#ZUKUNFTSOZIALESEUROPA - Hans-Böckler-Stiftung
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REPORT
Nr. 67, Mai 2021
#ZUKUNFTSOZIALESEUROPA
Das Europäische Wirtschafts- und Sozialmodell stärken
AG Soziales Europa der Hans-Böckler-Stiftung
ABSTRACT
Die Corona-Krise hat die sozialen Probleme in Eu- der tarifvertraglichen, arbeits- und sozialrecht-
ropa schonungslos offengelegt und deutlich ge- lichen Absicherung von Selbstständigen und
macht, wie unverzichtbar eine Stärkung der so- Erwerbstätigen in der digitalen Plattformöko-
zialen Dimension der EU ist. Der Report zeigt auf, nomie, (2) Einführung eines europäischen Min-
welche Schritte dafür notwendig sind. Ziel ist eine destlohnrahmens, (3) Verbesserung des Schut-
Stärkung der Säulen des Europäischen Wirtschafts- zes grenzüberschreitend tätiger Beschäftigter,
und Sozialmodells – des demokratischen Wohl- (4) Stärkung des kollektiven Arbeitsrechts im
fahrtsstaates und der institutionalisierten Arbeits- Kontext von Binnenmarkt und Währungsunion.
beziehungen. Dazu entwickelt der Report Reform- – Mitbestimmungsrechte könnten durch eine bes-
vorschläge im Bereich der europäischen Sozialpo- sere Verankerung im europäischen und nationa-
litik, der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) len Recht gestärkt werden.
sowie des Binnenmarktrechtes:
Die Umsetzung der Reformvorschläge würde die
– Eine Überarbeitung des Regelwerks der WWU Arbeits- und Lebensbedingungen der Menschen
würde die Eurozone nicht nur krisenfester ma- in Europa verbessern und die Zustimmung der
chen, sondern auch für mehr Wachstum und Europäer*innen zur europäischen Integration erhö-
Beschäftigung sorgen. hen.
– Weitere Maßnahmen würden die sozialen Rech-
te von Erwerbstätigen stärken: (1) VerbesserungINHALT
Kapitel 1 �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3
1 Einleitung: Die Grundlagen des Europäischen Wirtschafts-
und Sozialmodells stärken �������������������������������������������������������������������������������������������� 3
Kapitel 2 �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6
2 Wachstums- und beschäftigungsfreundliche Wirtschaftspolitik im Euro ��������������������� 6
2.1 Neue Fiskalregeln für die Währungsunion �������������������������������������������������������������������������������� 6
2.2 Makroökonomische Koordinierung verbessern, Sozialpartner stärken ��������������������������������� 10
Kapitel 3 ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 16
3 Stärkung der sozialen Rechte von Erwerbstätigen ���������������������������������������������������� 16
3.1 Ein modernes Arbeitsrecht für Selbstständige ��������������������������������������������������������������������� 16
3.2 Angemessene Mindestlöhne und Stärkung der Tarifbindung in der Europäischen Union ������ 20
3.3 Arbeitnehmerrechte grenzüberschreitend sichern ���������������������������������������������������������������� 26
3.4 Kollektives Arbeitsrecht im Binnenmarkt und in der Währungsunion ���������������������������������� 32
Kapitel 4 ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 36
4 Mitbestimmung: Die Stimme der Beschäftigten stärken ������������������������������������������� 36
4.1 Eine europäische Corporate Governance im Sinne der Stakeholder ������������������������������������ 36
4.2 Unternehmensmitbestimmung im europäischen Gesellschaftsrecht ������������������������������������ 37
4.3 Betriebliche Interessenvertretung auf europäischer Ebene ��������������������������������������������������� 39
Kapitel 5 ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 42
5 Schlusswort: #zukunftsozialeseuropa ������������������������������������������������������������������������� 42
Autorinnen und Autoren ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 43
WSI Report Nr. 64, Mai 2021 Seite 2KAPITEL 1
1 EINLEITUNG: DIE GRUNDLAGEN DES EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS-
UND SOZIALMODELLS STÄRKEN 1
Daniel Seikel
„Ich will, dass Europa noch mehr erreicht, wenn es ten: Wie lassen sich wirtschaftliche Freiheiten und
um soziale Gerechtigkeit und Wohlstand geht. […] soziale Rechte optimal kombinieren? Die Europäi-
Es ist höchste Zeit, dass wir in der Wirtschaft von sche Union ist in dieser Hinsicht keine Ausnahme.
heute das Soziale mit dem Markt in Einklang brin- Verbriefte soziale Rechte sind der „rechtliche
gen“, so das Versprechen Ursula von der Leyens vor Code“ 4, auf dem Wohlfahrtsstaatlichkeit, Arbeit-
ihrer Wahl zur Präsidentin der Europäischen Kom- nehmerrechte, demokratische Mitbestimmung im
mission. 2 Schon ihr Amtsvorgänger Jean-Claude Wirtschaftsbereich und soziale gesellschaftliche
Juncker hatte versprochen, dass Europa wieder ein Teilhabe aufgebaut sind (vgl. Marshall 1992 zum
soziales „Triple-A-Rating“ erreichen müsse. Auch Begriff der sozialen Bürgerrechte). In der Vergan-
die derzeit amtierende portugiesische EU-Ratsprä- genheit wurden in der EU immer wieder soziale
sidentschaft hat sich der „Verwirklichung eines fai- Rechte wirtschaftlichen Freiheiten untergeordnet.
ren und sozialen Europas“ verschrieben. 3 Im Mai Wirtschaftliche Freiheiten sollten aber nicht hierar
2021 soll ein Sozialgipfel politische Impulse für die chisch über sozialen Rechten stehen. Im Zweifel
Umsetzung der 2017 in Göteborg proklamierten sollten soziale Rechte Vorrang vor der uneinge-
„Europäischen Säule sozialer Rechte“ liefern. Auf schränkten Ausübung individueller wirtschaftlicher
der Agenda des Sozialgipfels stehen die Reglemen- Freiheiten haben. Im besten Falle werden wirt-
tierung neuer Arbeitsformen, menschenwürdige Ar- schaftliche Freiheiten und Systeme der sozialen Si-
beitsbedingungen, sichere Arbeitsplätze, gerechte cherung und Teilhabe so aufeinander abgestimmt,
Löhne, familiengerechte Arbeitszeitmodelle, der Zu- dass besonders produktive, leistungsfähige und
gang zur sozialen Sicherung, angemessene Min- sozial ausgeglichene Wirtschaftssysteme entste-
destlöhne sowie die Stärkung des sozialen Dialogs hen. Dies demonstrieren nicht zuletzt diejenigen
und der Tarifverhandlungen. EU-Länder, die hohe soziale Standards aufweisen
Das soziale Europa ist also nach Jahren der sozi- und zu den reichsten und wettbewerbsfähigsten
alpolitischen Zurückhaltung (vgl. Graziano/Hart- Volkswirtschaften der Welt gehören.
lapp 2019) und der im Zuge der Eurokrise verhee- Das Ziel der hier diskutierten Reformen ist, die
renden Austeritätspolitik wieder auf die politische Säulen des Europäischen Wirtschafts- und Sozial-
Agenda der EU gerückt (Seikel 2021, S. 1). Die Co- modells zu stärken, das für die Autor*innen dieses
rona-Krise hat die sozialen Probleme in der EU Reports das Fundament für die wirtschaftliche Pro-
schonungslos offengelegt und gezeigt, wie unver- sperität Europas ist: den demokratischen Wohl-
zichtbar eine Stärkung der sozialen Dimension der fahrtsstaat und die institutionalisierten Arbeits
EU ist. Der vorliegende Report nimmt den anste- beziehungen (Arbeitsrecht, Tarifautonomie, Streik-
henden Sozialgipfel in Porto zum Anlass, zu fragen, recht, Mitbestimmung) – die großen, in Institutio-
wie ein sozialeres Europa aussehen soll. Welche nen gegossenen historischen Klassenkompromisse
Schritte sind notwendig, um die soziale Dimension des 20. Jahrhunderts. Die Stärkung des Europäi-
der europäischen Integration zu stärken? schen Wirtschafts- und Sozialmodells ist dabei aus
Ausgangspunkt des Reports ist die politökono- Sicht der Autor*innen dieses Reports keinesfalls
mische Schlüsselfrage aller modernen Gesellschaf- allein die Aufgabe der europäischen Sozialpolitik
im engeren Sinne. Vielmehr besteht die Notwen-
digkeit, auch in Feldern jenseits der Domäne der
1 Die Autor*innen bedanken sich herzlich bei Lea Giese,
Sozialpolitik die fiskalpolitischen, makroökonomi-
Jutta Höhne und Claudia Müller für ihre Unterstützung schen und rechtlichen Voraussetzungen für ein so-
bei der Erstellung des Reports. zialeres Europa zu verbessern. Im vorliegenden Re-
2 Von der Leyen, Ursula 2019: Meine Agenda für Europa,
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/political-guideli-
nes-next-commission_de.pdf [28.7.2020].
3 Siehe das Programm der portugiesischen EU-Ratspräsi- 4 Der Begriff „rechtlicher Code“ wird hier in Anlehnung an
dentschaft https://www.2021portugal.eu/media/f0ali0y4/ Katharina Pistors Buch (2020) „Der Code des Kapitals“
portugiesischer_eu-ratsvorsitz_de.pdf [31.03.2021]. verwendet.
WSI Report Nr. 64, Mai 2021 Seite 3port werden deshalb drei zentrale Themenfelder erörtert. Zu diesem Thema haben Forscher*innen
behandelt: die Zukunft des Euro, die Regulierung der Hans-Böckler-Stiftung in den vergangenen Mo
von Arbeit in Europa und die Zukunft von mitbe- naten zahlreiche Beiträge vorgelegt (Creel et al.
stimmter Unternehmensführung im europäischen 2020; Müller/Schulten 2020; Schulten/Müller 2020;
Kontext. Seikel 2020a, 2020b; Watt 2020a, 2020b; Watzka/
Die an diesem Report mitwirkenden Forscher*in Watt 2020). Auch Fragen der Verbesserung der de-
nen gehen von zwei zentralen Annahmen aus. Ers- mokratischen Legitimation europäischer Politik
tens: Eine wachstums- und beschäftigungsfreund- werden nur am Rande aufgegriffen.
lichere Wirtschaftspolitik im Rahmen der europäi- Der Report ist wie folgt aufgebaut: Kapitel 2
schen Wirtschafts- und Währungsunion ist eine beschäftigt sich mit der Zukunft des Euro. Darin
notwendige Voraussetzung für ein soziales Europa. schlagen die Autoren eine Reform des fiskalpoliti-
Denn wirtschaftliche Prosperität und Vollbeschäfti- schen Regelwerks des Euro vor, die die Eurozone
gung sind nicht nur die Grundlage dafür, dass die nicht nur krisenfester macht, sondern auch für mehr
große Mehrheit der europäischen Bürger*innen Wachstum und Beschäftigung sorgen würde. Zu-
durch qualitativ hochwertige, sinnstiftende Er- dem wird ein Vorschlag für eine verbesserte makro-
werbsarbeit auskömmliche Einkommen erzielen ökonomische Koordinierung unterbreitet, der unter
kann. Sie ist darüber hinaus auch die wichtigste anderem auf gestärkten Sozialpartnern und Tarif-
Finanzierungsquelle für umfassende öffentliche vertragsinstitutionen beruht. Anschließend widmet
Dienstleistungen und gut ausgebaute soziale Si- sich Kapitel 3 der Stärkung der sozialen Rechte von
cherungssysteme. Ihr unschätzbarer Wert erweist Erwerbstätigen. Das Kapitel identifiziert vier zentra-
sich gerade in der Corona-Krise erneut. Hierzu sind le Handlungsbedarfe: (1) eine bessere tarifvertragli-
umfassende Reformen am Regelwerk der Wäh- che, arbeits- und sozialrechtliche Absicherung von
rungsunion nötig. Sie sind eine Voraussetzung für Selbstständigen und Erwerbstätigen in der digitalen
handlungsfähige politische Systeme, die über aus- Plattformökonomie, (2) die Einführung eines euro-
reichend Ressourcen verfügen, um anspruchsvolle päischen Mindestlohnrahmens, (3) eine rechtliche
Politikziele umzusetzen. Zweitens: Die hier empfoh- Gleichstellung von grenzüberschreitend tätigen Be-
lene Stärkung der sozialen Rechte von Erwerbstäti- schäftigten sowie eine bessere Durchsetzung ihrer
gen, einschließlich ihrer Mitbestimmungsrechte, bestehenden Rechte und (4) eine Stärkung des kol-
würde den europäischen Binnenmarkt nicht nur lektiven Arbeitsrechts im Kontext des Binnenmark-
sozialer und gerechter, sondern auch nachhaltiger tes und der Währungsunion. Kapitel 4 befasst sich
und wirtschaftlich erfolgreicher werden lassen. schließlich mit der Frage, wie Unternehmensmitbe-
Die in diesem Report entwickelten Reformvor- stimmung und betriebliche Interessenvertretung
schläge sind unsere Antwort auf die vielfältigen besser im europäischen Recht verankert werden
Krisen der vergangenen Jahre – nicht zuletzt auch können.
auf die Legitimationskrise der EU. Die Reformvor-
schläge würden die Arbeits- und Lebensbedingun-
gen der Menschen in Europa spürbar verbessern.
Sie verfolgen die Strategie, durch bessere Politik
ergebnisse die Zustimmung der Europäer*innen
zur europäischen Integration zu erhöhen.
Dieser Report bündelt wichtige Erkenntnisse aus
der jüngeren Europaforschung der Hans-Böckler-
Stiftung. Die Beiträge bauen auf empirisch-analyti-
schen Vorarbeiten und daraus entwickelten Re-
formüberlegungen auf, die Wissenschaftler*innen
der Hans-Böckler-Stiftung aus unterschiedlichen
disziplinären Perspektiven in den vergangenen Jah-
ren erarbeitet haben. Trotz des breiten Themen-
spektrums können in diesem Report nicht alle für
ein sozialeres Europa relevanten Politikfelder lü-
ckenlos ausgeleuchtet werden. Wir konzentrieren
uns daher auf aus unserer Sicht zentrale Reform-
projekte, die einen besonders hohen Mehrwert für
das soziale Europa haben. Andere, ebenfalls sinn-
volle Maßnahmen, wie etwa einheitliche soziale
Mindeststandards, eine Teilharmonisierung der Un-
ternehmensbesteuerung oder die Regulierung von
Finanzmärkten, werden hier nicht behandelt. Zu-
dem konzentrieren wir uns auf Reformbedarfe der
EU im „Normalzustand“. Maßnahmen zur Bewälti-
gung der Corona-Krise werden demzufolge nicht
WSI Report Nr. 64, Mai 2021 Seite 4LITERATUR
Creel, J. / Holzner, M. / Saraceno, F. / Watt, A. / Pistor, K. (2020): Der Code des Kapitals Seikel, D. (2021): Die Formel für ein so-
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and resilience facility. A premliminary
assessment, Düsseldorf
WSI Report Nr. 64, Mai 2021 Seite 5KAPITEL 2
2 WACHSTUMS- UND BESCHÄFTIGUNGSFREUNDLICHE
WIRTSCHAFTSPOLITIK IM EURO
2.1 Neue Fiskalregeln für die Währungsunion Möglichkeit, das fiskalpolitische Regelwerk auf den
Prüfstand zu stellen.
Andrew Watt / Sebastian Watzka / Daniel Seikel 2.1.2 Defizite europäischer Fiskalregeln
Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) stammt
2.1.1 Einleitung aus dem Jahre 1997. Er legt die Fiskalregeln für
Mitglieder der Wirtschafts- und Währungsunion
Die europäischen Fiskalregeln konnten bereits (WWU) fest: Die Staatsverschuldung sollte unter 60
während der Eurokrise die Entstehung massiver Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) bleiben.
wirtschaftlicher Störungen weder verhindern noch Die Haushaltsdefizite wurden, außer in tiefen Re-
die Bewältigung ihrer Folgen bewerkstelligen. Die zessionen, auf 3 Prozent des BIP begrenzt. 5
Corona-Krise könnte die Defizite des europäischen Die europäischen Fiskalregeln waren bereits vor
Regelwerks trotz der in der Zwischenzeit erfolgten der Corona-Krise nicht mehr funktional. Da sie sich
Reformen noch deutlicher zutage treten lassen. So- einseitig auf Haushaltsdisziplin konzentrieren, wird
wohl der wirtschaftliche Einbruch als auch die Ge- die zentrale Rolle der nationalen Fiskalpolitik für die
genmaßnahmen der europäischen Mitgliedstaaten Stabilisierung der gesamtwirtschaftlichen Entwick-
werden ihre Verschuldung auf Jahre hinweg erheb- lung nicht ausreichend berücksichtigt (Furman
lich erhöhen (Draghi 2020; Europäische Kommis 2016; Seikel/Truger 2019).
sion 2020a; IWF 2020). Zwar sind Stützungsmaß- Sparmaßnahmen entziehen dem Wirtschafts-
nahmen auf europäischer Ebene bereits beschlos- kreislauf die Nachfrage, sie können sogar den Ab-
sen (vgl. Seikel 2020; Watt 2020), doch werden sie schwung verstärken und zu einem Anstieg der öf-
nicht ausreichen, um einen starken Anstieg der fentlichen Verschuldung führen (Cottarelli/Jaramil-
nationalen Schuldenstände zu vermeiden. lo 2012). Dies zeigte sich in der Eurokrise: Nach-
Zurzeit sind die europäischen Fiskalregeln aus- dem die Schuldenstandsquoten im Euroraum stark
gesetzt. Nach der Krise können sie in ihrer jetzigen gestiegen waren, betrieben die meisten EU-Mit-
Form angesichts der steigenden Staatsverschul- gliedstaaten eine verfrühte und oftmals extreme
dung nicht wieder zur Anwendung kommen, da Austeritätspolitik, mit dem Ziel, öffentliche Defizite
sonst eine zweite Eurokrise (Schneider/Syrovatka und Schulden unter Kontrolle zu bringen. Das Er-
2020) droht. Angesichts zunehmender europakriti- gebnis war eine Double-Dip-Rezession, in den
scher Tendenzen in Italien und anderswo könnte meisten Ländern gefolgt von einer anhaltend
der Euro diese Krise möglicherweise nicht über schwachen gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.
leben. Besondere Härten traten in den Ländern auf, die
Die europäischen Regularien kranken insbeson- am schlimmsten von der Krise betroffen waren, sie
dere an ihrer stark destabilisierenden, prozykli- wurden im Gegenzug für Finanzhilfen zu wirt-
schen Wirkung. Zugleich erweisen sie sich einer- schaftlichen Anpassungsprogrammen verpflichtet.
seits als zu komplex, andererseits als zu unflexibel Durch die schleppende Erholung verbesserten sich
und undifferenziert gegenüber den unterschiedli- Defizite und Schuldenquoten nur langsam.
chen Bedürfnissen der Mitgliedstaaten. Die euro- Folgende dysfunktionalen Effekte treten auf und
päischen Fiskalregeln müssen daher so reformiert müssen korrigiert werden:
werden, dass sie Wachstum und Beschäftigung in
Europa nicht länger behindern. Dies ist insbeson- – Weder wurden hohe Schuldenniveaus verhin-
dere für eine wirtschaftliche Erholung nach der dert, noch eine angemessene wirtschaftliche
Corona-Krise notwendig. Stabilisierung erreicht.
Im Februar 2020 hat die Europäische Kommis
sion eine öffentliche Debatte zur „Überprüfung der
wirtschaftspolitischen Steuerung“ (Europäische
Kommission 2020b) der Wirtschafts- und Wäh- 5 Die Regeln des SWP wurden während der Eurokrise ver-
rungsunion angestoßen. Sie bietet eine geeignete schärft (Seikel 2016).
WSI Report Nr. 64, Mai 2021 Seite 6– Die Fiskalregeln wirken prozyklisch, das heißt, große Bedeutung für die langfristige gesamt-
sie vertiefen Krisen, während sie in „guten Zei- wirtschaftliche Entwicklung zukommt (Bom/
ten“ nicht in ausreichendem Umfang für eine Ligthart 2014). Es gibt stichhaltige ökonomische
antizyklische Konsolidierung sorgen. Das liegt Gründe dafür, öffentliche Investitionen (etwa in
nicht nur an den starren Grenzwerten des SWP, Infrastruktur, Bildung, Dekarbonisierung) mit
sondern auch daran, wie der sogenannte Poten- Krediten zu finanzieren (Hein/Detzer 2014).
zialoutput berechnet wird. Das ist eine Schät- – Damit die Fiskalpolitik die wirtschaftliche Ent-
zung dessen, was eine Volkswirtschaft maximal wicklung stabilisieren kann, sollten die Zielwer-
produzieren kann, ohne dass Inflation entsteht te an die konjunkturelle Entwicklung angepasst
(Truger/Will 2012). Wenn wie zurzeit durch die werden. Regierungen müssen im Aufschwung
Schätzmethode der Potenzialoutput zu stark auf sparsamer sein und sollten im Abschwung nicht
aktuelle konjunkturelle Entwicklungen reagiert, prozyklisch handeln. Dazu braucht es ein adä
werden konjunkturbedingte Schwankungen als quates Konjunkturbereinigungsverfahren, um
„strukturell“ betrachtet. Eine Rezession führt zwischen konjunkturbedingten und strukturel-
dann dazu, dass die Leistungsfähigkeit der Wirt- len Haushaltsdefiziten unterscheiden zu kön-
schaft in der langen Frist pessimistischer einge- nen. Das momentane Verfahren wirkt prozyk-
schätzt wird. Die Folge hiervon wiederum ist, lisch. Folglich sollte eine Methode gewählt wer-
dass die budgetpolitischen Spielräume des Lan- den, bei der die Berechnung des Potenzials oder
des enger gesehen werden als es notwendig des Potenzialwachstums möglichst wenig auf
wäre. Die Fiskalpolitik wirkt dann tendenziell konjunkturelle Schwankungen reagiert, sodass
prozyklisch, obwohl größere finanzielle Spiel- die Rückführung der Staatsverschuldung kon-
räume vorhanden wären. Gleichzeitig wird in junkturgerecht verläuft und keine politisch un
boomenden Ländern die Notwendigkeit unter- realistischen sowie wirtschaftlich schädlichen
schätzt, dämpfend einzuwirken – um Blasen Anpassungsmaßnahmen erfordert.
und überhöhte Inflationsraten zu vermeiden –, – Zur Abfederung schwerwiegender Schocks, bei-
da die günstige wirtschaftliche Lage als struktu- spielsweise der Corona-Krise, werden Ausnah-
relle Verbesserung interpretiert wird. meregeln benötigt.
– Die Vorgaben berücksichtigen die Qualität öf-
fentlicher Ausgaben nicht in angemessener Die fiskalpolitischen Regeln sollten so gestaltet
Weise (Europäische Kommission 2020b). Insbe- werden, dass sie so weit wie möglich den oben for-
sondere werden öffentliche Investitionen den mulierten Anforderungen einer optimalen Fiskalpo-
laufenden Ausgaben gleichgestellt, obwohl sie litik gerecht werden. Die im Folgenden entwickel-
sich auf längere Sicht zumindest teilweise ten Vorschläge setzen diese Anforderungen um
selbst finanzieren. Dies kann dazu führen, dass und kurieren die Defizite des jetzigen Regelwerks.
der Staat zu wenig investiert. Öffentliche Inves- Sie stellen eine Mindestkombination von Elemen-
titionen geraten in fiskalischen Krisensituatio- ten dar, um das Risiko einer fortwährenden Stagna-
nen häufig unter Druck, da sie mit verhältnis- tion und einer Überschuldung in der Währungsuni-
mäßig geringen politischen Kosten und ohne on möglichst weit zu senken, ohne eine gemeinsa-
große Zeitverzögerung eingespart werden me europäische Finanzpolitik einzuführen. Dabei
können. wird das Ziel verfolgt, die Fiskalpolitik der Mitglied-
staaten nachhaltig (durch die Vermeidung exzessi-
2.1.3 Ein neues Regelwerk für den Euro ver Defizite und Schuldenquoten) und gleichzeitig
ausreichend flexibel zu gestalten. Antizyklische
Gute Fiskalregeln sollten die automatischen Stabili- Maßnahmen sollen sowohl im Auf- als auch im Ab-
satoren, zum Beispiel die Arbeitslosenversicherung, schwung stabilisierend wirken können. Zugleich
in konjunkturellen Schwächephasen und Auf- soll ein angemessenes Niveau an öffentlichen Gü-
schwüngen nicht abwürgen. Überdies sollten Fis- tern und Dienstleistungen bereitgestellt werden
kalregeln so gestaltet werden, dass die Politik die können.
Konjunktur fiskalpolitisch aktiv beeinflussen kann. Dazu schlagen wir eine umfassende Reform der
Ein optimales fiskalpolitisches Regelwerk muss fol- europäischen Fiskalregeln vor:
genden Anforderungen gerecht werden:
– Die Obergrenze für die Staatsschuldenquote
– Die Fiskalpolitik muss in der Lage sein, kurzfris- sollte aufgrund der veränderten makroökonomi-
tig auf Schocks zu reagieren. schen Rahmenbedingungen deutlich über die
– Langfristig sollten hohe öffentliche Schulden- 60-Prozent-Maastricht-Quote angehoben
quoten allmählich auf einen Referenzwert sin- werden.
ken, jedoch ohne dass kontinuierliche Steuerer- – Des Weiteren sollte die jetzige Defizit-Obergren-
höhungen oder Ausgabenkürzungen notwendig ze von 3 Prozent durch eine Ausgabenregel für
werden. Länder mit hohem Schuldenstand für nicht-in-
– Es muss ein ausreichendes Niveau öffentlicher vestive, konjunkturunabhängige Ausgaben er-
Investitionen gewährleistet werden, denen eine setzt werden.
WSI Report Nr. 64, Mai 2021 Seite 7– Schließlich sollten öffentliche Investitionen von –, sobald der Schuldenstand eines Landes eine ge-
der Ausgabenregel ausgenommen werden. Sie- wisse Grenze überschritten hat. Solche Ausgaben
he hierzu ausführlicher Dullien et al. (2020). müssten nicht gekürzt werden, sondern dürften le-
diglich langsamer wachsen. Davon ausgenommen
Schuldenziel den neuen makroökonomischen wären konjunkturabhängige Ausgaben, etwa für
Realitäten anpassen Arbeitslosenunterstützung oder Grundsicherung.
Das Wachstum dieser Ausgaben sollte dabei durch
Es gibt keinen wissenschaftlichen Konsens darüber, das mittelfristige Wachstum des nominalen BIP-
ab welchem Niveau Staatsschulden Probleme be- Potenzials begrenzt werden (Bénassy-Quéré et al.
reiten. Ein einheitlicher Wert für Länder, deren öko- 2018). 7 Die Ausgabenregel sollte einen Anpas-
nomische und fiskalische Rahmenbedingungen sungsmechanismus beinhalten: Falls ein Mitglieds-
sehr unterschiedlich sind, ist aus ökonomischer land des Euroraums eine als zu hoch angesehene
Sicht nicht sachgemäß. An einem Referenzwert Schuldenquote hat, sollten die Ausgaben dement-
wird aber aus pragmatischen Gründen festgehal- sprechend etwas geringer steigen dürfen, sodass
ten, da in einem komplexen politischen Umfeld die Zielquote längerfristig erreicht wird (Bénassy-
Steuerungsgrößen benötigt werden und ein Ver- Quéré et al. 2018; Darvas et al. 2018). Ausgaben,
zicht darauf politisch kaum durchsetzbar wäre. Es die über dem vorgegebenen Pfad liegen, dürfen nur
ist jedoch unbestreitbar, dass sich die makroöko- erfolgen, wenn sie budgetneutral sind, das heißt,
nomischen Rahmenbedingungen seit dem Maas- wenn andere Ausgaben im selben Umfang einge-
tricht-Vertrag so fundamental verändert haben, spart oder zusätzliche Steuern eingenommen wer-
dass eine Überprüfung und Anpassung der Refe- den. Analog sollten Steuersenkungen nur budget-
renzschuldenquote dringend geboten ist, nicht zu- neutral erfolgen dürfen.
letzt, da durch die Corona-Krise die Schuldenstän- Grundsätzlich sollte die Ausgabenregel einen
de stark steigen. niedrigeren Pfad für jene Länder des Euroraums
Berechnungen, etwa von Blanchard et al. (2020), vorsehen, deren Schuldenquote weiter von der Ziel-
zeigen, dass bei plausiblen Annahmen zu Zinssät- quote entfernt ist oder deren Schulden als weniger
zen, Inflation und Wachstum Schuldenstandsquo- tragfähig angesehen werden. Dabei sollten die Aus-
ten von 100 Prozent durchaus tragbar sind. Inso- gaben für Länder, die sehr weit vom Schwellenwert
fern sollte die – auch und besonders infolge der entfernt sind, stärker gedämpft werden als bei Län-
Corona-Krise unrealistische – 60-Prozent-Obergren dern, die nur leicht über der Schuldenobergrenze
ze für die Staatsverschuldung deutlich erhöht wer- liegen. Weiterhin sollen auch Ausnahmeregeln die
den. 6 Möglichkeit zulassen, dass Mitgliedsländer bei
schwerer wirtschaftlicher oder sonstiger Notlage
Ausgabenregel für nicht-investive Ausgaben temporär von der Ausgabenregel abweichen dürfen.
statt Defizitregel Sobald der Schuldenstand eines Landes unter
den Referenzwert für die Staatsschuldenquote fällt
Gegenüber der derzeitigen Defizitobergrenze liegt oder der strukturelle Primärsaldo ein Niveau er-
der Vorteil einer Ausgabenregel – bei der die Aus- reicht hat, das auch ohne weitere Ausgabenzu-
gaben an die mittelfristige Entwicklung der (nomi- rückhaltung eine zügig fallende Schuldenquote ga-
nalen) Produktionsmöglichkeiten gekoppelt sind – rantiert, sollten alle Beschränkungen ausgesetzt
darin, dass sich die automatischen Stabilisatoren werden.
ungehinderter entfalten können (Bénassy-Quéré et
al. 2018; Brück/Zwiener 2006; Darvas et al. 2018). Goldene Regel für öffentliche Investitionen
Auch wenn Steuereinnahmen konjunkturell be-
dingt wegfallen oder übermäßig stark wachsen, Wie oben erwähnt, sollte die vorgeschlagene Aus-
steigen die Staatsausgaben dennoch entsprechend gabenregel nur für nicht-investive Ausgaben des
der Regel und wirken stabilisierend. Im Fall einer Staates gelten. Öffentliche Investitionen sollen in
Rezession erzeugt eine Ausgabenregel ein Budget- Form einer Goldenen Regel von der Ausgabenregel
defizit, im Fall eines Booms einen Budgetüber- ausgenommen werden. Schuldenfinanzierte Netto-
schuss. investitionen, die die Produktivkraft der Volkswirt-
Wie könnte das konkret aussehen? Die hier vor- schaft erhöhen, sollen dadurch auch bei höheren
geschlagene Ausgabenregel sieht vor, die Zunah- Staatsschuldenquoten möglich bleiben (Blanchard
me von konjunkturunabhängigen nicht-investiven et al. 2020; Truger 2016). Damit werden künftige
Staatsausgaben zu begrenzen – das sind die Aus- Generationen an der Finanzierung des größeren
gaben für dauerhafte Staatstätigkeiten wie öffentli- und moderneren Kapitalstocks beteiligt, von dem
che Verwaltung, innere und äußere Sicherheit usw. auch sie profitieren werden.
6 Dullien et al. (2020) schlagen aus pragmatisch-politi- 7 Das BIP-Potenzial entspricht der Summe aus dem mittel-
schen Gründen – und um einen ausreichenden Puffer für fristigen Wachstum des realen Produktionspotenzials und
Krisen vorzuhalten – einen Referenzwert von 90 % vor. des Inflationsziels der EZB.
WSI Report Nr. 64, Mai 2021 Seite 8Dazu muss der Begriff „Investition“ genauer be- Da Ausgaben etwa für Bildung und Humankapital
stimmt werden. Pragmatisch kann man sich an der im Durchschnitt langfristig das Produktionspoten-
Abgrenzung in der Volkswirtschaftlichen Gesamt- zial steigern, könnte der Investitionsbegriff entspre-
rechnung (VGR) orientieren, die darunter haupt- chend erweitert werden.
sächlich klassische Infrastrukturinvestitionen fasst.
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WSI Report Nr. 64, Mai 2021 Seite 92.2 Makroökonomische Koordinierung dert wiederum die wirtschaftliche Entwicklung der
verbessern, Sozialpartner stärken Eurozone. Eine Reform der WWU muss die makro-
ökonomischen Anpassungslasten ausgewogener
sowie wachstums- und beschäftigungsfreundlicher
Andrew Watt verteilen. Die Fiskalpolitik kann und sollte einen
wichtigen Beitrag zur Vermeidung von Ungleichge-
Die Eurokrise richtete den Fokus auf ein grundle- wichten beziehungsweise zum Abbau bestehender
gendes Problem: makroökonomische Ungleichge- Ungleichgewichte leisten und damit den Druck von
wichte zwischen den Ländern der Wirtschafts- und der Lohnpolitik nehmen. Eine expansivere Fiskal-
Währungsunion. Die Eurozone war vor dem Aus- politik kann exzessive Überschüsse in der Leis-
bruch der Eurokrise wirtschaftlich in zwei Lager mit tungsbilanz reduzieren und die Lohn- und Preisin-
jeweils dauerhaften Leistungsbilanzüberschüssen flation erhöhen, was die Leistungsbilanzen von
und -defiziten gespalten. 8 Damit verfestigten sich Überschussländern reduzieren würde (Horn et al.
makroökonomische Ungleichgewichte. Vor der Eu- 2017). Daher ist die im vorherigen Kapitel vorge-
rokrise fehlten Instrumente, um die Wirtschafts schlagene Reform der Fiskalregeln von so heraus-
politik der Euroländer effektiv zu koordinieren. Die- ragender Bedeutung. Je effektiver die Fiskalpolitik
sem Mangel begegnete die EU mit der Einführung gegen überschießende, dauerhafte Leistungsbil-
von drei neuen Instrumenten: anzüberschüsse und -defizite eingesetzt wird, des-
to stabiler die wirtschaftliche Entwicklung und da-
– Verfahren bei finanziellen Nothilfen aus den eu- mit auch das Umfeld für die Lohn- und Sozialpolitik.
ropäischen Rettungsschirmen, in dessen Rah- Neben der Fiskalpolitik kommt auch der makro-
men die Troika zur Überwachung von strukturel- ökonomischen Orientierung der Lohnpolitik eine
len Reformprogrammen entsandt wurde (Müller wichtige Rolle zu, um makroökonomische Un-
2015; Seikel 2019, S. 188). gleichgewichte zu vermeiden. Sie kann zum Bei-
– Das Europäische Semester. spiel dazu beitragen, dass der Druck auf Defizitlän-
– Das Verfahren zur Vermeidung und Korrektur der verringert wird, einen restriktiven fiskalpoliti-
von makroökonomischen Ungleichgewichten schen Kurs einschlagen zu müssen, und damit die
(„Macroeconomic Imbalance Procedure“ MIP; Kosten der Wiedererlangung der Wettbewerbsfä-
siehe Kapitel 2.2.3; Dullien et al. 2020, S. 17 ff.; higkeit minimieren. Darüber hinaus kann sie in der
Seikel 2019, S. 188 ff.). aktuellen Lage helfen, die Binnennachfrage zu be-
leben und die Desinflationsgefahr im Euroraum zu
Jedoch konnten diese Instrumente makroökonomi- bannen. Die geldpolitischen Maßnahmen der EZB
sche Ungleichgewichte nicht so ausgleichen, dass allein reichen seit Jahren nicht aus, das selbst ge-
der Euro nachhaltig stabilisiert werden konnte. Au- setzte Inflationsziel von knapp unter 2 Prozent zu
ßerdem sind sie mit einer Reihe teils schwerwie- erreichen. Gelingt es nicht, über eine abgestimmte
gender Probleme verbunden, angefangen von Ver- Fiskal- und Lohnpolitik wirtschaftliche Anpas-
stößen gegen demokratische Prinzipien und sozia- sungslasten abzufedern, muss die Anpassung
le Rechte in den sogenannten Troika-Ländern (Fi- letztendlich allein über eine restriktive Fiskalpolitik
scher-Lescano 2014) über den asymmetrischen erfolgen.
Fokus der Verfahren auf Defizitländer bis hin zur Für eine wachstums- und beschäftigungsfreund-
schwachen Befolgung der länderspezifischen Emp- liche Ausbalancierung der WWU sind neben der
fehlungen im Rahmen des Europäischen Semes- Reform der europäischen Fiskalregeln (siehe Kapi-
ters (van der Veer/Haverland 2018). tel 2.1) drei weitere Schritte notwendig. Erstens:
Ein weiteres, schwerwiegendes Problem dieser Die Tarifvertragsparteien müssen in den Stand ver-
neuen Verfahren – wie im Prinzip der gesamten setzt werden, die Lohnentwicklung steuern zu kön-
Konstruktion der reformierten Economic Gover- nen. Dazu müssen zuvörderst die Tarifvertragssys-
nance – ist, dass die Fiskal- und Lohnpolitik einsei- teme institutionell gestärkt werden (Kapitel 2.2.1;
tig auf „interne Abwertung“ ausgerichtet wird, also siehe auch Kapitel 3.2 über angemessene Mindest-
auf die Reduzierung von Preisen und (Nominal-) löhne und die Stärkung der Tarifbindung in der EU).
Löhnen im Verhältnis zu den anderen Euro-Mit- Zweitens: Der makroökonomische Dialog auf na-
gliedsländern. Dieser Wettlauf nach unten behin- tionaler und auf europäischer Ebene sollte refor-
miert und gestärkt werden, um die Grundlagen für
eine wirtschaftspolitische Koordinierung zu schaf-
fen. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände als
8 In der Leistungsbilanz sind neben den Im- und Exporten Hauptakteure der Tarifpolitik müssen dabei syste-
von Gütern und Dienstleistungen einige andere inter- matisch miteinbezogen werden (Kapitel 2.2.2).
nationale Stromgrößen wie Arbeitseinkommen und
Gewinntransfers enthalten. Für die meisten Länder domi- Drittens: Das Verfahren bei makroökonomischen
nieren allerdings die Warenströme, sodass zumeist ein Ungleichgewichten muss reformiert werden (Kapi-
Leistungsbilanzüberschuss annäherungsweise mit einem tel 2.2.3). Das MIP muss vor allem symmetrischer
Exportüberschuss und ein Leistungsbilanzdefizit mit einer
Situation, in der die Importe des Landes die Exporte über- ausgerichtet werden, indem verstärkt auch das
steigen, gleichgesetzt werden. Problem zu schwacher Lohnentwicklungen adres-
WSI Report Nr. 64, Mai 2021 Seite 10siert wird. Das Ziel dieser Maßnahmen ist eine mit sich bringen. Daher ist es geboten, in diesen
wachstums- und beschäftigungsfreundliche Stabi- Fällen mittel- bis langfristig den Aufbau leistungs-
lisierung des Euro. fähiger Tarifvertragssysteme zu fördern.
Auch in der wissenschaftlichen Diskussion wird
2.2.1 G
ewerkschaften und Arbeitgeber immer stärker betont, dass koordinierte Lohnver-
verbände als wirtschaftspolitische handlungsstrukturen vorteilhaft für die gesamtwirt-
Akteure stärken schaftliche Entwicklung sind (OECD 2018; Euro-
pean Commission 2017 a; Watt 2017; Koll 2013,
Die Lohnsetzungsstrukturen in den einzelnen Mit- S. 62 ff.). Nationale Regierungen und europäische
gliedstaaten der WWU sind sehr unterschiedlich. Institutionen sollten also ein gemeinsames Interes-
Allerdings besteht für eine Vereinheitlichung keine se an der Stärkung tarifvertraglicher Strukturen in
Notwendigkeit. Für das makroökonomische Gleich- den Mitgliedstaaten haben. Damit würden Gewicht
gewicht in der Eurozone ist letztlich entscheidend, und Rolle der Tarifvertragsparteien und somit auch
dass die nominale Lohnstückkosten- und die Preis- der Gewerkschaften in der Economic Governance
entwicklung der Länder nicht dauerhaft nach oben auf der Ebene der Eurozone gestärkt werden (Koll/
oder unten voneinander abweichen. 9 Wie bereits Watt 2019). Eine derartige Stärkung von Arbeitge-
erwähnt, kann dies durch eine Kombination von berverbänden und Gewerkschaften als tarifpoliti-
lohnpolitischen und fiskalischen Maßnahmen er- sche Akteure wird nunmehr auch von der Europäi-
reicht werden. schen Kommission im Rahmen ihrer Empfehlung
In Mitgliedstaaten mit gut funktionierenden Sys- zur Europäischen Säule sozialer Rechte und einer
temen kollektiver Lohnfindung können und sollen ergänzenden Mitteilung unterstützt (European
die Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften eine Commission 2017).
zentrale Rolle bei der Vermeidung von Ungleichge- Die Stärkung von Tarifvertragssystemen ist in
wichten sowie bei der Stabilisierung und Versteti- erster Linie eine Aufgabe der Mitgliedstaaten. Der
gung der konjunkturellen Dynamik spielen, indem nationalen Politik steht dazu je nach Verfasstheit
sie die Auswirkungen ihrer Abschlüsse auf die Ge- der jeweiligen Modelle eine Vielzahl von Instru-
samtwirtschaft berücksichtigen. Funktionierende menten zur Verfügung: Mindestlöhne, Allgemein-
Lohnsetzungssysteme, die institutionell zur Lohn- verbindlicherklärung von Tarifverträgen, Knüpfung
koordinierung in der Lage sind, sind allerdings nur öffentlicher Aufträge an die Einhaltung von Tarif-
die notwendige Bedingung für eine ausgeglichene verträgen, Erschwerung von OT-Mitgliedschaften
Lohnentwicklung in der Eurozone. Empirisch beob- in Arbeitgeberverbänden, Verbot der Beteiligung
achten wir, dass Länder mit koordinierten Lohnfin- von Verbänden ohne Mitglieder in nationalen Lohn-
dungssystemen wie Deutschland oder die Nieder- festsetzungsverfahren sowie die Lohnpolitik im öf-
lande in der Tendenz zur Lohnmoderation neigen, fentlichen Dienst. Manche Länder haben ein Sys-
was entscheidend zur Entstehung von makroöko- tem der Pflichtmitgliedschaft in „Kammern“ oder
nomischen Ungleichgewichten in der Eurozone eine institutionalisierte Rolle der Tarifparteien in der
beigetragen hat (vgl. Höpner/Lutter 2017). Eine Ko- Sozialversicherung (Gentsystem).
ordinierung auf der europäischen Ebene könnte Auch die europäische Politik kann zur Stärkung
dazu beitragen, derartige „wettbewerbskorporatis- von Tarifvertragssystemen beitragen. Zuallererst
tische“ Tendenzen einzuhegen – dazu mehr in Kapi- müsste sie in Zukunft davon Abstand nehmen, die
tel 2.2.2 und 2.2.3. Dort, wo die tarifvertraglichen Dezentralisierung von Tarifvertragssystemen aktiv
Strukturen keine Lohnkoordinierung leisten kön- zu befördern. Ferner müsste die Tarifautonomie
nen, weil die Lohnfindung überwiegend dezentral rechtlich besser geschützt werden (siehe Kapi-
stattfindet und wesentlich von der konjunkturellen tel 3.4). Das europäische Vergaberecht könnte bei
Dynamik abhängt, muss die Stabilisierungsfunkti- der öffentlichen Auftragsvergabe die Einhaltung
on weitgehend von der Fiskalpolitik übernommen von Tariflöhnen verpflichtend vorschreiben. Ein eu-
werden. Ihr Einsatz kann dabei jedoch irgendwann ropäischer Mindestlohnstandard könnte dazu bei-
in Konflikt mit den europäischen Fiskalregeln kom- tragen, Tariflöhne von unten zu stützen. Die Kom-
men und/oder hohe wirtschaftliche und politische mission hat hierzu jüngst einen Richtlinienvor-
Kosten in Form eines Anstiegs der Arbeitslosigkeit schlag für angemessene Mindestlöhne vorgelegt,
der auch einen Mechanismus zur Gewährleistung
einer hohen Tarifbindung enthält (siehe hierzu Ka-
pitel 3.2). Zudem könnte die EU mit Haushaltsmit-
9 Es ist wichtig, an dieser Stelle zu betonen, dass eine
moderate Entwicklung der nominalen Lohnstückkosten teln das „capacity building“ nationaler Sozialpart-
nichts über die Entwicklung der letztlich die abhängig ner fördern, um tragfähige Organisationsstrukturen
Beschäftigten interessierenden Reallöhne aussagt. Die zu schaffen. Schließlich sollte die Kommission kon-
Reallöhne sollten im Gleichschritt mit der Arbeitsproduk-
tivität wachsen. Wenn überdurchschnittliche nominale sequent Verhandlungsergebnisse zwischen Arbeit-
Lohnstückkostensteigerungen mit erhöhter Preisinflation gebern und Gewerkschaften im Rahmen des (sek-
einhergehen, wie dies in Ländern wie Spanien und Grie- toralen) sozialen Dialogs auf europäischer Ebene,
chenland bis zur Eurokrise der Fall war, dann steigen die
Reallöhne nicht überdurchschnittlich, aber die relative wie im europäischen Recht vorgesehen, legislativ
Wettbewerbsfähigkeit geht mit der Zeit verloren. umsetzen.
WSI Report Nr. 64, Mai 2021 Seite 11Für Arbeitgeber und Gewerkschaften auf natio- für Produktivität entwickeln könnten. 10 Diese ent-
naler wie europäischer Ebene könnte hierin die werfen alternative, quantitativ unterlegte wirt-
Chance liegen, sich als unverzichtbare wirtschafts- schaftliche Entwicklungs- und Politikszenarien,
politische Akteure zu profilieren. Gewerkschaften worüber im MEDNAT von den wirtschaftspolitisch
sollten ihre Bemühungen um eine transnationale relevanten Akteuren beraten wird. Ein solcher Rat
lohnpolitische Koordinierung entsprechend der könnte auf Ebene der Eurozone eingerichtet wer-
„Koordinierungsformel“ erneuern, auch wenn die den. Hierfür bietet sich der bereits bestehende Eu-
praktischen Erfahrungen mit bisherigen Versuchen ropäische Fiskalrat an. Er sollte dafür entsprechend
der freiwilligen Lohnkoordinierung durch die Ge- personell wie thematisch erweitert werden. Der
werkschaften wenig ermutigend waren. Tarifpartei- Euro-MED soll eine koordinierende Funktion erfül-
en können diese Aufgabe nur unter der Vorausset- len und auf die Konsistenz der nationalen Strategi-
zung einer Stärkung und Erneuerung der Tarifver- en und ihre Übereinstimmung mit den Anforderun-
tragssysteme (Schulten 2014, S. 315 f.) und einer gen der WWU achten.
Weiterentwicklung des europäischen institutionel- Damit könnten in fast allen genannten Fällen an-
len Rahmens, wie im nächsten Unterabschnitt vor- stelle einer gänzlich neuen Institution auch weiter-
geschlagen, leisten. entwickelte, bereits existierende Institutionen die
benötigte Koordinierungsfunktion übernehmen. 11
2.2.2 Reform des Makroökonomischen Dialogs
2.2.3 R
eform des Verfahrens bei
Im Vergleich zu den Fiskalregeln, deren Adressat makroökonomischen Ungleichgewichten
die nationale Fiskalpolitik ist, kann die Verantwor-
tung für die Vermeidung makroökonomischer Un- Die Einführung des Verfahrens bei makroökonomi-
gleichgewichte nicht einem einzelnen Akteur auf schen Ungleichgewichten war aufgrund der verfes-
der nationalen Ebene zugeschrieben werden. Bei tigten Leistungsbilanzungleichgewichte zwischen
der Lohnsetzung, die unmittelbar die Entwicklung Ländern der Eurozone, die zur Eurokrise geführt
der Lohnstückkosten und indirekt die inländischen hatten, grundsätzlich eine angemessene Reaktion.
Preise bestimmt, spielen Arbeitgeberverbände und Als Reaktion auf die Eurokrise wurde die Überwa-
Gewerkschaften – in der EU als Sozialpartner be- chung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten
zeichnet – die zentrale Rolle. des Euroraums durch die EU ausgeweitet, um das
Daher bedarf es einer Koordinierung und Koope- Problem der makroökonomischen Ungleichgewich
ration der verschiedenen wirtschaftspolitisch rele- te – insbesondere Divergenzen der Wettbewerbsfä-
vanten Akteure. Es kommt auf ein konsistentes Zu- higkeit und Leistungsbilanzungleichgewichte – an-
sammenwirken an, einerseits innerhalb der natio- zugehen. Dies bedeutete eine verspätete Anerken-
nalen und der Euroraum-Ebene, andererseits zwi- nung der Rolle von Fragen der Zahlungsbilanz in
schen den wirtschaftspolitischen Instrumenten, der Krise des Euroraums: Große und persistente
um makroökonomische Ungleichgewichte zu ver- Leistungsbilanzüberschüsse und -defizite gingen
meiden und gleichgewichtige und konsistente Ent- mit Gläubiger-Schuldner-Beziehungen einher, die
wicklungspfade einzuschlagen und einzuhalten. sich in der Krise entluden (Koll/Watt 2018). Gleich-
Hierfür wäre die Schaffung eines dafür geeigneten zeitig weist das MIP aber bis heute eine Reihe er-
institutionellen Unterbaus hilfreich (ausführlich: heblicher Schwächen auf: Asymmetrie, Überkom-
Koll/Watt 2018). Er kann auf bestehenden Instituti- plexität, schwache Bindewirkung der aus dem Ver-
onen aufgebaut werden. fahren abgeleiteten Politikempfehlungen an die
Seit mehr als 20 Jahren bringt der Makroökono- Mitgliedstaaten, mangelnde Legitimation und eine
mische Dialog (MED) der Europäischen Union Ver- hohe politische Konfliktträchtigkeit. Die vorge-
treter der Geld-, Fiskal- und Lohnpolitik auf EU- schlagene Reform würde zumindest einige dieser
Ebene zusammen (Koll 2005). Er sollte in Zukunft Strukturprobleme beheben. Gelingt dies, könnte
aufgewertet werden. Für die besonderen Koordi- aus der MIP ein Verfahren für makroökonomische
nierungserfordernisse der WWU sollte ein MED für Gleichgewichte werden. Einige der Probleme der
den Euroraum (Euro-MED) eingerichtet und in das makroökonomischen Koordinierung würden be-
Europäische Semester eingegliedert werden. Mit- reits durch die in den vorherigen Abschnitten em
glieder sind die nationalen Finanzminister*innen, pfohlenen Reformen adressiert und die Rolle der
die Präsident*in der EZB, Vertreter*innen der Kom-
mission, der europäischen Gewerkschaften und der
Arbeitgeberverbände. Ferner sollte jeder Mitglied-
staat des Euroraums ein entsprechendes Gremium
10 Diese Ausschüsse sind grundsätzlich sinnvoll, befassen
auf nationaler Ebene einrichten (MEDNAT). Hier sich aber vor allem mit angebotsseitigen, längerfristi-
können nationale Strategien zur Erreichung gleich- gen Fragestellungen mit nur beschränkter Relevanz für
gewichtiger Entwicklungspfade entwickelt und po- die makroökonomische Koordinierung zwischen den
Mitgliedstaaten.
litisch abgestimmt werden. Dem MEDNAT zuarbei-
11 Eine ausführliche Darstellung der konzeptionellen und in-
ten sollten nationale Expert*innenräte, die sich aus stitutionellen Grundzüge und Details findet sich bei Koll/
den schon eingerichteten nationalen Ausschüssen Watt (2018).
WSI Report Nr. 64, Mai 2021 Seite 12Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften als zen überschreiten, weder sanktioniert noch korrigiert
trale wirtschaftspolitische Akteure festigen. wurden. 13
Das MIP leidet unter einer Reihe von Dysfunktio- Eine erste notwendige Reform besteht darin,
nalitäten. Die Indikatoren im sogenannten Score- das MIP-Verfahren symmetrisch auszurichten. Dies
board, das zur Bewertung der nationalen Politiken erfordert eine Änderung der im Verfahren zum Ein-
verwendet wird, sind asymmetrisch, das heißt, sie satz kommenden Indikatoren bzw. deren Zielwer-
konzentrieren sich einseitig auf Länder mit Leis- te. 14 Zwei Indikatoren sind dabei besonders wich-
tungsbilanzdefiziten, bei denen ein Problem man- tig: Der Schwellenwert für Leistungsbilanzüber-
gelnder Wettbewerbsfähigkeit diagnostiziert wird. schüsse (gemittelt über drei Jahre) sollte zunächst
Am offensichtlichsten ist dies bei den Grenzwerten von 6 auf 4 Prozent abgesenkt werden, um symme-
für die Leistungsbilanz: Im Dreijahresdurchschnitt trisch zu dem Wert bei Defiziten (– 4 Prozent) zu
dürfen Überschüsse eine Obergrenze von 6 Prozent sein. Da auch diese Werte über einen längeren
des BIP nicht überschreiten, während die Unter- Zeitraum ein Missverhältnis zwischen inländischem
grenze für Defizite auf – 4 Prozent festgelegt wurde. Angebot und inländischer Nachfrage indizieren,
Das bedeutet, dass Überschüsse weniger streng das besorgniserregend sein kann, wäre eine Ein
bewertet werden als Defizite, obwohl Überschüsse engung des Korridors auf ± 3 Prozent angezeigt.
genauso makroökonomisch destabilisierend sind. Unabdingbar ist zudem eine Änderung beim In-
Das MIP enthält zudem eine zu große Anzahl von dikator zur Entwicklung der nominalen Lohnstück-
Indikatoren, denen eine klare Priorisierung fehlt. kosten, bei dem es derzeit nur einen oberen
Bei mehreren Indikatoren besteht bestenfalls eine Schwellenwert gibt (9 Prozent für Euroländer und
schwache Verbindung zu Fragen makroökonomi- 12 Prozent für Nichteuroländer in einer Dreijahres-
scher Ungleichgewichte mit grenzübergreifender betrachtung). Dies bedeutet, dass die nominalen
Relevanz. Die zu große Zahl an teilweise wenig re- Lohnstückkosten nur in einem begrenzten Rahmen
levanten Indikatoren schwächt die Befolgungs- steigen, aber theoretisch ins Bodenlose fallen dür-
wahrscheinlichkeit der Empfehlungen. Zur schwa- fen – und dies, obwohl stark fallende Lohnstück-
chen Befolgung trägt auch bei, dass viele der Ziel- kosten gleichsam destabilisierend wirken können.
größen nicht oder nur eingeschränkt durch staatli- Deshalb sollte auch eine Untergrenze eingezogen
che Politik gesteuert werden können. Überdies be- werden. Damit würden Lohnunterbietungsstrate
stehen Legitimationsprobleme aufgrund rechtlicher gien eingedämmt (siehe Kapitel 2.2.1). Die Eurolän-
Kompetenzkonflikte (Bast/Rödl 2012; Höpner/Rödl der sollten sich an einem Korridor orientieren, der
2012) und vor allem wegen der Tatsache, dass we- sich symmetrisch um das Preisziel der EZB bewegt
der nationale Parlamente noch das Europäische (beispielsweise 1 Prozent bzw. 3 Prozent gemittelt
Parlament oder die Tarifpartner ausreichend betei- über drei Jahre). 15 Gleichzeitig würden auf der
ligt sind. 12 Der äußerst technokratische Ansatz des WWU-Ebene sowohl inflatorische wie auch defla-
Verfahrens verringert die Befolgungswahrschein-
lichkeit weiter. Dazu passt, dass die Empfehlungen,
die im Rahmen des MIP an die Mitgliedstaaten ge-
richtet wurden, weitgehend ignoriert wurden (van 13 Die zu erwartenden politischen Konflikte gerade auch im
der Veer/Haverland 2018), obwohl sie auf dem Pa- Verbund der Eurostaaten im Falle einer schärferen Sank-
tionierungspraxis von Verstößen sind vermutlich auch
pier genauso bindend sind wie die fiskalischen Re- der Grund, warum alle beteiligten Akteure davor zurück-
geln. Das Verfahren bei einem übermäßigen Un- schrecken, dem Verfahren eine größere Verbindlichkeit
gleichgewicht, in dessen Rahmen ebenso wie im zu verleihen. Würde man das Verfahren scharf stellen,
müsste mit einer direkten Missachtung der Vorgaben
Verfahren bei einem übermäßigen Defizit Sanktio- gerechnet werden. Eine solche „outright non-compliance“
nen verhängt werden können, wurde nicht ein ein- würde das MIP stark beschädigen. Zudem könnten die
ziges Mal aktiviert. Am eklatantesten ist vielleicht, rechtlichen Grundlagen des Verfahrens im Konfliktfall ge-
richtlich ausgetestet werden, was je nach Ausgang das
dass wiederholte Leistungsbilanzüberschüsse, die MIP auch grundsätzlich infrage stellen könnte.
sogar die asymmetrische Obergrenze von 6 Pro- 14 Eine detaillierte Beschreibung des Scoreboards und
zent in Deutschland und den Niederlanden deutlich anderer Modalitäten des MIP findet sich in Europäische
Kommission (2016).
15 Dies ist kompatibel mit der lohnpolitischen Orientierung
des EGB. Diese sieht einen Ausgleich für Inflation – die
12 Der Aspekt der Stärkung der demokratischen Legitima- mittelfristig der EZB-Zielrate entsprechen soll – und einen
tion wird im vorliegenden Report nicht näher behandelt. Reallohnzuwachs in Höhe der Produktivitätssteigerung
Das MIP liegt in den Händen der Europäischen Kommis- vor. Die vom EGB geforderte Reallohnkonvergenz zwi-
sion, das abschließende Votum beim Europäischen Rat schen den Mitgliedstaaten ließe sich realisieren, vor-
der Finanzminister. Das EP spielt ebenso wie nationale ausgesetzt die Produktivität in Ländern mit niedrigerem
Parlamente praktisch keine Rolle im Semester-Prozess. Pro-Kopf-Einkommen wächst schneller als in wohlha-
Auch auf nationaler Ebene ist die Konsultation von Par- benderen Mitgliedstaaten. (Ist dies nicht der Fall, kann
lamenten, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden eine Konvergenz nach oben längerfristig schwerlich ge-
bei der Formulierung nationaler Reformpläne häufig lingen, es sei denn durch zwischenstaatliche Transfers.)
unzureichend. Durch die nun erfolgte Verkopplung der Andere lohnpolitische Ziele, wie eine Verminderung des
länderspezifischen Empfehlungen aus dem Europäischen Gender-Pay-Gaps oder des Gaps zwischen Minimum- und
Semester an die Vergabe von Fördermitteln aus der neu- Durchschnittslöhnen, werden von diesem Korridor nicht
en „Aufbau- und Resilienzfaszilität“ ist eine Demokratisie- tangiert, da sie auf der volkswirtschaftlichen Ebene ange-
rung umso dringender geboten. siedelt sind.
WSI Report Nr. 64, Mai 2021 Seite 13Sie können auch lesen
