtliche Hürde für eine Nuklear- knüpfte. Dieses transaktionale Verständnis amerika-
bewaffnung aus dem Weg räumen. Ein NPT-Austritt nischer Bündnistreue hat bei einigen Nato-Staaten
(und bei diversen Alliierten in anderen Weltregionen)
5 Vgl. David E. Sanger, »Saudis Promise to Match Iran in
Nuclear Capability«, in: New York Times, 14.5.2015, S. A6. 9 Vgl. Yonah Jeremy Bob, »What Would Biden Rejoining
6 Vgl. Yoel Guzansky, »The Saudi Nuclear Genie Is Out«, the Iran Nuke Deal Mean?«, Jerusalem Post (online), 20.5.2020,
in: Washington Quarterly, 38 (2015) 1, S. 93–106 (100). .
diensten strittig, vgl. David E. Sanger / Lara Jakes, »Iran 10 Vgl. »Riyadh Wants the ›Sunset Clause‹ to Be Eliminated
Accused of Hiding Suspected Nuclear Acts«, in: New York from Iran Nuclear Deal«, Iran International (online), 20.3.2021,
Times, 20.6.2020, S. A9. .
Ditch the NPT?«, Foreign Policy (online), 16.3.2020, 11 Vgl. Thomas Wright, »Trumps 19th Century Foreign
.
SWP Berlin
Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen
Dezember 2021
8Der relative Rückzug der USA
große Zweifel aufkommen lassen, ob die USA unter US-Schutzversprechens auch mit der Präsidentschaft
Trump im Ernstfall noch für ihre Sicherheit einstehen von Joe Biden nicht wieder ganz verschwinden.18
würden.12 In der Vergangenheit war solches Miss-
trauen gegenüber dem Schutzversprechen der USA
eine zentrale Triebkraft für Proliferation bei Bündnis- Der relative Rückzug der USA
partnern.13
Trump hatte seine Forderung nach (höheren) Der »Trump-Faktor« verstärkte aber bloß die Wirkung
finanziellen Gegenleistungen für den Schutz der USA struktureller Veränderungen, die die Amtszeit dieses
zwischen 2014 und 2017 auch an Saudi-Arabien ge- Präsidenten begleiteten und sie überdauerten. Der
richtet.14 Erst nachdem das Königreich neue massive mit Chinas Aufstieg verknüpfte relative Machtverlust
Investitionen und Rüstungskäufe in den USA getätigt der USA und das Schrumpfen der militärischen Über-
bzw. angekündigt hatte, verzichtete der Präsident auf macht des Landes im Vergleich zur Volksrepublik
solche Maßregelung und lobte vielmehr die Profit- nähren in der Welt Zweifel an den US-Sicherheits-
trächtigkeit der Allianz mit Riad.15 garantien und untergraben so deren proliferations-
Obwohl Saudi-Arabien bald kein Ziel der bündnis- hemmenden Effekt, unabhängig vom Amtsinhaber
politischen Kritik Trumps mehr war, blieb das Grund- im Weißen Haus.19 Zugleich dürfte mit der Verschär-
problem bestehen: Dieser Präsident der Schutzmacht fung der amerikanisch-chinesischen Rivalität die
USA sah Alliierte »als Schachfiguren, als Verhand- Neigung der USA zunehmen, Proliferationstendenzen
lungsmasse«, so ein japanischer Experte.16 Als solche von Frenemies herunterzuspielen oder zu ignorieren,
konnten sie jederzeit für ein anderes Ziel »geopfert« um gegenüber Peking nicht das eigene »Lager« zu
oder im Rahmen eines besseren Deals – etwa eines schwächen.20
»Grand Bargains« mit Nordkorea oder Iran – »ver-
kauft« werden. Rückversichernd wirken solche Pakte Washington ist nicht länger bereit,
für die betroffenen Partner nicht.17 Da Trumps prin- sich umfassend für die Aufrecht-
zipielle Allianzskepsis unter den Republikanern fort- erhaltung der bisherigen regionalen
lebt, werden die daraus resultierenden Zweifel der Ordnung zu engagieren.
Partner Washingtons an der Dauerhaftigkeit des
Saudi-Arabien ist vom amerikanisch-chinesischen
Antagonismus betroffen, weil er den Rückzug der
USA aus dem Nahen und Mittleren Osten beschleu-
12 Vgl. Marco Overhaus, Eine Frage der Glaubwürdigkeit. Kon- nigt. Washington ist nicht länger bereit, sich um-
ventionelle und nukleare Sicherheitszusagen der USA in Europa, fassend für die Aufrechterhaltung der bisherigen
Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Juni 2019 (SWP- regionalen Ordnung zu engagieren, angesichts ein-
Studie 15/2019), S. 34, und Kathrin Hille et al., »The Trump deutig wichtigerer Probleme in Asien. Bereits Obamas
Factor: Asian Allies Question America’s Reliability«, in: Iranpolitik entsprang dem Kalkül, den Atomkonflikt
Financial Times, 15.6.2020. zu lösen, um die in der Region gebundenen Kräfte
13 Vgl. etwa Alexander Lanoszka, Atomic Assurance: The
und die strategische Aufmerksamkeit der USA für den
Alliance Politics of Nuclear Proliferation, Ithaca / London 2018.
14 Vgl. Stephen Adler / Jeff Mason / SteveHolland, »Ex-
clusive: Trump Complains Saudis Not Paying Fair Share for
U.S. Defense«, Reuters, 28.4.2017, . in: Foreign Affairs, 100 (2021) 2, S. 18–26.
15 Vgl. Jonathan Chait, »Trump’s Bizarre Argument for 19 Vgl. Pete McKenzie, »America’s Allies Are Becoming
Saudi Arabia«, in: New York Magazine, 17.9.2019, a Nuclear-Proliferation Threat«, Defense One, 25.3.2020,
.
16 So Yoichi Funabashi, zit. in: Hille et al., »The Trump 20 Vgl. hierzu Eric Brewer, Toward a More Proliferated World?
Factor« [wie Fn. 12]. The Geopolitical Forces that Will Shape the Spread of Nuclear
17 Vgl. David Kirkpatrick / Ben Hubbard / David M. Halb- Weapons, Washington, D.C.: Center for Strategic and Inter-
finger, »Trump’s Abrupt Shifts in Middle East Unnerve U.S. national Studies (CSIS) / Center for a New American Security
Allies«, in: New York Times, 13.10.2019, S. A1. (CNAS), September 2020, S. 25f.
SWP Berlin
Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen
Dezember 2021
9Der politische Kontext der Proliferationsrisiken
»Pivot to Asia« freizumachen.21 Trump hat den »Fuß- Zentralisierung der Macht im Inneren
abdruck« der USA als Ordnungsmacht weiter redu-
ziert: Aus den Konflikten in Syrien, Jemen und Libyen In Saudi-Arabien hat in den letzten Jahren eine starke
hielt er das Land heraus. Biden hat nun die Zahl der Zentralisierung der politischen Macht in den Händen
US-Truppen in der Region noch einmal verringert.22 einer einzelnen Person stattgefunden. Muhammad
Führende Nahostexperten der US-Demokraten sehen bin Salman – meist nur MBS genannt – hat einen
in der Region inzwischen ebenso keine vitalen ameri- kometenhaften politischen Aufstieg erlebt.28 Nach der
kanischen Interessen mehr bedroht.23 Thronbesteigung seines Vaters, König Salman, im
Für Saudi-Arabien ist der Rückzug der USA aus der Januar 2015 übertrug dieser dem damals 29-jährigen
Region Anlass zu großer Sorge. Seine Versuche, aktiv MBS die Leitung des wichtigen Verteidigungsministe-
zu verhindern, dass das von Washington hinterlasse- riums und die Aufsicht über die Ölwirtschaft. Seitdem
ne Vakuum von Iran gefüllt wird, waren bisher wenig ist MBS auch noch zum Kronprinzen und Thronfolger
erfolgreich.24 Selbst eines der historischen Kernziele aufgestiegen. Das mächtige Innenministerium und
der US-Politik am Golf – die Sicherung der Erdöl- die Nationalgarde wurden mit engen Vertrauten be-
exporte im Sinne der »Carter-Doktrin« – steht seit setzt. MBS kontrolliert alle Machtzentren. König Sal-
den Angriffen auf fünf Öltanker und die größte man hat dies zugelassen und gefördert. Nach Jahr-
saudische Raffinerie 2019 in Frage: Trumps zurück- zehnten, in denen mehrere ranghohe Prinzen gemein-
haltende Reaktion, dies sei ein Angriff auf Saudi- sam die Macht ausübten, ist Saudi-Arabien so faktisch
Arabien und nicht auf Amerika gewesen, deckte sich zu einer Ein-Mann-Herrschaft übergegangen.
sogar mit der einhelligen Position des Kongresses zu
diesem Vorfall.25 Trotz all der Waffenlieferungen sah Aus nichtverbreitungspolitischer Sicht
man am Golf daher im militärischen Zögern der USA ist die extreme Zentralisierung der
die strategische Entscheidung, Saudi-Arabien sich Regierungsgewalt in Saudi-Arabien
selbst zu überlassen.26 Diese Folgerung ist übertrie- besorgniserregend.
ben. In der Forschung gilt aber schon die Perzeption
eines strategischen Preisgegeben-Werdens (abandon- Aus nichtverbreitungspolitischer Sicht ist die ex-
ment) bei Alliierten als stark proliferationsfördernd.27 treme Zentralisierung der Regierungsgewalt in Saudi-
Arabien besorgniserregend. Die damit einhergehende
Abwesenheit von institutionellen Vetospielern begüns-
tigt Proliferation enorm, wie die Geschichte zeigt:
Erstens sind zentralisierte Autokratien (wie das heuti-
21 Vgl. Trita Parsi, Losing an Enemy. Obama, Iran, and the ge Saudi-Arabien) jener Typus von Regimen, die am
Triumph of Diplomacy, New Haven, CT, 2017, S. 57–60. häufigsten nach Kernwaffen streben – öfter als
22 Vgl. Gordon Lubold / Warren P. Strobel, »Biden Trim- Demokratien und auch als Autokratien, in denen die
ming Forces Sent to Mideast to Help Saudi Arabia«, in: Macht breiter verteilt ist. Das liegt daran, dass solche
Wall Street Journal, 1.4.2021. Alleinherrscher bei der Umsetzung ihrer nuklearen
23 Vgl. Martin Indyk, »The Middle East Isn’t Worth It Any-
Ambitionen auf keinerlei innenpolitische Opposition
more«, in: Wall Street Journal, 17.1.2020; Aaron David Mil-
stoßen.29
ler / Richard Sokolsky, »The Middle East Just Doesn’t Matter
Zweitens wurde auch in jenen Kernwaffenstaaten,
as Much Any Longer«, in: Politico Magazine, 3.9.2020,
. ration meist auf wenig demokratische Weise gefällt:
24 Vgl. International Institute for Strategic Studies (IISS),
Iran’s Networks of Influence in the Middle East, London 2019. 28 Vgl. zum Folgenden Guido Steinberg, Muhammad bin
25 Vgl. Nahal Toosi, »Trump’s Deference to Saudi Arabia Salman Al Saud an der Macht, Berlin: Stiftung Wissenschaft
Infuriates Much of D.C.«, in: Politico, 16.9.2019, und Politik, Dezember 2018 (SWP-Aktuell 71/2018), S. 1–3,
. reformen und Herrschaftssicherung in Saudi-Arabien, Berlin: Stif-
26 Vgl. David Kirkpatrick / Ben Hubbard, »American Vow to tung Wissenschaft und Politik, Juni 2019 (SWP-Studie
Defend Gulf Is Facing a Test«, in: New York Times, 20.9.2019, 13/2019).
S. A1; Kirkpatrick et al., »Trump’s Abrupt Shifts« [wie Fn. 17]. 29 Vgl. Christopher Way / Jessica L. P. Weeks, »Making
27 Vgl. Alexandre Debs / Nuno P. Monteiro, Nuclear Politics: It Personal: Regime Type and Nuclear Proliferation«, in:
The Strategic Causes of Proliferation, Cambridge 2017. American Journal of Political Science, 58 (2014) 3, S. 705–719.
SWP Berlin
Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen
Dezember 2021
10Zentralisierung der Macht im Inneren
von nicht-gewählten kleinen Gremien unter Leitung
des Regierungschefs, ohne Wissen des Kabinetts, aus-
gestattet mit Sonderbudgets ohne Rechenschafts-
pflicht gegenüber dem Parlament.30 Umgekehrt hat,
drittens, in diversen Fällen seit 1980 die Demokrati-
sierung von nuklearpolitischen (und anderen) Ent-
scheidungsprozessen, sprich das Entstehen institu-
tioneller Vetospieler, zu einem Abrücken von Kern-
waffenplänen beigetragen.31
In Saudi-Arabien fehlen heute diese Hürden gegen
Proliferation. Die Kontrolle von MBS über den gesam-
ten Sicherheitsapparat – und über riesige finanzielle
Ressourcen – ist, institutionell betrachtet, eine ideale
Voraussetzung für ein Kernwaffenprogramm.32
30 Vgl. Jacques E. C. Hymans, »Veto Players, Nuclear
Energy, and Nonproliferation: Domestic Institutional Bar-
riers to a Japanese Bomb«, in: International Security, 36 (2011)
2, S. 154–189 (157–159).
31 Vgl. National Intelligence Council, The Dynamics of
Nuclear Proliferation: Balance of Incentives and Constraints, Sep-
tember 1985, S. 12–14, .
32 Vgl. Ronen Dangoor, »The Crown Prince May Build
Himself a Nuclear Kingdom«, The National Interest (online),
27.11.2018, .
SWP Berlin
Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen
Dezember 2021
11Saudi-Arabiens Nuklearprogramm
Saudi-Arabiens
Nuklearprogramm
Nichtverbreitungspolitische Bemühungen gegenüber Entscheidend für die Nichtverbreitungspolitik ist
Saudi-Arabien müssen auf das Nuklearprogramm des aber, dass Saudi-Arabien heute noch nicht über alle
Landes abgestimmt sein. Wie fortgeschritten ist der Technologien und Materialien verfügt, die zum Bau
Entwicklungsstand des Programms mit Blick auf die von Kernwaffen notwendig sind. Dieses weit fort-
Fähigkeit zum Kernwaffenbau? Und lassen die Worte geschrittene Entwicklungsniveau wird als nukleare
und Taten der Regierung in Riad auf die Absicht zu Latenz (latency) bezeichnet. Als Kriterium dafür, ob ein
einem Kernwaffenbesitz schließen? Die Antworten Land eine solche latente Nuklearmacht ist, gilt der
auf diese Fragen sind von maßgeblicher Bedeutung Betrieb von Anlagen, mit denen waffenfähiges Spalt-
für die Definition realistischer nichtverbreitungs- material produziert werden kann: Anlagen zur Uran-
politischer Ziele gegenüber Saudi-Arabien. anreicherung (für die Herstellung von hochangerei-
chertem Uran) oder zur Wiederaufbereitung (mit
denen Plutonium gewonnen wird). Die Produktion
Technologische Fähigkeiten des Spaltmaterials ist der schwierigste und zeit-
aufwendigste Teil beim Kernwaffenbau. Wer diese
Saudi-Arabien zählt zu den nuklearfähigen (nuclear- Aufgabe gemeistert hat, besitzt den »Schlüssel zur
capable) Staaten. Das heißt, es hat aufgrund seiner Bombe«. Japan gilt als Paradebeispiel einer latenten
industriellen Basis, technologischen Expertise und Atommacht. Aber auch Iran (sowie sieben weitere
materiellen Ressourcen das Potential, die zum Kern- Staaten35) fallen in diese Kategorie.
waffenbau nötigen Technologien und Materialien
selbst zu produzieren. Zu dieser Kategorie werden Saudi-Arabiens nukleare Fähigkeiten
etwa 50 Länder gerechnet.33 An Saudi-Arabiens sind noch weit von denen Irans
Zugehörigkeit zu dieser Gruppe ist bis vor wenigen entfernt.
Jahren gezweifelt worden – auch damals schon zu
Unrecht.34 Saudi-Arabiens nukleare Fähigkeiten sind noch
weit von denen Irans (geschweige denn Japans) ent-
fernt. Gleichwohl entwickelt das Land sein Nuklear-
33 Diese Zahl schließt die neun Kernwaffenstaaten mit ein.
programm mit Entschlossenheit. Ein guter Indikator
IAEO-Direktor Mohammed El Baradei sprach 2004 von »40
dafür ist, dass die Ausbildung des wissenschaftlichen
oder mehr Ländern«. Aktuellere Analysen von Sozialwissen-
schaftlern gehen von 50 bis maximal 60 nuklearfähigen
Fachpersonals sowohl quantitativ als auch qualitativ
Staaten aus, vgl. Mohammed El Baradei, Statement to the Forty- rasch voranschreitet.36
eighth Regular Session of the IAEA General Conference, Wien,
20.9.2004, .
conference-2004>; Alexandre Debs / Nuno P. Monteiro, »Con- 35 Dies sind Ägypten, Algerien, Brasilien, Deutschland, die
flict and Cooperation on Nuclear Nonproliferation«, in: Niederlande, Südafrika und Südkorea, vgl. Matthew Fuhr-
Annual Review of Political Science, 20 (2017), S. 332; William mann / Benjamin Tkach, »Almost Nuclear: Introducing the
Spaniel, Bargaining over the Bomb. The Successes and Failures of Nuclear Latency Dataset«, in: Conflict Management & Peace
Nuclear Negotiations, Cambridge 2019, S. 8. Science, 32 (2015) 4, S. 443–461.
34 Vgl. Jeffrey Lewis, »Sorry, Fareed: Saudi Arabia Can 36 Vgl. Sarah Burkhard / Erica Wenig / David Albright/
Build a Bomb Any Damn Time It Wants to«, Foreign Policy Andrea Stricker, Saudi Arabia’s Nuclear Ambitions and Prolifera-
(online), 12.6.2015,Technologische Fähigkeiten
Neben dem Humankapital baut Saudi-Arabien produzieren. Im März 2018 erklärte der damalige
auch eine nukleare Infrastruktur auf. Ein erster For- Energieminister Falih, sein Land verfüge über große
schungsreaktor, der vom argentinischen Staatskonzern Uranvorkommen, die es ausbeuten wolle. Daher wäre
Invap konstruiert wurde, steht in Riad kurz vor der es für Saudi-Arabien »unnatürlich, angereichertes
Inbetriebnahme. Mit einer Leistung von 30 Kilowatt Uran aus einem anderen Land zu importieren, um
(kW) produziert der Reaktor aber nur minimale unsere Reaktoren zu betreiben«.40 Die saudischen
Plutoniummengen. Ein Proliferationsrisiko geht von Uranvorkommen sind ausreichend, um die Erforder-
ihm damit nicht aus.37 nisse eines Kernwaffenprogramms zu decken.41 Eine
Für die Zukunft seines Atomprogramms hat Riad Anlage, um das Erz zu Urankonzentrat zu verarbei-
große Ziele. Von den geplanten 16 Leistungsreaktoren ten, errichtet Riad derzeit mit chinesischer Hilfe bei
mit jeweils etwa 1000 Megawatt (MW) sollen zunächst Al-Ula.42 Unklar ist, wer Saudi-Arabien die Techno-
zwei errichtet werden.38 Welcher Lieferstaat sie bauen logie für die Urananreicherung liefern würde. Riad
wird, ist noch offen. wäre in der Lage, einfache Zentrifugen selbst zu ent-
Ein Proliferationsrisiko würden diese Großreakto- wickeln. Dies würde jedoch mehr Zeit erfordern.43 In
ren nur darstellen, wenn Saudi-Arabien eine Kapa- Eigenregie könnte sich das Land, so ein früherer Ex-
zität zur Wiederaufbereitung der Brennstäbe hätte, perte der IAEO, innerhalb von zehn Jahren alle Tech-
die aus niedrig angereichertem Uran bestehen. Denn nologien zum Bau von Kernwaffen aneignen.44 Über
dabei wird Plutonium gewonnen. Eine Anlage dafür Mittelstreckenraketen (aus China), die später als
plant das Königreich nicht. Im König-Faisal-For- Trägersystem für miniaturisierte saudische Atom-
schungszentrum in Riad befinden sich jedoch so- sprengköpfe dienen könnten, verfügt Riad seit 1987.
genannte »heiße Zellen«.39 In diesen könnte ebenso In Saudi-Arabiens Fall wird oft spekuliert, es könne
Plutonium extrahiert werden. Die Menge hängt von auch kurzfristig an Nuklearwaffen aus Pakistan ge-
der Zellengröße ab. So verbietet der JCPoA heiße langen – als Gegenleistung für seine Finanzhilfen
Zellen im Iran, die größer als sechs Kubikmeter sind. für das pakistanische Programm. Es ist jedoch höchst
Die Größe der Zellen in Riad ist nicht bekannt. Aus- unwahrscheinlich, dass ein solcher Deal über die
kunft hierüber musste die Regierung bisher nicht Lieferung einsatzfähiger Kernwaffen besteht.45 Denk-
geben, da noch kein Reaktor in Betrieb ist. Eine bar ist hingegen, dass Pakistan das Königreich bei der
Klärung ist notwendig. Beschaffung nuklearer Technologien unterstützt. So
könnte der erwähnte Zeitaufwand verkürzt werden.
In Eigenregie könnte sich Saudi-
Arabien innerhalb von zehn Jahren
alle Technologien zum Bau von
Kernwaffen aneignen.
Wirklich bedenklich aus nichtverbreitungspoliti-
scher Sicht ist aber Saudi-Arabiens Interesse an der 40 Zit. in: David E. Sanger / William J. Broad, »Dissident
Killing Muddles a Deal on Nuclear Fuel«, in: New York Times,
Urananreicherung. Mit diesem Verfahren könnte Riad
23.11.2018, S. A1.
nicht nur niedrig angereichertes Uran für Reaktoren,
41 Vgl. Burkhard et al., Saudi Nuclear Ambitions [wie Fn. 36],
sondern auch hochangereichertes Uran für Waffen
S. 35.
42 Vgl. Warren P. Strobel / Michael R. Gordon / Felicia
national Security, 30.3.2017, S. 25–36, . 43 Vgl. R. Scott Kemp, »The Nonproliferation Emperor Has
37 Vgl. Robert Kelley, »Decision Point. Saudi Arabia’s No Clothes: The Gas Centrifuge, Supply-Side Controls, and
Nuclear Ambitions Test IAEA Framework«, in: Jane’s Intel- the Future of Nuclear Proliferation«, in: International Security,
ligence Review, (Juni 2019), S. 46–51 (49). 38 (2014) 4, S. 39–78.
38 Vgl. World Nuclear Association, Nuclear Power in Saudi 44 Vgl. Yaroslav Trofimov, »Saudi Arabia Considers Nuclear
Arabia, London, April 2019, (Zugriff am 4.11.2021).
39 Vgl. Burkhard et al., Saudi Nuclear Ambitions [wie Fn. 36], 45 Vgl. Mark Fitzpatrick, »Saudi Arabia, Pakistan and the
S. 29. Nuclear Rumor Mill«, in: Survival, 57 (2015) 4, S. 105–108.
SWP Berlin
Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen
Dezember 2021
13Saudi-Arabiens Nuklearprogramm
Politische Absichten folgen«.49 Eine Fähigkeit zu so rascher Reaktion erfor-
dert nukleare Latenz.
In der Vergangenheit ist Saudi-Arabien schon mehr-
fach die Absicht nachgesagt worden, Kernwaffen ent- Beim Inspektionsregime für sein
wickeln zu wollen. Einer dieser Berichte ist glaub- Atomprogramm ist Saudi-Arabien auf
würdig: 1987 zog Riad eine Nuklearrüstung konkret maximale Handlungsfreiheit bedacht.
in Betracht. Es erstellte eine Machbarkeitsstudie und
begann, Fachpersonal zu rekrutieren – bis König Auch beim Inspektionsregime für sein Atom-
Fahd »kalte Füße« bekam und das Programm Anfang programm ist Saudi-Arabien auf maximale Hand-
1988 einstellte, bevor es richtig startete.46 lungsfreiheit bedacht. Da das Land bislang keinen
Beim heutigen saudischen Atomprogramm ist Reaktor in Betrieb hat und ein Small Quantities Proto-
nicht klar, ob es sich um das Frühstadium eines col (SQP) der IAEO umsetzt, hat in Saudi-Arabien
Projekts handelt, das auf Kernwaffen abzielt (wie noch keine einzige Inspektion stattgefunden.50 Mit
1987), oder um eines mit rein ziviler Intention. Eine Inbetriebnahme seines Forschungsreaktors werden
Unterscheidung ist wegen des Dual-Use-Charakters Inspektionen zwar verpflichtend. Das von den meis-
nuklearer Technologien unmöglich, solange keine ten Staaten akzeptierte IAEO-Zusatzprotokoll (AP)
zusätzlichen Erkenntnisse vorliegen, die eine Absicht lehnt Riad aber ab.51 Weil es den Inspektoren mehr
Riads, atomar aufzurüsten, überzeugend enttarnen.47 Informationen und Zugangsrechte sichert, erschwert
Solche Beweise sind bisher nicht öffentlich bekannt. das AP das Betreiben geheimer Atomanlagen, die nicht
Klar erkennbar ist aber, dass der aktuelle Aufwuchs kontrolliert werden, enorm. Solche Parallelprogram-
der technologischen Fähigkeiten mit der Intention me waren in anderen Ländern – wie Irak, Brasilien
verknüpft ist, zumindest die Option zum Kernwaffenbau oder Taiwan – das Herz der Kernwaffenentwicklung.
zu erlangen. Dieses Vorgehen – der strategisch Geheime Atomanlagen sind Nichtkernwaffenstaaten,
gezielte Aufbau von Latenz – wird oft als nukleares die (wie Saudi-Arabien) dem NPT beigetreten sind,
»Hedging« (dt. »Absichern«) bezeichnet. Es dient der untersagt. Die von Riad präferierten Minimalinspek-
Risikoabsicherung: Man gelangt an die Schwelle zum tionen erhöhen die Möglichkeiten für solchen Betrug
Kernwaffenbesitz, ohne den NPT verletzen zu müs- aber stark.
sen. Sobald das Stadium der Latenz erreicht ist, sind In der Folge besäße Saudi-Arabien nicht nur die
die letzten Schritte zur Bombe relativ schnell zurück- Option, nach Erlangung der Latenz aus dem NPT aus-
gelegt, sollte dies notwendig werden. zutreten, um den »Schlussspurt« zur Bombe unter
Riad hat selbst öffentlich angedeutet, eine Hedging- öffentlicher Kritik anzutreten (das sogenannte »Break-
Strategie zu verfolgen. So gestand das Königshaus out«-Szenario). Sondern Riad könnte auch den weni-
2016 ein, der Aufbau seiner nuklearen Fähigkeiten ger riskanten Weg wählen, unter Bruch des NPT in
sei darauf abgestimmt, bis zum Auslaufen der wich- Geheimanlagen Kernwaffen herzustellen (das »Sneak-
tigsten Limitierungen des JCPoA für Iran, also bis out«-Szenario) und erst aus dem Vertrag auszuschei-
2030, kerntechnologisch selbst umfassende Expertise den, wenn deren Bau abgeschlossen ist.
und Infrastruktur zu besitzen.48 Klar ist auch, unter
welcher Bedingung Riad seine künftige nukleare
Option einlösen würde: MBS erklärte 2018 im US-
49 Zit. in: »Saudi Crown Prince: If Iran Develops Nuclear
Fernsehen, dass Saudi-Arabien zwar keine Kernwaffen Bomb, So Will We«, CBS News, 15.3.2018,
wolle, »aber wenn Iran eine Atombombe entwickelt, .
50 Vgl. Julian Borger, »Saudi Arabia’s First Nuclear Reactor
Nearly Finished, Sparking Fears over Safeguards«, in: The
Guardian, 4.4.2019, .
Collins / Douglas Frantz, Fallout: The True Story of the CIA’s Secret 51 Vgl. U.S. Government Accountability Office, U.S.-Saudi
War on Nuclear Trafficking, New York 2011, S. 134f. Nuclear Cooperation: Progress Is Stalled over Nonproliferation Con-
47 Vgl. James M. Acton, »The Problem with Nuclear Mind ditions and Agency Management of Negotiations Is Unclear, Wash-
Reading«, in: Survival, 51 (2009) 1, S. 119–142. ington, D.C., April 2020, .
SWP Berlin
Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen
Dezember 2021
14Worin besteht Deutschlands Interesse?
Grafik 1
Worin besteht Deutschlands Interesse? ten Anreicherungskapazität.53 Die ersten zwei Alter-
nativen sind unpräzise und kaum verifizierbar:
Angesichts des frühen Entwicklungsstadiums, in dem Es gibt keine anerkannte Definition, was genau als
sich das saudische Atomprogramm befindet, sollte die Kernwaffe zählt. Muss sie zusammengebaut sein,
deutsche Nichtverbreitungspolitik gegenüber dem damit die rote Linie als verletzt gilt? Wenn ja, wie
Land nicht bloß Minimalziele verfolgen. Es liegt in beweist man dies? Der Tatbestand des Kernwaffen-
Deutschlands Interesse, dass Saudi-Arabien erst gar programms ist noch ungenauer. Zählt bereits ein
keine nukleare Latenz erlangt. Berlins Ziel sollte da- Anreicherungsprogramm, das ökonomisch wenig
her sein, den Betrieb von Anlagen zur Urananreiche- Sinn ergibt? Oder müssen Arbeiten an einem Spreng-
rung und zur nuklearen Wiederaufbereitung in dem körper stattfinden? In diesem Fall wäre ein Verstoß
Land zu verhindern. sehr schwer zu belegen – auch das IAEO-Zusatz-
Ein saudischer Verzicht auf Anreicherung und protokoll hilft dabei nicht. Die Deckelung der An-
Wiederaufbereitung hätte gegenüber weniger ambi- reicherung wirft hingegen die Frage auf, ob ein
tionierten nichtverbreitungspolitischen Zielen – wie inkrementelles Überschreiten der roten Linie die
dem Verzicht auf Kernwaffenbesitz, auf ein Kern- Gefahr real erhöht. Darauf gibt es in der Praxis keine
waffenprogramm oder der Deckelung der Anreiche- einheitliche Antwort. Das wiederum behindert die
rung – enorme Vorteile: Erstens verhindert nur eine Durchsetzung der Verbote. Die rote Linie »Keine
Absage an beide sensitiven Nukleartechnologien, dass sensitiven Nuklearanlagen!« hat diese Präzisions-
Saudi-Arabien zu einer latenten Atommacht werden und Beliebigkeitsprobleme nicht.
kann. Dieser Verzicht brächte der Region etwas mehr
Stabilität. Ein Vorrücken an die Schwelle zur Bombe
würde hingegen das Risiko erhöhen, dass andere
Akteure ihre politischen Konflikte mit Saudi-Arabien
eskalieren oder neue lostreten.52
Zweitens lässt sich die rote Linie »Keine sensitiven
Nuklearanlagen!« in der Praxis einfacher ziehen und
kontrollieren als Verbote eines Kernwaffenbesitzes,
eines Nuklearwaffenprogramms oder einer bestimm-
52 Vgl. Jonas Schneider, »Nuclear Proliferation and Inter-
national Stability«, in: Klaus Larres / Ruth Wittlinger (Hg.), 53 Vgl. Dan Altmann / Nicholas L. Miller, »Red Lines in
Understanding Global Politics: Actors and Themes in International Nuclear Nonproliferation«, in: Nonproliferation Review, 24
Affairs, New York 2020, S. 409–425 (416f). (2017) 3–4, S. 315–342 (323–325).
SWP Berlin
Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen
Dezember 2021
15Spezifische Begrenzungen für die Nichtverbreitungspolitik gegenüber Saudi-Arabien
Spezifische Begrenzungen für
die Nichtverbreitungspolitik
gegenüber Saudi-Arabien
Verglichen mit den Bemühungen, ein Land wie Nord- Mitwirkung des Königreichs kaum zu lösen. Zudem
korea vom Kernwaffenbau abzuhalten, findet Nicht- bleiben die USA und auch die Europäer auf das Land
verbreitungspolitik gegenüber Frenemies in einem angewiesen, solange sie Iran einzudämmen versuchen.
anderen Kontext statt. Dieser Umstand spiegelt sich Der Anreiz für Berlin, die Kooperation mit Saudi-
im relativen Stellenwert wider, den das Nichtverbrei- Arabien nicht gravierend zu beschädigen, ist hoch.
tungsziel innerhalb der bilateralen Beziehungen ein- Diese Realpolitik gegenüber Saudi-Arabien ist bei
nimmt. Hieraus resultieren spezifische Begrenzun- nichtnuklearen Streitthemen bereits jetzt zu erken-
gen. Es gibt aber auch Vorteile. nen. Nachsicht für Riad zeigte sich zum Beispiel lange
in der westlichen Duldung der Kriegführung im
Jemen – und in Extremform im Schulterzucken der
Der Zielkonflikt US-Regierung als Reaktion auf den Mord an dem
Washington Post-Kolumnisten Jamal Kashoggi im Jahr
Handlungen im Dienste der Nichtverbreitungspolitik 2018: Trotz der weitgehend erwiesenen Involvierung
stehen im Fall von Frenemies unter dem Einfluss des Königshauses würden, so Präsident Trump damals,
eines intensiven Zielkonflikts zwischen dem Willen, die USA »ein unerschütterlicher Partner Saudi-
der Norm der Nichtweitergabe von Nuklearwaffen Arabiens« bleiben, um die ökonomischen und regio-
Geltung zu verschaffen, und anderen außenpoliti- nalen »Interessen unseres Landes zu schützen«.54
schen Kernanliegen. Während bei Nordkorea eine Der Druck auf die westlichen Partner, Riad keines-
Durchsetzung des Interesses an Nichtverbreitung mit falls zu verprellen, dürfte im Zuge einer Verschärfung
den übrigen außenpolitischen Zielen leicht in Ein- der amerikanisch-chinesischen Rivalität noch an-
klang gebracht werden kann, ist dies gegenüber steigen. In der Vergangenheit war Washington bereit,
Frenemies, mit denen enge Kooperationen bestehen, bei seiner Nichtverbreitungspolitik Abstriche zu
schwieriger. Hier wirken ökonomische Kalküle und/ machen, wenn sie sich gegen Alliierte aus Regionen
oder bündnispolitische Rücksichten, das regional- richtete, wo auch die Sowjetunion aktiv war und die
politische Gewicht des schwierigen Partners und USA nicht dominierten.55 Im Nahen Osten der 1960er
daraus resultierende Abhängigkeiten bremsend auf und im Südasien der 1980er Jahre war das der Fall.
das Vorgehen. Dort akzeptierte Washington widerwillig Israels und
Pakistans Atomrüstung. Ehemalige US-Beamte for-
Der Anreiz für Deutschland, die dern bereits, im Hinblick auf die Verbündeten im
Kooperation mit Saudi-Arabien nicht
gravierend zu beschädigen, ist hoch.
54 White House, Statement from President Donald J. Trump on
Saudi-Arabien ist für einige EU-Staaten nach wie Standing with Saudi Arabia, 20.11.2018,
vor ein wichtiger Energielieferant. Als mächtigster .
arabischer Akteur ist Riad Partner der deutschen
55 Vgl. Jeffrey W. Taliaferro, Defending Frenemies: Alliance
Nahost- und Antiterrorpolitik. Viele Konflikte in der
Politics and Nuclear Nonproliferation in US Foreign Policy, Oxford
arabischen und islamischen Welt sind ohne die aktive
2019.
SWP Berlin
Proliferation jenseits von Gegnern und Rivalen
Dezember 2021
16Das einsetzbare Instrumentarium
heutigen Ostasien im Zweifel erneut »die Geopolitik militärisch gegen ein Atomprogramm in der Region
der Nichtverbreitung vorzuziehen«.56 Mit der Erwei- vorzugehen.59
terung des chinesischen Einflusses am Golf und in Weitreichende Handelsembargos, wie die gegen
Zentralasien dürfte diese Kulanz auch gegenüber Nordkorea 2017 von Seiten der Vereinten Nationen
Riad weiter zunehmen. (VN) verhängten Maßnahmen, sind im Fall von Fre-
Wirkmächtig sind jedoch nicht nur starke konkur- nemies ebenso nicht denkbar. Einen breiten inter-
rierende Interessen. Hinzu kommt, dass das absolute nationalen Konsens über solche Sanktionen herzu-
Interesse an der Nichtverbreitung im Fall von Frene- stellen, dürfte angesichts der vielen Vetospieler nicht
mies nicht ganz so hoch ist wie im Fall von Rivalen. realistisch sein. Handelsembargos von wenigen oder
Das liegt an der geringeren Betroffenheit von den gar einzelnen Akteuren müssten derweil, um beim
Folgen eines Kernwaffenerwerbs: Wenn Frenemies Adressaten genügend Kosten für ein mögliches nukle-
Nuklearwaffen entwickeln, resultiert daraus, anders ares Umdenken zu generieren, sehr hart ausfallen.
als bei Rivalen, keine direkte militärische Bedrohung. Dann würden sie aber auch die eigene Wirtschaft
Schaden entsteht »nur« mittelbar: in Gestalt von massiv schädigen und potentiell das gesamte bilate-
Nachahmern oder bei Instabilität in der betroffenen rale Verhältnis »begraben«.60 Beides ist unerwünscht.
Region. Diese Effekte abzuwenden, treibt die west- In Expertenkreisen wird zuweilen angeregt, die
liche Nichtverbreitungspolitik an – selbst gegenüber USA (und andere Schutzmächte) sollten ihren Verbün-
Alliierten.57 Die Bereitschaft, dafür auch hohe Risiken deten mit der Einstellung des militärischen Schutzes
und Kosten zu tragen, fällt dann aber geringer aus. drohen, um sie von ihren Kernwaffenplänen ab-
Verschärft wird der Zielkonflikt noch zusätzlich zubringen. Solche Drohungen sind jedoch, selbst
durch die unterschiedlichen Zeithorizonte. Die im wenn sie nicht wahrgemacht werden, selbstschädi-
Fall einer nachlässigen Nichtverbreitungspolitik ent- gend: Sie können das Vertrauen des Adressaten in
stehenden Kosten für das NPT-Regime werden erst seine(n) Partner zerstören und so die Zusammenarbeit
weit in der Zukunft fällig. Ökonomische und andere dauerhaft schwächen – zu Lasten der eigenen Außen-
Gewinne, die aus der Kooperation mit Frenemies politik und zum Vorteil des gemeinsamen Gegners.
resultieren, können hingegen kurzfristig abgeschöpft Öffentliche Drohungen bergen ferner das Risiko, die
werden. Diese Konstellation schafft Anreize, bei politische und ökonomische Stabilität des Bündnis-
diesen schwierigen Partnern die Bearbeitung von partners zu untergraben, was sogar die Neigung des
Nichtverbreitungsproblemen aufzuschieben. Gegners, aggressiv einzugreifen, erhöhen kann.61 Ein-
gedenk so potentiell katastrophaler Konsequenzen ist
die Drohung mit der Kündigung der Allianz äußerst
Das einsetzbare Instrumentarium unattraktiv.62
Als nichtverbreitungspolitisches Mittel gegenüber
Der skizzierte Zielkonflikt hat zur Folge, dass das Frenemies hart an der Grenze, jedoch noch nicht
Spektrum der gegenüber Frenemies einsetzbaren
nichtverbreitungspolitischen Instrumente ein-
59 Vgl. Jay Solomon, »What Happens When Everyone’s
geschränkt ist. Die Drohung mit Militärschlägen
Trying to Get Nukes?«, Tablet, 4.12.2019, .
Berlin an Iran gerichtet haben58 – steht dann nicht 60 Vgl. dazu Brewer, Toward a More Proliferated World?
zur Debatte. Im Hinblick auf Saudi-Arabien scheint [wie Fn. 20], S. 23f.
selbst Israel erstmals nicht bereit zu sein, zur Not 61 Trump drohte MBS im April 2020 – aber nicht wegen
des Atomprogramms, sondern wegen der zu hohen Ölförde-
56 Elbridge Colby, »Choose Geopolitics over Nonprolifera- rung – mit dem Abzug aller US-Truppen aus Saudi-Arabien.
tion«, The National Interest (online), 28.2.2014, Öffentlich bestritt der US-Präsident die Drohung allerdings,
. Supply or Lose US Military Support – Sources«, Reuters,
57 Vgl. Nicholas L. Miller, Stopping the Bomb: The Sources and 30.4.2020, .
58 Vgl. Marc Young, »Merkel’s Mullah Quandary«, in: Der 62 Vgl. Jonas Schneider, »Beyond Assurance and Coercion:
Spiegel, 16.2.2006, . Security Studies, 29 (2020) 5, S. 927–963 (935).
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