Den Machterhalt im Blick: Verfassungs-reformen in Subsahara-Afrika
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Nummer 4
2011
ISSN 1862-3603
Den Machterhalt im Blick: Verfassungs-
reformen in Subsahara-Afrika
Alexander Stroh und Christian von Soest
Nach massiven öffentlichen Protesten mit der Forderung „Rühr meine Verfassung nicht
an!“ hat der senegalesische Staatspräsident Abdoulaye Wade am 23. Juni 2011 ein Ge-
setz zur Änderung der Verfassung zurückgezogen, das die Wahl von Präsidentschafts-
kandidaten schon im ersten Wahlgang erleichtern sollte. Die politischen Spannungen
im Senegal halten an.
Analyse
In zahlreichen afrikanischen Staaten wurden in den vergangenen Jahren unter dem
Druck oppositioneller Kräfte, der westlichen Gebergemeinschaft oder aus Eigeninte-
resse von Regierungen Verfassungsreformen auf den Weg gebracht. Die damit verbun-
denen Hoffnungen auf eine fortschreitende Demokratisierung wurden jedoch zumeist
enttäuscht. Viele Regierungen nutzten die Reformprozesse schlicht zur Machtsicherung.
Verfassungsfragen sind in Subsahara-Afrika zu zentralen Fragen der politischen
Auseinandersetzung geworden. Selbst autoritäre Herrscher können Verfassungen
und damit den Schutz von Grundrechten und Beschränkungen der Regierungs-
macht nicht mehr außer Acht lassen.
Besonderes Augenmerk verdienen Verfassungskommissionen, die technokratisch,
politisch oder durch breite gesellschaftliche Beteiligung geprägt sein können. Die in
13 afrikanischen Ländern eingesetzten Kommissionen deuten auf besonders große
Reformbereitschaft hin.
Machtpolitische Fragen stehen im Vordergrund. Der international diskutierte „neue
Konstitutionalismus“, dessen Vertreter umfassende Bürgerrechte durch Verfas-
sungen schützen wollen, ist in Afrika nicht die entscheidende Triebkraft der Re-
formen.
Die Verfassungsreformen dienen keineswegs immer der Demokratie. Mit Angola,
Dschibuti, Kamerun und Tschad haben allein seit 2005 vier Regierungen und ihre
Parlamentsmehrheiten die Beschränkung der Amtszeit des Präsidenten aus der Ver-
fassung gestrichen, um sich an der Macht zu halten.
Schlagwörter: Afrika, Verfassungswandel, formelle Institutionen, Staatsorganisation
www.giga-hamburg.de/giga-focusNeue Bedeutung der Verfassungen in Afrika Damit liegt Afrika auf den ersten Blick im inter-
nationalen Trend: Vor allem in Lateinamerika hat
Die Verfassungen Ghanas, das als erstes afrika- seit den 1990er Jahren der „neue Konstitutionalis-
nisches Land im Jahr 1957 unabhängig wurde, und mus“ zum Ziel, neben der ersten Generation von
aller anderen unabhängigen Staaten Afrikas waren Menschenrechten (bürgerliche und politische Rech-
stark am Vorbild der jeweiligen ehemaligen Kolo- te) auch die zweite und dritte Generation (wirt-
nialmacht orientiert. Während die Texte der vor- schaftliche, soziale und kulturelle Rechte) festzu-
mals britischen Kolonien die zentralen Prinzipien schreiben (Schilling-Vacaflor und Barrera 2011) und
der Westminister-Demokratie aufnahmen, folgten diese durch unabhängige Verfassungsgerichte bes-
die früher französisch verwalteten Gebiete, die ser zu schützen. Welches Ziel aber verfolgen die
größtenteils 1960 unabhängig wurden, den Maß- Verfassungsreformer in Afrika und welche Wege
stäben der damals gerade erst ins Leben gerufenen beschreiten sie? Stehen – aufgrund einer interna-
Fünften Französischen Republik. tionalen Normendiffusion – die Stärkung der Bür-
Allerdings wurden die mit den ehemaligen Ko- gerrechte und institutioneller Kontrollen der Regie-
lonialmächten ausgehandelten Gründungsverfas- renden (checks and balances) im Vordergrund oder
sungen in der Regel bereits kurz nach der Unab- dienen die Reformen in erster Linie der konstitutio-
hängigkeit durch die Staatspräsidenten der neu- nellen Machtabsicherung afrikanischer Herrscher?
en Staaten zu ihren Gunsten verändert oder gleich Anders gesagt, triumphiert die Globalisierung des
ganz außer Kraft gesetzt: Das Verbot von Opposi Rechts über nationale Machtinteressen?
tionspartien und andere autoritäre Regelungen
wurden zumeist damit begründet, dass die Einheit
und Entwicklung des neuen Staates gewährleistet Reformprozesse in Zahlen
werden müsse (Prempeh 2007). Bis in die 1980er
Jahre dienten die maßgeschneiderten Verfassungen Seit Beginn der 1990er Jahre gewinnen Verfassungs-
in erster Linie dem Machterhalt der neuen Herr- texte in Subsahara-Afrika zunehmend an Bedeu-
scher. Konstitutionalismus, verstanden als Kon- tung. Die formalen Spielregeln des politischen und
trolle und Regulierung öffentlicher Macht durch gesellschaftlichen Umgangs werden zu einem im-
formelle Regelwerke (Stone Sweet 2008), stand im mer wichtigeren Instrument der Interessendurch-
Schatten anderer Prioritäten, insbesondere der poli setzung. Dieser Trend manifestiert sich in der gro
tischen Stabilität und nachholenden Entwicklung. ßen Zahl von Verfassungsänderungen auf dem
Die sogenannte Dritte Demokratisierungswelle Kontinent. Eine systematische Auswertung der Rei-
änderte das Bild in den 1990er Jahren fundamen- hen Africa Yearbook, Economist Intelligence Unit Coun-
tal. Obwohl keineswegs in allen afrikanischen Staa- try Reports und Africa Research Bulletin seit 2005 er-
ten liberale Demokratien entstanden sind, hat Ver- gibt, dass in 23 Staaten südlich der Sahara die Ver-
fassungsrecht an Bedeutung gewonnen und sind fassung geändert wurde, also in fast der Hälfte aller
Forderungen nach weiteren demokratischen Re- Staaten der Region.1 In neun weiteren Staaten wur-
formen lauter geworden. Auf Druck der Oppositi- de im gleichen Zeitraum ein Verfassungsreformpro-
on oder der Gebergemeinschaft, teils auch aus ei- zess eingeleitet. Zählt man schließlich noch die sechs
genem Interesse von Regierungen, wurden in zahl- Staaten hinzu, in denen es eine nennenswerte Debat-
reichen Staaten Verfassungsreformen angestoßen te um mögliche Verfassungsänderungen gab, bleibt
oder bereits abgeschlossen, um – nach gängiger Be- nur eine Minderheit von zehn afrikanischen Staaten
gründung – Schwächen der bestehenden Ordnung übrig, in denen Verfassungsänderungen überhaupt
zu beseitigen. Die meisten Verfassungen in Afrika kein Thema waren (siehe Tabelle 1). An diesen Pro-
legalisieren heute Oppositionsparteien, beschrän- zessen waren jeweils unterschiedliche Akteure be-
ken die Amtszeit der Präsidenten und garantieren teiligt. Immer im Spiel waren die Regierenden, da-
wichtige bürgerliche und politische Freiheiten. Oft rüber hinaus spielten in einigen Fällen Parlamente
werden die Reformen in den Kontext der Stärkung oder die gesamte Wählerschaft durch Volksabstim-
von Demokratie und Rechtsstaat gestellt. Dies gilt mungen und eigens geschaffene Verfassungskom-
sowohl für demokratische als auch für autoritäre missionen eine wichtige Rolle.
Regime und Mischtypen – in allen Regimeformen
hat es seit 2005 Verfassungsreformen gegeben.
1 Staatsstreiche von Militärs, in deren Folge die Verfassung
außer Kraft gesetzt wurde, wurden nicht mitgezählt.
GIGA Focus Afrika 4/2011 -2-Tabelle 1: Verfassungsänderungen in Afrika seit 2005
Freedom „frei“ „teilweise frei“ (hybrid) „nicht frei“ (autoritär) Anzahl
House (demokratisch)
Stand
Verfassung Botswana, Burundi
Kenia*, Komoren, Madagas- Angola*, Dschibuti, Gabun, Ka- 23
geändert kar*, Malawi, Mosambik, merun, Kongo-Kinshasa, Mau-
Niger*, Senegal, Togo, retanien, Ruanda, Simbabwe*,
Uganda, ZAR Sudan*, Swasiland, Tschad
formales Verfah- Benin*, Kap Verde*, Guinea, Lesotho , Nigeria*, 9
ren eingeleitet Ghana*, Mali* Sambia*, Seychellen*
nennenswerte Mauritius, São Tomé Burkina Faso, Tansania Côte d’Ivoire 6
Debatte und Príncipe
Verfassungsände- Namibia, Südafrika Gambia, Guinea-Bissau, Äquatorialguinea, Äthiopien, 10
rung kein Thema Liberia, Sierra Leone Eritrea, Kongo-Brazzaville
Quelle: Eigene Zusammenstellung basierend auf Africa Yearbook, Economist Intelligence Unit Country Reports und Africa Research
Bulletin. Klassifizierung von Freedom House (Bezugsjahr 2010). * Verfassungskommission eingerichtet.
Neben der großen Reformbereitschaft zeigt die gängerdokument fast wortgleich übernommen wur-
Übersicht, dass Verfassungsreformen kein einseitig de (z.B. Sambia 1991 oder Niger 1999). In ande-
demokratisches Geschäft sind. Legt man die Kate- ren Fällen wurden Veränderungen von hohem po-
gorien der US-amerikanischen Organisation Free- litischen Gehalt als „Verfassungsänderungen“ ver-
dom House zugrunde,2 stellt man fest, dass die de- schleiert (z.B. Togo 2002 oder Ruanda 2008). Umfas-
mokratischen Länder tendenziell weniger reform- sende Reformprozesse können der Verfassung mehr
freudig sind als die autoritär regierten. Legitimation verschaffen als kleine Expertenkom-
Entgegen der Annahme, dass ein globalisier- missionen. Sie können jedoch von Herrschenden
ter „neuer Konstitutionalismus“ als entscheidende ebenso gut machtpolitisch instrumentalisiert und da-
Kraft wirkt, können Verfassungen von den Regie- zu genutzt werden, tatsächliche Reformen zu verzö-
renden auch mit dem Ziel reformiert werden, autori- gern oder auf den kleinstmöglichsten Kompromiss
täre Herrschaft zu stützen. Eines wird jedoch schon zu reduzieren. Folglich lohnt ein genauerer Blick auf
durch die relativ größere Zahl der Reformen in nur die Reformprozesse mit Verfassungskommissionen.
„teilweise frei“ oder „nicht frei“ geführten Staaten Dreizehn Staaten haben jüngst eine offizielle Ver-
offenbar: Kaum ein afrikanisches Regime kommt fassungskommission eingesetzt.3 Ein Blick auf die
heute völlig am geschrieben Regelwerk vorbei. Wäh- grobe Struktur der Kommissionen zeigt bereits die
rend in den 1970er und 1980er Jahren noch zahl- Vielfalt möglicher Reformziele. Zur Orientierung
reiche afrikanische Diktaturen – teilweise über Jahr- können drei Kommissionstypen unterschieden wer-
zehnte hinweg – ganz ohne Verfassung auskamen, den: technokratische, politische und solche mit brei-
verfügen heute alle Staaten südlich der Sahara über ter gesellschaftlicher Beteiligung. Technokratische
ein solches Dokument. Gab es in den vergangenen Kommissionen bestehen aus Experten, die von der
Jahren einen offenen Bruch der konstitutionellen Re- Regierung mit dem Auftrag ausgestattet wurden, ei-
geln oder setzten Putschisten die Verfassung außer nen Reformentwurf zu erarbeiten. Zumeist handelt
Kraft, protestierten die Opposition und insbesondere es sich um Juristen und Rechtswissenschaftler, gele-
die internationale Gemeinschaft scharf dagegen. Zu- gentlich auch aus dem Ausland. Politische Kommis-
dem wendet sich die Afrikanische Union explizit ge- sionen setzen sich aus Berufspolitikern zusammen.
gen verfassungswidrige Regierungswechsel. Ihr Einfluss auf politische Entscheidungen ist folg-
Vorsicht ist bei der Interpretation offizieller Be- lich direkter. Die Kommissionen des dritten Typs
zeichnungen oder der Reichweite von Reformen ge zielen auf die Einbindung möglichst vieler gesell-
boten. Kleine Verfassungsänderungen können gele schaftlicher Gruppen; ihnen können Politiker, Ex-
gentlich größere politische Folgen zeitigen als um-
fangreiche Reformen. Nicht selten wird von einer 3 Der Präsident der Demokratischen Republik Kongo und der
König von Swasiland haben – nach Regierungsangaben –
„neuen Verfassung“ gesprochen, obwohl das Vor- ebenfalls Kommissionen eingerichtet. Welchen Anteil ihre völ-
lig intransparente Arbeit an den tatsächlichen Verfassungsän-
derungen der jüngsten Zeit hatte, ist allerdings unklar. Beide
2 Siehe . Kommissionen werden daher nicht einbezogen.
GIGA Focus Afrika 4/2011 -3-perten und Vertreter zivilgesellschaftlicher Organi- Die Krise nach den Wahlen im Dezember 2007,
sationen angehören. Von der Vielfalt eingebundener die mehr als 1000 Todesopfer forderte, erhöhte den
Positionen wird ein breiter gesellschaftlicher Kon- Druck. Die Lager von Kibaki und Oppositionsführer
sens und eine besonders hohe Legitimität erwartet. Raila Odinga bildeten im März 2008 eine Große Koa-
Eine trennscharfe Zuordnung zu den drei Grund- lition und schufen temporär für Odinga das Amt des
typen ist nicht immer möglich. Es gibt jedoch eine Premierministers. Eine Verfassungskommission be-
starke Tendenz, Expertenkommissionen einzurich- stehend aus neun Experten, davon drei Nicht-Keni-
ten, wenn umfänglichere Reformen angestrebt wer- aner, erarbeitete einen neuen Entwurf. Dieser bekam
den. In sieben Staaten haben seit 2005 technokra- in einem landesweiten Referendum am 4. August
tische Kommissionen gearbeitet (Benin, Ghana, Ke- 2010 schließlich eine eindeutige Zweidrittelmehrheit.
nia, Madagaskar, Mali, Niger und die Seychellen), Viele Kenianer und internationale Beobachter setzen
in fünf politische (Angola, Kap Verde, Nigeria, Sim große Hoffnungen in das neue Dokument.
babwe und Sudan) und nur in Sambia wurde auf Die neue Verfassung enthält einen erweiterten
breite gesellschaftliche Beteiligung gesetzt. Grundrechtekatalog, der sowohl die Rechte einzel-
Die Herrscher in allen autoritär regierten Län- ner Bürger, als auch verschiedener Bevölkerungs-
dern haben zu politischen Kommissionen gegriffen. gruppen und Minderheiten schützen soll. Sie be-
Unter Autokraten ist offenbar nicht genug Vertrau- schränkt die Machtfülle des Präsidenten („Imperi-
en vorhanden, den Reformprozess unkontrolliert in al Presidency“). So muss ein gestärktes Parlament
die Hände von Experten zu legen. Inhaltlich stand nun die Besetzung von Posten durch den Staats-
bei den meisten autoritären Verfassungsreformen die präsidenten bestätigen. Ein Supreme Court kann
Machtabsicherung im Vordergrund: In sechs von elf zudem überprüfen, ob Gesetze der Verfassung ent-
autoritär geführten Ländern wollten die Herrschen- sprechen. Dezentrale Regierungsstrukturen wur-
den mit Verfassungsänderungen eine Amtszeiten- den gestärkt, eine im ethnisch fragmentierten Ke-
beschränkung für den Staatspräsidenten beseitigen nia äußerst heikle Frage. Statt der bisher neun Pro-
oder verhindern. In Angola, Dschibuti, Kamerun und vinzen mit geringer Autonomie gibt es 47 gewählte
Tschad wurden seit 2005 Regelungen abgeschafft, wo- Bezirksräte (County Councils), die selbständig Re-
nach der Präsident nach zwei Amtszeiten nicht mehr gelungen verabschieden können und über eigene
zur Wahl antreten darf; in Gabun und Simbabwe ver- Haushaltsmittel verfügen (Harneit-Sievers 2010).
hinderten die Präsidenten gezielt die Einführung ei- Gewählte Senatoren der Bezirke bilden das neu ge-
ner solchen Hürde. Im Folgenden sollen Verfassungs- schaffene Oberhaus, den Senat.
reformprozesse in vier „teilweise freien“ und „freien“ In Kenia und international wurde die neue Ver-
Herrschaftssystemen Afrikas vorgestellt werden. fassung euphorisch gefeiert (BBC 2010). Der Ju-
bel erscheint jedoch verfrüht. Zahlreiche Detailfra-
gen bleiben ungeklärt und müssen noch in lang-
Gefeierte Reformen in Kenia wierigen Verhandlungen ausgeräumt werden. Die
Umsetzung des neuen Textes hinkt hinter dem vor-
Im Dezember 1991 hob Kenias Präsident Daniel gesehenen Zeitplan zurück. Buchstäblich in letz-
arap Moi das Verfassungsverbot, das für alle Par- ter Sekunde, kurz vor Ablauf der einjährigen Frist
teien außer der regierenden Einheitspartei KANU am 26. August 2011, verabschiedete das Parlament
galt, auf. Die Machtfülle des Präsidenten blieb je- 15 Umsetzungsgesetze, insgesamt sind 49 erforder-
doch auch im Mehrparteiensystem bestehen. Die lich. Zahlreiche Politiker wollen ihre Chancen auf
Reform der Verfassung wurde so zur zentralen die Nachfolge des scheidenden Präsidenten Kibaki
Forderung der Opposition in der Auseinanderset- bei den Wahlen 2012 verbessern und scheinen nur
zung mit Moi, der erst in den Wahlen 2002 gegen geringes Interesse an der Verwirklichung der neu-
die „Regenbogenkoalition“ unterlag. Doch auch en Verfassungsordnung zu haben. Im Augenblick
der mit einem großen Vertrauensvorschuss gestar- ist völlig unklar, ob ausstehende Fragen – wie die
tete Nachfolger Mwai Kibaki löste sein Verspre- Überprüfung aller Richter, die Einrichtung einer
chen einer schnellen Verfassungsreform mit breiter Kommission zur Festsetzung der Bezirksgrenzen,
Beteiligung nicht ein. Im Jahr 2005, drei Jahre nach die Registrierung aller Wähler oder die Verpflich-
seiner Wahl, scheiterte ein Verfassungsentwurf, tung, dass mindestens ein Drittel aller Abgeordne-
den Kibaki und seine Unterstützer eigenmächtig ten Frauen sein müssen – rechtzeitig vor den für
verändert hatten, in einem Referendum. 2012 geplanten Wahlen geklärt sein werden.
GIGA Focus Afrika 4/2011 -4-Bewegte Reformen in Niger Die von den Technokraten erarbeitete Reform ist
dennoch ein „Reförmchen“ geblieben. In erster Li-
Mit den großen Transformationsprozessen rund nie wurde die Verfassung der Fünften Republik,
um das Jahr 1990 hat das Verfassungsrecht in Niger die Tandja beseitigt hatte, mit geringfügigen Än-
massiv an Bedeutung gewonnen. Während sich derungen wiederhergestellt. Die Kommission prä-
vor 1988 kaum jemand in dem von Armut und Bil- zisierte das Verhältnis von Präsident und Premier,
dungsmisere gezeichneten Sahel-Staat um Verfas- zog eine zusätzliche Altersobergrenze von 70 Jah-
sungsregeln scherte, ist die bewegte politische Ge- ren für Präsidentschaftskandidaten ein und schuf
schichte der letzten zwanzig Jahre eng mit konsti- eine neue Bildungshürde für Wahlämter, die die
tutionellen Fragen verknüpft. Schon 1996 putsch- Qualität der Entscheidungsträger erhöhen soll.
te das Militär aufgrund der gegenseitigen Blocka- Obwohl diese Hürde de facto weite Teile der ni-
de von Staatsoberhaupt und Regierungschef. Die- grischen Bevölkerung von Wahlämtern ausschließt,
se Blockade wäre ohne das ursprünglich zur Be- erfuhr die neue Verfassung breite gesellschaftliche
grenzung der Macht des Präsidenten gedachte, se- Zustimmung.
mi-präsidentielle Regierungssystem nicht möglich Der Fall Niger zeigt, dass es nicht nur schwe-
gewesen. Putsch-Präsident Ibrahim Baré Maïnas- rer geworden ist, gegen die Verfassung zu regie-
sara gelang es jedoch nicht, Niger zurück zu ver- ren, sondern auch, sich mit illegitimen Reformen
fassungsbasierter Demokratisierung und ökono- an der Macht zuhalten. Der Versuch Tandjas, die
mischem Aufschwung zu führen. Deshalb ent- Verfassung an seine persönlichen Machtinteressen
schlossen sich Teile des Militärs im Jahr 1999, anzupassen, ist mit Hilfe des Militärs gescheitert.
Maïnassara durch einen erneuten Putsch zu be- Der anschließende Reformprozess reduzierte sich
seitigen (Idrissa 2008: 181-194). Diesmal führte die im Ergebnis jedoch auf geringe Änderungen, die
Militärjunta das Land binnen eines Jahres zu ei- durch einen neuen Bildungszensus auffallen, statt
ner verfassungsmäßigen Ordnung zurück. Der Se- im Sinne des neuen Konstitutionalismus direkte
mi-Präsidentialismus wurde entschärft, das Verfas- Bürgerbeteiligung und soziale Rechte zu stärken.
sungsgericht gestärkt.
Dennoch behielt die Verfassungspolitik einen
starken Einfluss auf die politische Gesamtentwick- Verschleppte Reformen in Sambia
lung: Das Land hat jüngst in nur zwei Jahren zwei
Verfassungsreformprozesse erlebt, deren Auswir- Sambias friedliche Transition zum Mehrparteien-
kungen kaum größer sein könnten. Der erste wur- system der „Dritten Republik“ im Jahr 1991 wur-
de vom damaligen Präsidenten Mamadou Tand- de von vielen Beobachtern als „Modell für Afrika“
ja dazu missbraucht, seinen Machterhalt gefähr- bejubelt (Bratton 1992). Allerdings wurde hier die
dende Regelungen der seit 1999 geltenden Verfas- Chance vertan, eine wirklich neue Verfassung zu
sung der Fünften Republik zu beseitigen. Darun- schaffen, die die Rechte der Bürger effektiv schützt.
ter war die Amtszeitenbegrenzung, die ihn 2009 ge- Entgegen den Versprechungen behielten der neu-
zwungen hätte, die Präsidentschaft abzugeben. Be- gewählte Präsident Chiluba und seine Regierung
obachter nannten das Verfahren zur Änderung der die umfassenden Machtbefugnisse des Staatspräsi-
Verfassung, das am 4. August 2009 mit einem zwei- denten bei.
felhaften Referendum besiegelt wurde, einen „kon- Seit der Transition ist die Ausgestaltung der Ver-
stitutionellen Putsch“. Versuche des Verfassungs- fassung zur zentralen Frage in der innenpolitischen
gerichts, die Reformen für nichtig zu erklären, be- Auseinandersetzung geworden. Eine vom zuneh-
antwortete Tandja mit dessen Auflösung. Mit sei- mend unbeliebten Präsidenten Chiluba durchge
nem Verhalten provozierte er den Militärputsch drückte Verfassungsänderung aus dem Jahr 1996
vom 18. Januar 2010. Der „Hohe Rat zur Wieder- schloss den früheren Präsidenten Kaunda von der
herstellung der Demokratie“, also die Militärjunta, Wahl aus und entfernte die Vorgabe, dass der Prä-
brachte das Land paradoxerweise auf den Demo- sident mit über 50 Prozent der Stimmen gewählt
kratisierungspfad zurück. werden muss. Anfang 2001 starteten seine Anhän-
Um alte Fehler zu vermeiden, beauftragte die ger eine Kampagne, die ihm eine dritte Amtszeit
Junta im Jahr 2010 eine 16-köpfige Expertenkom- ermöglichen sollte. Diese Verfassungsfrage wurde
mission unter Leitung des renommierten Rechts- zum Kristallisationspunkt der Opposition: Das so-
und Politikwissenschaftlers Mamoudou Gazibo. genannte Oasis-Forum aus zivilgesellschaftlichen
GIGA Focus Afrika 4/2011 -5-Gruppen sowie innerparteiliche Kritiker verhinder- Vermiedene Reformen in Benin
ten die Ausdehnung der möglichen Amtszeit des
Staatspräsidenten. Im Jahr 1990 hat die Republik Benin die erste afri-
Wie alle Präsidenten versprach auch Chilubas kanische Nationalkonferenz zur Überwindung der
Nachfolger Mwanawasa eine umfassende Verfas- Einparteiherrschaft durchgeführt und eine ver
sungsreform. Doch auch er verzögerte jeden Reform gleichsweise erfolgreiche demokratische Transi
ansatz, der die Macht des Präsidenten verringert hät- tion erreicht. Bis heute wird die Verfassung eng mit
te. Die Entwürfe zahlreicher Reformkommissionen, dem breiten gesellschaftlichen Konsens der Natio-
wie der Mung‘omba-Kommission, setzte er nicht an- nalkonferenz verbunden. Nicht zuletzt deshalb er-
satzweise um. Neben der Beschränkung der Voll- lebt das Land eine zuvor ungekannte Phase kon-
machten des Präsidenten geht es vor allem um zwei stitutioneller Kontinuität. Verfassungsänderungen
Fragen: ob der Präsident mit absoluter Mehrheit, al- sind weitgehend tabu, um den staatstragenden
so mit mehr als 50 Prozent der abgegebenen Stim- Konsens nicht zu gefährden. Ex-Staatspräsident
men, gewählt werden muss – diese Mehrheit wurde Mathieu Kérékou kam in seiner zweiten Amtsperi-
von Chilubas Nachfolgern Mwanawasa (2001-2008) ode (2001-2006) nicht über ein inoffizielles „Vorfüh-
und Banda (seit 2008) nicht erreicht – und welches der len“ hinaus, ob eine Aufhebung der Amtszeitenbe-
richtige Weg zu einer neuen Verfassung ist. Während schränkung durchsetzbar wäre. Allein das Gerücht
zivilgesellschaftliche Gruppen und Oppositionspar- löste unter der Forderung „Ne touche pas à ma con-
teien eine breite „Verfassungsversammlung“ forder stitution!“ („Rühr meine Verfassung nicht an!“) ei-
ten, setzte sich Präsident Mwanawasa mit seiner Idee ne gewaltige Protestwelle der Zivilgesellschaft aus,
der Nationalen Verfassungskonferenz (NCC, 2007- die über die Landesgrenzen hinaus bekannt wurde
2010) durch. Die Einbindung zahlreicher politischer (Madougou 2008). Im gegenwärtigen Verfassungs-
und gesellschaftlicher Gruppen, die über das Maß in konflikt Senegals hat sich das zivilgesellschaftliche
anderen afrikanischen Ländern weit hinausgeht, wur- Oppositionsbündnis unter dem gleichen Slogan or-
de von seiner Regierung offensichtlich dazu genutzt, ganisiert.
den Reformprozess gezielt zu verzögern: Die NCC be- Vor fünf Jahren hat das beninische Verfassungs-
stand aus elf Ausschüssen und hatte 495 Mitglieder; gericht substanzielle Reformen weiter erschwert.
Politiker und Mitglieder der öffentlichen Verwaltung In der berühmt gewordenen Entscheidung vom
verfügten über eine Zweidrittelmehrheit. 8. Juli 2006 erklärte es alle Regelungen, die auf
Ursprünglich sollte die NCC dem Parlament ih- den ideellen Konsens der Nationalkonferenz zu-
ren Bericht bis Ende 2008 vorlegen, einen abschlie- rückgehen, zum unantastbaren Garantiebestand
ßenden Entwurf gab es allerdings erst im August der Verfassung. Nichtsdestotrotz ernannte Staats-
2010. Im Gegensatz zum Entwurf der Mung’omba- präsident Thomas Boni Yayi im Februar 2008 eine
Kommission aus dem Jahr 2005 fand sich jedoch Expertenkommission, die Ende Januar 2009 Vor-
in diesem Text die 50-Prozent-Klausel nicht wie- schläge für eine Verfassungsrevision vorgelegte.
der. Nach fast zehnjährigen Konsultationen schei- Deren Umsetzung liegt jedoch auf Eis. Obwohl die
terte der neue Entwurf im April 2011 im sam- Vorschläge vom hoch angesehenen „Vater der Ver-
bischen Parlament. Die Abgeordneten der wich- fassung“, Maurice Ahanhanzo-Glèlè, als Kommis-
tigsten Oppositionsparteien boykottierten die Ab- sionspräsidenten vertreten wurden, ist die Zurück-
stimmung, das nötige Zweidrittel-Quorum wurde haltung groß, denn der auf dem vorsichtigen Um-
verfehlt. Diese Entwicklung ist im Sinne des amtie- gang mit der Verfassung beruhende „beninische
renden Präsidenten Banda, der sich im September Verfassungspatriotismus“ leistet einen wichtigen
2011 einer Präsidentschafts- und Parlamentswahl Beitrag zur politischen Stabilität und Demokrati-
stellen muss, bei der er voraussichtlich keine abso- sierung des Landes.
lute Mehrheit bekommen wird. Vor diesem Hinter- Revolutionär sind die Kommissionsvorschläge
grund kann der gesamte jahrelange Reformprozess unterdessen nicht. Die Glèlè-Kommission schlägt
als Verzögerungsmanöver der Regierung interpre- hauptsächlich vor, Institutionen mit Verfassungs-
tiert werden, das dem sambischen Staat immense rang auszustatten, die sich im politischen Sys-
Kosten aufgebürdet hat. tem bereits bewährt haben (z.B. Wahlkommissi-
on, Rechnungshof und Ombudsmann) oder de fac-
to etabliert sind (Abschaffung der Todesstrafe).
Um den Reformprozess überhaupt möglich zu ma-
GIGA Focus Afrika 4/2011 -6-chen, hat sich der amtierende Staatspräsident Yayi • dass verfassungsrechtliche Machtbeschränkungen
beeilt zu unterstreichen, dass es bei maximal zwei tatsächlich den Grundstein für zunehmende De-
Amtsperioden, der Altersobergrenze von 70 Jahren mokratisierungserfolge legen,
für Präsidentschaftskandidaten und dem präsiden- • dass amtierende Regierungen ihre Herrschaft ge-
tiellen Regierungssystem bleiben wird (Topanou schickt mit konstitutionellen Arrangements ab-
2010). Streng genommen handelt es sich bei der Re- sichern, die ihnen durch den Mantel der Verfas-
visionsinitiative des Präsidenten bisher nicht ein- sungsmäßigkeit zusätzliche Legitimität verleihen.
mal um einen formalen Prozess. Kommissionsprä- Die aktuellen Kräfteverhältnisse in den einzel-
sident Glèlè hat zu verstehen geben, dass es einen nen Ländern werden jeweils darüber entscheiden,
Gesetzentwurf nur nach einem breiten gesellschaft- welches Szenario eintritt. Besonders in etablierten
lichen Diskussionsprozess geben kann. Es bleibt Autokratien ist daher große Skepsis gegenüber Re-
daher abzuwarten, ob Präsident Yayi sein Reform- formen angebracht.
versprechen umsetzen wird. Im Parlament würde Kenia ist ein demokratischer Testfall, der zei-
er dafür sogar mindestens eine Dreiviertelmehr- gen wird, ob Gerichte, Opposition, Medien und
heit benötigen. Von dieser ist er gegenwärtig weit Zivilgesellschaft die wirkliche Umsetzung der
entfernt – möglicherweise zum Nutzen der beni- Verfassung erzwingen können. Benin macht je-
nischen Demokratie. denfalls vor, wie sich in Afrika ein „Verfassungs-
patriotismus“ mit stark legitimierender Wirkung
etablieren kann, der die Demokratie fördert.
Neuer Konstitutionalismus oder
konstitutionelle Machtsicherung?
Literatur
Die unterschiedlichen Prozesse in Benin, Kenia, BBC (2010), Kenya’s New Constitution Sparks Hopes
Niger und Sambia machen deutlich, dass es auch of Rebirth, BBC News Online, 27. August, online:
bei jüngeren Verfassungsänderungen in diesen
demokratischeren Ländern selten um mehr Bür- (01.03.2010).
gerbeteiligung oder den verstärkten Schutz der Bratton, Michael (1992), Zambia Starts Over, in:
Grundrechte geht. Wo diese Fragen nicht schon in Journal of Democracy, 3, 2, 81-94.
der Umbruchphase Anfang der 1990er Jahre gere- Harneit-Sievers, Axel (2010), Analyse: Kenias
gelt waren, gibt es ohne eine tiefe Krise des Sys- neue Verfassung tritt in Kraft, Heinrich-Böll-Stif-
tems nur geringe Chancen, substanzielle Reformen tung, Nairobi, online: (01.03.2011).
fassungsreformen, neue Verfassungen oder – wie Idrissa, Kimba (2008), Les régimes militaires entre
in Sambia – den Diskussionsprozess selbst oftmals 1974 et 1999 au Niger, in: Kimba Idrissa (Hrsg.),
zur konstitutionellen Absicherung ihrer Macht. Armee et politique au Niger, Dakar: CODESRIA,
Jedoch fordern Zivilgesellschaft und Opposi 163-206.
tion sowie auch internationale Organisationen Madougou, Reckya (2008), Mon combat pour la pa-
und westliche Geber kontinuierlich Reformen für role. Les défis d‘une mobilisation citoyenne pour la
demokratischeres Regieren. Zentrales Ziel der pro- promotion de la gouvernance démocratique, Paris:
demokratischen Kräfte ist meist die Beschränkung L‘Harmattan.
der Machtfülle afrikanischer Präsidenten. Das Re- Prempeh, H. Kwasi (2007), Africa’s “Constitutiona-
gieren ohne verfassungsmäßige Grundlage wird lism Revival”: False Start or New Dawn?, in: Inter-
schwerer bis unmöglich. Willkürlicher Umgang national Journal of Constitutional Law, 5, 3, 469-506.
mit der Verfassung kann – wie in Niger – sogar Stone Sweet, Alec (2008), Constitutions and Judicial
zum unmittelbaren Machtverlust des Präsidenten Power, in: Danielle Caramani (Hrsg.), Comparative
führen. Allzu oft konnte jedoch auch beobachtet Politics, Oxford: Oxford University Press, 217-239.
werden, wie prodemokratische Oppositionskräf- Topanou, Victor (2010), Révision de la constitution:
te nach einer Machtübernahme flugs „vergessen“, les grandes réformes proposées, in: Konrad-Ade-
die eigenen Forderungen zur Machtbeschränkung nauer-Stiftung (Hrsg.), Projet de révision de la con-
des Präsidenten umzusetzen. stitution béninoise: portée et limites, Cotonou: KAS,
Zwei künftige Entwicklungen sind denkbar: 8-15.
GIGA Focus Afrika 4/2011 -7- Die Autoren
Dr. Christian von Soest und Alexander Stroh sind wissenschaftliche Mitarbeiter am GIGA Institut für
Afrika-Studien. Beide sind Mitglieder des überregionalen GIGA-Forschungsteams „Recht und Politik“
im GIGA Forschungsschwerpunkt 1 „Legitimität und Effizienz politischer Systeme“. Die Autoren dan-
ken Sebastian Elischer für wichtige Hinweise zum Fall Niger sowie Christopher Hohl und Konrad Lais
für wertvolle Unterstützung bei der Zusammenstellung der Daten.
E-Mail: , Webseite:
E-Mail: , Webseite:
GIGA-Forschung zum Thema
Das Forschungsteam 2 „Recht und Politik“ im GIGA Forschungsschwerpunkt 1 untersucht unter ande-
rem die Einflüsse von Verfassungsreformen auf den Wandel politischer Systeme. Detlef Nolte und Almut
Schilling-Vacaflor führen dazu das Projekt „Verfassungsänderungen in Lateinamerika“ durch. In einem
durch den „Pakt für Forschung und Innovation“ geförderten komparativen Projekt zur „Unabhängigkeit
der Justiz in neuen Demokratien“ in Westafrika und Südamerika spielt die politisch motivierte Ände-
rung von Verfassungsbestimmungen eine große Rolle; dieses Projekt wird von Mariana Llanos geleitet.
GIGA-Publikationen zum Thema
Mehler, Andreas (2011), Frieden durch Verfassungsänderungen? Möglichkeiten und Tendenzen, GIGA Focus
Global, 4, online: .
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