Kommunale Beteiligungssteuerung in der digitalen Transformation für nachhaltige Daseinsvorsorge
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Kommunale Beteiligungssteuerung in der digitalen Transformation für nachhaltige Daseinsvorsorge Befunde zur Informationsnutzung und Perspektiven für die Softwaregestaltung (K-BIT) Prof. Dr. Ulf Papenfuß Lehrstuhl für Public Management & Public Policy Zeppelin Universität Friedrichshafen
K-BIT-Studie
Studie vom Lehrstuhl für Public Management & Public Policy, Zeppelin Universität
Friedrichshafen für die Saxess AG:
Die Erstellung dieser Studie wurde von der Saxess AG gefördert, die als
Softwareunternehmen auf die Analyse und Visualisierung von Unternehmensdaten und
durch die Bereitstellung von Fachanwendungen für das Beteiligungsmanagement in Banken,
Beteiligungsgesellschaften und Kommunen spezialisiert ist (www.saxess-ag.de).
Autoren und Autorinnen:
Prof. Dr. Ulf Papenfuß
Inhaber des Lehrstuhls für Public Management & Public Policy,
Zeppelin Universität Friedrichshafen
Kristin Wagner-Krechlok
Wiss. Mitarbeiterin, Lehrstuhl für Public Management & Public Policy,
Zeppelin Universität Friedrichshafen
Mitarbeit:
Marc Hessel und Lucas Steger
Stud. Mitarbeiter, Lehrstuhl für Public Management & Public Policy,
Zeppelin Universität Friedrichshafen
Bitte zitieren als:
Papenfuß, U./Wagner-Krechlok, K. (2021): Kommunale Beteiligungssteuerung für nachhaltige
Daseinsvorsorge in der digitalen Transformation - Befunde zur Informationsnutzung und
Perspektiven für die Softwaregestaltung (K-BIT), Friedrichshafen.
https://doi.org/10.13140/RG.2.2.22840.06400/1
Kontakt:
Lehrstuhl für Public Management & Public Policy
Zeppelin Universität (ZU) Friedrichshafen
Am Seemooser Horn 20
88045 Friedrichshafen
Tel.: 07541 6009 1442
puma@zu.de
puma.zu.de
Studienprogramme der ZU (u.a. „Public Management & Digitalisierung″): zu.de/studium-
weiterbildung ZU|kunftssalon Public Corporate Governance an der Zeppelin Universität
(ZU) Friedrichshafen. Weitere Informationen unter: www.puma.zu.de
2K-BIT-Studie
Zusammenfassung
Executive Summary
Kommunen sind ein maßgeblicher Ort für die Nachhaltigkeit und Performance bei der
Gestaltung der Demokratie und besitzen Steuerung und Aufsicht von kommunalen
zentrale Bedeutung in der internationalen Unternehmen zu liefern und hieraus
Diskussion um nachhaltige Entwicklung. Perspektiven für die Gestaltung einer Fach-
Themen wie nachhaltige Daseinsvorsorge, software für die kommunale Beteiligungs-
Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, steuerung abzuleiten. Hierfür veranschau-
digitale Transformation, demographischer licht die Studie die Ergebnisse einer deutsch-
Wandel und die Nachhaltigkeitsziele der landweiten Online-Befragung (n=337) von
Vereinten Nationen / Sustainable Develop- kommunalen Handlungstragenden aus
ment Goals (SDGs) stellen Kommunen vor Politik und Verwaltung.
große wie drängende Herausforderungen.
Nachhaltige Städte und Regionen, integrierte Übergreifend zeigen die Befunde, dass
Stadtentwicklung und „Smart City″ sind vorliegende Informationen noch nicht
aufgrund der vermehrten Aufgabenübertra- ausreichend als Unterstützung empfunden
gung auf kommunale Unternehmen ohne werden. Weiterhin werden trotz des in
deren leistungsstarke Steuerung und Aufsicht Gesetzen und Konzepten betonten öffent-
nicht anforderungsgerecht möglich. Aktuell lichen Auftrags kommunaler Unternehmen
ist die zentrale Wichtigkeit von Verwaltungs- mehr finanzielle als nicht-finanzielle Kenn-
reformen für Staat und Demokratie durch zahlen genutzt. Zudem werden Kennzahlen
Schwachstellen bei der Digitalisierung rund in den einzelnen Dimensionen von Nachhal-
um die COVID-19-Pandemie auch in Politik tigkeit – ökonomisch, ökologisch und sozial –
und Öffentlichkeit zusätzlich ins Bewusstsein sehr unterschiedlich stark genutzt, was u. a.
gerückt. in der Diskussion um nachhaltige Stadtent-
wicklung bedeutsam ist.
Das Ziel der vorliegenden Studie ist es,
wissenschaftliche Erkenntnisse zur Wahrneh- Eine Fachsoftware zur kommunalen Beteili-
mung und Nutzung von Informationen zu gungssteuerung ist bisher wenig im Einsatz.
3K-BIT-Studie
Zwar planen einige Städte deren Einführung, wortliche aus Stadt- oder Gemeinderäten
wodurch die Aktualität des Themas unterstri- können direkten Zugriff auf relevante Infor-
chen wird, doch gibt eine Mehrheit der mationen für ihre Arbeit erhalten. Dabei kann
Städte an, das Thema noch nicht diskutiert zu die Nutzung von besonders für die Nachhal-
haben. Demnach müssen die Chancen einer tigkeit relevanten Informationen gefördert
situationsgerechten Fachsoftware Beteili- werden. Ein Public Corporate Governance
gungssteuerung noch besser vermittelt Kodex bietet im Wechselspiel mit einer
werden. kontextgerechten Fachsoftware Beteiligungs-
steuerung zur Klärung von Rollen und Infor-
Für die Gestaltung der digitalen Transforma- mationsbedarfen sehr große Potenziale.
tion im Kontext der Beteiligungssteuerung Übergreifend kann die Realisierung von
nimmt eine Fachsoftware Beteiligungssteue- Software-Innovationen in Kommunen die
rung eine Schlüsselrolle ein. Diese wird notwendige und chancenreiche Entwicklung
vielfach die einzige realistische Chance sein, von einer passiven Beteiligungsverwaltung
den wachsenden Anforderungen und hin zu einer aktiven Beteiligungssteuerung
Aufgaben mit den verfügbaren Personalres- substanziell unterstützen.
sourcen gerecht werden zu können und die
Steuerungschancen auszuschöpfen. Zudem
hat das Thema das Potenzial, die Infor-
mations- und Entscheidungskultur in der
kommunalen Demokratie grundlegend zu
verbessern: Politische Entscheidungsverant-
4K-BIT-Studie
Inhaltsverzeichnis
Executive Summary 03
Inhaltsverzeichnis 05
Abbildungsverzeichnis 06
1. Motivation und Ziel der Studie 07
2. Grundsachverhalte und Definitionen 09
2.1. Kommunale Unternehmen und ihre Bedeutung für nachhaltige
Stadtentwicklung und digitale Transformation 09
2.2. Relevanz Beteiligungssteuerung, Beteiligungsmanagement und
Beteiligungsverwaltung für nachhaltige Daseinsvorsorge, Vertrauen in den Staat
und digitale Transformation 10
2.3. Einsatz einer Fachsoftware Beteiligungssteuerung als besonders relevanter
Faktor für nachhaltige Daseinsvorsorge im Übergang von passiver
Beteiligungsverwaltung zu aktiver Beteiligungssteuerung 13
2.4. Relevanz Organisationsmodell Beteiligungsmanagement 16
2.5. Relevanz Public Corporate Governance Kodex zur Klärung von Rollen und
Informationsbedarfen im Wechselspiel mit Fachsoftware Beteiligungssteuerung 17
3. Methodik der Studie 20
4. Befunde zur Informationsnutzung und Perspektiven für die Gestaltung einer
Fachsoftware Beteiligungssteuerung 21
4.1 Überblick über das Befragungssample 21
4.2 Befunde zur Informationsnutzung und Gestaltungsperspektiven für eine
Fachsoftware Beteiligungssteuerung 22
4.3 Aktuelle Situation des Einsatzes von Standardsoftware und Fachsoftware
Beteiligungssteuerung 30
5. Handlungsperspektiven 38
5.1 Zusammenspiel von Public Corporate Governance Kodex und Fachsoftware
Beteiligungssteuerung bei Entwicklung zu aktiver Beteiligungssteuerung 38
5.2 Perspektiven für die Einführung und Gestaltung einer Fachsoftware
Beteiligungssteuerung 40
6. Fazit und Ausblick 43
Literaturverzeichnis 45
5K-BIT-Studie
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Wahrnehmung der Aufgabenunterstützung durch Informationen 22
Abbildung 2: Persönliche Nutzung von Performance-Kennzahlen für verschiedene
Nutzungszwecke 23
Abbildung 3: Nutzung von finanziellen und nicht-finanziellen Kennzahlen im
organisatorischen Kontext 24
Abbildung 4: Individuelle Voraussetzungen für den Umgang mit Performance-
Kennzahlen 28
Abbildung 5: Status quo des Software-Einsatzes für die Beteiligungssteuerung 31
Abbildung 6: Stand der Planungen zur Einführung einer Fachsoftware
Beteiligungssteuerung 32
Abbildung 7: Wahrgenommene Aufgabenunterstützung durch Software-Einsatz 33
Abbildung 8: Einsatz erfolgsbezogener / variabler Vergütungsbestandteile 35
Abbildung 9: Bemessung der variablen Vergütung anhand von Kennzahlen zum
öffentlichen Auftrag 36
Abbildung 10: Akzeptanz von Software im Berufsalltag 37
6K-BIT-Studie
Motivation &
Ziel der Studie
01
In der Debatte über nachhaltige Daseinsvor- nehmen in der öffentlichen Daseinsvorsorge
sorge, Gleichwertigkeit der Lebensverhält- und für die Implementierung politischer
nisse, digitale Transformation, demogra- Maßnahmen große Bedeutung beigemessen
phischen Wandel, Klimaschutzziele, die (Deutscher Städtetag, 2017; OECD, 2015;
Nachhaltigkeitsziele der Vereinten Nationen / Papenfuß, 2013).
Sustainable Development Goals (SDGs) sowie
die Staats- und Verwaltungsmodernisierung Kommunen erbringen einen Großteil der
ist eine anforderungsgerechte Steuerung und öffentlichen Leistungen für die Bürger/-innen
Aufsicht von öffentlichen Unternehmen von und ihre Handlungsfähigkeit ist von essenzi-
zentraler Bedeutung (Expertenkommission eller Bedeutung. Für die Gestaltung des
D-PCGM, 2021; Papenfuß, 2019; Papenfuß & demokratischen Gemeinwesens sind Kom-
Wagner-Krechlok, 2021). Dabei steht die munen ein maßgeblicher Ort, an dem viele
Steuerung der öffentlichen Aufgabenerfül- Handlungstragende unmittelbar für nachhal-
lung im Fokus (Hilgers, 2008) und ist tige Daseinsvorsorge und Demokratie
aufgrund der vermehrten Übertragung der arbeiten. Weiterhin sind Kommunen die
Erbringung öffentlicher Aufgaben auf zentralen Akteurinnen bei der Umsetzung
kommunale Unternehmen insbesondere für politischer Nachhaltigkeitsziele in allen drei
die Beteiligungssteuerung von großer Dimensionen – ökonomisch, ökologisch und
Relevanz. Ihr wird aufgrund der Anzahl und sozial (Die Bundesregierung, 2021; Europä-
des hohen Stellenwerts kommunaler Unter- ische Kommission, 2016; Rat für Nachhaltige
7K-BIT-Studie
Entwicklung, 2020). Gleichzeitig stehen die 2015; Korac et al., 2019), doch gibt es trotz
Kommunen in der COVID-19-Pandemie der Relevanz noch keine empirischen Studien
angesichts sinkender Steuereinnahmen sowie im Kontext öffentlicher Unternehmen und
steigender Zuschussbedarfe an die kommu- Beteiligungssteuerung. Zur Schließung dieser
nalen Unternehmen vor vielfältigen und für Wissenschaft und Praxis relevanten
drängenden Herausforderungen. Neben Forschungslücke möchte die Studie beitragen.
strukturellen Themen treten bei öffentlichen
Unternehmen aktuelle Herausforderungen Das Ziel der vorliegenden Studie ist es, in der
bei der Liquiditäts- und Risikosteuerung Diskussion um kommunale Daseinsvorsorge,
hinzu. Nachhaltigkeit und Bewältigung der Auswir-
kungen der COVID-19-Pandemie, wissen-
Vor diesem Hintergrund sowie im Kontext der schaftliche Erkenntnisse zur Wahrnehmung
digitalen Transformation ist die Befassung mit und Nutzung von Informationen zu Nachhal-
situationsgerechten Software-Lösungen struk- tigkeit und Performance in Politik und
turell und aktuell drängend (Deutscher Verwaltung bei der Steuerung und Aufsicht
Städtetag, 2017). Kommunen benötigen ein von kommunalen Unternehmen zu liefern.
strategisches Informationssystem, in dem Aus diesen Erkenntnissen werden Perspek-
auch die erforderlichen Daten der kommu- tiven für die Gestaltung einer Fachsoftware
nalen Unternehmen enthalten sind. Ein für die Beteiligungssteuerung in Kommunen
wichtiger Teil dieses Informationssystems ist abgeleitet. Für dieses Ziel veranschaulicht die
eine Fachsoftware für die kommunale Beteili- Studie die Ergebnisse einer deutschland-
gungssteuerung, die speziell das Beteili- weiten Online-Befragung (n=337) von
gungsmanagement unterstützt. Als Schlüs- kommunalen Handlungstragenden in Politik
selthema gehört hierzu bspw. die Betreuung und Verwaltung.
von Mandatstragenden aus der Politik in den
Unternehmensorganen und die Entschei- Die Studie ist wie folgt aufgebaut: Nachfol-
dungsvorbereitung für die Spitzen von Politik gend werden in Abschnitt 2 Grundsachver-
und Verwaltung, die nur über den Einsatz halte und Definitionen erläutert. Anschlie-
einer Fachsoftware Beteiligungssteuerung ßend wird in Abschnitt 3 die Methodik der
bestmöglich gestaltet werden kann. Vor zugrundeliegenden Befragung ausgeführt.
diesem Hintergrund ist eine Fachsoftware Dann werden in Abschnitt 4 die Befunde der
Beteiligungssteuerung ein Schlüsselfaktor für Befragung veranschaulicht. In Abschnitt 5
die Verbesserung der politisch-administra- werden Handlungsperspektiven formuliert.
tiven Steuerung und ist relevant für die Abschnitt 6 schließt mit einem Fazit und
Gestaltung der kommunalen Demokratie. Ausblick.
Im Kontext von Software- und Technologie-
Einsatz wird in der Wissenschaft ein Bedarf
gesehen, die Nutzung von Informationen zu
untersuchen (de Sousa et al., 2019; Schmit-
huber, Maresch, & Ginner, 2020). Zur Infor-
mationsnutzung in der öffentlichen Verwal-
tung liegen bereits einige Studien vor (Kroll,
8K-BIT-Studie
Definitionen
Grundsachverhalte und Definitionen
02
In den folgenden Unterabschnitten werden 2.1 Kommunale Unternehmen und ihre
die dieser Studie zugrundeliegenden Grund- Bedeutung für nachhaltige Stadtentwick‐
sachverhalte und Definitionen erläutert. lung und digitale Transformation
Zunächst geht Unterabschnitt 2.1 auf die
große gesellschaftliche Bedeutung kommu- Öffentliche Unternehmen sind unmittelbar
naler Unternehmen ein und Unterabschnitt oder mittelbar von einer Gebietskörperschaft
2.2 betrachtet die hieraus erwachsenden oder mehreren Gebietskörperschaften
Anforderungen an die Beteiligungssteuerung beherrschte Unternehmen, entweder durch
im Kontext der digitalen Transformation. Mehrheitseigentümerschaft oder durch
Hierauf aufbauend diskutieren die Unterab- anderweitige Ausübung eines gleichwertigen
schnitte 2.3 und 2.4 die Chancen des Einflussgrades (Expertenkommission D-PCGM,
Software-Einsatzes sowie die Relevanz des 2021; Grossi, Papenfuß, & Tremblay, 2015;
Organisationsmodells in der Beteiligungs- OECD, 2015; Papenfuß, 2013). Sie haben eine
steuerung. Abschließend führt Unterab- hohe gesellschaftspolitische und ökono-
schnitt 2.5 aus, wie ein PCGK zur Klärung von mische Bedeutung, wie empirische Studien
Rollen und Informationsbedarfen im Wech- zeigen. Weltweit erwirtschaften öffentliche
selspiel mit einer Fachsoftware Beteiligungs- Unternehmen ca. 10% des globalen BIP
steuerung beiträgt. (Bruton et al., 2015). In Deutschland gibt es
derzeit etwa 18.500 öffentliche Unter-
nehmen, die wichtige Aufgaben der
9K-BIT-Studie
Daseinsvorsorge und im Feld kritischer Infra- informieren, an deren Sitzungen teilzu-
struktur übernehmen und wichtige öffent- nehmen und Unterlagen einzusehen. Die
liche Arbeitgeber sind. Auf kommunaler konkreten Aufgaben des Beteiligungsmanage-
Ebene sind die Hälfte der öffentlich Beschäf- ments umfassen die Realisierung von
Aufgaben des tigten nicht in der Kommunalverwaltung, Konzeptionen und Zielstellungen zur
Beteiligungs- sondern in kommunalen Unternehmen tätig. kommunalen Beteiligungsstrategie, die
managements Über 54% der Investitionen der öffentlichen Analyse der Wirtschaftspläne und die
Hand erfolgen über öffentliche Unternehmen Abstimmung der Wirtschaftspläne mit der
Das Beteiligungsmanage- (Statistisches Bundesamt, 2020). In anderen Gesellschafterin, die Erarbeitung, die Prüfung
ment unterstützt die Betei- Ländern zeigt sich eine ähnlich große und der Vorschlag von Gesellschaftsver-
ligungssteuerung durch Bedeutung (Andrews et al., 2020; Bernier, trägen, Satzungen und Geschäftsordnungen,
Entscheidungsvorberei- Florio, & Bance, 2020; Bruton et al., 2015). die haushaltsmäßige Abwicklung in Bezug
tung und -kontrolle. auf die Beteiligungen, das Führen von Betei-
2.2 Relevanz Beteiligungssteuerung, ligungsakten, das Führen von Beteiligungs-
Beteiligungsmanagement und Beteili‐ übersichten sowie der Anstellungsverträge
gungsverwaltung für nachhaltige der Geschäftsführung, die Empfehlung von
Daseinsvorsorge, Vertrauen in den Staat Prüfungsschwerpunkten bzw. ergänzenden
und digitale Transformation Prüfungsinhalten an den Aufsichtsrat im
Rahmen der Erteilung des Prüfungsauftrages
Mit Beteiligungssteuerung werden vielfach an den / die Abschlussprüfer/-in, die Erstel-
die Aufgaben und Tätigkeiten des politisch lung von Stellungnahmen zu den Aufsichts-
zuständigen Organs und der Verwaltungs- ratsunterlagen, die Erteilung von Gutachter-
spitze bezeichnet (z. B. Deutscher Städtetag, oder Prüfungsaufträgen in Beteiligungs-
2017). Bestandteile der Beteiligungssteuerung fragen, die Koordination und Überwachung
sind u. a. die Wahrnehmung der Gesellschaf- der Rechte und Pflichten für die Gesellschaf-
terfunktion wie z. B. organisations-politische terin, das Mitzeichnen sämtlicher Vorlagen
Überlegungen und die Entwicklung strate- der Ämter der Stadtverwaltung (Papenfuß,
gischer Ziele. Die gesetzlichen Anforde- Maier, & Keppeler, 2019). Weiterhin gehören
rungen an die Beteiligungssteuerung ergeben die Erstellung des Beteiligungsberichts, die
sich aus den Kommunalverfassungen. Information, Beratung und fachliche Vorbe-
Demnach haben Kommunen ihre kommu- reitung von Sitzungen des zuständigen poli-
nalen Unternehmen wirksam zu steuern und tischen Organs und seiner Ausschüsse, die
zu kontrollieren, damit die Erfüllung des Information und Beratung der kommunalen
öffentlichen Zwecks und die Erreichung der Vertreter/-innen in den Unternehmens-
strategischen Ziele sichergestellt werden. organen sowie die Bereitstellung von Ange-
boten für deren Qualifizierung und Weiter-
Das Beteiligungsmanagement unterstützt die bildung im Rahmen des aus ihrer Tätigkeit
Beteiligungssteuerung durch Entscheidungs- resultierenden Bedarfs in betriebswirtschaft-
vorbereitung und -kontrolle. Das Beteili- lichen und rechtlichen Fragen und schließlich
gungsmanagement ist befugt, soweit dem die Einrichtung eines strategischen Beteili-
keine anderen Rechtsvorschriften entgegen- gungscontrollings und Risikomanagements
stehen, sich jederzeit über die Angelegen- zu den Aufgaben des Beteiligungsmanage-
heiten der kommunalen Unternehmen zu ments (Papenfuß et al., 2019).
10K-BIT-Studie
Public Corporate Governance bezeichnet City Ziele zu allen drei Nachhaltigkeitsdimen-
den rechtlichen und faktischen Ordnungs- sionen (Butzlaff, 2020): Es soll qua Nutzung
rahmen für die Steuerung, Überwachung und digitaler Technologien die Beteiligungssteue-
Leitung von Organisationen der öffentlichen rung ökonomisch und effizient gestalten, die
Hand mit selbstständiger Wirtschaftsführung Responsivität der kommunalen Unter-
(Papenfuß, 2019). Ebenso schließt die Public nehmen auf die Bedürfnisse der Bürger/-
Corporate Governance die Umsetzung bzw. innen erhöhen und bei der Realisierung
die praktizierte Steuerung, Leitung und ökologischer Nachhaltigkeit unterstützen.
Aufsicht bzw. Verhaltensweisen von Hand-
lungstragenden ein (Papenfuß, 2019; Ruter & Im Zuge der digitalen Transformation sind
Müller-Marqués Berger, 2005; Schedler, kohärente Digitalstrategien von Verwaltung
Müller, & Sonderegger, 2016). Vereinfachend und kommunalen Unternehmen im Konzern
befasst sich Public Corporate Governance mit und Netzwerk Stadt erforderlich. Es gilt, die
Spielregeln guter Organisationsführung und Digitalisierung und digitale Angebote zu
deren praktizierter Umsetzung bzw. Einhal- optimieren, ineffizienten Ressourceneinsatz
tung. Mit den Begriffen Beteiligungssteue- zu vermeiden und Entwicklungen bei der
rung und Beteiligungsmanagement besitzt digitalen Daseinsvorsorge und digitalen
Public Corporate Governance sehr hohe Geschäftsmodellen strategisch abzustimmen.
Schnittmengen. Teilweise werden die
Bezeichnungen auch synonym verwendet. Auch bei der Realisierung von Digitalisie-
Public Corporate Governance kann als der rungsmaßnahmen und Digitalinnovationen
rechtliche und regulative Ordnungsrahmen ist ein so ausgestaltetes, gemeinsames
verstanden werden, innerhalb dessen sich Agieren im Konzern Kommune besonders
Beteiligungssteuerung und Beteiligungs- nützlich. Verwaltung und kommunale Unter-
management bewegen. nehmen können z. B. gemeinsam den
Umgang mit Daten in Kollaborationsnetz-
Nachhaltige Städte und Regionen, integrierte werken lernen und testen. Das kann zu Effek-
Stadtentwicklung und „Smart City″ sind ohne tivitäts- bzw. Effizienzzugewinnen bei Digita-
leistungsstarke Public Corporate Governance, lisierungsentwicklungen im Sinne von Nach-
aktive Beteiligungssteuerung und Beteili- haltigkeit in der Daseinsvorsorge beitragen,
gungsmanagement nicht anforderungs- indem z. B. realisierte Innovationsleistungen
gerecht möglich. einzelner Organisationen in andere Bereiche
der Gebietskörperschaft transferiert werden.
Im Kontext des Begriffs der Smart City, der Auch ein institutionell abgesicherter, regel-
eine digitale Vernetzungs- und Koordinie- mäßiger Erfahrungsaustausch zwischen
rungsstrategie bezeichnet (Butzlaff, 2020), verantwortlichen Führungskräften aus den
schafft ein smartes Beteiligungsmanagement Digitalisierungsbereichen von Kernverwal-
die intelligente Vernetzung und Koordinie- tung und kommunalen Unternehmen, z. B.
rung von Aufgaben, Verantwortlichkeiten den Chief Digital Officers o.ä., kann zur
und Entscheidungsprozessen im Kontext der gemeinsamen Entwicklung von Zukunftsper-
Steuerung und Aufsicht kommunaler Unter- spektiven beitragen und helfen, Silos und
nehmen. Dabei verfolgt das smarte Beteili- Silodenken zu vermeiden.
gungsmanagement ebenso wie die Smart
11K-BIT-Studie
„Nachhaltige Städte und Regionen,
integrierte Stadtentwicklung und „Smart
City″ sind ohne leistungsstarke Public
Corporate Governance, aktive Beteiligungs-
steuerung und Beteiligungsmanagement
nicht anforderungsgerecht möglich.“
Weitere Handlungsoptionen in den Anstren- fähiges Beteiligungsmanagement sowie eine
gungen um digitale Transformation sind in Public Corporate Governance mit ganzheit-
einem entsprechenden Rahmen adäquat lichem Blick auf die Kommune in ihrer
gesteuerte Kompetenzstellen für Digitalisie- Gesamtheit.
rung, z. B. als Shared-Service-Center
innerhalb eines in der Kommune schon Public Corporate Governance, Beteiligungs-
etablierten kommunalen Unternehmens. steuerung und Beteiligungsmanagement
Diese verfügen in einigen Bereichen über sind neben den aufgezeigten Aspekten auch
mehr rechtliche Möglichkeiten als Verwal- deshalb von außerordentlicher Relevanz, da
tungen (z. B. bei der Einstellung und empirische Studien neuralgische Problem-
Vergütung von hochqualifiziertem Personal). lagen und nicht ausgeschöpfte Chancen
Zudem können solche Shared-Service- zeigen (z. B. Daiser, 2018; Expertenkommis-
Center durch besondere Kompetenzbünde- sion D-PCGM, 2021; Papenfuß, 2013, 2019;
lungen dazu beitragen, die digitale Transfor- Papenfuß & Wagner-Krechlok, 2021).
mation für alle Organisationen gleicher-
maßen voranzubringen. In der Praxis lässt In der wissenschaftlichen Literatur sind häufig
sich zudem beobachten, dass zunehmend Aussagen mit Beispielen wie folgt zu finden:
sogenannte Digitalunternehmen in verschie- „Die Liste öffentlicher Unternehmen, die in
denen Rechtsformen neu gegründet werden, den letzten Jahren in Skandale verwickelt
meist mit der öffentlichen Hand als alleiniger waren, ist lang und die Anzahl – im Vergleich
Gesellschafterin bzw. als Möglichkeit zur zu der weitaus höheren Grundgesamtheit
Realisierung von interkommunalen Koopera- privatwirtschaftlich gelisteter Unternehmen –
tionen mit mehreren Kommunen als Gesell- unverhältnismäßig hoch.″ Bekannte Beispiele
schafterinnen. Dies bietet einerseits die sind die Pannen beim Flughafen Berlin Bran-
genannten Chancen bzw. Vorteile, erfordert denburg, die Kostenexplosion der Elbphilhar-
gleichzeitig jedoch umso mehr ein leistungs- monie und des Bahnprojektes Stuttgart 21,
12K-BIT-Studie
die in die Krise geratenen Landesbanken 2.3 Einsatz einer Fachsoftware Beteili‐
Bayern LB, West LB und HSH Nordbank, die gungssteuerung als besonders relevanter
Insolvenz der Stadtwerke Gera und des Faktor für nachhaltige Daseinsvorsorge im
Nürburgringbetreibers oder der Betrugs- Übergang von passiver Beteiligungsver‐
skandal bei den Brandenburger Stadtwerken. waltung zu aktiver Beteiligungssteuerung
Solche Schlagzeilen führen zur Unzufrieden-
heit vieler Bürger/ -innen und werfen Um die Leistungserbringung und -fähigkeit
natürlich die Frage auf, ob die staatlichen der Verwaltung und auch der kommunalen
Anteilseigner ihren treuhänderischen Pflichten Unternehmen sowie die ganzheitliche nach-
ausreichend nachkommen. haltige Steuerung zu verbessern, ist die
Nutzung von Performance-Informationen
Die FAZ hat in ihrem Beitrag „Ein Knigge für zentral. Der Einsatz einer Fachsoftware für
öffentliche Unternehmen″ formuliert: die kommunale Beteiligungssteuerung ist für
„Affären in kommunalen Betrieben schüren die Erhebung, Aufbereitung und Nutzung
in der Bevölkerung schnell den Verdacht, in von Performance-Informationen zu kommu-
den Hinterzimmern öffentlicher Unter- nalen Unternehmen notwendig und vielfach
nehmen würden oft allzu leichtfertig gut alternativlos, um die Anforderungen mit den
bezahlte Versorgungspöstchen für Partei- zur Verfügung stehenden personellen
freunde auf Kosten der Steuerzahler Ressourcen zu realisieren.
geschaffen. Die Schlagzeilen über Vettern-
wirtschaft in der Frankfurter Arbeiterwohl- Als Fachsoftware Beteiligungssteuerung
fahrt, der Dauerskandal um den Bau des werden im Kontext dieser Studie Programme
Berliner Hauptstadtflughafens und das verstanden, die auf einem Computer bzw. in
Postengeschacher bei der Besetzung des einem Internetbrowser ausgeführt werden
Chefpostens des Kölner Stadtwerke- können und Aufgaben aus dem Beteili-
Konzerns haben das Vertrauen in öffentliche gungsmanagement zu lösen haben. Zu
Unternehmen nicht gerade gefördert.″ diesen Aufgaben gehören u.a. Beteiligungs-
verwaltung, Beteiligungscontrolling, Gremien-
Ein aktuelles breit diskutiertes Beispiel ist der verwaltung, Mandatsbetreuung, Geschäfts-
Wirecard-Fall, in dessen Rahmen viele führungsangelegenheiten (z. B. Vergütung
Corporate Governance Reform-Notwendig- im Vergleichsumfeld; Bemessung von
keiten diskutiert werden, die auch für öffent- variablen Vergütungen, Berichtswesen und
liche Unternehmen von neuralgischer Analysefunktionen) (Deutscher Städtetag,
Relevanz sind. Übergreifend ist nach empi- 2017; Papenfuß, 2013). Eine Fachsoftware
rischen Studien im Feld der Public Corporate Beteiligungssteuerung ist abzugrenzen von
Governance ein zentrales Problem, dass die Standardsoftware wie bspw. Microsoft Office,
Steuerung von öffentlichen Verwaltungen die nicht für spezifische Aufgabenbereiche,
und Unternehmen zu wenig integriert sondern allgemein für Bürotätigkeiten wie
gedacht verläuft und Potenziale im Mitei- bspw. die Textverarbeitung verwendet wird,
nander zwischen Verwaltung und kommu- und darüber hinaus nicht veränderbar ist.
nalen Unternehmen nicht systematisch
ausgeschöpft werden (Deutscher Städtetag, Als Performance-Informationen werden alle
2017; Papenfuß, 2013, 2019). Arten von Informationen in Kennzahlenform
13K-BIT-Studie
(formal / schriftlich und informal / mündlich) finanziellen Kennzahlen gemessen. Für den
verstanden (Polzer, 2010). Die Performance Erfolg des Performance Management und
kommunaler Unternehmen ist mehrdimensi- insbesondere des Nachhaltigkeitsmanage-
onal und umfasst neben der Erreichung ments ist somit die Nutzung von finanziellen
öffentlicher Werte wie Gerechtigkeit, Stabi- und nicht-finanziellen Nachhaltigkeits- bzw.
lität, Offenheit und Transparenz auch die Performance-Informationen gleichermaßen
Quantität und Qualität von Leistungen, die wesentlich.
mit den Leistungen erzielten Wirkungen
sowie Effektivität und Effizienz (Hilgers, 2008; Für die Erhebung, Aufbereitung und
Van Dooren, Bouckaert, & Halligan, 2015). Nutzung von Informationen ist der Einsatz
Kommunale Unternehmen sind durch ein einer Fachsoftware Beteiligungssteuerung
duales Zielsystem mit Leistungs- bzw. Sach- vielfach notwendig und chancenreich. Im
zielen und Finanz- bzw. Formalzielen charak- Zentrum steht der sachgerechte, wechselsei-
terisiert (Papenfuß, 2013). Dabei bezieht sich tige Austausch von Daten bzw. deren
das Leistungs- bzw. Sachziel auf die Erfüllung Auswertung als Grundlage eines strate-
des öffentlichen Auftrags in Form von Art, gischen Informationssystems. Unter einem
mengen- und zeitmäßiger Ausprägung von strategischen Informationssystem wird ein
Leistungen, während sich das Finanz- bzw. computergestütztes bzw. browserbasiertes
Formalziel auf die Rentabilität und die Kosten- Anwendungssystem verstanden, das die
deckung und -minimierung bezieht (Hilgers, Verwaltungsführung bei der Durchführung
2008; Papenfuß, 2013). In den Gemeinde- strategischer Aufgaben unterstützt. Ein
ordnungen, Public Corporate Governance weiterer häufig verwendeter Begriff ist
Kodizes (PCGKs) und Beteiligungsrichtlinien Führungsinformationssystem. Eine Fachsoft-
Software- wird die Wichtigkeit des öffentlichen Auftrags ware Beteiligungssteuerung als ein Teil dieses
einsatz stark betont. Allerdings findet sich vielfältige strategischen Informationssystems steuert
Kritik, dass der Fokus bei der Steuerung und sämtliche Informationen zum Beteiligungs-
Für die Erhebung, Aufbe- Aufsicht häufig überproportional stark auf portfolio einer Gebietskörperschaft bei und
reitung und Nutzung von Finanzziele und finanzielle Performance- liefert damit die Grundlage zur aktiven Betei-
Informationen ist der Ein- Kennzahlen gerichtet ist und Leistungs- / ligungssteuerung. Eine Fachsoftware Beteili-
satz einer Fachsoftware Wirkungsziele und nicht-finanzielle Perfor- gungssteuerung integriert Datenbestände
Beteiligungssteuerung mance-Kennzahlen stärker berücksichtigt der Verwaltung und kommunalen Unter-
vielfach notwendig und werden sollten (Expertenkommission nehmen (Data Warehouse) und stellt idealty-
chancenreich. D-PCGM, 2021; Papenfuß, 2013). pisch eine einheitliche und konsistente
Datenbasis (single point of truth) dar, die
Die Dualität bzw. Ambiguität von Zielen über Benutzeroberflächen zur Entschei-
spiegeln sich auch im Kontext der Nachhal- dungsunterstützung von Führungskräften
tigkeit wider. Diese umfasst dem Verständnis nutzbar gemacht wird.
internationaler Organisationen folgend die
drei Dimensionen der ökonomischen, ökolo- Diese Benutzeroberflächen können einerseits
gischen und sozialen Nachhaltigkeit (Vereinte den kommunalen Unternehmen zugänglich
Nationen, 2015). Die Erreichung der diesbe- gemacht werden, damit diese die gefor-
züglich formulierten Ziele wird sowohl derten Daten aufwandsarm eingeben
mithilfe von nicht-finanziellen als auch von können und der Austausch mit dem
14K-BIT-Studie
Beteiligungsmanagement bspw. in Form von integriertes Personalmanagement leisten
Fristerinnerungen, Kommentaren und Rück- (Papenfuß & Keppeler, 2018). Ein modernes
fragen erleichtert wird. Andererseits ermög- Personalinformationssystem (Human Resource
lichen Benutzeroberflächen den Handlungs- Information System) sollte für alle Organisati-
tragenden in Politik und Verwaltung, die onseinheiten im Konzern Kommune die für
Mandate in Aufsichtsorganen kommunaler ein modernes Personalmanagement in
Unternehmen innehaben, einen direkten einem Konzern relevanten Informationen
Zugriff auf für die Mandatsausübung enthalten. Hierzu zählen z.B. im Bereich
relevante Informationen wie bspw. Sitzungs- Personalgewinnung, -bindung, und -entwick-
unterlagen, Berichte zu finanziellen und lung Daten zu Ausbildungsquoten, Kenn-
nicht-finanziellen Performance-Kennzahlen, zahlen zu Personalfluktuation, Vergütung,
Analysen und Stellungnahmen des Beteili- Job-Rotation, bzw. -zufriedenheit und vieles
gungsmanagements. Aufgrund der gewach- mehr. Fähigkeitsprofile des Schlüssel-
senen Anforderungen und weiter zuneh- personals, Informationen für ein Talent-
menden Fragen sind in einer Fachsoftware management oder Personalentwicklungs-
Beteiligungsteuerung bzw. über Schnitt- maßnahmen wie Coaching- bzw. Mentoring-
stellen auch Vergütungsdaten zu den Mit- Partnerschaften zwischen Personen in
gliedern in den Geschäftsführungsorganen Verwaltung und kommunalen Unternehmen.
Insgesamt können über Software viele Prozesse
wie bspw. die Berichterstellung automatisiert
werden und zu einem Zeitgewinn sowie zu einer
Kostenreduktion beitragen.
erforderlich, um die Vergütung im Vergleichs- Auch im Kontext von Diversity-Management
umfeld einschätzen zu können (Papenfuß & kann eine Fachsoftware Beteiligungssteue-
Schmidt 2021). Zudem sind Vergütungsdaten rung wesentliche Beiträge zur Informations-
auch unterjährig mindestens einmal im Jahr nutzung leisten. Als Beispiel sind Daten und
pro Geschäftsführungsorganmitglied z. B. als Auswertungen zum Anteil von Frauen oder
Orientierungspunkt für die Festlegung von Personen mit Migrationshintergrund in
Kennzahlen für die erfolgsbezogene / variable Führungspositionen in den verschiedenen
Vergütung oder im Rahmen von jährlichen Organisationseinheiten zu nennen (Papenfuß,
Zielvereinbarungen erforderlich wie nützlich. Schmidt, & Schoneweg, 2021). Ein weiteres
Insgesamt können über Software viele Beispiel ist eine fundierte Grundlage an
Prozesse wie bspw. die Berichterstellung Vergütungsdaten für Debatten z. B. hinsicht-
automatisiert werden und zu einem Zeit- lich des Gender-Pay-Gaps, welche die
gewinn sowie zu einer Kostenreduktion Differenz des durchschnittlichen Bruttover-
beitragen. dienstes von Frauen und Männern im
Verhältnis zum Bruttoverdienst der Männer
Eine Fachsoftware Beteiligungssteuerung bezeichnet. So können neben der Erfüllung
kann weiterhin sehr relevante Beiträge für ein der Informationsbedarfe der Spitzen von
15K-BIT-Studie
Politik und Verwaltung auch für Gleichstel- Kämmerei bzw. dem Finanzbereich unter-
lungsbeauftragte relevante Informationen stützt werden (Papenfuß et al., 2019).
aufwandsarm zur Verfügung gestellt werden. Daneben gibt es u.a. ein dezentrales, duales
Eine Fachsoftware Beteiligungssteuerung ist Modell für das Beteiligungsmanagement.
ein wesentliches Element für die erforderliche Hier übernehmen die Fachbereiche bzw.
integrierte Gleichstellungsarbeit im Konzern Dezernate nicht nur die Funktion eines Zuar-
Kommune, die sowohl Verwaltung als auch beitens von Informationen und fachliche
kommunale Unternehmen betrachten muss. Ansprechpartnerfunktion, sondern ihnen
In der Gesamtschau ist eine situationsgerecht werden die Steuerungskompetenz und der
gestaltete und implementierte Fachsoftware direkte Kontakt mit den jeweiligen Unter-
Beteiligungssteuerung ein ganz wesentlicher nehmen zugeordnet (Schedler et al., 2016).
Schlüssel für die zukunftsfähige Aufstellung Dies wird in der Regel um ein zentrales
einer Kommune in der Debatte um nachhal- Element ergänzt, welches das Beteiligungs-
tige Daseinsvorsorge, integrierte Stadtent- management fachbereichsübergreifend koor-
wicklung und digitale Transformation. diniert, z. B. an der Verwaltungsspitze oder
als Teil der Kämmerei bzw. des Finanzbe-
2.4 Relevanz Organisationsmodell Beteili‐ reichs. Der Dezentralisierungsgrad kann hier
gungsmanagement unterschiedlich ausgeprägt sein. Im Wesent-
lichen bestehen die nachfolgend in Tabelle 1
Es ist wichtig, in den vorangehend aufge- dargestellten Optionen für die Organisati-
zeigten Feldern und bei den Überlegungen onsmodellentscheidung. Zu beachten ist,
zur Einführung einer Fachsoftware Beteili- dass in der Praxis natürlich auch eine Reihe
gungsteuerung auch das Organisationsmo- an Mischvarianten existiert.
dell für das Beteiligungsmanagement und die
Personalausstattung mitzudenken. Der Eine empirische Studie aus dem Jahr 2019
Deutsche Städtetag formuliert hierzu: „Eine zeigt, dass das Beteiligungsmanagement in
hinreichende Ausstattung des Beteiligungs- Kommunen sehr häufig in der Kämmerei
managements mit den erforderlichen bzw. im Finanzbereich angesiedelt ist,
Ressourcen ist notwendig, um den Heraus- während dezentrale Modelle, externe Gesell-
forderungen strategischer Beteiligungssteue- schaften und Stabstellenlösungen weniger
rung gerecht werden zu können″ (Deutscher häufig verbreitet sind (Papenfuß et al., 2019).
Städtetag, 2017, S. 34). In der Diskussion um Teilweise gibt es z. B. bereits zusätzliche
Organisationsmodelle wird in der Praxis Holding-Varianten oder Entwicklungen in
häufig die Anforderung formuliert, das Betei- diese Richtung. Auch wenn Ausgliederungs-
ligungsmanagement nahe an der Spitze der varianten bzw. Stabsstellen noch die Aus-
Verwaltung organisatorisch zu verorten nahme zu sein scheinen, können diese in der
(Papenfuß et al., 2019). Dies wird u. a. mit der Zukunft eine wichtige Rolle spielen. Ein
strategischen Bedeutung, fachbereichsüber- weiteres zentrales Ergebnis der Studie ist
greifenden Potenzialen bzw. Durchsetzungs- darüber hinaus die sehr knappe und sehr
möglichkeiten und auch einer möglichen unterschiedliche Personalausstattung im kom-
Signalwirkung begründet (Deutscher munalen Beteiligungsmanagement (Papen-
Städtetag, 2017). Die Stabstelle kann von der fuß et al., 2019).
16K-BIT-Studie
Dezentrales / Zentrales Beteiligungsmanagementmodell
Interne Organisationsmodelle Externe Organisationsmodelle
Stabstelle auf höchster Leitungsebene Extern(e) Gesellschaft / Betrieb
Stabstelle auf niedrigerer Leitungsebene Holdingmanagementgesellschaft
Teil der Kämmerei / des Finanzbereichs
Einbindung in Gesamtcontrolling
Was ist ein
Tabelle 1: Übersicht Organisationsmodelle Beteiligungsmanagement (Eigene Abbildung nach Papenfuß et al., 2019)
PCGK?
Ein PCGK ist eine Zusam- 2.5 Relevanz Public Corporate Gover‐ berichten und Instrumenten sowie zu Beru-
menstellung von Grund- nance Kodex zur Klärung von Rollen und fungsrichtlinien, Merkblättern, Erklärung zu
sätzen zur verantwor- Informationsbedarfen im Wechselspiel Interessenkonflikten, etc. (Expertenkommission
tungsvollen Steuerung, mit Fachsoftware Beteiligungssteuerung D-PCGM, 2021; Papenfuß, 2019).
Leitung und Überwa-
chung von und in öffent- Im Wechselspiel mit einer kontextgerechten Eine Beteiligungsrichtlinie ist explizit kein
lichen Unternehmen und Fachsoftware Beteiligungssteuerung bietet Ersatz für einen PCGK. Ein PCGK richtet sich
Organisationen der öffent- ein Public Corporate Governance Kodex insbesondere auch an die Geschäftsfüh-
lichen Hand mit selbstän- (PCGK) zur Klärung von Rollen und Informati- rungs- und Aufsichtsorgane der Unter-
diger Wirtschaftsführung, onsbedarfen sehr große Potenziale. Ein PCGK nehmen und formuliert Grundsätze verant-
die sich einschlägig be- ist eine Zusammenstellung von Grundsätzen wortungsvoller Public Corporate Governance
währt haben. zur verantwortungsvollen Steuerung, Leitung sowie Wertmaßstäbe. Demgegenüber
und Überwachung von und in öffentlichen formuliert eine Beteiligungsrichtlinie admi-
Unternehmen und Organisationen der nistrative Hinweise für die Verwaltung und
öffentlichen Hand mit selbständiger Wirt- die von der öffentlichen Hand entsandten /
schaftsführung, die sich einschlägig bewährt benannten Vertreter/-innen und hat eher
haben (Papenfuß, 2019; Papenfuß & Haas, den Charakter einer „Behördenanweisung″
2021). In jeder Gebietskörperschaft ist eine mit noch detaillierteren und formalrecht-
übersichtliche und widerspruchsfreie Konzep- licher geprägten Regelungen. Ein zentraler
tion der Public Corporate Governance erfor- Unterschied ist ferner das comply-or-explain
derlich. Hierfür wird zunächst ein Dachdoku- Prinzip, welches anforderungsgerecht und
ment „Grundsätze guter Unternehmens- und für alle Adressatengruppen (z. B. auch
Beteiligungssteuerung″ benötigt. Dieses Geschäftsführungsorgane) nur in einen PCGK
enthält an erster Stelle einen PCGK. Daran integriert werden kann (Expertenkommission
anschließend kann eine Beteiligungsrichtlinie D-PCGM, 2021; Papenfuß, 2019). Das
folgen. Dahinter sind als Anlagen u. a. zweck- comply-or-explain Prinzip ermöglicht es
mäßig: Muster zu verschiedenen Verträgen, kommunalen Unternehmen, von den
Satzungen, Geschäftsordnungen für Auf- Empfehlungen in einem PCGK abzuweichen,
sichts- / Geschäftsführungsorgane, Quartals- unter der Voraussetzung, dass
17K-BIT-Studie
Aufsichtsorgan und Geschäftsführungsorgan dieser Informationen ist eine Fachsoftware
dies jährlich in der Entsprechenserklärung Beteiligungssteuerung von entscheidender
veröffentlichen und die Abweichung bzw. die Bedeutung. Sie stellt Performance-Kenn-
stattdessen gewählte Lösung nachvollziehbar zahlen aufwandsarm zur Verfügung und
begründen. Wie z. B. auch der Deutsche ermöglicht adressatenorientierte Aufberei-
Städtetag betont: „Der Kodex kann durch tungen. Über Benutzeroberflächen ermög-
Beteiligungsrichtlinien ergänzt werden″ licht es eine Fachsoftware Beteiligungssteue-
(Deutscher Städtetag, 2017, S. 14). rung zudem, dass die für die Kennzahlenbil-
dung erforderlichen Daten auf Unterneh-
Zur Erreichung der mit Public Corporate mensseite aufwandsarm erfasst und für die
Governance verbundenen Ziele werden die Handlungstragenden in Politik und Verwal-
Erfordernisse und Chancen von PCGKs in den tung zielgruppengerecht ausgewertet und
Gebietskörperschaften einschlägig betont berichtet werden können. Somit wird die
(Budäus & Srocke, 2003; Expertenkommis- Erfüllung der von PCGKs formulierten Infor-
sion D-PCGM, 2021; Papenfuß & Schmidt, mationsanforderungen durch eine Fachsoft-
2021). PCGKs sollen Grundcharakteristika des ware Beteiligungssteuerung wesentlich
Public Corporate Governance Systems erleichtert. Dies gilt insbesondere auch im
kompakt zusammenfassen und so verständ- Feld Nachhaltigkeit, die zu einem ganz
lich machen, Rollenkonformität stärken sowie wesentlichen Anwendungsbereich für Soft-
regelmäßig auftretende Governance-Fragen, ware geworden ist (de Sousa et al., 2019).
Unklarheiten oder Lücken in Gesetzen gezielt Nachhaltigkeitsorientierte Software-Innovati-
adressieren und damit unterstützende Hinweise onen bieten das Potenzial, die Entschei-
geben (Expertenkommission D-PCGM, 2021; dungskultur im Sinne politischer Nachhaltig-
Papenfuß, 2019). Für Smart City bzw. die keitsziele entscheidend zu unterstützen.
digitale Stadt, integrierte Stadtentwicklung
und die nachhaltige Entwicklung in Städten Übergreifend kann ein PCGK dazu
und Regionen ist ein PCGK notwendig und verwendet werden, um Rollen und Informati-
chancenreich (Deutscher Städte- und onsbedarfe im Wechselspiel mit einer Fach-
Gemeindebund, 2020; KGSt, 2020). software Beteiligungssteuerung zu klären. In
den verschiedenartig vorstellbaren Prozessen
Die in PCGKs enthaltenen Grundsätze können ein PCGK und eine Fachsoftware in
betreffen häufig auch Regelungen, die verschiedenen Konstellationen zusammen-
unmittelbar Einfluss auf die Informationsnut- wirken. Hier ist eine entscheidende Frage, ob
zung nehmen. So enthalten PCGKs vielfach in der Kommune schon ein PCGK vorliegt
Regelungen zur Berichterstattung z. B. im oder zeitnah ohnehin eingeführt werden soll.
Rahmen von Quartalsberichten und des
Jahresabschlusses. Hierbei sollten idealty- Idealtypisch wird vielfach betont, zunächst
pisch auch finanzielle und nicht-finanzielle die Organisationsstruktur und die Informati-
Performance-Kennzahlen berichtet werden, onsabläufe in der Beteiligungssteuerung vor
die insbesondere auch den Aspekt der Nach- der Einführung einer Software festzulegen. In
haltigkeit berücksichtigen sollten (Experten- diesem Kontext hat der Deutsche Städtetag
kommission D-PCGM, 2021; Rat für Nachhal- in seiner Handreichung formuliert: „Mit
tige Entwicklung, 2021b). Für die Nutzung weiter fortschreitender Technisierung ist
18K-BIT-Studie
zunehmend den Einstellungen in der Stan- kann dann im Verlauf bei entsprechendem
dardsoftware oder der Software für das politischen Willen ein PCGK eingeführt
Beteiligungsmanagement besondere Auf- werden, der die Rollen und Informationsbe-
merksamkeit zu widmen, weil hier die Vorein- darfe ergänzend regelt. Auch kann eine
stellungen („Customizing″) oft eine größere Fachsoftware Beteiligungssteuerung im
Bindungswirkung entfalten als die Alltag Prozessmöglichkeiten aufzeigen und
Vorschriften. Mit der Einführung von vermitteln, wie ein bestehender PCGK
dv-gestützter Vorgangsbearbeitung wird das verbessert werden kann, und Impulse für
Erfordernis einer Geschäftsprozessmodellie- eine Evaluation mit Blick auf Entwicklungen
rung auch für das Beteiligungsmanagement und Möglichkeiten im Software-Kontext
offensichtlich″ (Deutscher Städtetag, 2017, S. liefern. Andersherum geben der PCGK und
34). Ist dieses Vorgehen jedoch beispiels- insbesondere auch der Deutsche Public
weise aufgrund noch andauernder politischer Corporate Governance-Musterkodex (D-PCGM)
Abstimmungen oder aufgrund von Ressour- wertvolle konzeptionelle Anstöße, zur Reali-
cenknappheit nicht möglich und liegt kein sierung welcher Anforderungen eine Fach-
PCGK vor, können Organisationsabläufe aber software Beteiligungssteuerung beitragen
auch aus der eingesetzten bzw. einzufüh- sollte.
renden Software-Lösung abgeleitet werden.
Für die Festlegung einer Organisations-
struktur und von Informationsabläufen bzw.
für eine Modellierung der Geschäftsprozesse
in der Beteiligungssteuerung fungiert ein
anforderungsgerechter PCGK idealtypisch als
konzeptioneller Überbau. Neben der Klärung
von Rollen und Informationsbedarfen
spiegelt sich in diesem auch das Eigentümer-
verständnis der jeweiligen Kommune wider
(Papenfuß & Wagner-Krechlok, 2021).
Insbesondere bei sehr geringer Personal-
kapazität im kommunalen Beteiligungsmana-
gement kann es auch zweckmäßig sein,
zunächst eine Fachsoftware Beteiligungs-
steuerung einzuführen, die mit ihren Struk-
turen dann auch die Einführung eines PCGK
erleichtert. In dem Fall hilft die Fachsoftware
Beteiligungssteuerung der Kommune die
Prozesse aufzusetzen und macht im Alltag
erlebbar, wie die Anforderungen an das
Beteiligungsmanagement mit realistischem
personellem Ressourcenaufwand sehr gut
erfüllbar sind. Aus den ersten Erfahrungen
mit einer Fachsoftware Beteiligungssteuerung
19K-BIT-Studie
Vorgehensweise
Methodik der Studie
03
Für die Studie wurde im März und April 2021 Alle oben genannten Funktionen repräsen-
eine Online-Befragung durchgeführt. Die tieren die wichtigsten Handlungstragenden,
Online-Umfrage wurde per E-Mail an Bürger- die in den Gebietskörperschaften für die
meister/-innen, Leitungen von Beteiligungs- Steuerung und Kontrolle der kommunalen
management und Rechnungsprüfungs- Unternehmen verantwortlich sind. Die
ämtern sowie Fraktionsvorsitzende in Stadt- Befragung wurde erfolgreich an 2.917 E-
und Gemeinderäten von Städten in Deutsch- Mail-Adressen zugestellt, die von den
land mit mindestens 30.000 Einwohnerinnen Webseiten der Gebietskörperschaften und
und Einwohnern versandt. In den Fällen, in politischen Parteien gesammelt wurden.
denen auf der Webseite einer Stadt kein
separates Beteiligungsmanagement identifi-
zierbar war, wurde stattdessen die Kämmerin
/ der Kämmerer angeschrieben. Bei den Frak-
tionsvorsitzenden in den Stadt- und Gemein-
deräten wurden nur solche von Parteien
berücksichtigt, die auch im Deutschen
Bundestag vertreten sind. Dies waren zum
Zeitpunkt der Befragung CDU/CSU, SPD, AfD,
FDP, DIE LINKE und Bündnis 90/Die Grünen.
20K-BIT-Studie
Ergebnisse
Befunde zur Informationsnutzung
und Perspektiven für die Gestaltung
einer Fachsoftware
Beteiligungssteuerung
04
4.1 Überblick über das Befragungssample verteilung ist repräsentativ für die Gesamt-
heit der angeschriebenen Personen. Im
337 Befragte aus 239 Städten haben alle für Vergleich der beiden Geschlechter unter-
diese Studie relevanten Fragen aus der scheidet sich die Teilnahmequote nur gering-
Befragung beantwortet. Dies entspricht einer fügig.
Rücklaufquote von 11,6%. In Anbetracht der
zeitlichen Alltagsanforderungen - auch unter Die Befragungsteilnehmenden sind im
den erhöhten Herausforderungen im Zuge Durchschnitt etwa 54 Jahre alt. Insgesamt
der COVID-19-Pandemie - und der hochran- haben 7,8% eine Promotion, 37,1% einen
gigen Zielgruppe der Befragung in der Universitätsabschluss, 35,0% einen Fach-
Politik- und Verwaltungs-Hierarchie liefern hochschulabschluss und 14,8% einen ander-
die 337 Antworten in diesem Umfeld einen weitigen Abschluss oder eine berufliche
umfassenden und für die Ziele der Studie Ausbildung. 5,3% der Befragungsteilneh-
sehr aufschlussreichen Datensatz. menden haben keine Angabe zu ihrem
Bildungshintergrund gemacht. 53,4% der
Folgend wird ein Überblick über die Befra- Befragungsteilnehmenden haben mehr als
gungsteilnehmenden nach soziodemogra- drei Jahre berufliche Erfahrung in der Privat-
phischen Merkmalen gegeben. 76,9% der wirtschaft und 52,8% mehr als drei Jahre
Befragungsteilnehmenden sind männlich Berufserfahrung in der Politik.
und 22,6% sind weiblich. Diese Geschlechter-
21K-BIT-Studie
209 Befragungsteilnehmende (62,0%) gehören Aussage zu, sich unterstützt zu fühlen. Bei
der Funktion „Politik″ an – d.h. sie sind als 30,0% zeigt sich ein gemischtes Bild und
(Ober-) Bürgermeister/-in oder Fraktionsvor- knapp 20,0% stimmen der Aussage eher
sitzende/-r in einem Stadt- oder Gemein- nicht bzw. überhaupt nicht zu.
derat tätig. 128 Befragungsteilnehmende
(38,0%) gehören der Funktion „Verwaltung” Nach den Befunden empfinden die Befra-
an – d.h. sie sind als Leitung von Beteili- gungsteilnehmenden Informationen noch
gungsmanagement bzw. Kämmerei und nicht ausreichend als Unterstützung und es
Rechnungsprüfungsämtern tätig. bedarf für die Erfüllung der Aufgaben im
Kontext Beteiligungssteuerung noch einer
4.2 Befunde zur Informationsnutzung und Weiterentwicklung der Verfügbarkeit und
Gestaltungsperspektiven für eine Fach‐ Aufbereitung von Informationen zu kommu-
software Beteiligungssteuerung nalen Unternehmen. Dies könnte auf Heraus-
forderungen bzw. einen Bedarf bei der
Um einen ersten Eindruck von der Verfüg- Personalentwicklung bzgl. Software- und
barkeit und Aufbereitung von Informationen Technologieakzeptanz und evidenzba-
zu gewinnen, wurden die Befragungsteilneh- siertem Management hindeuten.
Bitte geben Sie an, inwieweit Sie der folgenden Aussage zustimmen:
Ich fühle mich bei der Wahrnehmung meiner Aufgaben im Kontext öffentlicher
Unternehmen durch entsprechend verfügbare und aufbereitete Informationen unterstützt.
N=337; Mittelwert am Ende des Balkens
3,4
stimme überhaupt nicht zu (1) stimme eher nicht zu (2) teils/teils (3)
stimme eher zu (4) stimme voll und ganz zu (5)
Abbildung 1: Wahrnehmung der Aufgabenunterstützung durch Informationen
menden gefragt, wie sie die Unterstützung Insgesamt bleibt die Nutzerzentrierung eine
durch Informationen bei ihren jeweiligen zentrale Voraussetzung dafür, dass die Funk-
Aufgaben im Kontext kommunaler Unter- tionen von Software und die über Software
nehmen wahrnehmen. Die Antworten der bereitgestellten Informationen als nützlich
Befragungsteilnehmenden werden in empfunden und genutzt werden. Für die
Abbildung 1 veranschaulicht. Im Durchschnitt Gestaltung einer Fachsoftware für die
fühlen sich die Befragungsteilnehmenden kommunale Beteiligungssteuerung impli-
durch Informationen nur teilweise unter- zieren die Befunde einen Bedarf für die
stützt. Insgesamt stimmen mehr als die Hälfte Erhebung der Informationsbedarfe der
der Befragungsteilnehmenden (51,0%) der zentralen Handlungstragenden und die
22K-BIT-Studie
Berücksichtigung bei der Einrichtung und Vergleich fallen die Unterschiede des
Ausgestaltung von Analyse- und Berichts- Nutzungszweckes Personalentscheidungen
funktionen. So kann es nützlich sein, die zu den übrigen Nutzungszwecken auf. So
Software-Nutzenden in der Verwaltung und erreicht dieser Nutzungszweck mit 2,4 den
insbesondere im Beteiligungsmanagement geringsten Wert und die Anzahl derjenigen,
von Beginn an in den Prozess der Software- die der Aussage überhaupt nicht bzw. eher
Einführung einzubinden und im Verlauf des nicht zustimmen, ist deutlich höher. Bei den
Prozesses auch an Funktionstests zu betei- anderen Nutzungszwecken sind die Werte
ligen. Ferner sollten sie nach erfolgter Einfüh- dagegen sehr ähnlich verteilt. Die Befunde
rung in die Weiterentwicklung der Software sind im Grundsatz ähnlich wie sie in interna-
einbezogen werden, um diese nutzungszen- tionalen Studien mit den gleichen Fragebo-
triert weiterzuentwickeln. In Bezug auf die genskalen berichtet werden (Dimitrijevska-
Software-Nutzenden in der Politik ist bei der Markoski & French, 2019). Insgesamt werden
Software-Einführung und insbesondere bei Performance-Kennzahlen in mittlerer Inten-
der Einrichtung der entsprechenden Benut- sität genutzt und für die Erfüllung der
zeroberfläche aufgrund des Zeitdrucks Aufgaben im Kontext der Beteiligungssteue-
besonders zentral, die einfache und über- rung im Sinne eines evidenzbasierten
sichtliche Zugänglichkeit zu gewährleisten Managements besteht noch nicht ausge-
und diese für die jeweilige Entscheidungs- schöpftes Potenzial (vgl. Kroll & Küchler-
situation bspw. in Sitzungen mit anspre- Stahn, 2009). Insbesondere für die poli-
chender und verständlicher Aufbereitung zur tischen Entscheidungsverantwortlichen, die
Verfügung zu stellen. überwiegend ehrenamtlich tätig sind, sind
entsprechende Schulungsangebote und ad
Im Folgenden betrachtet Abbildung 2 die hoc Erläuterungen zu Kennzahlen im Kontext
persönliche Nutzung von Performance- von Berichten vielversprechend. Auch sollte
Kennzahlen. Über alle Nutzungszwecke der Umgang mit Performance-Kennzahlen in
hinweg liegt die angegebene persönliche der Personalentwicklung in der Verwaltung
Nutzung bei einem Wert von 2,9. Im ein noch wichtigeres Thema werden.
Bitte geben Sie an, inwieweit Sie der folgenden Aussage zustimmen:
Ich nutze Performance-Kennzahlen für ...
N=254-291; Mittelwert am Ende der Balken
Berichterstattung 3,0
Budgetplanung 3,1
Evaluation 3,1
Personalentscheidung 2,4
Projektplanung / Verbesserungen 3,1
Vergleiche 2,8
stimme überhaupt nicht zu (1) stimme eher nicht zu (2) teils/teils (3)
stimme eher zu (4) stimme voll und ganz zu (5)
Abbildung 2: Persönliche Nutzung von Performance-Kennzahlen für verschiedene Nutzungszwecke
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