WELTRISIKOBERICHT 2021 - FOKUS: SOZIALE SICHERUNG - BÜNDNIS ENTWICKLUNG HILFT

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WELTRISIKOBERICHT 2021 - FOKUS: SOZIALE SICHERUNG - BÜNDNIS ENTWICKLUNG HILFT
WeltRisikoBericht 2021
Fokus: Soziale Sicherung
WELTRISIKOBERICHT 2021 - FOKUS: SOZIALE SICHERUNG - BÜNDNIS ENTWICKLUNG HILFT
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WeltRisikoBericht 2021
WELTRISIKOBERICHT 2021 - FOKUS: SOZIALE SICHERUNG - BÜNDNIS ENTWICKLUNG HILFT
Impressum
Herausgeber WeltRisikoBericht 2021

Bündnis Entwicklung Hilft
Ruhr-Universität Bochum – Institut für Friedenssicherungsrecht
und Humanitäres Völkerrecht (IFHV)

Konzeption und Realisierung

Peter Mucke, Bündnis Entwicklung Hilft, Projektleitung
Dr. Katrin Radtke, IFHV, Wissenschaftliche Leitung
Lotte Kirch und Ruben Prütz, Bündnis Entwicklung Hilft, Redaktionsleitung

Julia Walter, MediaCompany, Redaktion
Naldo Gruden und Karolina Musial, MediaCompany, Grafische Gestaltung und
Infografik

Autor:innen

Dr. Mariya Aleksandrova, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik
Impressum
Sascha Balasko, Plan International
Prof. Dr. Markus Kaltenborn, Ruhr-Universität Bochum
Dr. Daniele Malerba, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik
Peter Mucke, Bündnis Entwicklung Hilft
Oliver Neuschäfer, Christoffel-Blindenmission
Dr. Katrin Radtke, IFHV
Ruben Prütz, Bündnis Entwicklung Hilft
Dr. Christoph Strupat, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik
Daniel Weller, IFHV
Nicola Wiebe, Brot für die Welt

Unter Mitarbeit von

Lennart Bade, Bündnis Entwicklung Hilft
Jenifer Gabel, DAHW
Sr. Dr. Elizabeth Nalloor, RAHA, Misereor
Anja Oßwald, Kindernothilfe
Silke Wörmann, Kindernothilfe

Übersetzung

Lisa Cohen, IFHV

Druck

Druckhaus Sportflieger, Berlin,
gedruckt auf 100 Prozent Recycling-Papier,
CO2-kompensiert

ISBN 978-3-946785-11-8

Der WeltRisikoBericht wird seit 2011 jährlich vom
Bündnis Entwicklung Hilft publiziert.
Verantwortlich: Peter Mucke

 2 WeltRisikoBericht 2021
WELTRISIKOBERICHT 2021 - FOKUS: SOZIALE SICHERUNG - BÜNDNIS ENTWICKLUNG HILFT
Vorwort
                           Das Jahr 2021 ist erneut stark durch die                     machen die große Bedeutung verschiedener
                           Corona-Pandemie geprägt. Zudem haben                         Sicherungsmechanismen und ihre Relevanz
                           uns in vielen Teilen der Welt klimabedingte                  für die Katastrophenrisikoreduzierung deut-
                           Extremwetter­ ereignisse beschäftigt, darunter               lich. Soziale Sicherungssysteme reagieren auf
                           Hitzewellen, Waldbrände und Hochwasser.                      die Grundbedürfnisse von Menschen in der
                           Auch Deutschland wurde dieses Jahr durch                     Katastrophe, stärken ihre Resilienz und ver-
                           das Hochwasser im Westen und Süden stark                     hindern, dass sie automatisch in Armut abrut-
                           getroffen. Diese Katastrophe hat viele Men-                  schen. Deutlich wird auch die Notwendigkeit,
                           schen tief erschüttert und uns schmerzlich vor               soziale Sicherung weiter auszubauen und noch
                           Augen geführt, dass der Klimawandel – wel-                   stärker in Katastrophenvorsorge und Maßnah-
                           cher derartige Überschwemmungen vielerorts                   men gegen den Klimawandel zu integrieren.
                           wahrscheinlicher macht – uns alle betrifft und               Aus der Perspektive von Wissenschaft und
                           verheerende Auswirkungen auch in unserer                     Praxis identifiziert der Bericht dafür Ansatz-
                           direkten Umgebung haben kann. Eine Auf-                      punkte und zeigt Lösungsansätze auf. Diese
                           arbeitung der Ursachen auch im Bereich des                   Analysen in Kombination mit dem enthalte-
                           Katastrophenmanagements ist unausweichlich                   nen WeltRisikoIndex 2021 machen den Welt‑
                           und muss in einer deutlich besseren Koordinie-               RisikoBericht erneut zu einem wichtigen
                           rung von Zuständigkeiten sowie endlich ambi-                 Instrument für Entscheidungsträger:innen aus
                           tioniertem Klimaschutz münden.                               Gesellschaft und Politik.

                           Gleichzeitig zeigen die Überschwemmungen
                           bei aller Kritik sehr deutlich, dass Deutsch-
                           land über die Kapazitäten verfügt, auf solche
                           Extremereignisse zu reagieren. Viele Gebäude
                           und Infrastrukturen haben den Wassermassen
                           standgehalten, Einsatzkräfte waren zur Stelle                Wolf-Christian Ramm
                           und die Mehrheit der Betroffenen hat schnell                 Vorstandsvorsitzender
                           Unterstützung erhalten. Sie haben in den meis-               Bündnis Entwicklung Hilft
                           ten Fällen Zugang zu sozialer Sicherung und
                           werden staatliche finanzielle Unterstützung
                           erhalten, wo kein Versicherungsschutz greift.

                           Die Bedeutung sozialer Sicherung steht auch
                           im Mittelpunkt des diesjährigen WeltRisi-                    Prof. Dr. Pierre Thielbörger
                           koBerichts. Die Artikel unserer Autor:innen                  Geschäftsführender Direktor IFHV

Bündnis Entwicklung Hilft bildet sich aus den Hilfswerken Brot für         Das Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völker­
die Welt, Christoffel-Blindenmission, DAHW, Kindernothilfe, ­     medico   recht der Ruhr-Universität Bochum ist eine der führenden Einrichtungen
international, Misereor, Plan International, terre des hommes und
­                                                                          in Europa in der Forschung und Lehre zu humanitären Krisen. Aufbauend
Welthungerhilfe sowie den assoziierten Mitgliedern German Doctors          auf einer langen Tradition der wissenschaftlichen Auseinandersetzung
und Oxfam. In Katastrophen- und Krisengebieten leisten die Bündnis­        mit humanitärem Völkerrecht und den Menschenrechten verbindet das
Mitglieder sowohl akute Nothilfe als auch langfristige Unterstützung, um   Institut heute interdisziplinäre Forschung aus den Fachrichtungen der
Not nachhaltig zu überwinden und neuen Krisen vorzubeugen.                 Rechts-, Sozial-, Geo- und Gesundheitswissenschaft.

                                                                                                                 WeltRisikoBericht 2021 3
WELTRISIKOBERICHT 2021 - FOKUS: SOZIALE SICHERUNG - BÜNDNIS ENTWICKLUNG HILFT
Weiterführende Informationen

Wissenschaftliche Angaben zur Methodik
und Tabellen sowie weitere Materialien sind
unter www.WeltRisikoBericht.de eingestellt.
Dort stehen auch die Berichte 2011 bis 2020
zum Download zur Verfügung.

Ein interaktiver Reader zu den WeltRisikoBerichten, der
auch für den Einsatz im Schulunterricht geeignet ist, ist
unter www.WeltRisikoBericht.de/#epaper abrufbar.

„Sind Katastrophen vermeidbar?“ –
Unterrichtsmaterialien zum WeltRisikoIndex

Die vorherrschende Sicht auf die Länder des Globalen
Südens ist oftmals durch Katastrophen und Konflikte
bestimmt. Aktuelle humanitäre Krisen wie Hungersnöte,
Erdbeben und Überschwemmungen sind wichtige
Themen, an die schulischer Unterricht anknüpfen kann.
Der WeltRisikoIndex ist ein guter Ansatzpunkt, dabei auch
die soziale Situation und die Umweltbedingungen in den
betroffenen Ländern zu behandeln.

Die Unterrichtsmaterialien enthalten kurz gefass-
te thematische Darstellungen und ansprechende
Arbeitsblätter, die die einzelnen Dimensionen des
WeltRisikoIndex behandeln – von der Gefährdung über
Anfälligkeit und Bewältigungskapazitäten bis hin zu
Anpassungskapazitäten. Diese Materialien können in Form
von Gruppen- oder Einzelarbeit in den Unterricht integriert
werden.

Das Online-PDF des Unterrichtsmaterials steht zum
Download bereit: www.WeltRisikoBericht.de/
unterrichtsmaterial

WorldRiskReport

Der englischsprachige WorldRiskReport ist unter
www.WorldRiskReport.org verfügbar.

 4 WeltRisikoBericht 2021
WELTRISIKOBERICHT 2021 - FOKUS: SOZIALE SICHERUNG - BÜNDNIS ENTWICKLUNG HILFT
Inhalt

Zentrale Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

1. S
    oziale Sicherung in Krisen und Katastrophen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
    Peter Mucke, Ruben Prütz

2. Fokus: Soziale Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  17

      2.1 Krisen- und Katastrophenvorsorge
          durch einen globalen Fonds für soziale Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  17
          Markus Kaltenborn, Nicola Wiebe

      2.2 Zugang zu sozialen Sicherungssystemen
          durch Partizipation und Inklusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
          Sascha Balasko, Oliver Neuschäfer

      2.3 „Building Back Better“ durch soziale Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
          Mariya Aleksandrova, Daniele Malerba, Christoph Strupat

3. Der WeltRisikoIndex 2021. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
   Katrin Radtke, Daniel Weller

4. Anforderungen und Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
   Bündnis Entwicklung Hilft, IFHV

Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

                                                                                                                                                                        WeltRisikoBericht 2021 5
WELTRISIKOBERICHT 2021 - FOKUS: SOZIALE SICHERUNG - BÜNDNIS ENTWICKLUNG HILFT
Abbildung 1: WeltRisikoIndex 2021

                                    Zentrale Ergebnisse
                                    WeltRisikoIndex 2021                                   Grundsatz, dass sich durch eine geringe bzw.
                                                                                           sehr geringe Vulnerabilität das Katastrophen­
                                    + Der WeltRisikoIndex 2021 bewertet das Kata­          risiko drastisch reduzieren lässt.
                                      strophenrisiko für 181 Länder. Damit sind knapp
                                      99 Prozent der Weltbevölkerung erfasst.            + Im Vergleich der Kontinente hat Ozeanien das
                                                                                           höchste Katastrophenrisiko, vor allem bedingt
                                    + Unter den 15 Ländern mit dem höchsten                durch seine hohe Gefährdung gegenüber extre-
                                      Katastrophenrisiko sind insgesamt zehn Insel-        men Naturereignissen. Afrika, Amerika, Asien
                                      staaten vertreten. Ihr Risikoprofil wird zuneh-      und Europa liegen beim Katastrophenrisiko in
                                      mend auch vom Anstieg des Meeresspiegels             absteigender Reihenfolge dahinter.
                                      bestimmt.
                                                                                         + Afrika ist der Kontinent mit der insgesamt höchs-
                                    + Die Länder mit dem höchsten Katastrophen­            ten gesellschaftlichen Vulnerabilität. Zwölf der
                                      risiko weltweit sind Vanuatu (WRI 47,73), die        15 vulnerabelsten Länder der Welt liegen dort.
                                      Salomonen (WRI 31,16) und Tonga (WRI 30,51).
                                                                                         + Europa hat mit einem Median von 3,27 bei 40
                                    + Am höchsten exponiert ist Vanuatu, gefolgt von       Ländern das mit Abstand geringste Katastro-
                                      Antigua und Barbuda sowie Tonga. Das vulnera-        phenrisiko aller Kontinente und liegt auch in
                                      belste Land der Welt ist die Zentralafrikanische     allen anderen Komponenten der globalen Risi-
                                      Republik, gefolgt vom Tschad und der Demokra-        koanalyse in der günstigsten Position.
                                      tischen Republik Kongo.
                                                                                         + Länder mit niedriger Wirtschaftskapazität und
                                    + Deutschland weist ein sehr geringes Katastro-        geringem Einkommen weisen in der Regel eine
                                      phenrisiko auf. Mit einem Wert von 2,66 belegt       höhere Vulnerabilität bzw. geringere Möglich-
                                      Deutschland Rang 161 im WeltRisikoIndex.             keiten zur Abwendung von Katastrophen auf.
                                                                                           In diesen Ländern führen extreme Naturereig-
                                    + Die Beispiele Niederlande, Japan, Mauritius          nisse oftmals zu weiteren Verringerungen vor-
                                      sowie Trinidad und Tobago verdeutlichen den          handener Kapazitäten.

 6 WeltRisikoBericht 2021
WELTRISIKOBERICHT 2021 - FOKUS: SOZIALE SICHERUNG - BÜNDNIS ENTWICKLUNG HILFT
Fokus: Soziale Sicherung                                  Rang     Land                              Risiko
                                                              1.   Vanuatu                           47,73      Abbildung 2:
                                                                                                                Auszug aus dem
+ Soziale Sicherung trägt dazu bei, die gesell-               2.   Salomonen                         31,16      WeltRisikoIndex 2021
  schaftliche Verwundbarkeit gegenüber extre-                 3.   Tonga                             30,51
  men Naturereignissen zu reduzieren. Im Kata-                4.   Dominica                          27,42
  strophenfall muss soziale Sicherung oftmals                 5.   Antigua und Barbuda               27,28
  kurzfristig ausgebaut werden, um gestiegene                 6.   Brunei Darussalam                 22,77
  Sicherungsbedarfe zu decken. Adaptive Siche-                7.   Guyana                            21,83
  rungssysteme sind dafür besonders geeignet,                 8.   Philippinen                       21,39
  da sie schnell auf neue Sicherungsbedarfe
                                                              9.   Papua-Neuguinea                   20,90
  reagieren und Schocks, wie die Corona-Pande-
                                                            10.    Guatemala                         20,23
  mie, effektiv bewältigen können.
                                                            11.    Kap Verde                         17,72

+ Parallel zu formellen, oftmals staatlichen,               12.    Costa Rica                        17,06
  Sicherungssystemen bestehen informelle sozi-              13.    Bangladesch                       16,23
  ale Sicherungsstrukturen, welche zum Beispiel             14.    Fidschi                           16,06
  gemeindebasierte Institutionen wie Spargrup-              15.    Kambodscha                        15,80
  pen oder Getreidebanken umfassen.                          ...                               ...      ...
                                                           161.    Deutschland                        2,66
+ Der   Zugang zu rechtebasierten sozialen                   ...                               ...      ...
  Sicherungssystemen ist bislang nur für eine              167.    Singapur                           2,50
  Minderheit der Weltbevölkerung Realität. Die             168.    Schweden                           2,25
  Corona­-Pandemie hat in vielen Teilen der Welt           169.    Litauen                            2,18
  verdeutlicht, wie ungleich der Zugang zu sozi-           170.    Schweiz                            2,04
  aler Sicherung verteilt ist. Ohne soziale Siche-
                                                           171.    Finnland                           2,00
  rung wird im Katastrophenfall Armut verschärft,
                                                           172.    Estland                            1,99
  bestehende Ungleichheit vertieft, die Resilienz
                                                           173.    Ägypten                            1,82
  gegenüber zukünftigen Krisen geschwächt und
                                                           174.    Island                             1,71
  der Bedarf an humanitärer Hilfe erhöht.
                                                           175.    Malediven                          1,69
+ Soziale Sicherungssysteme erreichen in der               176.    Barbados                           1,37
  Realität nicht immer die Personen, die auf sie           177.    Grenada                            1,06
  angewiesen wären. Die Ursachen dafür können              178.    Saudi-Arabien                      0,94
  in institutionellen, kommunikativen, sozialen            179.    St. Vincent u. die Grenadinen      0,70
  oder physischen Barrieren liegen – oft auch in           180.    Malta                              0,69
  einer Kombination mehrerer Faktoren.                     181.    Katar                              0,30

+ Ein globaler Fonds für soziale Sicherheit kann
  dazu beitragen, dass der Basisschutz auch in         + Soziale Sicherung hat zwar in den letzten Jahren
  Staaten sichergestellt wird, die hierzu finanziell     in der Katastrophenvorsorge und Adressierung
  noch nicht in der Lage sind. Der Fonds könnte          der Risiken des Klimawandels an Bedeutung
  darüber hinaus in Krisensituationen denjenigen         gewonnen, eine systematischere Verknüpfung,
  Ländern helfen, die aufgrund kurzfristiger finan-      die Synergien zwischen den Handlungsfeldern
  zieller Engpässe auf internationale Unterstüt-         schafft, ist jedoch weiterhin notwendig. Dies-
  zung angewiesen sind.                                  bezüglich gilt es auch im Sinne des Building
                                                         Back Better, effektive Maßnahmen der sozia-
+ Soziale Sicherung ist eine Aufgabe, die grund-         len Sicherung zur Eindämmung und Anpassung
  sätzlich aus eigenstaatlichen Mitteln finanziert       an den Klimawandel in die Bewältigung der
  werden muss, insofern kann die internationale          Pandemiefolgen zu integrieren.
  Ko-Finanzierung der Systeme immer nur eine
  Übergangslösung darstellen.

                                                                                                              WeltRisikoBericht 2021 7
WELTRISIKOBERICHT 2021 - FOKUS: SOZIALE SICHERUNG - BÜNDNIS ENTWICKLUNG HILFT
1         S oziale Sicherung in
                                            Krisen und Katastrophen
                                  Die Absicherung von Menschen gegenüber Risiken wie Krankheit, Verlust
Peter Mucke                       von Hab und Gut, Arbeitslosigkeit oder Altersarmut trägt wesentlich dazu
Geschäftsführer,
Bündnis Entwicklung Hilft
                                  bei, ihre Verwundbarkeit, auch gegenüber extremen Naturereignissen, zu
Ruben Prütz                       reduzieren. Dem Staat wird in der Regel die primäre Verantwortung für die
Referent Themen & ­Information,   Absicherung von Menschen gegenüber sozialen Risiken und in Krisensitua-
Bündnis Entwicklung Hilft         tionen zugeschrieben, aber auch nicht-staatliche, oft informelle Strukturen
                                  unterschiedlichster Art tragen hierzu bei. Für ein effektives Katastrophen-
                                  management ist die kurzfristige Ausweitung sozialer Sicherungssysteme
                                  ein entscheidender Faktor. In internationalen Rahmenwerken und Stra-
                                  tegien wie dem Sendai Framework for Disaster Risk Reduction wird der
                                  Bedeutung sozialer Sicherung bereits teilweise Rechnung getragen. Eine
                                  noch stärkere Berücksichtigung sozialer Sicherungssysteme im Bereich des
                                  Katastrophenmanagements und der Klimawandelanpassung ist jedoch
                                  möglich und notwendig.

                                  Bei dem verheerenden Hochwasser, das im Juli       wie Krankheit, Arbeitslosigkeit und Pflegebe-
                                  2021 im Westen und Süden Deutschlands mehr         dürftigkeit kam der Familie, der Nachbarschaft
                                  als 180 Menschenleben forderte und Schäden         und der Kirche historisch betrachtet lange Zeit
                                  in Milliardenhöhe anrichtete, war die gegensei-    eine zentrale Rolle für die individuelle Absiche-
                                  tige Hilfe in der Not vielfältig: Beispielsweise   rung zu (Kannan 2007). Im Zuge der Industria­
                                  kamen Bewohner:innen aus höhergelegenen            lisierung und Urbanisierung sowie der damit
                                  Stadtteilen im nordrhein-westfälischen Hagen       einhergehenden tiefgreifenden gesellschaft-
                                  ins Tal, um die Betroffenen der Flut bei den       lichen Veränderungen übernahm der Staat
                                  Aufräumarbeiten zu unterstützen. Ein Mann          zunehmend Aufgaben der sozialen Sicherung,
                                  verschenkte von seinem Fenster aus Lebens-         sodass sich seit dem 19. Jahrhundert zunächst
                                  mittel an Bedürftige, eine Facebook-Gruppe zur     in europäischen Ländern sukzessive der west-
                                  Koordinierung der Nachbarschaftshilfe wurde        liche Wohlfahrtsstaat entwickelte (Kannan
                                  eingerichtet (Rinaldi 2021). Bei extremen          2007). Heute wird weltweit den Nationalstaa-
                                  Naturereignissen sind es oft Nachbar:innen         ten in der Regel die primäre Verantwortung
                                  oder auch Angehörige, die entscheidend zur         für die Absicherung von Menschen gegenüber
                                  Nothilfe beitragen.                                sozialen Risiken zugeschrieben. Nichtsdesto-
                                                                                     weniger sind auch nicht-staatliche Strukturen
                                  Nicht nur bei extremen Naturereignissen, son-      der sozialen Sicherung bis heute weltweit von
                                  dern auch bei alltäglicheren sozialen Risiken      großer Bedeutung geblieben.

                                  Formen und Bedeutung sozialer Sicherungssysteme
                                  In Anlehnung an die Definition der Internatio-     vor wirtschaftlicher und sozialer Not zu schüt-
                                  nalen Arbeitsorganisation (ILO) wird in diesem     zen. Soziale Sicherung beruht auf den Grund-
                                  Bericht unter sozialer Sicherung die Gesamtheit    pfeilern Aufbau von Reserven sowie Solidarität.
                                  der Maßnahmen verstanden, die eine Gesell-         Das Spektrum der sozialen Sicherung reicht
                                  schaft für ihre Bevölkerung bereitstellt, um sie   von der Arbeitsunfall- bis zur Alterssicherung,

                                                                                                           WeltRisikoBericht 2021 9
sozialer Sicherung
                                                                       Ziele       Schu
                                                                                     und            tz vor Ris
                                                                              ention                          iken
                                                                          Präv

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                                               ei                         Arbeitsunfallleistungen

                                                                                                                                                  ru
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                                 Gü                                    Leistungen

                                                                                                                                                          ha
                                                                          im Alter                        Familienleistungen

                                                                                                                                                            nc
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                                                                                                                                                              en
                           ell
                        nzi

                                                                                                                                                                 und
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                                                             Arbeitslosen-                                         Mutterschafts-

                                                                                                                                                                     Mög
                                                               leistungen                                          leistungen
                       zu

                                                                                                                                                                        lichk
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                                                    im Krankheitsfall                                                leistungen                            €
                                                                                                                                                       €
                                                           Medizinische                                               Leistungen
                                                            Versorgung                                                bei Invalidität

                                                                                      Soziale Sicherung nach ILO:
                                          Die Gesamtheit der öffentlichen Maßnahmen, die eine Gesellschaft für ihre Bevölkerung bereitstellt, um sie vor
                                             wirtschaftlicher und sozialer Not zu schützen, die durch das Fehlen oder eine erhebliche Verringerung des
                                           Arbeitseinkommens infolge verschiedener Eventualitäten (Krankheit, Mutterschaft, Arbeitsunfall, Arbeitslosig-
                                              keit, Invalidität, Alter oder Tod der Hauptversorger:innen) verursacht wird, sowie die Bereitstellung von
                                                          Gesundheitsfürsorge und die Gewährung von Leistungen für Familien mit Kindern.

            Abbildung 3: Ziele und Teilbereiche der formellen sozialen Sicherung nach ILO (zusammengestellt basierend auf ILO 2004)

                                          von der medizinischen bis zur Familienversor-                                           Aktive Programme umfassen etwa Wei­
                                          gung, von Leistungen im Krankheitsfall oder                                             terbildungsmöglichkeiten oder Arbeitsver­
                                          bei Invalidität bis zur Arbeitslosen- und Hinter-                                       mittlungsangebote. Passive Programme
                                          bliebenenversorgung. Zugang zu essenziellen                                             umfassen      Arbeitslosenversicherungen
                                          Gütern und Leistungen, Prävention und Schutz                                            oder Möglichkeiten für Frühverrentung.
                                          vor Risiken sowie Förderung von Chancen und
                                          Möglichkeiten sind dabei die drei zentralen                                       +     Soziale Versorgungsdienste: Dazu gehören
                                          Ziele (siehe Abbildung 3).                                                              besondere Vor- und Nachsorgeleistungen
                                                                                                                                  wie etwa Traumabewältigung im Kontext
                                          Im Hinblick auf formelle Leistungsstruktu-                                              sozialer Risiken wie Diskriminierung oder
                                          ren – häufig gewährt oder gefördert durch den                                           Gewalt.
                                          Staat – kann zwischen vier Formen sozialer
                                          Sicherung unterschieden werden (Bowen et al.                                      Neben staatlichen formellen Leistungen kann
                                          2020; Carter et al. 2019):                                                        soziale Sicherung darüber hinaus auf privat
                                                                                                                            gewählten oder informellen Wegen erfolgen,
                                          +     Sozialhilfe: Diese umfasst beitragsfreie                                    dazu zählen:
                                                Leistungen für besonders vulnerable­
                                                Gruppen wie bedingungslose oder kon­ + Soziale Sicherung durch Familie, Nachbar-
                                                ditionale Geldtransfers, Gütertransfers,       schaft und Kommunen
                                                Sozialwohnungen oder Schulspeisungen. + Privat finanzierte, selbst gewählte Versiche‑
                                                                                               rungen
                                          +     Sozialversicherungen: Dazu gehören Leistun- + Hilfe und Unterstützung durch religiöse
                                                gen wie Gesundheitsversorgung oder Alters‑­    Gemeinschaften.
                                                vorsorge.
                                                                                            In den meisten Fällen ist soziale Sicherung
                                          +     Arbeitsmarkt-Interventionen: Diese um- verbunden mit Kosten, die insbesondere viele
                                                fassen sowohl beitragsfreie als auch bei- einkommensschwache Länder des Globa-
                                                tragsfinanzierte Arbeitsmarktprogramme. len Südens oftmals nicht finanzieren können,

10 WeltRisikoBericht 2021
sowie mit regelmäßigen Beiträgen, die sich        Gelder gefördert, erweitert und an formelle
längst nicht alle Menschen leisten können.        Strukturen angeschlossen werden (Carter et al.
Der Grad der Abdeckung von Sicherungsmaß-         2019). Der Vorteil informeller Sicherungsstruk-
nahmen in den Teilbereichen der sozialen          turen liegt in der oftmals höheren Flexibilität,
Sicherung ist daher weltweit höchst unter-        insbesondere bei nachbarschaftlicher und fami-
schiedlich (siehe Abbildung 7). Zudem bestehen    liärer Absicherung.
zum Teil erhebliche qualitative Unterschiede
zwischen den angebotenen Leistungen. Oftmals      Internationale Anforderungen und Ansätze zur
sind es besonders vulnerable Gruppen, die         Umsetzung sozialer Sicherung
nur unzureichenden Zugang zu bestehenden
Sicherungsstrukturen haben (siehe Kapitel 2.2).   Artikel 22 der Allgemeinen Menschenrechts-
                                                  erklärung legte bereits 1948 soziale Siche-
Die Rolle informeller Sicherungsstrukturen        rung als Menschenrecht fest: „Jeder hat als
                                                  Mitglied der Gesellschaft das Recht auf sozia-
Ungeachtet der formellen Sicherungssysteme        le Sicherheit“ (UNGA 1948). Die Kernaspekte
durch Staat und private Versicherungsgesell-      des Rechts auf soziale Sicherheit bestehen in
schaften bestehen informelle soziale Siche-       (OHCHR 2021):
rungsstrukturen fort, welche zum Beispiel
gemeinschaftsbasierte Aktionen umfassen,          +   Verfügbarkeit: Ein System der sozia-
die den individuellen und kollektiven Schutz          len Sicherung muss nach nationalem
innerhalb einer Kommune bzw. Gemeinschaft             Recht vorhanden sein, um sicherzu-
verbessern sollen. Insbesondere – aber keines-        stellen, dass   Unterstützungsleistungen
wegs nur – in Ländern, in denen formelle              wirksam verwaltet und geprüft werden.
Systeme der sozialen Sicherung nur unzurei-
chend funktionieren oder wenig Akzeptanz          +   Angemessenheit: Leistungen, ob in Form
finden, sind informelle Strukturen weiterhin          von Geld- oder Sachleistungen, müssen in
von großer Bedeutung (von Benda-Beckmann              Höhe und Dauer ausreichend sein, damit
2015). Sie umfassen vor allem (Carter et al.          alle ihr Recht auf Schutz und Unterstüt-
2019; UNDP 2016):                                     zung der Familie, einen angemessenen
                                                      Lebensstandard und Zugang zur Gesund-
+   Dörfliche Getreidebanken zur Ernährungs-          heitsversorgung verwirklichen können.
    sicherung (zum Beispiel im Fall von Ernte-
    ausfällen durch extreme Naturereignisse)      +   Erschwinglichkeit: Kosten und Abgaben,
+   Unbezahlte, teils rotierende Verpflichtun-        die mit Beiträgen zur sozialen Sicherung
    gen und Aufgaben innerhalb von Gemein-            verbunden sind, müssen für alle erschwing-
    schaften wie Kommunen                             lich sein und dürfen die Verwirklichung
+   Rollen und Pflichten innerhalb von Familien       anderer Rechte nicht beeinträchtigen.
+   Gelebte Normen, Kultur von Reziprozität
    und Solidarität innerhalb von Gemeinschaf-    +   Zugänglichkeit: Ein System der sozialen
    ten, wie etwa Nachbarschaftshilfe                 Sicherung sollte alle Menschen ohne Diskri-
+   Rücküberweisungen von ausgewanderten              minierung erfassen, insbesondere diejeni-
    Familien- oder Gemeindemitgliedern                gen, die zu den am meisten benachteiligten
+   Leihgeschäfte                                     und marginalisierten Gruppen gehören. Die
+   Kredit- und Spargruppen.                          Leistungen sollten auch physisch zugänglich
                                                      sein.
Derartige    informelle   Sicherungssysteme
können effektiven Schutz auf kommunaler           Im Rahmen internationaler Vereinbarungen
Ebene bieten, sind aber in der Regel regio-       wurde in zentralen Konventionen dieses
nal sehr begrenzt und bieten nicht immer          Recht konkretisiert, beginnend mit der
Zugang für alle Mitglieder einer Kommu-           Konvention der ILO von 1952 über Mindest-
ne. Teilweise können derartige gewachsene         standards für verschiedene Teilbereiche
informelle Strukturen auch durch öffentliche      sozialer Sicherung. Mehrere internationale

                                                                       WeltRisikoBericht 2021 11
Konventionen folgten, beispielsweise zu Gleich‑    Im Jahr 2009 wurde durch die Vereinten Nati-
                            behandlung, zum Schutz von Kindern und             onen die Social Protection Floor Initiative ins
                            Müttern sowie zur Wahrung der Ansprüche von        Leben gerufen. Dieser rechtebasierte Ansatz
                            Arbeitsmigrant:innen.                              sieht Staaten grundsätzlich als Pflichtenträger
                                                                               und Bürger:innen als Inhaber:innen von Rech-
                            Im Verlauf der letzten beiden Jahrzehnte           ten. Darauf aufbauend wurden 2012 umfassende
                            haben sich verschiedene Ansätze zur Ausgestal-     Empfehlungen formuliert, wie ein rechtebasier-
                            tung formeller sozialer Sicherung gegenseitig      ter Basisschutz auf nationaler Ebene konkret
                            abgelöst. Anfang der 2000-er Jahre dominier-       aussehen sollte (The ILO Social Protection Floors
                            te der sogenannte „Social Risk Management“-        Recommendation 202) (Carter et al. 2019).
                            Ansatz, der den Fokus auf die primäre Bewäl-
                            tigung akuter Risiken legt. An diesem Ansatz       Initiiert durch Weltbank und ILO folgte 2016
                            wurde kritisiert, dass er die strukturellen        die Universal Social Protection Initiative, welche
                            Ursachen und Risikotreiber wie Ungleichheit,       universelle soziale Sicherung bis 2030 forciert.
                            Diskriminierung und Armut nicht hinreichend        Darin ist der angestrebte soziale Basisschutz der
                            berücksichtige (HLPE 2012). Im Gegensatz           Social Protection Floor Initiative eingeschlossen,
                            dazu zielt die sogenannte „transformative sozi-    jedoch werden die Maßnahmen und Programme
                            ale Sicherung“ darauf ab, die strukturellen        zur Erreichung universeller sozialer Sicherung
                            Ursachen sozialer Unsicherheit zu bearbei-         auf nationaler Ebene individuell und länder-
                            ten. Durch diesen Ansatz würden jedoch teils       spezifisch definiert. Das Modell gilt dadurch als
                            die Aufgaben und Grenzen zwischen sozialer         weniger starr als seine Vorläufer. Trotz des brei-
                            Sicherung und Entwicklungspolitik verwischt,       ten internationalen Zuspruchs gilt die Initiative
                            mit negativen Auswirkungen hinsichtlich der        als schwer umsetzbar angesichts der oft einge-
                            Erreichung der Kernziele sozialer Sicherung        schränkten finanziellen Mittel in vielen Ländern
                            (HLPE 2012).                                       (Carter et al. 2019; siehe auch Kapitel 2.1).

                            Soziale Sicherung und Katastrophenmanagement
                            Nach extremen Naturereignissen, zu denen           für einzelne Staaten, zum Beispiel über einen
                            auch Pandemien wie die aktuelle Corona-            globalen Fonds (siehe Kapitel 2.1). Die Corona­
                            Pandemie oder die Spanische Grippe 1918 / 19       Pandemie hat deutlich vor Augen geführt,
                            zählen, sind funktionierende Strukturen der        welche immensen Kosten mit dem Ausbau sozi-
                            sozialen Sicherung – sowohl formelle als auch      aler Sicherung verbunden sein können: Allein
                            informelle – von enormer Bedeutung, weil in        in Deutschland wurden mehrere Milliarden
                            diesen Situationen häufig eine große Zahl von      Euro zur Abfederung der wirtschaftlichen und
                            Menschen in existenzielle Not gerät (Bünd-         sozialen Folgen der Corona-Pandemie bereitge-
                            nis Entwicklung Hilft / IFHV 2020). Während        stellt (BMAS 2021).
                            der Spanischen Grippe stieg beispielsweise in
                            Schweden der Anteil der Bevölkerung, der in        Die Bedeutung adaptiver sozialer
                            Armenhäusern lebte, signifikant: Auf jeden         Sicherung im Katastrophenfall
                            Grippetoten kamen durchschnittlich vier
                            Personen, die in ein Armenhaus gehen mussten       Im Krisen- und Katastrophenfall muss sozi-
                            (Karlsson et al. 2014).                            ale Sicherung oftmals kurzfristig ausgebaut
                                                                               werden, um gestiegene Sicherungsbedarfe zu
                            Gerade Krisen und Katastrophen zeigen aber         decken. In diesem Kontext ist häufig von adap-
                            auch die Grenzen der Belastbarkeit sozialer        tiver sozialer Sicherung die Rede. Der Ansatz
                            Sicherungssysteme. Gefordert ist dann die          der adaptiven sozialen Sicherung zielt in dieser
                            staatliche finanzielle Aufstockung der formellen   Hinsicht darauf ab, bestehende soziale Siche-
                            und auch informellen Sicherungssysteme und         rungssysteme in kurzer Zeit zu expandieren
                            gegebenenfalls internationale Unterstützung        (World Bank / GFDRR 2020). Am schnellsten

12 WeltRisikoBericht 2021
Soziale Sicherung im Katastrophenmanagement

                              + Vorhandene Informationen sozialer                  + Anpassungsfähigkeit sozialer
                                Sicherungssysteme über besonders                     Sicherungssysteme für den
                                vulnerable Gruppen nutzen                            Katastrophenfall verbessern

                                                                                                                    + Frühzeitige Ausweitung sozialer
  + Frühzeitige und kontinuierliche                                                                                   Sicherungsleistungen bei drohenden
    Analyse von Anpassungskapazi-                                                                                     Katastrophen
    täten und Versorgungslücken
    bestehender sozialer Sicherungs-                                                                                + Frühzeitige Warnung und Informations-
    systeme                                                           Katastrophen-                                   verbreitung mittels formeller und
                                                                      vorsorge                                        informeller Sicherungsnetzwerke

                                                                                                       Extremes
                                                                      Katastrophen-                  Naturereignis /
                                                                      bewältigung                     akute Krise

  + Deckung gestiegener Sicherungs-
    bedarfe und Abmilderung
    individueller und gesellschaftlicher
    Folgeschäden und Langzeitfolgen
    von Katastrophen mittels sozialer                               + Nutzung vorhandenen Wissens über         + Stabilisierung sozialer Sicherungssysteme
    Sicherungsleistungen                                              lokale Gegebenheiten und Bedarfe           gegenüber möglichen krisenbedingten
                                                                      durch Einbeziehung von Beschäftigten       Einschränkungen und Überlastungen
                                                                      in der sozialen Sicherung

Abbildung 4: Soziale Sicherung in den Phasen des Katastrophenmanagements (zusammengestellt basierend auf World Bank / GFDRR 2020)

                          möglich ist der Ausbau vorhandener Systeme                            Instru­ment im Kontext langfristiger Anpas-
                          durch Hinzunahme weiterer Begünstigter (hori-                         sungen – etwa an den Klimawandel – gesehen.
                          zontale Expansion) oder durch die Erhöhung                            Durch präventive Sicherungsmaßnahmen und
                          der Leistungen bzw. deren Verlängerung für                            Anpassungen bestehender Sicherungssysteme
                          die innerhalb des bestehenden Systems abgesi-                         kann für langfristige Entwicklungen und neu
                          cherten Personen (vertikale Expansion). Hinzu                         auftretende Risiken vorgesorgt werden (siehe
                          kommt der kurzfristige Aufbau von Sicherungs-                         auch Abbildung 4). Somit stellt adaptive sozi-
                          systemen, die sich konzeptionell an vorhandene                        ale Sicherung eine Schnittstelle zwischen den
                          Systeme bzw. einzelne System-Elemente anleh-                          drei Handlungsfeldern der sozialen Sicherung,
                          nen (siehe Kapitel 2.3). Dagegen ist der Aufbau                       des Katastrophenrisikomanagements und der
                          neuartiger Sicherungsprogramme oft zeit- und                          Klimawandelanpassung dar: Alle drei streben
                          kostenintensiv und steht damit als Reaktion                           an durch gezielte Maßnahmen individuelle
                          auf akute Krisen und Katastrophen in der Regel                        und gesellschaftliche Vulnerabilität zu redu-
                          nicht im Vordergrund (Bowen et al. 2020).                             zieren bzw. Resilienz zu fördern und dadurch
                                                                                                akute und künftige Risiken zu bewältigen und
                          Neben den bereits genannten vier Kernaspek-                           abzumildern (Carter et al. 2019; FAO / Climate
                          ten des Rechts auf soziale Sicherheit hängt                           Centre 2019). Adaptive soziale Sicherung stellt
                          die Qualität adaptiver sozialer Sicherung im                          ein Mittel dar, um Synergien zwischen den drei
                          Falle akuter Krisen davon ab, ob trotz hohen                          Handlungsfeldern zu fördern und Kapazitä-
                          Zeitdrucks kosteneffiziente, reaktionsfähige,                         ten und Ressourcen effizient einzusetzen, um
                          bedarfsorientierte und nachhaltige Anpassun-                          geteilte Ziele zu erreichen.
                          gen bestehender Sicherungsleistungen umge-
                          setzt werden können (World Bank / GFDRR                               Soziale Sicherung als Maßstab im
                          2020; O’Brien et al. 2018).                                           WeltRisikoIndex

                          Neben der akuten Anpassung und Auswei-                                Zur Einschätzung des Katastrophenrisikos
                          tung bestehender sozialer Sicherungssysteme                           werden im WeltRisikoIndex die Expositi-
                          zur Katastrophenbewältigung wird adaptive                             on sowie die Vulnerabilität anhand der drei
                          soziale Sicherung häufig auch als relevantes                          Komponenten Anfälligkeit, Bewältigungs- und

                                                                                                                               WeltRisikoBericht 2021 13
Anpassungskapazitäten      analysiert    (siehe      Prioritäten werden umfassende Investitionen
                            Schaukasten „Das Konzept des WeltRisiko-             in die soziale, wirtschaftliche und gesund-
                            Berichts“). Soziale Sicherung spielt dabei eine      heitliche Resilienzförderung zur Vermei-
                            wichtige Rolle, von den 22 Indikatoren zur           dung von Schäden für Individuen wie auch
                            Berechnung der Vulnerabilität haben fünf einen       Gesellschaften nahegelegt. Auch wird die
                            direkten Bezug dazu (siehe Kapitel 3):               Notwendigkeit der Förderung von sozialen
                                                                                 Absicherungsnetzen und Versicherungssyste-
                            +   Öffentliche Gesundheitsausgaben                  men zur Resilienz­förderung von Haushalten
                            +   Private Gesundheitsausgaben                      und Gemeinschaften hervorgehoben (UNIS-
                            +   Versicherungsschutz                              DR 2015). Trotz der genannten mittelbaren
                            +   Anzahl der Ärzt:innen pro 1.000 Einwoh-          Schnittstellen zwischen dem Sendai-Rahmen-
                                ner:innen                                        werk und sozialer Sicherung bleibt die expli-
                            +   Anzahl der Krankenhausbetten pro 1.000           zite Verknüpfung von sozialer Sicherung mit
                                Einwohner:innen.                                 Katastrophenmanagement in der Arbeit von
                                                                                 UNDRR bislang augenscheinlich begrenzt:
                            Weitere vier Indikatoren haben einen mittelba-       Weder in den formulierten Zielen und
                            ren Bezug zu Querschnittsthemen der sozialen         Fokusaktivitäten für die kommenden Jahre
                            Sicherung:                                           noch im Flaggschiffbericht „Global Assess-
                                                                                 ment Report on Disaster Risk Reduction“
                            +   Alphabetisierungsrate                            (GAR) 2019 des UNDRR wird soziale Siche-
                            +   Bildungsbeteiligung                              rung als wesentlicher Baustein für Katastro­
                            +   Anteil der Bevölkerung, die von weniger als      phenrisikoreduzierung benannt (UNDRR 2021;
                                1,90 US-Dollar pro Tag lebt                      UNDRR 2019).
                            +   Anteil der unterernährten Bevölkerung.
                                                                                 Im Rahmen der Agenda 2030 wird der Bedeu-
                            Soziale Sicherung steht damit in Verbindung          tung sozialer Sicherung dagegen explizit Rech-
                            mit allen drei Bereichen der Vulnerabilität          nung getragen, indem mehrere der Ziele für
                            gemäß WeltRisikoIndex. Die Reduzierung               nachhaltige Entwicklung (SDGs) einen direk-
                            von Vulnerabilität durch den Ausbau sozialer         ten Bezug zu sozialer Sicherung aufweisen. Die
                            Sicherung führt zur Erreichung zentraler Ziele       Agenda 2030 beinhaltet unter anderem die
                            sozialer Sicherung: Prävention und Schutz vor        Forderungen nach einer universellen Gesund-
                            Risiken sowie Förderung von Chancen und              heitsversorgung, einer stärkeren Berücksichti-
                            Möglichkeiten.                                       gung und Entlastung unbezahlter Pflege- und
                                                                                 Sorgeleistungen sowie einer verbesserten
                            Institutionelle Verankerung sozialer Sicherung       gesamtgesellschaftlichen Abdeckung nationaler
                            als Katastrophenvorsorge                             Sicherungssysteme.

                            Soziale Sicherung trägt dazu bei, die gesell-        Die anhaltende globale Krisensituation durch
                            schaftliche Vulnerabilität gegenüber extre-          die Corona-Pandemie sowie die fortschreiten-
                            men Naturereignissen zu reduzieren. Im 2015          denden negativen Auswirkungen des Klima-
                            verabschiedeten Sendai Framework for Disas-          wandels machen deutlich, dass soziale Siche-
                            ter Risk Reduction, initiiert durch das Büro der     rung und speziell deren Flexibilisierung künftig
                            Vereinten Nationen für die Verringerung des          noch stärker in nationalen und internationalen
                            Katastrophenrisikos UNDRR (vormals UNIS-             politischen Prozessen, insbesondere hinsicht-
                            DR), bestehen bereits mittelbare Schnittstellen      lich Katastrophenmanagement und Klimawan-
                            zur sozialen Sicherung: Prävention und Schutz        delanpassung, berücksichtigt werden müssen
                            vor Risiken bilden die Kernziele des Rahmen-         (siehe Kapitel 4). Das Potenzial sozialer Siche-
                            werks – Ziele, die gemäß ILO-Definition auch         rungssysteme ist dahin gehend noch lange nicht
                            soziale Sicherung erfüllen soll. Als eine von vier   ausgeschöpft.

14 WeltRisikoBericht 2021
Das Konzept des WeltRisikoBerichts

Risikobegriff und Ansatz                               qualitativer Herangehensweise, das        Im WeltRisikoIndex können – wie in
                                                       Hinter­gründe    und   Zusammenhänge      jedem Index – nur Indikatoren berück-
Die Risikobewertung im WeltRisikoBericht               beleuchtet – in diesem Jahr zum Thema     sichtigt werden, für die nachvollziehba-
beruht auf dem grundsätzlichen Verständ-               „Soziale Sicherung“.                      re, quantifizierbare Daten verfügbar sind.
nis, dass für die Entstehung einer Kata­                                                         Beispielsweise ist die direkte Nachbar-
strophe nicht allein entscheidend ist, wie             Die Berechnung des Katastrophenrisikos­ schaftshilfe im Katastrophenfall zwar sehr
hart die Gewalten der Natur die Menschen               erfolgt für 181 Staaten weltweit und wichtig, aber nicht messbar. Außerdem
treffen, sondern auch, wie Gesellschaften              basiert auf vier Komponenten:             kann es Abweichungen in der Datenqua-
auf extreme Naturereignisse reagieren                                                            lität zwischen verschiedenen Ländern
können. Je nach Gesamtsituation ist die                + Gefährdung / Exposition gegenüber  Erd­ geben, wenn die Datenerhebung nur
Bevölkerung verletzlicher gegenüber                       beben, Wirbelstürmen, Überschwem- durch nationale Autoritäten und nicht
Naturereignissen als bei einer besseren                   mungen, Dürren und Meeresspiegel­      durch eine unabhängige internationale
Ausgangslage hinsichtlich Anfälligkeit,                   anstieg                                Institution erfolgt.
Bewältigungs- und Anpassungskapazitä-
ten (Bündnis Entwicklung Hilft 2011).                  + Anfälligkeit in Abhängigkeit von Infra-                   Ziel des Berichts
                                                          struktur, Ernährung und ökonomischen
Risikobewertung                                           Rahmenbedingungen                                        Die Darstellung des Katastrophenrisikos
                                                                                                                   mithilfe des Index und seiner vier Kompo-
Der WeltRisikoBericht beinhaltet den Welt­­-           + Bewältigungskapazitäten in Ab­hän-                        nenten macht die weltweiten Hotspots des
RisikoIndex, der seit 2018 vom Institut für               gigkeit von Regierungsführung, medi­                     Katastrophenrisikos und die Handlungs-
Friedenssicherungsrecht und Humanitäres                   zinischer Versorgung, sozialer und                       felder für die erforderliche Risikoreduzie-
Völkerrecht (IFHV) der Ruhr-Universität                   materieller Absicherung                                  rung auf quantitativer Basis sichtbar. Auf
Bochum berechnet wird. Entwickelt wurde                                                                            dieser Grundlage, ergänzt durch die quali-
der Index von Bündnis Entwicklung Hilft                + Anpassungskapazitäten bezogen auf                         tativen Analysen, können Handlungsemp-
und der United Nations University Bonn.                   kommende Naturereignisse, auf den                        fehlungen für nationale und internatio­‑
Neben dem Datenteil enthält der Bericht                   Klimawandel und auf andere Heraus‑                       nale, staatliche und zivilgesellschaftliche
immer auch ein Fokuskapitel mit                           ­­forderungen.                                           Akteur:innen formuliert werden.

                          Naturgefahren-Bereich                                                       Gesellschaftlicher Bereich

                                 Gefährdung                                                                 Vulnerabilität
                                Exposition gegenüber                                                        Mittelwert aus den
                                   Naturgefahren                                                            drei Komponenten

                  Meeresspiegelanstieg            Überschwemmungen                Anfälligkeit                                                      Bewältigung

                                                                                  Wahrscheinlichkeit, im                                            Kapazitäten zur
                                                                                  Ereignisfall Schaden zu                                           Verringerung negativer
                                                                                  erleiden                                                          Auswirkungen im
                                                                                                                                                    Ereignisfall

                      Wirbelstürme                     Erdbeben

                                                                                                                           Anpassung
                                                                                                                           Kapazitäten für
                                         Dürren
                                                                                                                           langfristige Anpassung
                                                                  WeltRisikoIndex                                          und Wandel
                                                         Produkt aus Gefährdung und Vulnerabilität

Abbildung 5: Der WeltRisikoIndex und seine Komponenten

                                                                                                                                     WeltRisikoBericht 2021 15
2          Soziale Sicherung
                                    2.1 Krisen- und Katastrophenvorsorge durch einen
                                    globalen Fonds für soziale Sicherheit

                                    Pandemien, extreme Naturereignisse, gewaltsame Konflikte und ökonomi-
Markus Kaltenborn                   sche Verwerfungen führen überall dort zu Katastrophen, wo sie auf hohe
Professor an der Juristischen Fa-
kultät, Ruhr-Universität Bochum
                                    Vulnerabilität stoßen. Soziale Sicherungssysteme ermöglichen es, nicht
Nicola Wiebe                        nur in normalen Zeiten, sondern auch in Krisensituationen soziale Grund-
Referentin Soziale Sicherheit,      rechte zu gewährleisten und die negativen Auswirkungen von Krisen zu
Brot für die Welt                   bewältigen. Der Zugang zu rechtebasierten sozialen Sicherungssystemen
                                    ist jedoch bislang nur für eine Minderheit der Weltbevölkerung Realität.
                                    Ursache hierfür sind insbesondere die erheblichen Finanzierungslücken
                                    in manchen Ländern des Globalen Südens. Ein globaler Fonds für sozia-
                                    le Sicherheit kann dazu beitragen, dass der Basisschutz auch in Staaten
                                    sichergestellt werden kann, die hierzu finanziell noch nicht in der Lage sind.
                                    Der Fonds könnte darüber hinaus in Krisensituationen denjenigen Ländern
                                    helfen, die aufgrund kurzfristiger finanzieller Engpässe auf internatio-
                                    nale Unterstützung angewiesen sind. Soziale Sicherung ist in vielfacher
                                    Hinsicht eine sinnvolle Investition, nicht zuletzt mit Blick auf die globale
                                    Katastrophenvorsorge.

                                    Soziale Sicherungssysteme ermöglichen es den       sozialpolitischer Instrumente kann im besten
                                    Staaten, schnell auf unterschiedliche Formen       Fall dazu führen, dass neben der unmittelbaren
                                    von Krisen zu reagieren und deren Auswirkun-       Reduzierung der Vulnerabilität auch umfas-
                                    gen auf Individuen und die Gesamtgesellschaft      sendere soziale, wirtschaftliche oder politische
                                    abzumildern. Auf diese Weise können Kata­          Veränderungen angestoßen werden.
                                    strophen abgefedert und das dauerhafte Abrut-
                                    schen in Armut verhindert werden, beispiels-       Um diese Beiträge zur Katastrophenvorsorge
                                    weise durch die Berücksichtigung zusätzlicher      zu realisieren, bedarf es langfristig etablierter,
                                    Leistungsempfänger:innen in bereits etablier-      rechtebasierter und reaktionsfähiger Systeme
                                    ten Sozialprogrammen oder eine krisenbezoge-       der sozialen Sicherung. In Abhängigkeit von
                                    ne Erweiterung und Anpassung der Leistungen        den kontextspezifischen Risiken spielt dabei
                                    (O’Brien et al. 2018). Die Wirkungsmechanis-       die Koordination mit weiteren Sektoren eine
                                    men, über die soziale Sicherungsprogramme das      zentrale Rolle, beispielsweise mit Politiken zur
                                    Katastrophenvorsorgeinstrumentarium unter-         Anpassung an den Klimawandel (siehe auch
                                    stützen können, reichen dabei von der Absi-        Kapitel 2.3).
                                    cherung der Existenzgrundlagen im Moment
                                    einer Krise (Schutzfunktion) über Beiträge zur     Die Vorsorgelücke
                                    Prävention und Förderung der Krisenresilienz
                                    bis hin zur Unterstützung längerfristiger Trans-   Etwa 53 Prozent der Weltbevölkerung haben
                                    formationsprozesse (Devereux / Sabates-Whee-       jedoch keinen ausreichenden Zugang zu Leis-
                                    ler 2004). Das Zusammenspiel verschiedener         tungen der sozialen Sicherung (ILO 2021).

                                                                                                             WeltRisikoBericht 2021 17
Wirkungsmechanismus

      Funktion                         Individuell                             Gesamtgesellschaftlich                     Instrumente (Beispiele)

                       +   Gewährleistung von Existenzsicherheit     +   Erhalt der Nachfrage, Reduzierung von      +   Sozialversicherungen
       Schutz          +   Zugang zu Gesundheitsdiensten                 Tiefe und Dauer der wirtschaftlichen       +   Garantierte Mindestsicherung
                       +   Schutz vor negativen                          Rezession                                      (Sozialhilfe)
                           Bewältigungsstrategien                    +   Schutz der produktiven Kapazitäten         +   Grundeinkommen

                       +   Reduzierung der individuellen Anfäl-      +   Reduzierung der Anfälligkeit für Schäden   +   Reguläre und verlässliche
                           ligkeit durch Zugang zu Ernährung,            durch Maßnahmen der Risikoreduzie­             Sozialtransfers
     Prävention            Gesundheit, Bildung                           rung oder Risikoabsicherung                +   Öffentliche Beschäftigung mit
                                                                                                                        Fokus auf Prävention (etwa Bau
                                                                                                                        von Dämmen oder Bewässerung)

                       +   Steigerung von Fähigkeiten und            +   Verbesserung von                           +   Reguläre und verlässliche
                           Einkommen, Diversifizierung von               Bewältigungsstrategien                         Sozialtransfers
                           Einkommensquellen                         +   Reduzierung von Armut                      +   Cash-Programme
     Förderung
                       +   Aufbau von Rücklagen
                       +   Ermöglichung von Risikobereitschaft für
                           Veränderungen

                       +   Inklusion und Empowerment                 +   Reduzierung der Chancenungleichheit in     +   Bildungszugang, Gesundheitsver-
                       +   Ermöglichung von Investitionen in nach-       einer Gesellschaft (ex ante)                   sorgungszugang, Kindergeld
   Transformation
                           haltige landwirtschaftliche Strategien    +   Umverteilung (ex post)                     +   Progressive Ausgestaltung des
                                                                                                                        Steuer-Transfer-Systems

 Abbildung 6: Wirkungsmechanismen der sozialen Sicherung im Krisenkontext (in Anlehnung an Devereux / Sabates-Wheeler 2004 und FAO 2019)

                                Und trotz einer beeindruckenden Anzahl von                     Hinzu kommt, dass Länder mit niedrigem
                                Maßnahmen der sozialen Sicherung, die nun                      Einkommen einem überproportional hohen
                                im Kontext der Coronakrise zusätzlich ergriffen                Katastrophenrisiko ausgesetzt sind (siehe
                                wurden (ILO 2020), konnten auch hierdurch bei                  Kapitel 3). Innerhalb dieser Länder sind
                                Weitem nicht alle Menschen abgesichert werden.                 wiederum die Bevölkerungsgruppen mit nied-
                                Während Länder mit hohem Einkommen                             rigem Einkommen überproportional gefährdet,
                                zwischen März und Oktober 2020 durchschnitt-                   unter anderem weil sie durch die geographische
                                lich 695 US-Dollar pro Person zusätzlich in den                Lage ihrer Siedlungsorte, die Prekarität ihres
                                Sozialschutz investierten, lag der Durchschnitt                Wohn- und Arbeitsumfelds oder aufgrund ihres
                                in den Ländern mit niedrigem Einkommen bei 4                   Beschäftigungszweigs (zum Beispiel Landwirt-
                                US- Dollar (Almenfi et al. 2020). Gleichzeitig fiel            schaft oder Fischerei) in höherem Maße dem
                                es innerhalb einzelner Länder besonders schwer,                Einfluss extremer Naturereignisse ausgesetzt
                                diejenigen zu erreichen, die zuvor noch nicht in               sind. Darüber hinaus verfügen sie über weniger
                                das soziale Sicherungssystem integriert waren,                 Ressourcen zur Krisenbewältigung oder proak-
                                wie zum Beispiel Beschäftigte im informellen                   tiven Anpassung an krisenhafte Veränderungen
                                Sektor und Menschen in extremer Armut.                         (FAO 2019).

18 WeltRisikoBericht 2021
Lücken im Sozialschutz machen Individuen,         Schutter und Magdalena Sepúlveda als damali-
aber auch ganze Gesellschaften, anfällig gegen-   ge UN-Sonderberichterstatter:innen im Herbst
über Krisen. Im Katastrophenfall wird Armut       2012 vor, einen globalen Fonds für soziale
verschärft, bestehende Ungleichheit vertieft      Sicherheit zur Umsetzung der ersten Kompo-
und die Resilienz gegenüber zukünftigen           nente – des Floor-Konzepts – einzurichten
Krisen weiter geschwächt. Es stellt sich daher    (de Schutter / Sepúlveda 2012). Ein solcher,
die Frage, wie dieser Negativspirale entgegen-    beispielsweise im Rahmen der Globalen Part-
gewirkt werden kann. Nationale Lösungswege        nerschaft für universelle soziale Sicherheit
allein werden nicht ausreichen. Die internatio­   USP2030 einzurichtender Fonds soll dazu
nale Gemeinschaft muss überlegen, wie sie         beitragen, dass der Basisschutz auch in Staaten
Fortschritte beim Aufbau sozialer Sicherheit in   sichergestellt werden kann, die hierzu finanzi-
Ländern mit niedrigem Einkommen beschleu-         ell noch nicht in der Lage sind. Bereits früher
nigen und auf diese Weise die globale Krisen-     und seither verstärkt sind ähnliche Vorschläge
und Katastrophenvorsorge verbessern kann.         entwickelt worden (ILO 2002; Cichon 2015;
                                                  GCSPF 2015; Greenhill et al. 2015), aber erst
Rolle und Mandat eines globalen Fonds für         im Zuge der Coronakrise nahm die Diskussi-
soziale Sicherheit                                on an Fahrt auf. Die französische Regierung
                                                  brachte den Vorschlag, einen neuen internatio­
Als sich mit der Weltfinanz- und Wirtschafts-     nalen Finanzierungsmechanismus zu schaffen,
krise in den Jahren 2007 / 2008 zeigte, wie       in die Beratungen der G20 ein. De Schutter
wichtig es ist, dass Staaten über ausreichend     legte zudem dem UN-Menschenrechtsrat im
stabile Schutzsysteme verfügen, brachte die       April 2021 einen Bericht hierzu vor (UN-Doc.
ILO gemeinsam mit der Weltgesundheitsor-          A/HRC/47/36). Zivilgesellschaftliche Akteure
ganisation (WHO) die Social Protection Floor      unterstützen ebenfalls das Anliegen. Die Global
Initiative auf den Weg, die im Jahr 2012 in       Coalition for Social Protection Floors (GCSPF),
eine entsprechende Empfehlung mündete (The        ein internationales Bündnis aus Nichtregie-
ILO Social Protection Floors Recommendation       rungsorganisationen und Gewerkschaftsver-
202). Seither hat dieses Dokument die interna-    bänden, forderte im Herbst 2020 die Staa-
tionale Debatte über den globalen Sozialschutz    tengemeinschaft zur Gründung eines solchen
maßgeblich geprägt (zu weiteren Rechtsgrund-      Fonds auf (GCSPF 2020).
lagen siehe Kaltenborn 2020).
                                                  Trotz unterschiedlicher Vorstellungen im
Die Selbstverpflichtung, der sich die Staa-       Detail kann man den vorliegenden Konzep-
ten damit unterworfen haben, besteht aus          ten entnehmen, wie das Mandat des Fonds
zwei Komponenten: dem sozialen Basisschutz        aussehen würde: In erster Linie würde er
(Social Protection Floor), der den Zugang         sich am Aufbau und an der vorübergehenden
zu medizinischer Grundversorgung und ein          Ko-Finanzierung von Social Protection Floors
Mindestmaß an Einkommenssicherheit für alle       beteiligen, sofern Niedrigeinkommenslän-
Einwohner:innen gewährleistet, und den darauf     der nicht über genügend eigene finanzielle
aufbauenden umfassenderen Sicherungspro-          Ressourcen (insbesondere Steuereinnah-
grammen, die kontinuierlich weiterentwickelt      men) für solche Systeme verfügen. Der Fonds
werden. Die Empfehlung lässt den Staaten bei      würde außerdem in besonderen Krisensitu-
der Ausgestaltung beider Stufen einen weiten      ationen (zum Beispiel extreme Naturereig-
Gestaltungsspielraum. Es bleibt ihren sozialpo-   nisse, Pandemien oder in Wirtschaftskrisen)
litischen Schwerpunktsetzungen überlassen, ob     denjenigen Ländern helfen, die aufgrund
sie eher auf beitragsfinanzierte Sicherungssys-   kurzfristiger finanzieller Engpässe gezwungen
teme (zum Beispiel Kranken- oder Rentenversi-     wären, das Leistungsspektrum und Leistungs-
cherungen) oder auf steuerfinanzierte Grundsi-    niveau ihrer Social Protection Floors wieder
cherungsprogramme setzen.                         zurückzufahren.

Mit Bezug auf die Social Protection Floor         Soziale Sicherung ist eine Aufgabe, die
Empfehlung der ILO schlugen Olivier de            grundsätzlich aus eigenstaatlichen Mitteln

                                                                       WeltRisikoBericht 2021 19
finanziert werden muss, insofern kann die        Weitere für die Gestaltung der Fondsstruk-
                            internationale Ko-Finanzierung der Systeme       turen relevante Prinzipien der Aid Effective-
                            immer nur eine Übergangslösung darstel-          ness-Agenda sind vor allem die Grundsätze
                            len. Vom Mandat des Fonds mit umfasst sein       der Inklusivität und der Rechenschaftspflicht.
                            sollte daher auch die Beratung der Partner-      Für die Konkretisierung dieser Prinzipien sind
                            länder in Bezug auf die Mobilisierung zusätz-    ergänzend auch die einschlägigen ILO-Stan-
                            licher inländischer Ressourcen zur Finanzie-     dards (unter anderem The ILO Social Protec-
                            rung ihrer sozialen Sicherungssysteme. Eine      tion Floors Recommendation 202) und die
                            weitere wichtige Aufgabe dieser neuen Insti-     Grundsätze des Menschenrechts­ansatzes in der
                            tution könnte darin bestehen, Koordination       Entwicklungspolitik (unter anderem UNDG
                            und Kohärenz der schon bestehenden inter-        2003) heranzuziehen. Inklusivität verlangt
                            nationalen Programme zur Unterstützung von       von den Akteuren, dass sie bereit sind, alle
                            Sozialschutzsystemen im Globalen Süden zu        Interessengruppen an den Steuerungsprozes-
                            fördern. So ließe sich mithilfe des Fonds das    sen des Fonds angemessen zu beteiligen. Das
                            Problem einer fragmentierten Entwicklungs-       bedeutet, dass neben den Regierungen der
                            zusammenarbeit (Klingebiel et al. 2016) redu-    an dem Fonds beteiligten Partnerländer und
                            zieren, das für den Aufbau kohärenter sozialer   den im Bereich der sozialen Sicherung aktiven
                            Sicherungssysteme besonders schädlich ist.       internationalen Organisationen (unter ande-
                            Wenn die unterschiedlichen finanziellen und      rem ILO, WHO, Weltbank) auch Sozialpartner
                            technischen Ressourcen, die für diese globale    (also internationale Gewerkschafts- und Unter-
                            Aufgabe zur Verfügung stehen, über eine          nehmerverbände) und zivilgesellschaftliche
                            internationale Institution gebündelt würden,     Repräsentant:innen der Betroffenengruppen
                            könnten sie deutlich effizienter eingesetzt      in den Partnerländern des Globalen Südens die
                            werden.                                          Möglichkeit haben müssen, ihre Ansichten in
                                                                             die Entscheidungs- und Überwachungsverfah-
                            Organisationsprinzipien                          ren des Fonds einzubringen.

                            Die Einrichtung neuer internationaler Insti-     Mit dem Grundsatz der Rechenschaftspflicht
                            tutionen muss im Rahmen des geltenden            wird angemahnt, dass in allen Entscheidungsab-
                            Völkerrechts erfolgen. Aus entwicklungsvöl-      läufen in den Gremien des Fonds ein möglichst
                            kerrechtlicher Sicht enthalten vor allem die     hohes Maß an Transparenz notwendig ist
                            Vorgaben der Global Partnership for Effective    und institutionelle Vorkehrungen geschaffen
                            Development Co-operation hierzu wichtige         werden, die die gegenseitige Verantwortung
                            Prinzipien. Die Details ergeben sich aus dem     aller Akteure gewährleisten. Teilweise wird dies
                            Nairobi Outcome Document (2016), darüber         bereits durch die Beteiligungsmechanismen in
                            hinaus auch aus den Vorgängerdokumenten          der Organisationsstruktur des Fonds erreicht,
                            Paris Declaration on Aid Effectiveness (2005)    die sicherstellen, dass alle Interessengruppen
                            und Busan Partnership Agreement (2011).          in den Gremien des Fonds repräsentiert sind.
                            Für die Arbeitsweise eines globalen Fonds für    Allerdings müssen die Entscheidungen der
                            soziale Sicherheit wäre das Prinzip der Eigen-   Fondsgremien auch nachträglich überprüfbar
                            verantwortung der Partnerländer (country         sein. So sollte Vertreter:innen der Partnerlän-
                            ownership) von zen­traler Bedeutung: Es geht     der die Möglichkeit gegeben werden, die Über-
                            um den Aufbau von Sicherungssystemen, die        einstimmung aller Entscheidungen des Fonds
                            die Länder auf der Grundlage ihrer sozialpo-     mit den vereinbarten Richtlinien und Grund-
                            litischen Vorstellungen und Prioritätensetzun-   sätzen zu kontrollieren. Ebenso wichtig ist es,
                            gen entwickelt haben. Im Zentrum stehen die      dass die Regierungen der Länder, die durch den
                            Idee einer globalen Risikogemeinschaft und       Fonds finanziell unterstützt werden, Rechen-
                            das sozialpolitische Solidarprinzip in klarer    schaft über die korrekte Verwendung der Mittel
                            Abgrenzung von neokolonialen Mustern der         ablegen müssen – nicht nur dem Fonds gegen-
                            Fremdbestimmung in einer Geber-Nehmer-           über, sondern auch gegenüber ihrer Bevöl-
                            Beziehung. Dies muss in der Organisations-       kerung. Umsetzen lassen sich diese Anfor-
                            struktur des Fonds verankert werden.             derungen durch Berichterstattungspflichten,

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