Der Ausbau von Frontex - Einleitung - Stiftung Wissenschaft und Politik
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NR. 66 NOVEMBER 2019 Einleitung Der Ausbau von Frontex Symbolische Maßnahmen und langfristige Veränderungen im EU-Grenzschutz Raphael Bossong Die Stärkung des Außengrenzschutzes bleibt in der Migrationspolitik der kleinste gemeinsame Nenner der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU). Der Ausbau der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) ist Anfang November formell verabschiedet worden. Er wird jedoch nur wenig dazu beitragen können, die drängenden Herausforderungen in der europäischen Migrationspolitik zu meistern. Das Ziel, Frontex 10 000 Grenzschutzkräfte zu unterstellen, kann nur mittelfristig eingelöst werden. Während einige Außengrenzstaaten der EU zum Teil rechtswidrige Praktiken bei der nationalen Grenzsicherung anwenden, wird Frontex zunehmend rechtlich kontrolliert; operative Missionen sind nur mit einer Einladung der jeweiligen Einsatzstaaten möglich. Ohne rechtsstaatliche Prinzipien zu verletzen, werden sich durch Frontex allein die Rückführungen ausreisepflichtiger Personen nicht beschleunigen lassen. Dennoch bietet die kommende Frontex-Reform einen technischen Mehrwert für die Sicherung der EU-Außengrenzen. Unter geänderten politischen Umständen kann sie Vorreiter sein für eine echte operative Sicherheits- zusammenarbeit in der EU. Die Migrationskrise in Europa kann jederzeit Allerdings konnte sich die EU darauf ver- wieder aufflammen. Die im September auf ständigen, den Schutz der Außengrenzen Malta begründete freiwillige Koalition von und die europäische Grenzschutzagentur EU-Mitgliedstaaten zur Verteilung irregulä- Frontex weiter zu stärken. Diese Reform, rer Zuwanderer, die über das zentrale Mittel- eingebracht im Sommer 2018 von der EU- meer kommen, ist zu klein und umfasst Kommission, haben bereits gegen Ende der nicht alle Staaten, die von der gegenwärtig letzten Legislaturperiode alle EU-Institutio- kritischen Lage in der Ägäis betroffen sind. nen miteinander vereinbart; am 8. November Die EU bleibt politisch gespalten und ab- 2019 hat der Rat sie endgültig angenommen. hängig von Drittstaaten wie der Türkei, die Im Europawahlkampf 2019 wurde die damit zunehmend gegensätzliche Interessen ver- verbundene Zielsetzung einer Einsatztruppe folgt. Entgegen den programmatischen Ver- von 10 000 EU-Grenzschützern offensiv sprechen der neuen Europäischen Kommis- kommuniziert, um den Bürgerinnen und sion besteht derzeit keine Aussicht auf einen Bürgern die potentielle sicherheitspolitische »Neustart« in der gemeinsamen Asylpolitik. Rolle der Union zu verdeutlichen.
Grundsätzlich ist vorstellbar, dass EU- Echte Fortschritte jenseits der
Grenzpolizisten und -polizistinnen in Krisen- öffentlichen Migrationsdebatte
ländern wie Griechenland die Zuwanderung
möglichst lückenlos erfassen und Schleuser- Von außen betrachtet wird sich der Schutz
netzwerke effektiv bekämpfen. Von großen der EU-Außengrenzen kaum sichtbar ver-
Frontex-Einsätzen könnte zudem ein poli- ändern und die europäische Bevölkerung
tisches Signal ausgehen: Staaten an der EU- schwerlich erleben, wie, wo und warum
Außengrenze werden im Umgang mit irregu- Frontex operativ zum Einsatz kommt. Die
lärer Migration nicht mehr alleingelassen, Agentur wird primär spezifische Schwach-
andere Mitgliedstaaten können der Sicher- stellen und technische Reformen in natio-
heit der Schengenzone wieder vertrauen. nalen Grenzschutzsystemen angehen, also
Bereits 2016 wurde ein Ausbau von weiterhin eher im Hintergrund agieren.
Frontex für ähnliche Zwecke beschlossen. Auf dieser fachlichen Ebene hingegen
Viele der damals vorgesehenen Maßnahmen kann der beschlossene Frontex-Ausbau
sind noch nicht gänzlich umgesetzt, bei- einen sicherheitspolitischen wie rechtsstaat-
spielsweise die Schaffung einer europäischen lichen Mehrwert leisten. Dafür lohnt sich
Einsatzreserve von 1500 Grenzschützern, ein genauerer Blick auf vier Stoßrichtungen
die Entsendung von Frontex-Verbindungs- der verabschiedeten Reform:
beamten in Mitgliedstaaten oder der Erstens soll Frontex deutlich mehr Res-
Aufbau eines EU-eigenen Fahrzeugpools. sourcen erhalten und diese eigenständiger
Offensichtlich klafft eine Lücke zwischen verwalten. Die erwähnte Einsatztruppe von
der anhaltenden, akuten Krise in der Migra- 10 000 Grenzschutzkräften soll zu etwa
tionspolitik und der schrittweisen Weiter- einem Drittel aus EU-eigenen Grenzschüt-
entwicklung von Frontex. Zu beobachten zern bestehen. Diese teilweise Entkoppe-
ist, dass Schleuser sich stetig professionali- lung von national abgeordneten Grenz-
sieren und Flüchtlinge alternative Routen polizisten könnte die Planung und Durch-
nutzen. Die neue Frontex-Einsatztruppe von führung von Frontex-Einsätzen verlässlicher
10 000 EU-Grenzschutzkräften soll indes machen. Um den Personalaufwuchs zu
erst bis 2027 vollständig aufgebaut werden. unterfüttern, soll der Frontex-Haushalt im
Selbst mit dieser vollen Personalstärke kommenden mehrjährigen EU-Finanz-
könnte Frontex nur ausgewählte Abschnitte rahmen (2021–2027) steigen auf etwa
der Außengrenzen operativ unterstützen. 9,4 Milliarden Euro insgesamt bzw. auf über
Hauptverantwortlich für die Migrations- 1,3 Milliarden Euro pro Jahr – mehr als
kontrolle und Grenzsicherung bleiben die eine Verdreifachung des aktuellen Budgets.
einzelnen EU-Mitgliedstaaten mit ihren Darüber hinaus kann Frontex damit die
jeweils unterschiedlichen Kapazitäten und Anschaffung hochwertiger Einsatzmittel
Strukturen. (z. B. Schiffe, Hubschrauber) und neuer
Die Forderung, Frontex sollte völlig eigen- Grenztechnik (z. B. Drohnen) finanzieren.
ständig Kontrollen an EU-Außengrenzen Vor allem für die Staaten an der EU-Außen-
durchführen können, ist 2016 wie 2019 aus grenze wird die europäische Kooperation
Gründen der nationalen Souveränität ab- dadurch (auch) materiell interessant.
gelehnt worden. Ebenso wenig konnte in Zweitens erweitert die beschlossene
der jüngsten Reform erreicht werden, dass Reform der Frontex-Verordnung die
Frontex gezielt für die operative Seenot- Aufgabenbereiche und Kompetenzen der
rettung auf dem Mittelmeer gestärkt wird. Agentur. Die EU-Mitgliedstaaten werden
Aus Sicht vieler liberaler Kritiker ist Frontex stärker in die Pflicht genommen, in regel-
deshalb mehr denn je ein Symbol für die mäßiger Abstimmung mit Frontex das
illegitime und menschenrechtswidrige Ab- Konzept des »integrierten Grenzmanage-
schottung der EU, der man mit dem Ausbau ments« umzusetzen. Dabei geht es darum,
legaler Zugangswege und fairer Schutz- die Kapazitäten aller Mitgliedstaaten konti-
verfahren entgegentreten sollte. nuierlich zu entwickeln, um möglichst
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2zielgerichtete und effektive Kontrollmaß- Beachtung der Menschenrechte und des
nahmen durchzuführen, sowohl vor als Flüchtlingsrechts sicherzustellen.
auch hinter der räumlichen Grenze. Zusätz- Insgesamt gesehen wird Frontex zum
lich übernimmt Frontex die Funktion Garant und Motor dafür, dass technische
einer Zentralstelle für die Grenzraum- und Personenkontrollen, Daten- und Risiko-
Vorfeldüberwachung (im Rahmen des analysen im europäischen Grenzmanage-
EUROSUR-Systems) und für den Betrieb ment und die Vernetzung mit Drittstaaten
neuer datengestützter Personenkontrollen, zunehmen. Dies wird die Zahl irregulärer
wie bei der Auswertung von Fluggastdaten Zuwanderungen vermutlich nicht wesent-
(PNR) und der kommenden elektronischen lich reduzieren, aber bewirken, dass
Einreiseerlaubnis für visabefreite Reisende Entscheidungsträger und -trägerinnen
(ETIAS). Nicht zuletzt soll Frontex zukünftig besser über derartige Entwicklungen
eigenständig Rückführungen organisieren informiert sind und folglich frühzeitig
und realisieren können. reagieren können. Schon jetzt ist Frontex in
Drittens schärft die Reform Frontex’ inter- personeller wie finanzieller Hinsicht die
nationales Profil. Aktuell kann Frontex größte Agentur für die innere Sicherheit
Verwaltungsabkommen mit Drittstaaten der EU. Sie wird noch größer werden und
abschließen, Verbindungsbeamte abordnen ihre politische Bedeutung steigen. Andere
und Missionen zur Grenzkontrolle in Staaten EU-Agenturen im Raum der Freiheit, der
entsenden, die an die EU grenzen. Albanien Sicherheit und des Rechts müssen dagegen
ist ein Präzedenzfall: Dort nimmt eine umso mehr darum kämpfen, genügend
kleine Frontex-Mission seit dem Frühjahr Ressourcen und Unterstützung für ihre
2019 operative Aufgaben zur Grenzsiche- stetig wachsenden Aufgaben zu erhalten,
rung wahr. Mit der neuen Verordnung zum Beispiel die Agentur der Europäischen
sollten vergleichbare Einsätze in weiter Union für die Zusammenarbeit auf dem
entfernten Staaten möglich sein. Gebiet der Strafverfolgung (Europol) oder
Viertens wird Frontex rechtsstaatlich das Europäische Unterstützungsbüro für
stärker verpflichtet und umfassender be- Asylfragen (EASO).
aufsichtigt. Das neue Datenschutzrecht der Positiv gewendet könnte es, ähnlich wie
EU wird angewandt, da Frontex immer mehr beim Europäischen Verteidigungsfonds, lang-
personenbezogene Daten verarbeitet. Der fristig der europäischen Integration dienen,
Beschwerdemechanismus für Personen, die wenn die finanziellen Mittel schwerpunkt-
sich durch Handlungen der Agentur ge- mäßig Frontex zugutekommen und für Fron-
schädigt sehen, wird mehr Gewicht bekom- tex europäische Grenztechnik beschafft oder
men. Einzelfallentscheidungen des Frontex- entwickelt wird. Zusammen mit dem Auf-
Direktors hierzu unterliegen fortan einer bau eigenständiger EU-Grenzschutzkräfte
Rechenschaftspflicht. Ferner wird eine könnte Frontex Vorreiter sein auf dem Weg
kollektive rechtliche Haftbarkeit von Frontex zu einer europäischen Sicherheitsunion.
eingeführt. Diese ist notwendig in An- Diese langfristige Perspektive – und
betracht der Schaffung EU-eigener Grenz- weniger der aktuelle Stand der europäischen
schutzkräfte mit zum Teil hoheitlichen Migrationsdebatte – erfordert es, sich mit
Aufgaben. Das Frontex-interne Büro der weiteren Details der beschlossenen Frontex-
Menschenrechtsbeauftragen soll besser aus- Reform auseinanderzusetzen und ihre
gestattet werden und in Zukunft Bewer- Umsetzung nachhaltig zu begleiten.
tungen zu Einsatzplänen und Kooperations-
vorhaben mit Drittstaaten verfassen, außer-
dem einen öffentlichen Jahresbericht. Rückführungen und die
Schließlich sollen unabhängige Beobachter Verantwortlichkeit von Frontex
und Beobachterinnen in alle Frontex-Grenz-
schutzmissionen und -Rückführungs- Die Debatte verschiebt sich zunehmend
operationen entsandt werden, um die vom Thema Grenzkontrolle durch Frontex
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3hin zu der Frage, ob Frontex irreguläre abbrechen, wenn entsprechende kritische
Zuwanderer rückführen können soll. Berichte und Vorwürfe vorliegen. Bisher
Frontex wird ihr vergrößertes finanzielles gibt es keinen Präzedenzfall für eine solche
Budget hierzu als Hebel einsetzen: Im Entscheidung, was die Glaubwürdigkeit der
Gegenzug für mehr Sachleistungen oder Agentur schmälert. Ohnehin ist die Einstel-
Trainings wird die Agentur die Kooperation lung einer Frontex-Mission kein effektives
mit Herkunfts- und Transitstaaten in der Druckmittel gegenüber Mitglied- oder Dritt-
europäischen Nachbarschaft vertiefen, was staaten, die systematisch Grundrechte ver-
die Rücknahme von Personen angeht. Dritt- letzen. Deshalb darf aus Sicht von Flücht-
staaten wie beispielsweise Tunesien sind oft lingsorganisationen Frontex seine Koopera-
primär an technischer Ausrüstungshilfe tion mit Transit- und Herkunftsstaaten bei
und an Ertüchtigung für den Grenzschutz der Rückführung nicht noch ausbauen.
interessiert. Die EU muss in Bezug auf Frontex in den
Im Laufe der politischen Verhandlungen nächsten Jahren einen Ausgleich zwischen
verhinderte das Europäische Parlament (EP), diesen Positionen suchen. Die Mitglied-
dass Frontex Rückführungen aus außer- staaten drängen darauf, irreguläre Zuwan-
europäischen Transit- in Herkunftsstaaten derung messbar zu reduzieren bzw. mehr
unterstützen kann, also etwa aus Marokko Personen auszuweisen. Demgegenüber wird
nach Nigeria. In einer solchen Konstellation das EP auch in der neuen Zusammensetzung
sei es kaum möglich zu gewährleisten, dass betonen, dass die EU-Grundrechtecharta
bei der Rückführung europäische Menschen- und das bestehende EU-Asylrecht beachtet
rechtsstandards eingehalten werden. werden müssen.
Einige Mitgliedstaaten wie Polen heben
dennoch hervor, eine derartige Zusammen-
arbeit mit Drittstaaten sei unbedingt erfor- Rekrutierung und Ausbildung
derlich. Zum Beispiel sollten irreguläre Zu- von EU-Grenzschützern
wanderer schon auf dem westlichen Balkan
(also etwa in Bosnien und Herzegowina) mit Die andere große Herausforderung bei der
Hilfe von Frontex-Kräften aufgehalten und Umsetzung der kommenden Frontex-Reform
direkt rückgeführt werden. Aus dieser Per- liegt darin, neues Personal aufzubauen und
spektive betrachtet, hat das EP die Effek- auszubilden. Im Oktober 2019 hat die Agen-
tivität der kommenden Frontex-Reform tur einen ersten Bewerbungsaufruf für 700
entscheidend geschwächt. Voraussichtlich europäische Grenzschutzkräfte veröffent-
wird es weitere informelle oder bilaterale licht. Diese Kräfte sollen nicht mehr, wie
Absprachen mit außereuropäischen Transit- bisher, aus den Mitgliedstaaten abgeordnet,
staaten geben, um mehr Menschen rück- sondern direkt durch Frontex rekrutiert
führen zu können. werden. Die gesamte stehende Frontex-
Organisationen, die sich für den Schutz Einsatztruppe soll sich indes weiterhin pri-
von Flüchtlingen einsetzen, argumentieren mär aus nationalen Grenzbeamten
dagegen, die Stärkung der Aufsichtsmecha- und -beamtinnen zusammensetzen. Die
nismen über Frontex reiche nicht aus. aktuelle Zielsetzung lautet, 1500 nationale
Nach wie vor besteht kein glaubwürdiger Grenzpolizisten abrufbereit zu haben;
Sanktionsmechanismus für Menschenrechts- bereits 2021 sollen es rund 5000 sein. Par-
verletzungen durch Frontex-Operationen allel zu diesem Aufwuchs verschiebt sich
oder mit Blick auf die Lage von Geflüch- das Gewicht von kurz- zu langfristigen Ab-
teten in Frontex-Einsatzländern. Un- ordnungen zu Frontex. Die Mitgliedstaaten
abhängige Beobachter für den Flüchtlings- sind beim Einsatz ihrer Personalkapazitäten
schutz zu entsenden – wie in der neuen also immer weniger flexibel.
Frontex-Verordnung vorgesehen – hilft Die Beschlusslage sieht außerdem vor,
hierbei nur wenig weiter. Letztlich kann dass nach einer Evaluierung 2024 die Zahl
nur Frontex selbst ihre eigenen Operationen EU-eigener Grenzschützer von 1500 auf
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43000 verdoppelt werden soll. Erst 2027 Wenn man so pragmatisch vorgeht, um
würde schließlich zusammen mit Kräften Personal zu gewinnen, muss bedacht
der Mitgliedstaaten die volle Einsatzstärke werden, dass für EU-eigene Grenzschutz-
von 10 000 Personen erreicht werden. kräfte hohe Standards angelegt werden
Deutsche Politikerinnen und Politiker müssen. Das Gemeinsame Europäische
haben wiederholt argumentiert, dieser Asylsystem (GEAS) und die EU-Grundrechte-
Prozess müsse beschleunigt werden. Diese charta sind zwingend einzuhalten.
Aufrufe finden in der Praxis nur wenig
Nachhall. Mehrere Mitgliedstaaten sehen
sich allein durch die Planung bis 2027 stark Frontex-Kräfte und die Rechte
unter Druck gesetzt, weil sie nicht über die des Einsatzlandes
notwendigen personellen Ressourcen ver-
fügen. Auf nationaler Ebene besteht ebenso Umgekehrt ist offen, ob der Pool an neuen
eine erhebliche politische Nachfrage nach Frontex-Kräften umfänglich genutzt werden
einem Ausbau der Sicherheitsbehörden. In wird. Die Mitgliedstaaten sollen Empfehlun-
Deutschland gilt dies etwa hinsichtlich gen der Agentur in ihren jeweiligen Grenz-
einer möglichen Intensivierung der soge- schutzsystemen umsetzen. Die jüngste
nannten Schleierfahndung in Grenzräumen. Reform bekräftigt das Recht des Frontex-
Auf EU-Ebene besteht die Sorge, dass die Direktors, einzelnen Staaten diesbezüglich
neuen Stellenausschreibungen bei Frontex Vorschläge zu machen. Sollte ein Mitglied-
auf zu wenig Resonanz stoßen werden. staat trotz darauf aufbauender gemeinsa-
Unter Umständen könnten Bewerberinnen mer Beschlüsse der Kommission und des
und Bewerber nicht hinreichend qualifi- Rats der Innenminister keine entsprechen-
ziert und / oder nicht alle Mitgliedstaaten den Maßnahmen auf nationaler Ebene
gleichermaßen vertreten sein, nicht zuletzt ergreifen, kann der Rat beschließen, diesen
da Angestellte in Warschau (Sitz der Agen- Staat zeitweise als Vollmitglied der Schengen-
tur) im europäischen Vergleich unterdurch- zone zu suspendieren. Dennoch kann ein
schnittlich bezahlt werden. Gehälter für EU- Einsatz einer operativen Frontex-Mission
Angestellte werden mit einem Korrektur- nur in Kooperation mit dem jeweiligen
koeffizienten je nach Lebenshaltungskosten Außengrenzstaat realisiert werden. Der ein-
im Vergleich zu Belgien und Luxemburg ladende Staat führt zudem das Kommando
verrechnet; im Fall Polens liegt er etwa über die Frontex-Kräfte vor Ort. Somit
30 Prozent niedriger. bleibt die nationale Verantwortung für die
Die Schaffung einer neuen Kategorie von öffentliche Sicherheit gemäß Artikel 4 (2)
EU-eigenen Grenzschützern und -schütze- des EU-Vertrags gewahrt. Auch aus prak-
rinnen wirft weitere Fragen auf. Beispiels- tischer Sicht ist es geboten, dass Frontex-
weise muss geklärt werden, nach welchen Kräfte eng mit dem Einsatzland zusammen-
Standards sie ausgebildet werden sollen. arbeiten. Zum Beispiel müssen irreguläre
Nationale Grenzbeamte, die zu Frontex ab- Einwanderer oder verdächtige Personen den
geordnet sind, greifen auf Kenntnisse und lokalen Behörden übergeben werden zur
Rechtsrahmen ihrer jeweiligen Heimatländer Einleitung eines Asyl- oder eines polizei-
zurück. In ihrem jüngsten Bewerbungs- lichen Ermittlungsverfahrens. Eine ein-
aufruf spricht Frontex von einer sechs- seitige supranationale Übernahme von
monatigen Ausbildung zum europäischen Abschnitten der EU-Außengrenzen durch
Grenzschützer. Um dies praktisch zu ermög- Frontex-Kräfte ist also weder kompetenz-
lichen, richtet sich der Aufruf zunächst an rechtlich möglich noch realistisch.
ehemalige Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen Nationale wie europäische Grenzschutz-
nationaler Sicherheits- und Strafverfolgungs- kräfte sind derweil verpflichtet, allen an-
behörden, die in der Ausübung hoheitlicher kommenden Personen auf Verlangen ein
Aufgaben erfahren sind. Dies schließt ehe- faires Asylverfahren zuzugestehen, ein-
malige Angehörige des Militärs mit ein. schließlich irregulärer Migrantinnen und
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5Migranten. Bis zum Abschluss des Verfah- deutschen Ankerzentren –, die über die
rens muss ihnen ein sicherer Aufenthalt bisherigen und vielfach dysfunktionalen
auf europäischem Territorium gewährt Hotspots in Italien und Griechenland hinaus-
werden. Nur in Ausnahmefällen sollte die weisen. Irreguläre Einwanderer, Einwande-
Überwachung im Vorfeld europäischer rinnen und Asylsuchende sollten dort nicht
Außengrenzen dazu führen, dass Nachbar- nur registriert und identifiziert werden,
staaten irreguläre Zuwanderer frühzeitig sondern zeitnah eine Entscheidung über
abfangen. Eine indirekte europäische Migra- ihren Schutzstatus erhalten. Wie die Bundes-
tionskontrolle durch Datenübermittlung an polizei im sogenannten Flughafenverfahren
Dritte ist illegal, wenn kein verlässlicher könnte Frontex die Sicherung solcher Zent-
humanitärer Schutz für die betroffenen ren unterstützen und die zügige Rückfüh-
Menschen jenseits der EU gegeben ist. rung abgelehnter Antragsteller organisieren.
Somit darf man eine verstärkte Frontex- Die Konzeption »geschlossener Zentren«,
Präsenz an europäischen Außengrenzen die der Europäische Rat im Sommer 2018 in
nicht gleichsetzen mit einer Reduzierung Erwägung zog, ging noch einen Schritt
der irregulären Zuwanderung. Frontex- weiter. Hierbei sollten in diesen Zentren
Einsätze sollten primär Migrationsbewe- möglichst gleichwertige Asylverfahren statt-
gungen besser erfassen, was wiederum eine finden, in deren Anschluss die Schutz-
rechtliche Verantwortlichkeit für schutz- suchenden innerhalb der Union verteilt oder
suchende Personen nach sich ziehen kann. in die Heimat rückgeführt werden sollten.
Solange kein gemeinschaftlicher Mecha- Dazu müsste das Europäische Unterstüt-
nismus für die Verteilung von Geflüchteten zungsbüro für Asylfragen (EASO) entschei-
innerhalb der EU eingerichtet wird, werden dungsbefugt, also zu einer echten EU-Asyl-
einzelne Mitgliedstaaten versucht bleiben, agentur aufgewertet werden. Europol
Maßnahmen zu verfolgen, die dem euro- müsste sich umfassender als bisher der
päischen Migrations- und Flüchtlingsrecht Sicherheitsüberprüfung irregulärer Ein-
widersprechen. Beispiele hierfür sind das wanderer und der Schleuserbekämpfung
»Durchwinken« irregulärer Zuwanderer, die widmen. Diese EU-Agenturen könnten
Zurückweisung ohne Rechtsbehelfe, der somit in gemeinsamen »Europäischen
Einsatz von systematischer Polizeigewalt in Unterstützungsteams für das Migrations-
Grenzregionen, das Aufrechterhalten management« agieren.
menschenunwürdiger Unterkünfte. Über- Auf Initiative Deutschlands und als Vor-
dies ist nicht davon auszugehen, dass griff auf seine Ratspräsidentschaft in der
Staaten an der EU-Außengrenze freiwillig zweiten Jahreshälfte 2020 wird in den
große Frontex-Missionen einladen, wenn kommenden Monaten eine etwas abge-
diese mit einer höheren Transparenz und schwächte Version dieser Konzeption
schärferen Kontrolle der nationalen Grenz- debattiert werden. Demnach sollte es in den
sicherungspraktik einhergehen. Diese Ver- geschlossenen Zentren in Grenznähe eine
mutung stützt sich auf die Tatsache, dass zeitnahe Vorabprüfung der Asylsuchenden
mehrere Außengrenzstaaten in Süd- und geben. Erst wenn keine offensichtlichen
Osteuropa sich offiziell gegen die kommen- Gründe für eine Ablehnung vorliegen,
de Frontex-Reform ausgesprochen haben. könnten die Antragsteller auf andere EU-
Mitgliedstaaten verteilt werden, wo ein
vollständiges Asylverfahren durchgeführt
Frontex für Grenzverfahren würde. Frontex wäre auch in dieser Version
für die Rückführung unmittelbar abgelehn-
Alternativ zur Grenzsicherung könnten die ter Asylbewerber zuständig.
neuen Frontex-Kräfte dabei helfen, Asyl- Solange sich die Situation in Griechen-
verfahren in Grenznähe zu beschleunigen. land nicht entspannt, wo in Hotspots und
Einige weitere Mitgliedstaaten könnten Ein- auf Basis der EU-Türkei-Übereinkunft seit
richtungen schaffen – vergleichbar den längerem in diese Richtung experimentiert
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6wird, ist kein substantieller Fortschritt zu artige Frontex-Mission mit 50 Beamten hat
erwarten. Die neue konservative griechi- im Frühjahr 2019 in Albanien begonnen.
sche Regierung hat entschieden, die be- Dieser Einsatz gilt als erfolgreiches Pilot-
stehenden Lager auf mehreren griechischen projekt, da die albanischen Behörden über
Inseln aufzulösen und auf dem Festland fast keine Grenzschutzkräfte und -mittel
neue, geschlossene Einrichtungen für Asyl- verfügen und für jegliche Unterstützung
suchende zu schaffen. Ob es gelingen wird, dankbar sind. Ähnliche Missionen zur
dort für schnellere Verfahren und menschen- operativen Verstärkung der Grenzkontrolle
würdige Standards zu sorgen, ist zurzeit können in Montenegro und anderen Staaten
vollkommen offen. Außerdem ist die Rück- des westlichen Balkans – mit Ausnahme
führung irregulärer Migrantinnen und des Kosovo – folgen. Die dafür nötigen
Migranten in die Türkei unter den aktu- Statusabkommen sind bereits unterzeichnet
ellen politischen Verhältnissen fraglicher oder nähern sich dem Abschluss. Dem-
und problematischer denn je. gegenüber steht die humanitäre Situation
Unabhängig von der kritischen Lage in irregulärer Migrantinnen und Migranten,
Griechenland sprechen allgemeine recht- die in der Region zum Teil seit Jahren
liche Gründe dagegen, geschlossene Zentren festsitzen. Weitere Fluchtbewegungen aus
für europäische Asyl- und Rückführungs- der Türkei nach Griechenland werden die
verfahren zu etablieren: Selbst wenn EU- Lage noch verschärfen. Künftige Frontex-
Agenturen diese Zentren und Verfahren Grenzschutzmissionen auf dem westlichen
direkt übernehmen sollten – und sei es Balkan werden deshalb in einem deutlich
nur im Rahmen einer Vorabprüfung von spannungsreicheren Umfeld agieren. Die
Asylsuchenden –, bleiben die dazugehöri- Zurückweisung Nordmazedoniens und
gen Rechtsmittel auf nationaler Ebene. Bei Albaniens als EU-Beitrittskandidaten
so grundrechtssensiblen Maßnahmen wie schwächt die politischen Einflussmöglich-
zwangsweisen Rückführungen darf das keiten der EU zusätzlich.
Recht auf ein faires Verfahren allenfalls Vor diesem Hintergrund erweitert die be-
zeitlich gestrafft, aber keineswegs effektiv schlossene Frontex-Reform das Einsatzgebiet
ausgehebelt werden. Sogar in einigen nord- von Grenzschutzmissionen über die un-
europäischen Mitgliedstaaten ist es schwierig, mittelbar an die EU angrenzenden Staaten
bei hohen Zugangszahlen zentrale rechts- hinaus. Rein rechtlich werden damit Einsätze
staatliche Garantien einzuhalten und einen in Nordafrika oder anderen Transit- und
unverhältnismäßig langen Freiheitsentzug Herkunftsländern der Migration nach Europa
von Asylbewerbern zu vermeiden. Die ein- möglich. Frontex ist schon heute in vielen
zelnen Nationen müssen ihren Kapazitäts- dieser Staaten in beratender Funktion und
aufbau für rechtsstaatliche und zügige mit technischer Ausrüstungshilfe präsent.
Asylverfahren intensivieren, bevor Frontex Darüber hinausgehende Frontex-Grenz-
sinnvoll in größerem Umfang zu Asyl- schutzmissionen mit operativen Aufgaben
verfahren in Grenznähe beitragen kann. hängen – wie diejenigen innerhalb der
EU – ab von einer Einladung durch den
jeweiligen Einsatzstaat. Derzeit ist unklar,
Frontex für Auslandsmissionen welche Drittstaaten eine solche Einladung
würden aussprechen wollen und wie sich
Eine letzte Option, die wachsende Frontex- dies mit Operationen der Gemeinsamen
Grenzschutztruppe operativ einzusetzen, Sicherheits- und Verteidigungspolitik
sind internationale Missionen für die (GSVP) der Union überschneiden würde.
Grenzsicherung. Dabei nehmen Frontex- Insbesondere in Ländern des Sahels sind
Kräfte unmittelbare Aufgaben der Grenz- EU-GSVP-Einsätze auf den Grenzschutz
kontrolle in Drittstaaten wahr, was über ausgeweitet oder neu zu diesem Zweck
eine Koordinierung von Operationen zur aufgesetzt worden. Vergleichbare Frontex-
Rückführung hinausreicht. Eine erste der- Missionen würden noch stärker dem EU-
SWP-Aktuell 66
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7Interesse dienen, irreguläre Migranten in priorisieren. Wenn der Fokus allein auf die
den jeweiligen Transitstaaten festzusetzen. beschleunigte Rekrutierung bei Frontex
Als »Maximallösung« wäre Folgendes denk- gelegt wird, sind die Risiken größer als der
bar: Frontex-Einsätze helfen beim Betreiben Nutzen – das ist weitgehend Symbolpolitik
humanitärer Auffanglager in Drittstaaten, mit Blick auf eine beunruhigte Öffentlich-
in die Personen nach einer Seenotrettung keit. Frontex kann nicht den fehlenden
auf hoher See verbracht werden könnten Konsens der Mitgliedstaaten im Umgang
und / oder in denen sie extraterritorial einen mit irregulärer Migration überdecken.
Asylantrag für Europa stellen könnten. Nicht eine verstärkte europäische Präsenz
Gegen letzteres Modell sprechen die bishe- im Außengrenzschutz ist maßgeblich,
© Stiftung Wissenschaft rigen Pilotprojekte in Niger, bei denen nur sondern die sogenannte Lastenteilung, die
und Politik, 2019 eine sehr kleine Anzahl besonders schutz- Entwicklung der Kapazitäten in nationalen
Alle Rechte vorbehalten bedürftiger Personen geregelt von EU- Asylsystemen und die politische Bereit-
Staaten aufgenommen wurde. Unter ande- schaft, »sichere, geordnete und reguläre«
Das Aktuell gibt die Auf-
rem deshalb hat die Afrikanische Union Migration zu fördern.
fassung des Autors wieder.
solchen Ansätzen eine klare Absage erteilt: Deutschland sollte überdies betonen,
In der Online-Version dieser sogenannten »Ausschiffungsplattformen« dass ursprünglich nicht nur Frontex aus-
Publikation sind Verweise oder neuen Zentren, in denen Asylanträge gebaut, sondern damit einhergehend eine
auf SWP-Schriften und für Europa gestellt werden können. europäische Asylbehörde geschaffen
wichtige Quellen anklickbar.
Viel konkreter stellt sich deshalb die Frage, werden sollte. Insofern sind die jüngsten
SWP-Aktuells werden intern
ob schon der rein formal vorgesehene Vorschläge für den Ausbau von Grenz-
einem Begutachtungsverfah- Aufbau von 10 000 Frontex-Grenzschutz- zentren und -verfahren sinnvoll, wenn dies
ren, einem Faktencheck und kräften die Kapazitätsentwicklung des zivi- gleichzeitig eine Akzentverschiebung auf
einem Lektorat unterzogen. len Krisenmanagements der GSVP unter- faire und zügige Asylverfahren bedeutet.
Weitere Informationen gräbt. Für Letzteres verfolgt die EU zurzeit Eine EU-Asylagentur mit umfangreichen
zur Qualitätssicherung der
einen neuen Anlauf mit dem »Civilian Kompetenzen, Asylverfahren durchzufüh-
SWP finden Sie auf der SWP-
Website unter https://www. Compact«. Sowohl kurz- als auch länger- ren, wäre hierzu ein wichtiger Baustein.
swp-berlin.org/ueber-uns/ fristig abgeordnete nationale Polizeibeamte Weitere Reformen müssen zweierlei
qualitaetssicherung/ kommen für Einsätze im Rahmen der GSVP gewährleisten: Rechtsstaatlichkeit und den
und von Frontex in Betracht. Die Union hat Zugang zu Rechtsmitteln in zentralen Erst-
SWP
bislang kein übergreifendes Konzept zur ankunftsstaaten. Der Frontex-Ausbau darf
Stiftung Wissenschaft und
Politik
Aufgabenteilung präsentiert. Vorstellbar demgegenüber nicht zu einseitig dazu ge-
Deutsches Institut für wäre, dass GSVP-Operationen sich nach wie nutzt werden, Rückführungen zu beschleu-
Internationale Politik und vor auf allgemeine Themen der Reform des nigen und ihre Zahl zu erhöhen.
Sicherheit Sicherheitssektors konzentrieren, während Frontex sollte vielmehr im Kern dazu bei-
Frontex nur eng definierte Aufgaben des tragen, professionelle Standards und neue
Ludwigkirchplatz 3–4
Grenzmanagements in Drittstaaten über- technische Mittel bei der Grenzkontrolle zu
10719 Berlin
Telefon +49 30 880 07-0 nimmt. Unter anderen politischen Mehrheits- verbinden mit einem möglichst hohen Maß
Fax +49 30 880 07-100 verhältnissen könnte Frontex zusätzlich an Transparenz und an Verantwortlichkeit
www.swp-berlin.org jenseits europäischer Küstengewässer in der für irreguläre Zuwanderer und Schutz-
swp@swp-berlin.org Seenotrettung aktiver werden. Dabei wäre suchende. Dies gilt sowohl für die EU-
Frontex eindeutig an EU-rechtliche Vorgaben eigenen Grenzschutzkräfte als auch für die
ISSN 1611-6364
doi: 10.18449/2019A66
zum Flüchtlingsschutz gebunden. Zusammenarbeit mit nationalen Grenz-
polizisten, innerhalb wie außerhalb der EU.
In Zeiten eines anhaltend hohen Migrations-
Empfehlungen drucks ist das kein unrealistischer Maßstab,
sondern die notwendige Grundlage für eine
Die deutsche Ratspräsidentschaft 2020 sollte tragfähige und operative Integration euro-
einen nachhaltigen Ausbau von Frontex päischer Sicherheitsbehörden.
Dr. Raphael Bossong ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe EU / Europa.
SWP-Aktuell 66
November 2019
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