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Risiken und Nebenwirkungen deutscher und
europäischer Rückkehrpolitik: ein außen-,
sicherheits- und entwicklungspolitischer
Beipackzettel
Biehler, Nadine; Koch, Anne; Meier, Amrei
Veröffentlichungsversion / Published Version
Forschungsbericht / research report
Zur Verfügung gestellt in Kooperation mit / provided in cooperation with:
Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP)
Empfohlene Zitierung / Suggested Citation:
Biehler, N., Koch, A., & Meier, A. (2021). Risiken und Nebenwirkungen deutscher und europäischer
Rückkehrpolitik: ein außen-, sicherheits- und entwicklungspolitischer Beipackzettel. (SWP-Studie, 12/2021).
Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik -SWP- Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit. https://
doi.org/10.18449/2021S12
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SWP-Studie
Nadine Biehler / Anne Koch / Amrei Meier
Risiken und Nebenwirkungen
deutscher und europäischer
Rückkehrpolitik
Ein außen-, sicherheits- und entwicklungspolitischer
Beipackzettel
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit
SWP-Studie 12
August 2021, Berlin
Kurzfassung ∎ Die Rückkehr ausreisepflichtiger Migrantinnen und Migranten hat einen hohen Stellenwert auf der politischen Agenda Deutschlands und der EU. Neben dem Ziel, die Rückkehrzahlen zu steigern, haben verstärkte rück- kehrpolitische Bemühungen auch eine symbolische Funktion: Sie dienen dazu, die Durchsetzungskraft des Rechtsstaats zu demonstrieren, und gelten als wichtiges Mittel, das weitere Erstarken rechtsextremer Parteien zu verhindern. ∎ In der Praxis erweist es sich allerdings als schwierig, die Ausreisepflicht durchzusetzen – im europäischen Durchschnitt gelingt dies nur in etwa einem Drittel der Fälle. Als einer der zentralen Gründe hierfür wird die mangelnde Kooperationsbereitschaft der Herkunftsländer genannt. ∎ Auf europäischer Ebene finden derzeit dynamische Entwicklungen in der internen und externen Dimension statt, was die Frage der Rückkehr be- trifft. Ziel ist es, die Zusammenarbeit mit Herkunftsländern zu verbessern sowie innereuropäische Abläufe effektiver zu gestalten. ∎ Die fortwährenden Bemühungen, die Rückkehrzahlen zu erhöhen, gehen mit entwicklungs-, außen- und sicherheitspolitischen Kosten einher, die oft nicht hinreichend beachtet werden. So kann der Druck zur rückkehr- politischen Kooperation demokratische Transitionsprozesse in Herkunfts- ländern gefährden oder europäische Verhandlungsmacht in anderen Bereichen schwächen. ∎ Die Studie plädiert dafür, diese Zielkonflikte systematischer als bisher in eine umfassende Kosten-Nutzen-Abwägung von Rückkehrpolitik einzu- beziehen. Auf Basis dieser Abwägung sollten europäische Regierungen pragmatisch über Alternativen zu Rückkehr nachdenken.
SWP-Studie
Nadine Biehler / Anne Koch / Amrei Meier
Risiken und Nebenwirkungen
deutscher und europäischer
Rückkehrpolitik
Ein außen-, sicherheits- und entwicklungspolitischer Beipackzettel
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit
SWP-Studie 12
August 2021, BerlinAlle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik ist auch in Aus- zügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. SWP-Studien unterliegen einem Verfahren der Begut- achtung durch Fachkolle- ginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review), sie werden zudem einem Lektorat unterzogen. Weitere Informationen zur Qualitätssicherung der SWP finden Sie auf der SWP- Website unter https:// www.swp-berlin.org/ueber- uns/qualitaetssicherung/. SWP-Studien geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. © Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2021 SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 3–4 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-200 www.swp-berlin.org swp@swp-berlin.org ISSN (Print) 1611-6372 ISSN (Online) 2747-5115 doi: 10.18449/2021S12
Inhalt
5 Problemstellung und Empfehlungen
7 Die politische Bedeutung von Rückkehrmigration
8 Rechtliche und statistische Grundlagen
8 Völkerrechtliche Rahmenbedingungen
10 Die Datenlage: Fragmentiert und unvollständig
18 Rückkehr in der öffentlichen Debatte
18 Ordnungspolitische vs. menschenrechtliche
Argumentation
21 Entwicklungspolitische Angebote als Brückenschlag
23 Entwicklungen auf europäischer Ebene
23 Rückkehrpolitik als Nebenschauplatz (1999–2007)
26 Stärkung der EU-internen Zusammenarbeit (2008–2014)
26 Rückkehrpolitik als Dreh- und Angelpunkt der
EU-Migrations- und -Asylpolitik (seit 2015)
31 Risiken und Nebenwirkungen
31 Entwicklungspolitische Zielkonflikte
34 Außenpolitische Zielkonflikte
37 Sicherheitspolitische Zielkonflikte
41 Plädoyer für eine umfassende
Kosten-Nutzen-Abwägung
43 Anhang
43 Datenbasis zu von Frontex durchgeführten
Rückführungen
44 AbkürzungenNadine Biehler, Dr. Anne Koch und Dr. Amrei Meier sind Wissenschaftlerinnen in der Forschungsgruppe Globale Fragen. Diese Studie wurde im Rahmen des vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung geförderten Projekts »Flucht, Migration und Entwicklung – Herausforderungen und Handlungsmöglichkeiten für deutsche und europäische Politik« verfasst. Die Autorinnen danken Nadine Knapp und Corinna Templin für wertvolle Unterstützung bei Erarbeitung der Studie, insbesondere bei der Aufarbeitung der Daten.
Problemstellung und Empfehlungen
Risiken und Nebenwirkungen deutscher
und europäischer Rückkehrpolitik.
Ein außen-, sicherheits- und entwicklungs-
politischer Beipackzettel
Die Umstände, unter denen Menschen in ihre Her-
kunftsländer zurückkehren, sind so vielfältig wie ihre
Migrations- und Fluchtbiografien: Eine Rückkehr
kann der letzte Schritt eines erfolgreich abgeschlosse-
nen Arbeitsmigrationsprojekts sein, eine zeitlich
begrenzte Episode in einem von Mobilität geprägten
Lebenslauf, eine bewusste Entscheidung aufgrund
fehlender beruflicher Perspektiven im Zielland oder
eine Notwendigkeit, weil jemand dort keinen legalen
Aufenthaltstitel bekommen hat. Im Gegensatz zu
dieser großen Bandbreite an Szenarien verfolgt die
deutsche und europäische Rückkehrpolitik ein weit-
aus engeres Ziel: Primär geht es ihr darum, die Aus-
reisepflicht abgelehnter Asylsuchender und anderer
Migrantinnen und Migranten ohne Bleiberecht mit-
hilfe von Abschiebungen oder staatlich unterstützten
Rückkehrprogrammen durchzusetzen. Da es in die-
sem Kontext zu weitreichenden Eingriffen in indivi-
duelle Rechte und Freiheiten kommt, stellt Rückkehr
einen besonders kontrovers diskutierten Teilaspekt
staatlicher Migrationspolitik dar, der ein hohes Mobi-
lisierungspotential aufweist und emotional aufge-
ladene Debatten auslöst.
Rückkehrpolitik besitzt große Symbolkraft: Durch
die Ausweisung unerwünschter Nicht-Staatsbürgerin-
nen und -bürger signalisieren Regierungen das Auf-
rechterhalten territorialer Souveränität und staat-
liches Durchsetzungsvermögen. Diese in erster Linie
innenpolitische Signalwirkung erklärt den besonde-
ren Stellenwert rückkehrpolitischer Maßnahmen seit
der sogenannten »europäischen Flüchtlingskrise« 2015
und 2016. In den vergangenen Jahren gab es sowohl
im deutschen Kontext als auch auf europäischer
Ebene kontinuierliche Bemühungen, die Rückkehr-
zahlen zu erhöhen, und eine enge Verflechtung der
Initiativen und Maßnahmen auf beiden Ebenen. Da
geplante Rückführungen häufig an der mangelnden
Kooperation der Regierungen der Herkunftsländer
scheitern, zielen viele Bemühungen darauf ab, diese
Zusammenarbeit zu verbessern. Dazu werden Anreize
gesetzt, Sanktionen verhängt oder die individuellen
SWP Berlin
Risiken und Nebenwirkungen deutscher und europäischer Rückkehrpolitik
August 2021
5Problemstellung und Empfehlungen
Härten abgefedert, die üblicherweise mit erzwunge- Zielsetzungen führt. Fragen der Verhältnismäßigkeit
ner Rückkehr einhergehen. drohen hierbei aus dem Blickfeld zu geraten.
Im Fokus der Aufmerksamkeit steht dabei das Die unzureichende Diskussion von Alternativen zu
»Wie« von Rückkehr – der hohe politische Stellen- Rückkehr ist kontraproduktiv und geht an den gesell-
wert, der dem Thema beigemessen wird, wird kaum schaftlichen Realitäten vorbei. Neben der Anerken-
hinterfragt. Dies lässt außer Acht, dass die Priorisie- nung, dass rückkehrpolitische Aktivitäten selbstver-
rung rückkehrpolitischer Ziele durch Deutschland ständlicher Teil einer umfassenden Migrationspolitik
und die Europäische Union (EU) Auswirkungen hat, sind, braucht es eine offene Debatte über den in
die über das Politikfeld Rückkehr hinausweisen. Hier Deutschland umstrittenen »Spurwechsel« während
setzt die vorliegende Studie an. Sie nimmt die außen-, des Asylverfahrens sowie über Möglichkeiten, Migran-
entwicklungs- und sicherheitspolitischen Implika- tinnen und Migranten zu regularisieren, die seit länge-
tionen von Rückkehrpolitik in den Blick und plädiert rem ohne regulären Aufenthaltstitel in Deutschland
dafür, diese in den entsprechenden Entscheidungs- oder anderen EU-Mitgliedstaaten leben.
prozessen angemessen zu berücksichtigen.
Zu Beginn diskutiert die Studie die lückenhafte
Datenlage zu Rückkehr sowie jüngere Entwicklungen
der EU-Rückkehrpolitik. Darauf aufbauend setzt sie
sich mit der empirischen Evidenz zu den konkreten
Auswirkungen dieser Politik in den Herkunftsländern
auseinander und analysiert, was dies für die Bezie-
hungen zwischen Deutschland bzw. der EU und den
Regierungen dieser Länder bedeutet. Sie identifiziert
eine Reihe typischer Zielkonflikte. So kann die Auf-
nahme rückkehrpolitischer Verhandlungen mit auto-
ritären Regimen deren internationale Legitimität
stärken. Der Einsatz entwicklungspolitischer Gelder
als Hebel, um kooperationsunwillige Partnerländer
zu einem Einlenken zu bewegen, kann entwicklungs-
politische Prinzipien untergraben oder dazu führen,
dass Schwerpunkte gesetzt werden, die kaum schlüssig
zu begründen sind. Beides ist mit dem Risiko verbun-
den, die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) zu dis-
kreditieren. Überdies kann die Priorisierung rückkehr-
politischer Ziele deutsche und europäische Verhand-
lungspositionen in anderen Politikfeldern schwächen.
Und schließlich birgt die Rückführung von Straftätern
und Gefährdern Sicherheitsrisiken für das jeweilige
Herkunftsland bzw. in der Folge auch über dessen
Grenzen hinaus.
Die Analyse dieser Zielkonflikte ergänzt die bisher
überwiegend innenpolitisch ausgerichtete Debatte
über Rückkehrpolitik. Hierdurch entsteht ein voll-
ständigeres Bild der Abwägungen, die es zu treffen
gilt, um zu entscheiden, ob oder in welcher Hinsicht
die derzeitige Priorisierung von Rückkehr im deut-
schen bzw. europäischen Interesse liegt. Eine zentrale
Erkenntnis ist, dass der durch quantitative Ziele selbst
geschaffene Handlungsdruck im Bereich Rückkehr-
förderung eine Eigendynamik entwickelt hat, die zu
einer Unterordnung anderer migrationspolitischer
SWP Berlin
Risiken und Nebenwirkungen deutscher und europäischer Rückkehrpolitik
August 2021
6Die politische Bedeutung von Rückkehrmigration
Die politische Bedeutung
von Rückkehrmigration
Das zentrale Problem bei der Bewältigung der »euro- Rückkehr – Bundeskanzlerin Angela Merkel rief
päischen Flüchtlingskrise« von 2015 und 2016 be- nach 2015 wiederholt zu einer »nationalen Kraft-
stand darin, dass die EU-Mitgliedstaaten daran geschei- anstrengung« bei Rückführungen auf und die Europä-
tert sind, sich auf eine faire Verteilung der Schutz- ische Kommission begann, den Erfolg europäischer
suchenden zu einigen. Auch fünf Jahre später dauert Migrationspolitik an der Entwicklung der Rückkehr-
die Blockade in dieser Frage an. In einem anderen Teil- rate zu messen – war daher mit verstärkten Bemü-
bereich der Migrationspolitik herrscht dagegen weit- hungen verbunden, die Herkunftsländer ausreise-
gehende Einigkeit: Rückkehrpolitische Reformen, die pflichtiger Migrantinnen und Migranten zur Koope-
auf eine konsequentere und effizientere Durchsetzung ration zu bewegen.
der Ausreisepflicht abzielen, sind EU-weit konsens- Dies gestaltet sich als schwierig. Da die Ergebnisse
fähig und Schauplatz dynamischer Politikentwick- bis heute weit hinter den Erwartungen zurückliegen,
lungen auf nationaler wie supranationaler Ebene. dauern die Bemühungen um eine Erhöhung der Rück-
Ein wichtiger Grund hierfür ist die Tatsache, dass kehrzahlen an oder werden intensiviert. Zugleich
rückkehrpolitische Initiativen häufig den kleinsten wird immer häufiger darüber berichtet, welche nega-
gemeinsamen Nenner in den ansonsten schwierigen tiven Folgewirkungen die Priorisierung von Rückkehr
Verhandlungen um die Reform des Gemeinsamen in der Zusammenarbeit mit einzelnen Herkunfts-
Europäischen Asylsystems darstellen. Die außerge- ländern haben kann. Anhand der rückkehrpolitischen
wöhnlich hohe Priorität, die europäische Regierungen Entwicklungen auf europäischer Ebene nimmt die
der Rückkehrpolitik beimessen, lässt sich jedoch nur vorliegende Studie das Politikfeld in seiner Gesamt-
verstehen, wenn man auch die symbolische Dimension heit in den Blick und arbeitet die in diesem Kontext
dieses Politikfelds berücksichtigt. Der plötzliche und entstehenden entwicklungs-, außen- und sicherheits-
scheinbar unkontrollierte Anstieg von Zuwanderung politischen Risiken und Kosten heraus. Mit dieser
in den Jahren 2015 und 2016 verunsicherte große Ausrichtung füllt sie eine inhaltliche Lücke in der
Teile der Bevölkerung und wurde für ein Erstarken wachsenden Zahl wissenschaftlich fundierter Bera-
rechtsextremer Parteien in vielen EU-Staaten verant- tungspapiere zum Thema Rückkehrpolitik. Diese stre-
wortlich gemacht. Vor diesem Hintergrund nutzten ben primär eine effektivere und humanere Gestal-
die Regierungen Abschiebungen und den Ausbau tung rückkehrpolitischer Maßnahmen an, hinterfragen
sogenannter freiwilliger Rückkehrprogramme dazu, aber nicht grundsätzlich die Verhältnismäßigkeit ent-
Handlungsfähigkeit zu demonstrieren und auf diese sprechender Bemühungen gegenüber anderen politi-
Weise dem Eindruck des Kontrollverlustes etwas schen Zielen. 1
entgegenzusetzen.
Am Beispiel Deutschlands wird deutlich, dass die 1 Vgl. u. a. Victoria Rietig/Mona L. Günnewig, Deutsche Rück-
öffentliche Debatte um Rückkehr in der Regel von kehrpolitik und Abschiebungen. Zehn Wege aus der Dauerkrise,
innenpolitischen Gesichtspunkten dominiert wird. Berlin: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP),
Gleichzeitig gilt: Rückkehrpolitik ist inhärent trans- Mai 2020 (DGAP Analyse Nr. 3); Kathleen Newland/Brian Salant,
Balancing Acts. Policy Frameworks for Migrant Return and Reinte-
national. Im Gegensatz zu Entscheidungen über den
gration, Washington, D. C.: Migration Policy Institute (MPI),
Zugang zum eigenen Territorium können europäi-
Oktober 2018; Anna Knoll u. a., A Sustainable Development Ap-
sche Regierungen rückkehrpolitische Entscheidungen
proach to Return and Reintegration: Dilemmas, Choices and Possibili-
nicht umsetzen, ohne dass die jeweiligen Herkunfts- ties, Maastricht: The European Centre for Development Policy
länder zustimmen. Die politische Fokussierung auf Management (ECDPM), Januar 2021 (Discussion Paper Nr. 291).
SWP Berlin
Risiken und Nebenwirkungen deutscher und europäischer Rückkehrpolitik
August 2021
7Rechtliche und statistische Grundlagen
Rechtliche und statistische
Grundlagen
Üblicherweise wird zwischen drei großen Kategorien Freiwilligkeit als zentrale Voraussetzung für die Nach-
der Rückkehr von Flüchtlingen ebenso wie von Mig- haltigkeit von Rückkehr gilt. 4
rantinnen und Migranten unterschieden: (1) »spon- Um diese terminologische Unklarheit zu umgehen,
tane« Rückkehr, die ohne staatliche oder institutio- muss zwischen unterschiedlichen Formen von Rück-
nelle Unterstützung stattfindet, (2) Rückkehr im Rah- kehr differenziert werden. Hierfür bietet sich eine
men sogenannter freiwilliger Rückkehrprogramme, Unterscheidung entlang zweier Dimensionen an –
die häufig von der Internationalen Organisation für zum einen Freiwilligkeit, zum anderen das Vorhan-
Migration (IOM) umgesetzt werden, und (3) erzwun- densein oder die Abwesenheit staatlicher Einfluss-
gene Rückkehr in Form von Abschiebungen. Die nahme bzw. Unterstützung (vgl. Tabelle, Seite 9).
Bezeichnung der zweiten Kategorie als »freiwillig« ist Typ 1 und 2 bilden unterschiedliche Arten »spontaner«
allerdings oft irreführend: Wenn die einzige Alter- Rückkehr ohne staatliche Unterstützung ab; zum
native zu einem staatlich unterstützten Rückkehr- Beispiel wenn Arbeitsmigrantinnen und -migranten
programm eine Abschiebung ist, lässt sich die Teil- beschließen, in ihr Herkunftsland zurückzukehren,
nahme an Ersterem kaum als auf einer freiwilligen oder Bürgerinnen und Bürger aus Drittstaaten nach
Entscheidung basierend beschreiben. 2 Diese unscharfe Ablauf ihres Visums die EU fristgerecht verlassen.
Terminologie führt zu zweierlei Problemen. So wird Typ 3 entspricht primär entwicklungspolitisch aus-
die rhetorische Unterstellung von »Freiwilligkeit« gerichteten Programmen, die die Rückkehr von ausge-
von zivilgesellschaftlicher Seite als realitätsfern und bildeten Fachkräften fördern; beispielsweise wenn
zynisch wahrgenommen und schürt dadurch ein pau- Expertinnen und Experten mit Migrationshintergrund
schales Misstrauen gegenüber rückkehrpolitischen zeitweise als Fachkräfte in ihrem Herkunftsland (oder
Ansätzen. 3 Gleichzeitig weckt der Begriff der Freiwillig- dem ihrer Eltern) vor allem in Entwicklungsprojekten
keit überhöhte Erwartungen an den Erfolg staatlich tätig werden. Typ 4 umfasst alle staatlichen Bemühun-
unterstützter Rückkehrprogramme, weil genuine gen, ausländische Staatsangehörige ohne regulären
Aufenthaltstitel zur Rückkehr zu bewegen. Der Fokus
deutscher und europäischer Rückkehrpolitik liegt auf
Typ 4; darunter fallen Abschiebungen ebenso wie
2 Vgl. u. a. Arjen Leerkes u. a., »What Drives ›Soft Deporta-
Rückkehrprogramme, die ohne physischen Zwang
tion‹? Understanding the Rise in Assisted Voluntary Return
auskommen.
among Rejected Asylum Seekers in the Netherlands«, in:
Population Space and Place, 23 (2017) 8; Marieke van Houte/
Tine Davids, »Moving Back or Moving Forward? Return
Migration, Development and Peace-Building«, in: New Völkerrechtliche Rahmenbedingungen
Diversities, 16 (2014) 2, S. 71–87.
3 Valentin Feneberg, »›Ich zwinge niemanden, freiwillig Unter Rückkehrpolitik versteht man staatliche Bemü-
zurück zu gehen.‹ Die institutionelle Umsetzung der Politik hungen, Einfluss auf individuelle Rückkehrentschei-
der geförderten Rückkehr durch staatliche und nicht-staat- dungen zu nehmen und Rückkehr aktiv zu unter-
liche Akteure«, in: Zeitschrift für Flucht- und Flüchtlingsforschung, stützen bzw. zu erzwingen. Das souveräne Recht von
3 (2019) 1, S. 8–43 (14f); Stephan Dünnwald, Freiwillige Staaten, den Zugang zum eigenen Territorium zu
Rückführungen. Rückkehrpolitik und Rückkehrunterstützung von
MigrantInnen ohne Aufenthaltsrechte, 2011, S. 1f; Pro Asyl,
»Auf die harte Tour: ›Freiwillig‹ ist nicht gleich ›Freiwillig‹«, 4 Knoll u. a., A Sustainable Development Approach to Return and
Frankfurt a. M., 20.11.2019. Reintegration [wie Fn. 1], S. 7.
SWP Berlin
Risiken und Nebenwirkungen deutscher und europäischer Rückkehrpolitik
August 2021
8Völkerrechtliche Rahmenbedingungen
Tabelle
Formen von Rückkehr
Freiwillig Unfreiwillig
Ohne staatliche Unterstützung Typ 1: Freie Rückkehrentscheidung, Typ 2: Selbstorganisierte Rückkehr
selbstorganisiert umgesetzt in Ermangelung gangbarer
Alternativen
Mit staatlicher Unterstützung Typ 3: Freie Rückkehrentscheidung, Typ 4: Rückkehr in Ermangelung
bzw. Zwang deren Umsetzung staatlich unter- gangbarer Alternativen, die staat-
stützt wird lich unterstützt oder erzwungen
wird
kontrollieren, schließt auch das Recht ein, Menschen die Zurückweisung oder Abschiebung von Menschen,
ohne legalen Aufenthaltstitel des Landes zu verweisen, die hierdurch der Gefahr von Folter oder unmensch-
etwa wenn Urlaubsvisa oder Arbeitsverträge enden licher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung
oder Asylsuchende keinen Schutzstatus erhalten. ausgesetzt sein könnten. 8 Ein zweites Schutzelement,
Gleichzeitig formuliert die Allgemeine Erklärung der das Verbot der Kollektivausweisung, wurde im 1963
Menschenrechte ein individuelles Recht auf Rück- verabschiedeten vierten Protokoll zur Europäischen
kehr: »Jeder hat das Recht, jedes Land, einschließlich Menschenrechtskonvention erstmals kodifiziert und
seines eigenen, zu verlassen und in sein Land zurück- hat sich heute als allgemeiner Grundsatz des Völker-
zukehren.« 5 Hieraus wiederum leitet sich die Ver- rechts durchgesetzt. 9
pflichtung jedes Staates ab, rückkehrende Staatsbürge- Die beiden im Dezember 2018 vereinbarten Globa-
rinnen und -bürger wiederaufzunehmen. 6 len Pakte zu Flucht und Migration sind die jüngsten
Auf der anderen Seite existieren einige völkerrecht- internationalen Vereinbarungen, die das Thema Rück-
liche Bestimmungen, die das Recht von Staaten be- kehr berühren – wenn auch ohne völkerrechtliche
schränken, Nicht-Staatsbürgerinnen und -bürger aus- Bindewirkung. Im Kontext der im Flüchtlingspakt
zuweisen. So enthält die Genfer Flüchtlingskonvention angestrebten verbesserten internationalen Lasten- und
von 1951 mit dem Non-Refoulement-Gebot, dem Verantwortungsteilung erklärt sich die internationale
Prinzip der Nichtzurückweisung, eine Schutzklausel Gemeinschaft unter anderem dazu bereit, förderliche
für all diejenigen, deren Leben oder deren Freiheit Rahmenbedingungen für eine freiwillige Rückkehr zu
nach einer Rückkehr aufgrund ihrer »Rasse, Religion, schaffen. 10 Noch ausführlicher geht der Migrations-
Staatsangehörigkeit, […] Zugehörigkeit zu einer be- pakt auf Rückkehr ein; eines der darin formulierten
stimmten sozialen Gruppe oder wegen [ihrer] politi- 23 Ziele ist der »Zusammenarbeit bei der Ermöglichung
schen Überzeugung« bedroht wäre. 7 Auch die Euro- einer sicheren und würdevollen Rückkehr und Wieder-
päische Menschenrechtskonvention und die Anti- aufnahme sowie einer nachhaltigen Reintegration«
Folter-Konvention der Vereinten Nationen verbieten
8 Europarat, Europäische Konvention zum Schutz der Menschen-
5 Vereinte Nationen, Allgemeine Erklärung der Menschenrechte. rechte und Grundfreiheiten, 4.11.1950; Vereinte Nationen,
Resolution der Generalversammlung 217 A (III), 10.12.1948, Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche
Artikel 13 (2). Auch der Internationale Pakt über bürgerliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe. Anti-Folter-Konvention,
und politische Rechte und das vierte Protokoll der Europäi- 10.12.1984.
schen Menschenrechtskonvention enthalten das Recht auf 9 Europarat, Protokoll Nr. 4 zur Konvention zum Schutz der
Rückkehr ins eigene Land. Menschenrechte und Grundfreiheiten, 16.9.1963, Artikel 4. Seit
6 Nils Coleman, European Readmission Policy. Third Country der Verabschiedung der Allgemeinen Bemerkung (General
Interests and Refugee Rights, Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Comment) Nr. 15 zum Internationalen Pakt über bürgerliche
Publishers, 2009, S. 28. und politische Rechte ist die überwiegende Mehrheit der
7 United Nations High Commissioner for Refugees Staaten an das Verbot der Kollektivausweisung gebunden.
(UNHCR), Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, 10 Vereinte Nationen, Globaler Pakt für Flüchtlinge, A/73/12
28.7.1951, Artikel 33 (1). (Part II), New York 2018, Ziffer 87–89.
SWP Berlin
Risiken und Nebenwirkungen deutscher und europäischer Rückkehrpolitik
August 2021
9Rechtliche und statistische Grundlagen
Grafik 1
Quelle: UNHCR, »Refugee Data Finder«
gewidmet. 11 Zentrale Aspekte sind Rechtssicherheit Standards, was einen direkten Vergleich und klare Aus-
und Reintegrationsunterstützung, nicht Freiwilligkeit. sagen häufig erschwert. Dennoch lassen sich aus den
Dieser kurze Überblick über internationale Verein- Zahlen einige generelle Trends sowohl auf globaler als
barungen und Rahmenwerke verdeutlicht die unter- auch auf europäischer und nationaler Ebene ablesen.
schiedlichen Dimensionen von Rückkehr: Zum einen
ist sie eine Facette staatlicher Migrationspolitik, zum Rückkehrzahlen auf globaler Ebene
anderen ein individuelles Recht; und schließlich stellt
die erzwungene Rückkehr gerade für Menschen, die Ein Großteil der weltweiten Migrationsbewegungen
aus ihrem Herkunftsland vertrieben wurden, ein ist zeitlich begrenzt oder zyklisch und enthält eine
mögliches Risiko dar, vor dem sie beschützt werden Rückkehrkomponente. 12 Da Migrantinnen und Mig-
müssen – zum Beispiel wenn Fluchtgründe weiter- ranten für die Rückkehr in ihr Herkunftsland keiner
bestehen. rechtlichen Genehmigung bedürfen, gibt es hierzu
keine verlässlichen Statistiken. Verfügbar sind daher
nur Zahlen zu den Teilbereichen von Rückkehr, in
Die Datenlage: denen internationale Organisationen oder Staaten
Fragmentiert und unvollständig aktiv sind. Im globalen Kontext kommen hierbei dem
Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen
Die Datenlage zu Rückkehrmigration ist in vielen (United Nations High Commissioner for Refugees,
Fällen lückenhaft. Unterschiedliche Akteure erheben UNHCR) und der IOM Schlüsselrollen zu: UNHCR
Zahlen auf Basis unterschiedlicher Definitionen und
12 Vgl. International Organization for Migration (IOM),
11 Vereinte Nationen, Globaler Pakt für eine sichere, geordnete Managing Return Migration. Challenges and Opportunities, Genf
und reguläre Migration, A/CONF.231/3, 10.12.2018, Ziffer 37 a)–i). 2016 (International Dialogue on Migration).
SWP Berlin
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August 2021
10Die Datenlage: Fragmentiert und unvollständig
Grafik 2
Quelle: IOM, 2019. Return and Reintegration [wie Fn. 16], S. 2; E-Mail der IOM an die Autorinnen, 1.7.2021
unterstützt die Rückkehr von Flüchtlingen als eine vertreterkonflikte zurückführen, die große Rückkehr-
von drei »dauerhaften Lösungen« neben lokaler bewegungen unwahrscheinlich machten. Die eben-
Integration und Neuansiedlung in einem Drittstaat; falls geringen Zahlen seit 2006 begründet UNHCR mit
die IOM bietet sogenannte freiwillige Rückkehr- der zunehmenden Anzahl lang andauernder Konflikte
programme (Assisted Voluntary Return, AVR, bzw. (protracted conflicts), die eine sichere Rückkehr über
Assisted Voluntary Return and Reintegration, AVRR) Jahre verhinderten. 14 Darüber hinaus zeigen die star-
an, im Rahmen derer vor allem Menschen ohne lega- ken Ausschläge nach oben und unten, dass die Rück-
len Aufenthaltstitel bei einer Rückkehr finanziell kehr von Flüchtlingen in Schüben stattfindet. Punk-
und / oder organisatorisch unterstützt werden. Die von tuell hohe Zahlen lassen sich mit Fortschritten in
diesen beiden Akteuren erhobenen Zahlen liefern spezifischen Länderkontexten erklären – 1994 etwa
erste Anhaltspunkte für rückkehrpolitische Trends. kehrten viele Menschen nach Ruanda und Mosambik
Grafik 1 (s. Seite 10) zeigt die weltweiten Rückkehr- zurück, 2002 nach Afghanistan. 15 In Jahren mit nied-
zahlen von Flüchtlingen seit 1980. 13 Die im Vergleich rigen Zahlen war hingegen in keinem ehemaligen
zum Zeitraum 1991 bis 2005 niedrigen Rückkehr- Konfliktgebiet weltweit eine so signifikante Verände-
zahlen in den 1980er Jahren lassen sich auf die ver- rung zu verzeichnen, dass eine umfangreiche Rück-
härteten Fronten des Kalten Krieges und seiner Stell- kehrbewegung in Gang gekommen wäre. Zusammen-
13 UNHCR veröffentlicht diese kumulativen Zahlen unter 14 UNHCR, Global Trends. Forced Displacement in 2019, Genf
Vorbehalt, da die ihnen zugrunde liegenden Länderstatistiken 2020, S. 11. Dies bedeutet allerdings nicht, dass Flüchtlinge
in vielen Fällen nicht verifiziert werden konnten. Zudem nur in stabile und endgültig befriedete Länderkontexte
unterscheidet UNHCR nicht zwischen selbstorganisierter und zurückkehren – in dem Zehnjahreszeitraum 2010–2019
unterstützter bzw. zwischen freiwilliger und unfreiwilliger war Syrien nach Afghanistan das Land mit den zweithöchs-
Rückkehr. Vgl. UNHCR, Global Trends. Forced Displacement in ten Rückkehrzahlen (ebd., S. 51).
2018, Genf 2019. 15 UNHCR, »Refugee Data Finder«.
SWP Berlin
Risiken und Nebenwirkungen deutscher und europäischer Rückkehrpolitik
August 2021
11Rechtliche und statistische Grundlagen
Grafik 3
Quellen: Eurostat, »Nach Ausweisung zurückgekehrte Drittstaatenangehörige – Jährliche Daten (gerundet)«, 20.5.2021;
Eurostat, »Zur Ausreise aufgeforderte Drittstaatenangehörige – Jährliche Daten (gerundet)«, 20.5.2021.
genommen unterstreicht dies: Die Bedingungen in direkt auf die »europäische Flüchtlingskrise« von 2015
den Herkunftsländern sind ausschlaggebend dafür, und 2016 zurückzuführen, in deren Folge europäi-
dass eine große Zahl von Menschen zurückkehrt. sche Regierungen erhebliche Anstrengungen unter-
Die IOM bietet seit 1979 Programme zur Unterstüt- nahmen, den hohen Zuwanderungszahlen ein Gegen-
zung von Rückkehr an (s. Grafik 2, Seite 11). 16 Wäh- gewicht im Bereich Rückkehr gegenüberzustellen.
rend diese bis Anfang der 2000er Jahre überwiegend Das tat auch die deutsche Regierung: Mit 54.006 Rück-
im Kontext von Nord-Süd-Rückkehr verfügbar waren, kehrerinnen und Rückkehrern gingen 54 Prozent aller
werden sie mittlerweile von Regierungen weltweit von der IOM organisierten Rückwanderungen 2016
genutzt. Anders als bei den von UNHCR veröffentlich- von Deutschland aus; aus Europa waren es insgesamt
ten Zahlen zur Rückkehr von Flüchtlingen lässt sich 83 Prozent. 17 Der Rückgang um fast die Hälfte von
hier ein längerfristiger Aufwärtstrend ausmachen. 2019 auf 2020 lässt sich durch die pandemiebeding-
Der auffällige Ausschlag nach oben im Jahr 2016 ist ten Reisebeschränkungen erklären.
16 IOM, 2019. Return and Reintegration. Key Highlights, Genf 17 IOM, Assisted Voluntary Return and Reintegration. 2016 Key
2020, S. 81. Highlights, Genf 2017, S. 3.
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August 2021
12Die Datenlage: Fragmentiert und unvollständig
Duldung
Eine Duldung ist kein Aufenthaltstitel, sondern lediglich eine aber keinen regulären Aufenthaltstitel haben. Dies ist mit gro-
Bescheinigung darüber, dass eine Abschiebung vorübergehend ßer Planungsunsicherheit und psychischen Belastungen für die
ausgesetzt wird (§ 60a Aufenthaltsgesetz). Eine Duldung kann Betroffenen verbunden.
aus rechtlichen Gründen erteilt werden, beispielsweise wenn Neue Regelungen aus dem Jahr 2020 erlauben Duldungen
aufgrund der Sicherheitslage im Herkunftsland ein offizieller für längere Zeit, nämlich für die Zeit der Ausbildung (maximal
Abschiebestopp besteht, oder aus tatsächlichen Gründen, etwa drei Jahre) plus zwei Jahre »Anschlussbeschäftigung« (soge-
wenn die ausreisepflichtige Person schwer krank und nicht nannte 3+2-Regelung, § 60a Absatz 2 Satz 4 Aufenthaltsgesetz).
reisefähig ist oder Pass- oder Reisedokumente fehlen. Schließ- Ende 2019 waren vier von fünf Ausreisepflichtigen im Besitz
a
lich kann auch eine »Ermessensduldung« aus humanitären oder einer Duldung. Dieser Anteil ist in den letzten Jahren relativ
b
persönlichen Gründen gewährt werden, zum Beispiel damit ein konstant geblieben.
laufendes Schuljahr beendet oder eine Ausbildung aufgenom-
a Deutscher Bundestag, Antwort der Bundesregierung, Drucksache
men werden kann.
19/18201. Abschiebungen und Ausreisen 2019, Berlin, 19.3.2020, S. 46.
In der Regel werden Duldungen nur für einige Tage bis
b Vgl. für die Jahre 2012–2016 Paula Hoffmeyer-Zlotnik,
Monate ausgestellt. Danach muss die zuständige Ausländer-
Rückkehrpolitik in Deutschland im Kontext europarechtlicher Vor-
behörde sie erneut prüfen und ggf. verlängern, was zu soge-
schriften, Nürnberg: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge
nannten »Kettenduldungen« führen kann. Gleichzeitig kann
(BAMF), 2017 (Working Paper 77), S. 18; für 2017 Deutscher
eine Duldung jederzeit fristlos widerrufen und die vormals
Bundestag, Antwort der Bundesregierung, Drucksache 19/633, Berlin,
geduldete Person abgeschoben werden. Damit leben Geduldete
5.2.2018, S. 78; für 2018 ders., Antwort der Bundesregierung, Druck-
in einem Schwebezustand, in dem ihnen der rechtssichere
sache 19/8021. Abschiebungen und Ausreisen im Jahr 2018, Berlin,
Verbleib in Deutschland zwar kurzfristig ermöglicht wird, sie
26.2.2019, S. 33; für 2019 ders., Drucksache 19/18201 [wie a], S. 46.
Rückkehrzahlen im europäischen Kontext einem Jahrzehnt um einen Mittelwert von etwas unter
einer halben Million Personen. Wie ist diese konstante
Im europäischen Kontext ist die Datenlage ebenfalls Größe der Gruppe der Ausreisepflichtigen zu erklären,
unvollständig und fragmentiert. Selbstorganisierte obwohl die Rückkehrrate auf den ersten Blick so nied-
Ausreisen, die zu einer Rückkehr ins Herkunftsland rig ist? Eine abschließende Erklärung gibt es nicht,
führen, werden in den meisten Ländern nicht zentral eine Kombination aus mehreren Faktoren ist indes
erfasst; EU-weit verfügbar sind nur Daten zu dem plausibel: Erstens verlassen viele Ausreisepflichtige die
kleinen Teilbereich staatlich unterstützter oder er- EU, ohne staatliche Unterstützung in Anspruch zu
zwungener Rückkehr. Um die Effektivität staatlicher nehmen; zweitens ergibt sich für manche die Möglich-
Rückkehrpolitik zu bewerten, errechnet die EU- keit eines legalen Aufenthalts, etwa wenn abgelehnte
Kommission aus dem Verhältnis der Zahl staatlich Asylgesuche in zweiter Instanz positiv beschieden
herbeigeführter Ausreisen zur Zahl der ausreise- werden. Drittens bleiben Ausreisepflichtige in Deutsch-
pflichtigen Personen die sogenannte Rückkehrrate. land, die im Besitz einer Duldung sind, in den Statis-
Aufgrund etlicher statistischer Schwächen ist diese tiken der EU unberücksichtigt.
Rate aber wenig belastbar und aussagekräftig (vgl.
Kasten »Vollzugsdefizit und Rückkehrrate«, Seite 16). Rückkehrzahlen im deutschen Kontext
Grafik 3 (s. Seite 12) zeigt, dass die Rückkehrrate
in den vergangenen zehn Jahren um einen Mittelwert Auch im deutschen Kontext wird die Zahl vollziehbar
von circa 38 Prozent kreist. 18 Hieraus lässt sich aller- Ausreisepflichtiger häufig ins Verhältnis gesetzt zur
dings nicht schlussfolgern, dass über 60 Prozent der Zahl der durch staatliche Interventionen herbeigeführ-
Ausreisepflichtigen in der EU verbleiben – ange- ten Ausreisen (vgl. Grafik 4, Seite 14). Eine Besonder-
sichts des weiteren Zuzugs würde ihre Zahl sonst von heit des deutschen Ausländerrechts verkompliziert
Jahr zu Jahr steigen. Stattdessen bewegt sie sich mit den Vergleich dieser beiden Größen jedoch: die Dul-
kleineren Ausschlägen nach oben und unten seit dung. Hierbei handelt es sich um einen Bescheid, der
die Ausreisepflicht zwar nicht aufhebt, ihre Durch-
setzung aber für einen gewissen Zeitraum aussetzt
18 Das Jahr 2020 stellt eine Ausnahme dar, weil die all-
(vgl. Kasten »Duldung«, Seite 13).
gemeinen Mobilitätsbeschränkungen aufgrund der Covid-19-
Pandemie auch den Bereich Rückkehr betrafen.
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August 2021
13Rechtliche und statistische Grundlagen
Grafik 4
Quellen: Deutscher Bundestag, Antworten der Bundesregierung zu Abschiebungen (und Ausreisen) in den Jahren 2010 bis 2020: Drucksache
17/5460, 12.4.2011, S. 1, 9; Drucksache 17/7734, 2.3.2012, S. 1, 8; Drucksache 17/12442, 22.2.2013, S. 1, 8; Drucksache 18/782, 12.3.2014, S. 1, 7;
Drucksache 18/4025, 16.2.2015, S. 1, 9; Drucksache 18/7588, 18.2.2016, S. 2, 8; Drucksache 18/11112, 9.2.2017, S. 2, 9; Drucksache 19/800,
20.2.2018, S. 2, 10, 14, 32, 33, 59; Drucksache 19/8021, 26.2.2019, S. 2, 10, 14, 15, 23, 33, 39, 67; Drucksache 19/18201, 19.3.2020, S. 2, 12, 15,
43, 46; Drucksache 19/27007, 25.2.2021, S. 2, 10, 40, 47, 50; Janne Grote, Irreguläre Migration und freiwillige Rückkehr – Ansätze und Herausforde-
rungen der Informationsvermittlung, Nürnberg: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), 2015 (Working Paper 65), S. 18; Paula Hoff-
meyer-Zlotnik, Rückkehrpolitik in Deutschland im Kontext europarechtlicher Vorschriften, Nürnberg: BAMF, 2017 (Working Paper 77), S. 18;
E-Mail der IOM an die Autorinnen, 1.7.2021.
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14Die Datenlage: Fragmentiert und unvollständig
Aus Grafik 4 kann man ablesen, dass sich die jähr- reisepflichtige; die praktische Bedeutung der Ausreise-
liche Zahl der Abschiebungen zwischen 2014 und 2016 pflicht nimmt aber ab, da Duldungsgründe oft über
mehr als verdoppelte; Ausreisen im Rahmen von AVR- längere Zeiträume fortbestehen und der Status im
Programmen vervierfachten sich im gleichen Zeitraum Falle der Ausbildungsduldung auch einen Weg hin zu
fast. Während die Steigerung der AVR-Zahlen ein einem regulären Aufenthaltstitel bieten kann. 21
vorübergehendes Phänomen war, das schon 2017 wie- Die Diskrepanz zwischen der Gesamtzahl aller
der abnahm, verharrte die Zahl der Abschiebungen Ausreisepflichtigen (inklusive der Geduldeten) und
in den Jahren 2016 bis 2019 auf hohem Niveau (die der Zahl staatlich herbeigeführter Ausreisen wird
niedrigen Zahlen 2020 sind auf die pandemiebeding- häufig als Beleg für die mangelnde Durchsetzung der
ten Reisebeschränkungen zurückzuführen und daher Ausreisepflicht herangezogen (vgl. Kasten »Vollzugs-
wenig aussagekräftig). Der signifikante Anstieg von defizit und Rückkehrrate«, Seite 16). Berücksichtigt
Abschiebungen und AVR-Ausreisen ab 2015 bildet man dagegen nur die Zahl der Ausreisepflichtigen
die verstärkten staatlichen Anstrengungen ab, den ohne Duldung, ist die Diskrepanz weitaus kleiner und
hohen Zuwanderungszahlen durch die »Flüchtlings- verkehrt sich in manchen Jahren ins Gegenteil (2015
krise« von 2015 und 2016 etwas entgegenzusetzen. und 2016 überstieg die Zahl der staatlich verursach-
Die Tatsache, dass die Zahl der Abschiebungen in ten Rückreisen diejenige der Ausreisepflichtigen ohne
den Folgejahren stagnierte, weist gleichzeitig darauf Duldung). Das heißt: Die Bewertung, wie effektiv die
hin, dass sich Rückkehrzahlen trotz beträchtlichen Umsetzung der Ausreisepflicht in Deutschland ist,
politischen Willens nicht beliebig erhöhen lassen, hängt davon ab, ob Geduldete – deren Ausreise-
auch nicht unter Einsatz von Zwang. Dies hat eine pflicht temporär ausgesetzt ist – in die Statistik ein-
Reihe von Gründen: Abschiebungen sind zum einen fließen oder nicht.
sehr ressourcenintensiv; die administrativen und
logistischen Kapazitäten sind begrenzt und können Die Kosten von Rückkehr
nur langsam ausgeweitet werden. Zum anderen sind
die Regierungen der Herkunftsländer oft nicht bereit Zu den finanziellen Belastungen, die Zielländern wie
zu kooperieren, wenn ihre eigenen Staatsangehörigen Deutschland durch staatlich geförderte oder erzwun-
unter Zwang rückgeführt werden sollen, weil diese gene Rückkehr entstehen, gibt es kaum belastbare
Politik im Widerspruch zu eigenen politischen Priori- Zahlen. Konsens herrscht darüber, dass eine Rückkehr
täten steht. 19 im Rahmen von AVR(R)-Programmen deutlich günsti-
Der Verlauf der AVR-Ausreisen lässt sich dadurch ger ist als eine Abschiebung. 22 Offizielle Statistiken
erklären, dass es 2015 und 2016 eine große Zahl aus- mit einer Gesamtübersicht aller Kosten für eine Ab-
reisepflichtiger Menschen aus den Balkanstaaten gab, schiebung bzw. eine geförderte Rückkehr existieren
die durch die Programme relativ leicht zu erreichen jedoch weder auf deutscher noch auf EU-Ebene. Ledig-
waren. Als dieser »Pool« ausgeschöpft war, erforderte lich eine Reihe von Einzelposten lässt sich beziffern.
es größere Anstrengungen, Einzelne zur Ausreise Dazu gehört im Falle einer staatlich geförderten Rück-
zu bewegen. 20 kehr beispielsweise das Budget für Förderprogramme,
Die Gruppe der Ausreisepflichtigen in Deutschland im Falle einer Abschiebung die Ausgaben für Flug-
teilt sich auf in diejenigen ohne und diejenigen mit gerät, Beförderung und Sicherheitsbegleitung. Oft
Duldung. Die Zahl der Ausreisepflichtigen ohne Dul- bilden diese Angaben aber nur einen Teil der tatsäch-
dung wuchs zwischen 2014 und 2017 deutlich an; lichen Kosten ab. Insbesondere Abschiebungen ver-
seitdem ist ein Abwärtstrend zu erkennen. Gleich- ursachen häufig weitere Kosten, etwa durch Abschiebe-
zeitig ist die Zahl der Ausreisepflichtigen mit Duldung haft oder weil medizinisches Personal Sammel-
kontinuierlich gestiegen und hat sich seit 2014 mehr abschiebungen begleitet. 23
als verdoppelt. So gibt es einerseits immer mehr Aus-
21 Kirsten Eichler, Ausbildung und Arbeit als Wege zu einem
sicheren Aufenthalt? Die Ausbildungs- und Beschäftigungsduldung,
19 Mercator Dialogue on Asylum and Migration (MEDAM), Berlin 2020, S. 55.
European and African Perspectives on Asylum and Migration Policy: 22 Katie Kuschminder, Return and Reintegration Policy between
Seeking Common Ground. 2020 MEDAM Assessment Report on Europe and Africa. Expertise im Auftrag des Sachverständigenrats
Asylum and Migration Policies in Europe, Kiel 2020, S. 43. deutscher Stiftungen für Integration und Migration, Berlin 2020, S. 9f.
20 Rietig/Günnewig, Deutsche Rückkehrpolitik und Abschiebun- 23 Anna-Lucia Graff/Jan Schneider, Rückkehrpolitik in
gen [wie Fn. 1], S. 18f. Deutschland. Wege zur Stärkung der geförderten Ausreise, Berlin:
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15Rechtliche und statistische Grundlagen
Vollzugsdefizit und Rückkehrrate – eine fehlerhafte Rechnung
So eindrücklich die in Grafik 4 (s. Seite 14) dargelegte Dis- Unabhängig von der Datenqualität ist die Annahme, aus
krepanz zwischen der Zahl der Ausreisepflichtigen (inklusive dem Verhältnis der Zahl der Ausreisepflichtigen zur Zahl der
der Geduldeten) und derjenigen der staatlich herbeigeführten mit staatlicher Unterstützung oder unter Zwang zurückgekehr-
Ausreisen sein mag, so unzulänglich ist die Datengrundlage für ten Menschen ließe sich die Effektivität von Rückkehrpolitik
eine genaue Berechnung des »Vollzugsdefizits« in diesem messen, konzeptionell irreführend und politisch unklug: Zähler
Bereich. Die Zahlen in Grafik 4 suggerieren eine trügerische und Nenner der Gleichung beziehen sich nämlich wegen der
Vollständigkeit; dabei sind sie defizitär und nur begrenzt zeitlichen Verzögerung zwischen der Feststellung der Ausreise-
aussagekräftig. pflicht und ihrer möglichen Durchsetzung nicht auf die gleiche
Bei den Statistiken des Ausländerzentralregisters (AZR) zu Gruppe von Menschen. Deshalb führt beispielsweise eine
ausreisepflichtigen Personen stellen sich folgende zwei Prob- schnellere Bearbeitung von Asylanträgen bei gleichbleibenden
leme: Erstens werden nur Personen erfasst, die sich offiziell um Rückkehrzahlen dazu, dass die Rückkehrrate sinkt bzw. das
einen legalen Aufenthaltstitel bemüht haben und in diesem Vollzugsdefizit bei Abschiebungen steigt. Liegt der Fokus der
Bemühen entweder erfolglos waren (wie im Fall abgelehnter öffentlichen Aufmerksamkeit auf Rückkehr, besteht die Gefahr,
Asylsuchender) oder deren legaler Aufenthalt ausgelaufen ist dass Fortschritte im Asylsystem primär als ein Scheitern der
(visa overstayers). Irregulär eingereiste Personen, die keinen Rückkehrpolitik wahrgenommen werden.
Asylantrag gestellt haben, tauchen in den Statistiken in der Ungeachtet dieser statistischen und konzeptionellen Schwä-
Regel nicht auf. Dies hat ein systematisches undercounting zur chen haben beide Größen – das deutsche Vollzugsdefizit bei
Folge. Zweitens steht das AZR schon lange dafür in der Kritik, Abschiebungen und die europäische Rückkehrrate – immense
Personen als ausreisepflichtig zu verzeichnen, die ihrer Aus- politische Wirkmacht: Sie bilden den Ausgangspunkt für die
reisepflicht eigenständig nachgekommen sind, die sich noch im politische Fokussierung auf Rückkehrbemühungen. Darüber
Asylverfahren befinden und daher nicht ausreisepflichtig sind hinaus werden sie herangezogen, um weitreichende migrations-
c
oder die über einen neuen Aufenthaltstitel verfügen – was politische Entscheidungen zu begründen.
a
wiederum auf ein systematisches overcounting hinweist. Die
a Statistisches Bundesamt, »Datenqualität des Ausländer-
Größenordnung beider Effekte ist unklar.
zentralregisters und Erfassung von Schutzsuchenden«, 2019;
Während die Zahlen zu Ausreisen, die mit staatlicher Unter-
Diakonie Deutschland, »Ausreisepflicht, Duldung, Bleiberecht«,
stützung bzw. mit staatlichem Zwang herbeigeführt wurden,
14.5.2021 (Wissen Kompakt).
vermutlich weitgehend verlässlich sind, lassen sie sich nicht
b Hinzu kommen weitere statistische Schwächen auf euro-
sinnvoll ins Verhältnis zur Zahl ausreisepflichtiger Personen
päischer Ebene, vgl. Jonathan Slagter, »An ›Informal‹ Turn in
setzen: AVR-Programme stehen auch Menschen offen, die nicht
the European Union’s Migrant Returns Policy towards Sub-
ausreisepflichtig sind. Aus den verfügbaren Zahlen ist nicht
Saharan Africa«, Washington, D. C.: MPI, 10.1.2019; Martina
ersichtlich, in wie vielen Fällen dies in Anspruch genommen
Belmonte u. a., How to Measure the Effectiveness of Return? Problem
wurde und eine AVR-Ausreise damit den Bestand an ausreise-
Definition and Alternative Definitions of the Return and Readmission
pflichtigen Personen nicht verändert hat.
Rates, Luxemburg: Joint Research Centre, 2021, S. 14f.
In anderen europäischen Ländern findet man ähnliche
c Stephan Scheel, »The Politics of (Non)Knowledge in the
Datendefizite. Entsprechend wenig belastbar ist die auf euro-
(Un)Making of Migration«, in: Journal of Migration Studies,
päischer Ebene erhobene Rückkehrrate, die auf Basis von Daten
b 1 (2021) 2, S. 39–71 (58).
errechnet wird, die die nationalen Behörden liefern.
Einer Schätzung aus dem Jahr 2018 zufolge kostet für eine Rückkehr im Rahmen des Rückkehrförderungs-
eine Rückkehr im Rahmen eines AVR(R)-Programms programms Reintegration and Emigration Programme
im europäischen Durchschnitt 560 Euro, eine Abschie- for Asylum-Seekers in Germany / Government Assisted
bung 3.414 Euro. 24 Für Deutschland gibt die Beratungs- Repatriation Programme (REAG/GARP) mit durch-
firma McKinsey die direkten Kosten einer einzelnen schnittlich 700 Euro. Die Kosten für Unterbringung
Abschiebung mit durchschnittlich 1.500 Euro an, die und Versorgung eines Ausreisepflichtigen belaufen
sich im Durchschnitt auf 670 Euro pro Monat. Auf
Basis einer Gegenüberstellung dieser beiden zuletzt
Forschungsbereich beim Sachverständigenrat deutscher genannten Zahlen folgert McKinsey, dass sich die »In-
Stiftungen für Integration und Migration (SVR), 2017 (Studie vestition in freiwillige Rückkehr und Rückführung
des SVR-Forschungsbereichs 2017-1), S. 28.
24 Wouter van Ballegooij/Cecilia Navarra, The Cost of Non-
Europe in Asylum Policy, Brüssel: European Parliamentary
Research Service, 2018, S. 163.
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16Die Datenlage: Fragmentiert und unvollständig
[…] finanziell bereits ab einer Verkürzung des Aufent-
halts um ein bis zwei Monate [lohnt]«. 25
Dieser Versuch, einzelne Posten im Rückkehrpro-
zess gegeneinander aufzurechnen, ist Ausdruck einer
verkürzten Sichtweise auf die tatsächlichen Aufwen-
dungen und Investitionen, die – jenseits der eigent-
lich ausschlaggebenden rechtlichen Gesichtspunkte –
im Kontext einer Rückkehr von staatlicher Seite abzu-
wägen wären. Einerseits wird eine Vielzahl direkt mit
der Rückkehr verbundener Kosten nicht mitgezählt
(bei einer geförderten Rückkehr zum Beispiel der
Personal- und Zeitaufwand für die Beratung, bei einer
Abschiebung die Kosten einer möglicherweise vorge-
schalteten Abschiebehaft). Andererseits werden Inves-
titionen in Integration und Ausbildung nur unzu-
reichend berücksichtigt – ungeachtet der Tatsache,
dass sich diese laut jüngeren Untersuchungen in der
Regel nach einigen Jahren amortisieren. 26
Die insgesamt schlechte Datenqualität zum Thema
Rückkehr erschwert es, evidenzbasierte politische Ent-
scheidungen zu treffen. Die verfügbaren Daten bieten
Raum für weit auseinanderklaffende Interpretatio-
nen, was wiederum zu einer Polarisierung der öffent-
lichen Debatte beiträgt.
25 McKinsey & Company, Rückkehr – Prozesse und Optimierungs-
potenziale. Abschlussbericht, Düsseldorf, 9.12.2016, S. 37f.
26 Uri Dadush, The Economic Effects of Refugee Return and Policy
Implications, Washington, D. C.: World Bank Group, Juni 2018
(Policy Research Working Paper 8497), S. 3f.
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17Rückkehr in der öffentlichen Debatte
Rückkehr in der
öffentlichen Debatte
Lange war Abschiebung ein Instrument, das aufgrund deutschen Medien oft als »Abschiebedefizit« bezeich-
seiner repressiven Natur nur in Ausnahmefällen an- net. 28 Hieran anknüpfend gibt es eine Reihe ordnungs-
gewandt wurde. Seit den 2000er Jahren wurde diese politischer Argumente, auf die zur Begründung einer
zuvor exzeptionelle Praxis in Deutschland und Nord- restriktiveren Rückkehrpolitik verwiesen wird.
amerika häufiger, eine Normalisierung setzte ein. In
der Literatur wird dies als »deportation turn« beschrie- Glaubwürdigkeit des Rechtsstaats
ben. 27 Die zunehmende politische Bedeutung, die
dem Thema Rückkehr und Rückkehrförderung zu- Vor allem konservative Politikerinnen und Politiker
kommt, spiegelt sich wider in einer polarisierten und argumentieren, das »Abschiebedefizit« (oder Vollzugs-
aufgeheizten öffentlichen Debatte, die im Folgenden defizit) untergrabe die Glaubwürdigkeit des Rechts-
am Beispiel Deutschlands nachgezeichnet wird. Befür- staats; mehr Rückführungen seien notwendig, um
worterinnen und Befürworter eines verstärkten rück- diese wiederherzustellen. 29 Sie fürchten einen Vertrau-
kehrpolitischen Engagements argumentieren meist ensverlust auf Seiten der Wählerinnen und Wähler
ordnungspolitisch, während Gegnerinnen und Gegner und infolgedessen ein weiteres Erstarken rechtsextre-
auf die mit erzwungener Rückkehr verbundenen men- mer Parteien 30, die in der Migrationspolitik restriktive
schenrechtlichen Risiken verweisen. Vor dem Hinter- Lösungen wie massenhafte Ausweisungen und Ver-
grund dieser Auseinandersetzung stellen entwicklungs- hinderung von Einwanderung vorschlagen. In diesem
politisch eingebettete Reintegrationsangebote den Ver- Sinne erfüllen Abschiebungen und andere rückkehr-
such eines Brückenschlags dar: Sie zielen nicht nur politische Instrumente immer auch eine symbolische
darauf ab, Rückkehr nachhaltiger zu gestalten, sondern Funktion, indem sie – gerade in Krisenzeiten –
dienen auch dazu, die individuellen Härten unfrei- staatliche Durchsetzungskraft signalisieren. 31
williger Rückkehr abzufedern und so deren gesell- Als wie bedeutsam eine restriktive Rückkehrpolitik
schaftliche Akzeptanz zu erhöhen. für die gesellschaftliche Akzeptanz einer liberalen Ein-
wanderungspolitik angesehen wird, lässt sich an der
erzwungenen Kopplung zweier Gesetzesvorhaben im
Ordnungspolitische vs. menschen- Jahr 2019 ablesen: Obwohl insbesondere viele Wirt-
rechtliche Argumentation
28 Vgl. beispielsweise Reiner Burger, »Abschieben auf die
Die im vorherigen Kapitel aufgezeigte Diskrepanz sanfte Tour. Streit um Rückführungen«, in: Frankfurter All-
zwischen der Zahl ausreisepflichtiger Personen und gemeine Zeitung (FAZ) (online), 26.11.2015; Ulrich Exner, »CSU-
der Zahl derer, die Deutschland im Rahmen von AVR- Vorschlag verschärft das Problem eher«, in: Welt (online),
Programmen oder Abschiebungen verlassen, wird in 16.6.2018.
29 Vgl. CDU/CSU-Bundestagsfraktion, »Systematische Ver-
hinderung von Abschiebungen muss strafbar werden. Forde-
27 Bridget Anderson u. a., »Citizenship, Deportation and the rung des BAMF-Präsidenten verdient Unterstützung«, Presse-
Boundaries of Belonging«, in: Citizenship Studies, 15 (2011) 5, mitteilung, 26.3.2019; Marcel Leubecher, »Von Merkels Ab-
S. 547–563; Matthew J. Gibney, »Asylum and the Expansion schiebungsoffensive fehlt jede Spur«, in: Welt (online), 8.6.2017.
of Deportation in the United Kingdom«, in: Government and 30 Martin Sökefeld, »Nations Rebound: German Politics of
Opposition, 43 (2008) 2, S. 146–167; Emanuela Paoletti, Deporting Afghans«, in: International Quarterly for Asian Studies,
Deportation, Non-Deportability and Ideas of Membership, Oxford 50 (2019) 1–2, S. 91–118 (91).
2010 (Working Paper Series Nr. 65). 31 Ebd., S. 110.
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