Der schwierige Weg zu nach-haltigen Rentenreformen - Gutachten 02/2020
←
→
Transkription von Seiteninhalten
Wenn Ihr Browser die Seite nicht korrekt rendert, bitte, lesen Sie den Inhalt der Seite unten
Gutachten
02/2020
Der schwierige Weg zu nach-
haltigen RentenreformenDer schwierige Weg zu nach- haltigen Rentenreformen Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen Gutachten 02/2020
Inhaltsverzeichnis 1. Einführung_____________________________________________________1 2. Das Dilemma der umlagefinanzierten Rente____________________3 3. Nachhaltigkeit der Rente: Maßnahmen_________________________6 4. Zur politischen Ökonomie von langfristig tragfähigen Rentenreformen ______________________________________________13 5. Grenzen der Finanzierung durch den Bundeshaushalt_________14 6. Erhöhung der Akzeptanz notwendiger Reformen______________17 7. Die Zukunft der GRV__________________________________________21 Literatur_________________________________________________________22 Verzeichnis der Mitglieder des Wissenschaftlichen Beirats_______26
Einführung Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
1. Einführung
Niedrige Geburtenraten, gestiegene Lebenser- auch weitergehende Reformen – z. B. Ausweitun-
wartungen, durchbrochene Erwerbsbiographien gen der betrieblichen Alterssicherung oder neue
und Veränderungen der Arbeitswelt durch Digi- Finanzierungsmodelle wie die Einrichtung einer
talisierung und Globalisierung stellen die Gesetz- kapitalgedeckten Deutschlandrente [Knabe und
liche Rentenversicherung (GRV) in Deutschland Weimann (2019)] oder eines Bürgerfonds [Fuest et
vor erhebliche Finanzierungsprobleme. In der al. (2019)] – auf die politische Agenda gesetzt wer-
Bevölkerung lösen diese Entwicklungen zudem den sollten. Solche Maßnahmen würden eine Ent-
wachsende Sorgen vor steigender Altersarmut lastung aber erst mit einer erheblichen Zeitverzö-
aus. Entsprechend gewinnt das Thema Zukunft gerung bewirken, so dass sie den Reformbedarf
der Alterssicherung in der öffentlichen Debatte innerhalb der GRV mittelfristig nicht beseitigen
immer mehr an Bedeutung. Die Politik hat darauf dürften.
reagiert und lässt neue Konzepte der Alterssiche-
rung diskutieren.1 Die anstehenden Herausforde- Der Beirat sieht mit Sorge, dass viele Reformen der
rungen in der Rentenversicherung und die aktu- letzten Jahrzehnte allein darauf abzielten, einzel-
elle politische Debatte haben auch die vorliegende nen (Wähler-)Gruppen zusätzliche Rentenansprü-
Stellungnahme motiviert. In ihr werden Kernele- che zu gewähren. Zur Finanzierung wurden ent-
mente des deutschen Systems der gesetzlichen weder die Beitragszahler zusätzlich belastet oder
Altersvorsorge beschrieben und die in der Diskus- die Bundeszuschüsse aus allgemeinen Deckungs-
sion befindlichen Reformmaßnahmen mit Blick mitteln (also überwiegend aus dem Steuerauf-
auf ihre Eignung für eine nachhaltige Stabilisie- kommen) erhöht. Auch die Ausweitung der Versi-
rung überprüft. cherungspflicht wurde immer wieder diskutiert.
Die Stellungnahme argumentiert, dass es derar-
Die Stellungnahme konzentriert sich auf das tigen Maßnahmen an Nachhaltigkeit mangelt.
bestehende System der umlagefinanzierten Ren- Die gegenwärtige demographische Herausforde-
tenversicherung, weil dieses für große Teile der rung für die GRV lässt sich weder durch immer
Bevölkerung in Deutschland bis auf weiteres die neue Erhöhungen des Beitragssatzes noch durch
wichtigste Absicherung im Alter darstellt. Für eine beliebige Ausweitung der steuerfinanzierten
viele Jahrzehnte wird ein stabiles und solide finan- Quersubventionierung der GRV aus dem Bundes-
ziertes Umlagesystem für viele Menschen von zen- haushalt bewältigen.
traler Bedeutung bleiben, um Ausgaben im Alter
zu finanzieren. Die Maßnahmen der letzten Jahre weisen auf
mangelnde Bindungswirkungen von langfristigen
Die hier vorgenommene Fokussierung auf die Reformen in der Rentenpolitik hin, wie sie ähn-
umlagefinanzierte Rente bedeutet nicht, dass nicht lich aus anderen Bereichen der Wirtschaftspolitik
bekannt sind.2 Zwar ist die Sicherung der langfris-
1 So hat die Bundesregierung die Rentenkommission
„Verlässlicher Generationenvertrag“ einberufen. Deren 2 Beispiele für die Zeitkonsistenzproblematik in der
Vorschläge, die zum Zeitpunkt der Erarbeitung dieser Wirtschaftspolitik sind die Arbeiten von Kydland und Prescott
Stellungnahme des Beirats noch nicht vorlagen, sollten sich (1977, 1980) im Bereich der Zentralbankpolitik und zu
an den Rahmenvorgaben des Koalitionsvertrages orientieren. Fragen der zeitkonsistenten Besteuerung von Kapital. Zur
Inzwischen liegt der Bericht der Kommission vor; vergleiche Unterscheidung von physischem Kapital und Humankapital in
Kommission Verlässlicher Generationenvertrag (2020). diesem Zusammenhang siehe Andersson und Konrad (2003).
1Vorbemerkungen zum Deutschen Stabilitätsprogramm 2020 Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
tigen Tragfähigkeit ein zentrales Ziel der Renten- Hierzu gehört insbesondere eine langfristige, gra-
politik. Kurzfristiges Optimieren in der Politik, das duelle Erhöhung des Renteneintrittsalters. Sowohl
darauf gerichtet ist, die Interessen der aktuellen der Beitragssatz als auch das Rentenniveau lassen
Wählermehrheit umzusetzen, kann jedoch Ergeb- sich trotz der demographischen Verschiebungen
nisse hervorbringen, die nicht im gemeinsamen stabilisieren, wenn das Renteneintrittsalter von
Interesse der aktuellen und zukünftigen Wähler Generation zu Generation in Abhängigkeit von der
sind.3 Im Rahmen der umlagefinanzierten GRV steigenden Lebenserwartung erhöht wird. Andere
manifestiert sich das Problem mangelnder Bin- Länder wie die Niederlande oder Norwegen haben
dungswirkung insbesondere in der Gefahr einer eine solche regelgebundene Erhöhung des Rente-
steigenden Querfinanzierung der Renten aus dem neintrittsalters bereits implementiert. Angesichts
allgemeinen Steueraufkommen. Auf der individu- der langen Zeiträume, über die die Versicherten
ellen Ebene wird das Bindungsproblem dadurch dann planen können, sollte eine solche Regelbin-
befördert, dass sich die Präferenzen der Wähler dung auf eine höhere Akzeptanz stoßen als dis-
hinsichtlich der Ausgestaltung des GRV-Systems kretionäre Erhöhungen des Beitragssatzes oder
im zeitlichen Übergang vom Beitragszahler zum des Renteneintrittsalters. Eine solche Reform wird
Rentenempfänger kontinuierlich verändern.4 Wie von wissenschaftlicher Seite in großer Einmütig-
das Beispiel der Erhöhung des Renteneintrittsal- keit seit vielen Jahren empfohlen, ist bislang aber
ters auf 67 zeigt, besteht aufgrund der fehlenden nicht erfolgt. Die Einführung einer regelgebun-
Selbstbindungsmöglichkeiten der Politik immer denen Erhöhung des Renteneintrittsalters stößt
auch die Gefahr, dass selbst erfolgreich einge- in Deutschland auf erhebliche politische Wider-
führte Reformen im Interesse einzelner Wähler- stände. Die mangelnde Akzeptanz einer solchen
gruppen partiell wieder aufgeweicht werden. Regel hat neben der Verteilungswirkung zwischen
der Einführungsgeneration und späteren Gene-
Der Beirat plädiert angesichts dieser Politikprob- rationen viele Gründe. Diese sollten sich, wie die
leme für eine regelgebundene Erhöhung des Ren- Stellungnahme zeigt, zumindest teilweise ausräu-
teneintrittsalters sowie für eine institutionell bes- men lassen.
ser abgesicherte Trennung von Bundeshaushalt
und gesetzlicher Rentenversicherung. Die Tren-
nung soll so ausgestaltet sein, dass Erhöhungen
des Bundeszuschusses und anderer Überweisun-
gen aus Steuermitteln an die Rentenversicherung
erschwert werden. Dies vergrößert zum einen die
Transparenz hinsichtlich der fiskalischen Kosten
einzelner rentenpolitischer Maßnahmen. Zum
anderen würde es die Politik dazu zwingen, anstelle
von Quersubventionen der GRV aus Steuermitteln
nachhaltige und tragfähige Reformen anzugehen.
3 Dass die Schwierigkeit der langfristigen Bindung die
Rentenpolitik zugunsten der gegenwärtigen Generationen
verzerrt, zeigt z. B. Aydede (2010).
4 So kann es z. B. sein, dass es zu jedem Zeitpunkt
politische Mehrheiten gibt, die zwar eine Anpassung der
Lebensarbeitszeit an die längere Lebenserwartung für
zukünftige Generationen von Erwerbstätigen für richtig hält,
eine solche Reform aber erst nach dem eigenen Renteneintritt
realisieren möchte. Eine langfristig von allen für sinnvoll
erachtete Reform würde, was ihren Startpunkt angeht, so von
Kohorte zu Kohorte in die Zukunft verschoben.
2Das Dilemma der umlagefinanzierten Rente Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
2. Das Dilemma der umlagefinanzierten Rente
In einem System der rein umlagefinanzier- Altenquotienten bestimmt, also dem Zahlenver-
ten gesetzlichen Rentenversicherung gilt, dass hältnis von Personen im Rentenalter und Per-
die Einnahmen in einer Periode gleich den Aus- sonen im erwerbsfähigen Alter. Der Altenquoti-
gaben sein müssen. Daraus folgt, dass man – bei ent hat sich in Deutschland seit der Einführung
gegebenem Renteneintrittsalter und ohne wei- des heutigen Rentensystems nach dem 2. Welt-
tere Finanzierungsquellen – den Beitragssatz und krieg stark verändert, und weitere Veränderun-
das Rentenniveau nicht unabhängig voneinander gen lassen sich auf der Basis der bereits geborenen
festlegen kann. Für ein angestrebtes Rentenniveau Kohorten, den Schätzungen über die Entwick-
ist der Beitragssatz über das Verhältnis der Rente- lung der Lebenserwartung sowie mit Annahmen
nempfänger zur Zahl der Beitragszahlenden ein- zur Zuwanderung für die nächsten 20 bis 30 Jahre
deutig bestimmt. Für ein gegebenes Verhältnis ist gut abschätzen. Die folgende Abbildung zeigt den
ein höheres Rentenniveau nur um den Preis höhe- Altenquotienten als Relation der über 65-jährigen
rer Versichertenbeiträge zu haben. und der 20- bis 64-jährigen für den Zeitraum von
1950 bis 2060, sowie das für das Rentensystem der
Das Verhältnis der Rentenempfänger zur Zahl der nächsten Jahrzehnte relevante Verhältnis der über
Beitragszahler wird im Wesentlichen durch den 67-jährigen zu den 20- bis 66-jährigen.
Abbildung 1: Altenquotient (Relation der Zahl der über 65-jährigen zu den 20- bis 64-jährigen bzw.
der über 67-jährigen zu den 20- bis 66-jährigen, 1950-2060)
70
über
über65 Jährige //20-
65-jährige 20-64-Jährige
bis 64-jährige
über
über67 Jährige //20-
67-jährige 20-66-Jährige
bis 66-jährige
60
50
Altenquotient
40
30
20
10
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060
Quelle: Statistisches Bundesamt, 14. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung, Variante G2L2W2;
Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung.
3Das Dilemma der umlagefinanzierten Rente Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
Die Zahl der Rentner, die auf einen Beitragszah- attraktiv. Eine Finanzierung durch zusätzliche
ler entfallen, hat sich seit der deutschen Einheit Staatsverschuldung schließlich wäre eine Erhe-
bereits um gut 50 % erhöht. Bis 2060 wird sich bung höherer Steuern für zukünftige Generatio-
diese Zahl nach heutiger Einschätzung noch ein- nen und insofern in ihren Wirkungen einer Steu-
mal um ca. 60 % steigern. Dann müssen weni- ererhöhung vergleichbar. Die Finanzierung durch
ger als zwei Beitragszahler eine Rente finanzie- Staatsschulden bietet daher keinen langfristig
ren – und nicht mehr vier Beitragszahler wie noch tragfähigen Lösungsweg.
1991. Eine Studie der Deutschen Bundesbank
(2019) zeigt sehr deutlich die Probleme auf, die In der öffentlichen Wahrnehmung wird die Vor-
sich ohne Anpassungen beim Renteneintrittsal- teilhaftigkeit der GRV als Alterssicherungsinstru-
ter einstellen werden.5 Würde die aktuell bis 2025 ment sehr unterschiedlich eingeschätzt. Während
festgeschriebene Haltelinie eines Rentenniveaus Teile der Öffentlichkeit wegen der demographi-
von 48 % nach 45 Beitragsjahren auf Dauer fest- schen Herausforderungen keine nennenswerte
geschrieben, müsste der Beitragssatz bis 2070 auf Rendite aus der Gesetzlichen Rentenversiche-
rund 31 % steigen; zugleich müsste der Bundes- rung erwarten, sehen andere angesichts des Nied-
zuschuss erheblich erhöht werden. Berücksich- rigzinsumfelds die Rentenversicherung noch als
tigt man die weiteren Abzüge eines Erwerbstäti- relativ attraktive Anlage. Die Diskussion wird
gen für das allgemeine Steueraufkommen sowie auch dadurch verkompliziert, dass unterschied-
für Kranken-, Arbeitslosen- und Pflegeversiche- liche Rentabilitätsmaße für die GRV im Umlauf
rung, dann wird schnell deutlich, dass sozial- sind, ohne dass auf den ersten Blick die unter-
versicherungspflichtige Erwerbsarbeit durch die schiedlichen methodischen Herangehensweisen
hohen Belastungen kaum mehr attraktiv wäre. ersichtlich wären. So unterscheiden sich die Maße
Würde alternativ die zweite bis 2025 festgeschrie- z. B. hinsichtlich der Berücksichtigung von Infla-
bene Haltelinie eines Beitragssatzes von 20 % fort- tion (real vs. nominal) und der Aggregationsebene
geschrieben, so müsste das Rentenniveau bis 2070 (individuelle vs. makroökonomische Renditen).
auf 30 % absinken. Damit wäre die GRV kaum
noch in der Lage, ihrer Aufgabe der Absicherung Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der
im Alter nachzukommen. gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat sich mit
der Rentabilität mehrfach befasst, zuletzt im Jah-
Als dritte Variante untersucht die Studie der Deut- resgutachten 2016 (SVR 2016/17, S. 332-337), wo
schen Bundesbank auch die Auswirkungen, wenn im Anhang Renditen für Standarderwerbspro-
beide Haltelinien zugleich Bestand haben sollen. file unter verschiedenen Szenarien für Personen
Dann müsste der Finanzierungsanteil des Bundes der Geburtsjahre 1940 bis 2030 berechnet wer-
auf deutlich über 50 % steigen. Eine entsprechende den. Es zeigt sich dabei ein Rückgang der Rendi-
Finanzierung aus allgemeinen Steuereinnahmen ten gegenüber den derzeitigen Rentnergeneratio-
bei gegebener Steuerquote bedeutet deutlich ver- nen. Gleichwohl liegen auch für die aktuell in den
ringerte andere Ausgaben des Staates und damit Arbeitsmarkt eintretenden Kohorten im Basissze-
einen Rückzug aus der Finanzierung anderer nario – d. h. ohne weitere Reformen – die inter-
staatlicher Aufgaben. Die Finanzierung durch eine nen Renditen für Männer bei gut 2,5 % und für
höhere Steuerquote erhöht die Abgabenquote und Frauen bei rund 3 %. Dabei ist zu beachten, dass
erscheint angesichts der ohnehin hohen Abgaben- hier nominale Renditen, d. h. inklusive der Infla-
quote Deutschlands im OECD-Vergleich wenig tion, ermittelt sind. Zieht man eine langfristige
Preissteigerung von rund 2 % von den nominalen
Werten ab, erhält man eine reale Verzinsung von
5 Weitere Simulationsrechnungen zur langfristigen Entwicklung 0,5 % bis 1 % für Kohorten, die jetzt in den Arbeits-
von Beitragssatz und Rentenniveau unter der aktuellen
Rechtslage finden sich unter anderem bei Börsch-Supan und markt eintreten. Ein weiterer wichtiger Aspekt für
Rausch (2018), Geyer et. al. (2019) und Werding (2018).
4Das Dilemma der umlagefinanzierten Rente Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
das Verständnis der Renditemessung ist, dass hier höher aus als die makroökonomische Rendite des
auf die individuelle Perspektive abgestellt wird. Lohnsummenwachstums. Die Spielräume für
Dabei wird aus Sicht der einzelnen Versicher- Renditen, die über das Lohnsummenwachstum
ten der Barwert der Einzahlungen mit dem Bar- hinausgehen, sind in der langen Frist begrenzt.
wert der Auszahlungen verglichen. Die Rendite ist Denn jede neue Beitragszahlergruppe lässt sich
dann derjenige interne Zinsfuß, mit dem sich die nur einmal hinzufügen. Und der Erhöhung des
Einzahlungen verzinsen müssten, um den Wert Beitragssatzes sind durch die drohenden Aus-
der Auszahlungen zu generieren. Diese individu- weichreaktionen – sei es in die Nicht-Arbeit oder
elle Rendite kann hoch sein, weil die Lohn- und in die Schattenwirtschaft – Grenzen gesetzt.
Gehaltssumme, aus der die Rentenbeiträge gene-
riert werden, schnell gewachsen ist. Die individu-
elle Rendite kann aber auch hoch sein, weil z. B.
der Versichertenkreis ausgeweitet wurde.
Um die politisch bedingten Renditeeffekte, wie
z. B. die Ausweitung des Beitragszahlerkreises,
von der ökonomischen Rendite des Rentensys-
tems zu unterscheiden, ist die makroökonomi-
sche Perspektive informativ. Da die Beiträge auf
die Lohnsumme erhoben und die Renten aus die-
sen Beiträgen bezahlt werden, ergibt sich die mak-
roökonomische Rendite des Rentensystems aus
dem Wachstum der Lohnsumme. Abbildung 2
zeigt das Wachstum der realen Bruttolohnsumme
in Deutschland seit 1960 (seit 1991 Deutsch-
land gesamt), wobei der Wert für 1960 gleich 100
gesetzt wurde. Im Jahr 2018 betrug der Indexwert
524, d. h. die reale Lohnsumme hatte sich in (fast)
60 Jahren mehr als verfünffacht. Dies entspricht
einem durchschnittlichen Wachstum von 2,9 %
pro Jahr, wobei die deutsche Einheit statistisch zu
einem sprunghaften Anstieg zwischen 1990 und
1991 geführt hat.
Abbildung 2 zeigt darüber hinaus die Entwicklung
der realen Ausgaben der Gesetzlichen Rentenver-
sicherung für denselben Zeitraum. Die Ausgaben
haben sich in diesem Zeitraum versiebenfacht; pro
Jahr stiegen die Ausgaben im Schnitt um 3,4 %. In
dem Umfang, in dem das Ausgabenwachstum das
Lohnsummenwachstum übersteigt, musste zur
Finanzierung das Rentensystem ausgeweitet wer-
den, z. B. durch Beitragssatzerhöhungen, Einbe-
ziehung neuer Rentenbeitragszahler oder erhöhte
Bundeszuschüsse. Die ermittelten individuellen
Renditen fallen durch diese Systemausweitungen
5Maßnahmen zur Stabilisierung des Rentensystems Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
Abbildung 2: Entwicklung der Lohnsumme und der GRV–Ausgaben (Index 1960 = 100)
800
1960=100)
=100)
700
(real,
Lohnsumme 1960)
(real,
600
Lohnsumme
500
derder
Ausgaben undund
400
GRV-Ausgaben
300
GRV
200
derder
Entwicklung
Etwicklung
100
0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Lohnsumme Ausgaben der GRV
Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (Hrsg.), 1994: Sozialbericht 1993, Bonn; Bundesministerium für Arbeit und
Sozialordnung (Hrsg.), 1998: Sozialbericht 1997, Bonn; Statistisches Bundesamt, VGR des Bundes; Deutsche Rentenversicherung,
Rentenversicherung in Zeitreihen, https://statistik-rente.de/drv/.
3. Maßnahmen zur Stabilisierung des
Rentensystems
Die Politik kann die Probleme in der Gesetzlichen die Politik unterstützend eingreifen. Wenn wie
Rentenversicherung durchaus strukturell durch in den letzten Jahrzehnten die Frauenerwerbs-
eine Reihe von Maßnahmen beeinflussen. Die quote steigt, erhöht dies bei gegebener Bevölke-
Kosten dieser Maßnahmen treffen unterschied- rung im erwerbsfähigen Alter die Zahl der Bei-
liche Bevölkerungsgruppen; auch für wie lange tragszahler. Eine wichtige Stellschraube ist auch
diese Maßnahmen die Probleme der Rentenversi- die Erwerbstätigenquote. In einer Welt, in der alle
cherung lösen, ist durchaus unterschiedlich. Personen im erwerbsfähigen Alter einen Arbeits-
platz haben, steht bei einem bestimmten Renten-
Eine ganze Reihe von – in der Wissenschaft beitragssatz für die Kohorte der Alten ein dop-
und Politik oft diskutierten – Maßnahmen pelt so großer Betrag zur Verfügung wie in einer
betrifft die Erhöhung der Zahl der Beitragszah- Welt, in der wegen hoher Arbeitslosigkeit oder aus
ler [siehe z. B. Werding (2013)]. Dies geschieht anderen Gründen nur die Hälfte der Erwerbsfähi-
zum Teil gleichsam automatisch, zum Teil kann gen einer Beschäftigung nachgeht. Schlussendlich
6Maßnahmen zur Stabilisierung des Rentensystems Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
spielt natürlich die Struktur der Beschäftigten hier kaum noch Potential für nennenswerte Ein-
eine große Rolle. Wenn sich die Beschäftigung nahmensteigerungen der Rentenversicherung zu
zulasten der Selbständigen oder Beamten hin zu erwarten sind. Auch ist die Frauenerwerbsquote
sozialversicherungspflichtigen Anstellungen ver- in Deutschland im internationalen Vergleich
schiebt, steigen die Einzahlungen ins Rentensys- bereits sehr hoch (siehe Abbildung 3a), so dass
tem. Auch Zuwanderung in den Arbeitsmarkt auch hier wenig Spielraum für Einnahmensteige-
führt zu zusätzlichen Beitragszahlern. rungen besteht. Allerdings sind die Arbeitsstun-
den von verheirateten Frauen im Durchschnitt
Das Potential zusätzlicher Rentenbeiträge ist bei in Deutschland niedrig, deshalb besteht hier ein
diesen Stellschrauben sehr unterschiedlich. Die gewisses Potential für zusätzliche Rentenbeiträge
Arbeitslosigkeit insbesondere bei qualifizierten [Bick et al. 2019].
Arbeitskräften konnte in den letzten 15 Jahren in
Deutschland erheblich abgebaut werden, so dass
Abbildung 3a: Erwerbstätigenquote verheirateter Frauen
80
70
Erwerbstätigenquote verheirateter Frauen
60
50
40
30
20
1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016
DE US BE ES FR IT NL UK
Quelle: eigene Berechnungen basierend auf Bick et al. (2019); Daten aus EU-Labor Force Survey und US Current Population Survey.
7Maßnahmen zur Stabilisierung des Rentensystems Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
Abbildung 3b: Arbeitsstunden pro erwerbstätiger verheirateter Frau
1800
Arbeitsstunden pro erwerbstätiger verheirateter Frau
1600
1400
1200
1000
800
1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016
DE US BE ES FR IT NL UK
Quelle: eigene Berechnungen basierend auf Bick et al. (2019); Daten aus EU-Labor Force Survey und US Current Population Survey.
Erhöhte Zuwanderung kann ebenfalls die Zahl Seit den Anfängen der GRV erfolgte in vielen Etap-
der Beitragszahler vergrößern, wenn die Zuwan- pen eine stetige Ausweitung des Kreises der Ver-
derung in den Arbeitsmarkt erfolgt. Eine voll- sicherten. Heute werden gut 38 Mio. Personen als
ständige Kompensation der Alterung der heimi- aktiv Versicherte von der GRV erfasst. Nur wenige
schen Bevölkerung durch Zuwanderung dürfte Gruppen von Erwerbstätigen sind von der GRV
jedoch unrealistisch sein. Börsch-Supan (2000, befreit. In Politik und Medien wird oft die Ein-
F39) hat darauf hingewiesen, dass dafür eine jähr- beziehung dieser, bisher nicht pflichtversicherter
liche Zuwanderung von 800.000 Arbeitskräften Personen gefordert. Die größte Gruppe der von der
(und deren Integration in den Arbeitsmarkt) von- GRV befreiten Personen sind die Selbständigen.
nöten wäre. Auch eine Zuwanderung von 200.000 Allerdings ist ein Teil der Selbständigen bereits
bis 300.000 Arbeitskräften, wie sie Deutschland im obligatorisch in der GRV; ein weiterer Teil ist ver-
langfristigen Durchschnitt erfahren hat, bremst pflichtend in anderen Systemen wie den berufs-
den Belastungsanstieg in der Rentenversicherung. ständischen Versorgungswerken versichert. Buslei
Allerdings sehen sich auch viele der traditionel- und Peters (2016) schätzen das Potential derjeni-
len Herkunftsländer der Zuwanderer in den deut- gen Selbständigen, die zusätzlich in die GRV ein-
schen Arbeitsmarkt in Zukunft mit ähnlichen bezogen werden könnten, auf 2,3 Mio. Personen,
demografischen Herausforderungen konfrontiert womit der Beitragssatz in der mittleren Frist der
wie Deutschland. nächsten zwei Jahrzehnte um etwas weniger als
8Maßnahmen zur Stabilisierung des Rentensystems Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
einen Prozentpunkt sinken würde. Darüber hin- einmaligen temporären Schocks in der Demogra-
aus gibt es noch rund 2 Mio. Beamte, die aber fie und daraus resultierender vorübergehender
bereits in die Versorgungssysteme des Bundes und Finanzierungslasten geht. Eine nachhaltige Stabi-
der Länder, also in zur GRV vergleichbaren Umla- lisierung des umlagefinanzierten Rentensystems
gesystemen, eingebunden sind.6 ist daher alleine mit diesen Maßnahmen kaum
sicherzustellen.
Die langfristigen Finanzierungspotentiale aus der
Einbeziehung noch nicht erfasster Erwerbstätiger In der wirtschaftswissenschaftlichen Fachdiskus-
sind also sehr begrenzt.7 Zu beachten ist, dass all sion herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass
die oben genannten Ausweitungen des Beitrags- sich die strukturelle Herausforderung gestiege-
zahlerkreises nur einen Einmal-Effekt auslösen. ner Lebenserwartungen am besten durch eine
Sie versprechen zwar zunächst mehr Beitragszah- langfristige, möglichst regelgebundene Erhö-
ler im Verhältnis zu der bestehenden Anzahl von hung des gesetzlichen Rentenalters bewältigen
rentenbezugsberechtigten Personen und entlasten lässt [Börsch-Supan (2007), Deutsche Bundes-
damit das System in der Ausweitungsphase. Eine bank (2019), Ehrentraut und Moog (2016), OECD
größere Zahl an Beitragszahlern führt aber in der (2011), Sachverständigenrat zur Begutachtung der
Zukunft auch zu einer größeren Zahl von renten- gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2011, 2016),
anspruchsberechtigten Personen. Die Erhöhung Werding (2018)]. Wie Abbildung 4 zeigt, ist die fer-
der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten nere Lebenserwartung kontinuierlich angestie-
gleicht einer einmaligen Ausweitung des Systems gen. Alle 10 Jahre erhöht sich die fernere Lebens-
und leistet das, was man als Gewinn von der erst- erwartung um ein weiteres Jahr und dieser Trend
maligen Einführung eines umlagefinanzierten wird vermutlich bis auf weiteres anhalten [Vaupel
Rentenversicherungssystems kennt. Die Gewinne und von Kistowski (2005)].
einer Ausweitung können sich die im Auswei-
tungszeitpunkt lebenden Generationen teilen. Sie
können bei gegebenen Renten entweder die Bei-
tragssätze senken oder bei gleichen Beitragssätzen
die Renten erhöhen oder die Vorteile auf Erwerbs-
und Rentnergeneration aufteilen.
Angesichts der demografischen Unwucht, die
durch die geburtenstarken Jahrgänge auf der
einen und den darauffolgenden Fertilitätsrück-
gang der Bevölkerung auf der anderen Seite ent-
standen ist, können Einmaleffekte durch eine
Ausweitung der sozialversicherungspflichti-
gen Beschäftigung in den Jahren ab 2025 wün-
schenswert sein. Wie Abbildung 1 gezeigt hat, ist
der Anstieg des Altenquotienten jedoch kontinu-
ierlich, so dass es nicht um den intertemporalen
Ausgleich kurzfristiger Schwankungen oder eines
6 Österreich hat ab 1.1.2005 die verschiedenen
Pensionssysteme – inklusive der Beamtenpensionen mit
langen Übergangsfristen bis 2040 – vereinheitlicht [European
Commission (oJ)].
7 Weitere Aspekte zur Ausweitung des Versichertenkreises
finden sich in Gasche und Rausch (2013).
9Maßnahmen zur Stabilisierung des Rentensystems Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
Abbildung 4: Fernere Lebenserwartung im Alter 65
25
20
Lebenserwartung im Alter 65
15
10
5
0
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
Westdeutschland - weiblich Ostdeutschland - weiblich
Westdeutschland - männlich Ostdeutschland - männlich
Quelle: Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung, Fernere Lebenserwartung im Alter 65 in West- und Ostdeutschland,
https://www.bib.bund.de/DE/Fakten/Fakt/S37-Lebenserwartung-Alter-65-Geschlecht-West-Ost-ab-1958.html.
Eine Regelbindung, die das Rentenniveau und die um ein Jahr nach hinten verschoben werden. 9 Da
Beitragssätze nachhaltig stabilisiert, könnte darin die Lebenserwartung schneller steigt, als das Ren-
bestehen, die Jahre zusätzlicher Lebenserwartung teneintrittsalter erhöht wird, würde eine solche
auf die Erwerbsphase und die Rentenphase aufzu- Regel den Bürgern steigende Rentenbezugszei-
teilen.8 So könnten beispielsweise 3 Jahre zusätz- ten erlauben, ohne die Finanzierbarkeit der Rente
licher Lebenserwartung in zwei zusätzliche Jahre zu gefährden. Damit die Rentenversicherten sich
der Erwerbstätigkeit und ein zusätzliches Renten- in ihren Lebensplanungen darauf einstellen kön-
jahr aufgeteilt werden [Börsch-Supan (2007), OECD nen, sollte die graduelle Verschiebung des Rente-
(2011), Wissenschaftlicher Beirat beim Bundes- neintrittsalters mit langer Vorlaufzeit festgelegt
ministerium für Wirtschaft und Energie (2016)]. werden.
Damit müsste rund alle 15 Jahre der Renteneintritt
8 Die Pensionssysteme der Beamten des Bundes und der Länder 9 Der Vorschlag der Deutschen Bundesbank (2019) sieht vor,
sind wie die GRV umlagefinanzierte Alterssicherungssysteme. das Renteneintrittsalter so anzupassen, dass die Relation von
Sie stehen zwar nicht im Zentrum der Stellungnahme. Viele Beitragszeiten zu Rentenbezugszeiten in etwa konstant bleibt.
der Überlegungen, auch die Überlegungen zur Anpassung der Pro Jahr würde das Renteneintrittsalter um einen dreiviertel
Lebensarbeitszeit, gelten indes analog für diese Systeme. Monat erhöht – nach 16 Jahren also um ein Jahr.
10Maßnahmen zur Stabilisierung des Rentensystems Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
Abbildung 5 gibt einen Eindruck von der Stabi- Rentenempfängern zu Beitragszahlern in etwa
lisierungswirkung eines solchen regelgebunden stabilisiert (0,5 statt 0,57). Würde nach der voll-
Renteneintrittsalters. Die Kurven zeigen die Rela- ständigen Einführung der Rente mit 67 (nach dem
tion der Bevölkerungszahl im Rentenalter zur Jahr 2031) der Renteneintritt an die Lebenserwar-
Bevölkerungszahl im Erwerbsalter. Die oberste tung gemäß der obigen Regel geknüpft, ergäbe
Kurve zeigt den Altersquotienten für ein Renten- sich die untere (gepunktete) Linie. Das Renten-
eintrittsalter von 65 Jahren – entspricht also der eintrittsalter würde dann graduell bis 2061 auf 69
oberen, durchgezogenen Kurve in Abbildung 1. Jahre ansteigen. Die Relation von Rentenempfän-
Die mittlere gestrichelte Kurve spiegelt die Rela- gern und Beitragszahlern ließe sich damit in etwa
tion für die Rente mit 67 wider, die seit dem Jahr auf dem Niveau des Jahres 2035 stabilisieren. Auf
2012 (Geburtsjahrgang 1947) schrittweise bis zum 100 Personen im Erwerbsleben kämen dann rund
Jahr 2030 erreicht wird. Durch die Erhöhung des 43 Personen im Rentenalter.
Renteneintrittsalters wird das Verhältnis von
Abbildung 5: Relation der Bevölkerungszahl im Rentenalter zur Bevölkerungszahl im Erwerbsalter
bei alternativen Regelaltersgrenzen
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fortschreibung des Bevölkerungsstandes und 14. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung,
Variante G2L2W2.
11Maßnahmen zur Stabilisierung des Rentensystems Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
Der Anteil der 65- bis 70-jährigen, die sich als Als Zwischenfazit lässt sich festhalten, dass mit
gesund bezeichnen, ist hoch und im Zeitablauf der Erhöhung des Renteneintrittsalters, das regel-
angestiegen; während dieser Anteil 1999 noch bei gebunden an die Lebenserwartung gekoppelt wird
82 % lag, war er 2017 bei 85 % (http://www.gbe- (z. B. mit einer Erhöhung des Renteneintrittsalters
bund.de/ auf Basis des Mikrozensus). Mit dem um zwei Jahre bei Steigerung der ferneren Lebens-
Anstieg der Lebenserwartung dürfte tendenziell erwartung um drei Jahre), ein Vorschlag vorliegt,
auch ein Anstieg der Jahre bei guter Gesundheit mit dem sich im deutschen Rentensystem sowohl
einhergehen, so dass die Mehrheit der Rentenversi- der Beitragssatz als auch das Rentenniveau lang-
cherten einerseits eine moderate Verlängerung der fristig annähernd konstant halten lassen.11 Daher
Lebensarbeitszeit schultern und andererseits die stellt sich die Frage, warum von Seiten der Poli-
längere Rentenzeit bei guter Gesundheit genießen tik – nahezu quer durch das politische Spektrum
kann.10 Eine neue, weltweite Studie für 195 Länder – eine solche Regelbindung abgelehnt wird und
zeigt, dass auch in Deutschland die Lebenserwar- sogar die bereits beschlossene Erhöhung des Ren-
tung bei guter Gesundheit über die Zeit zugenom- teneintrittsalters auf 67 Jahre partiell zurückge-
men hat [GBD 2017 DALYs and HALE Collabora- nommen wurde.
tors (2018)]. Während im Jahr 1990 eine 65-jährige
Frau im Mittel noch 13,3 gesunde Lebensjahre vor
sich hatte und ein 65-jähriger Mann 10,7 Jahre,
waren diese gesunden Lebensjahre im Jahr 2017
auf 15,5 und 13,4 angewachsen. Vereinzelt gibt es
jedoch auch Studien, die keine deutliche Verlänge-
rung der Lebenserwartung bei guter Gesundheit
finden; siehe z. B. Mergenthaler (2011). Will man
diesem Aspekt Rechnung tragen, dann ist inner-
halb der hier vorgeschlagenen Regelbindung auch
auf die Lebenserwartung bei guter Gesundheit
abzustellen.
11 Die oft geäußerte Befürchtung, dass sich längere
Lebensarbeitszeiten negativ auf die Beschäftigungschancen
Jüngerer auswirken, lässt sich weder theoretisch noch
10 Technischer Fortschritt erhöht nicht nur die empirisch plausibel stützen. Angesichts der steigenden
Lebenserwartung, sondern steigert auch Wohlbefinden Knappheit qualifizierter Arbeitskräfte gibt es erst recht keinen
und Lebensqualität im Alter (bspw. Eberhardt et al. 2010, Grund, ältere Arbeitnehmer frühzeitig aus dem Arbeitsmarkt
Fachinger et al. 2014). zu drängen.
12Zur politischen Ökonomie langfristig tragfähiger Rentenreformen Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
4. Zur politischen Ökonomie langfristig
tragfähiger Rentenreformen
Die Entscheidung für eine umlagefinanzierte Ren- Literaturbeiträgen wurde der polit-ökonomische
tenversicherung nach dem 2. Weltkrieg war mehr Zusammenhang zwischen Demografie und Ren-
oder weniger zwingend und demografisch gese- tenpolitik untersucht. Das Zahlenverhältnis zwi-
hen für viele Jahre unproblematisch. Spätestens schen Erwerbstätigen und Rentenempfängern
seit den 80er Jahren des vergangenen Jahrhunderts spiegelt sich im Zahlenverhältnis der jungen und
zeichnete sich aber als Folge des starken Gebur- alten Wähler wider. Da demokratische Entschei-
tenrückgangs im Anschluss an die Babyboo- dungen mit Mehrheit getroffen werden, verschie-
mer-Generation sehr deutlich ein demografisches ben sich bei zunehmender Alterung der Gesell-
Problem in der Rentenversicherung ab. Darauf schaft die Stimmengewichte zunehmend von den
wurde von wissenschaftlicher Seite früh hinge- Beitragszahlern zu den Rentnern. Es wächst der
wiesen [siehe z. B. Berthold und Roppel (1984), Jae- Anteil jener Wähler, die von einer Ausweitung des
ger (1987), Janssen und Müller (1981)]. Auch in der Rentensystems, sei es durch höhere Renten oder
Politik gab es verschiedene Versuche, die Ren- durch frühere Renteneintritte, unmittelbar pro-
tenformel demografiefest zu machen. Insbeson- fitiert, zulasten des Anteils jener Wähler, die in
dere wurde die Rentenformel so angepasst, dass den Folgejahren finanziell unter der Systemaus-
sich die wachsende Lebenserwartung dämpfend weitung leiden. Da mit zunehmender Alterung
auf die Rentenniveaus auswirkt. Lösen konnte auch der Anteil der Rentnerinnen und Rentner in
diese Anpassung der Rentenformel das Problem der Wählerschaft wächst, ist auch ein gegenläufi-
aber nicht, da sie bei konsequenter Anwendung ger Effekt möglich, der eine polit-ökonomisch sta-
zu einem sozialpolitisch nicht tolerablen Absin- bilisierende Wirkung auf das Rentensystem hat.
ken des Rentenniveaus führen würde. Lediglich Personen, die sich bereits im Ruhestand befin-
einmal wurde mit dem RV-Altersgrenzenanpas- den, haben ein starkes Interesse an einer stabilen
sungsgesetz von 2007 und der „Rente mit 67“ eine Finanzierung ihrer Renten und könnten deshalb
Anpassung der Lebensarbeitszeit an die gestie- die Forderung nach Erhöhung des gesetzlichen
gene Lebenserwartung vorgenommen. Allerdings Rentenalters unterstützen.12
wurde diese Regelung mit nachfolgenden Politik-
maßnahmen wie der abschlagsfreien Rente mit 63 Generell gilt, dass politische Mehrheitsentschei-
wieder aufgeweicht. Zudem berücksichtigt die ein- dungen über das Rentensystem von der Frage
malige Erhöhung des Renteneintrittsalters nicht abhängen, ob solche Entscheidungen eine dau-
die künftigen Steigerungen der Lebenserwartung erhafte Bindungswirkung auf viele Jahrzehnte
und der Gesundheit im Alter. Diese Maßnahme haben, oder ob künftige Mehrheiten solche Ent-
und ihre partielle Rücknahme waren überdies dis- scheidungen jederzeit einfach verändern können.
kretionär und nicht regelgebunden. In einer Abstimmung über eine sehr dauerhafte
Erhöhung der Lebensarbeitszeit mag ein Beitrags-
Die Geschichte der Rentenreformen zeigt: Die zahler in der zweiten Hälfte seines Erwerbslebens
Rentenpolitik ist anfällig gegenüber Vorschlä- beispielsweise für eine Verlängerung der Lebens-
gen, die in der Gegenwart einzelnen, gewichti- arbeitszeit votieren. Wenn die Lebensarbeitszeit
gen Wählergruppen zusätzliche Rentenleistun-
gen versprechen, aber mit großen zusätzlichen 12 Siehe Bittschi und Wigger (2019) für entsprechende
Lasten in der Zukunft verbunden sind. In vielen empirische Evidenz.
13Grenzen der Finanzierung durch den Bundeshaushalt Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
aber innerhalb weniger Jahre immer wieder auf der Suche nach Stimmenmehrheiten sind, können
dem politischen Prüfstand steht, mag dieser Bei- diese polit-ökonomischen Zusammenhänge nicht
tragszahler aus Eigeninteresse gegen eine Verlän- ignorieren. Parteien, die sich für eine Rentenpo-
gerung der Lebensarbeitszeit stimmen, wenn er litik einsetzen, die den Interessen einer Mehrheit
fürchten muss, dass diese Maßnahme nach seinem widerspricht, verspielen leicht ihre Chance auf ein
Eintritt in den Ruhestand für nachfolgende Gene- politisches Mandat. Dieser Zusammenhang zwi-
rationen wieder zurückgenommen wird, bzw. schen Demografie und mehrheitsfähigen Vor-
diese Reform von Generation zu Generation in die schlägen in der Rentenpolitik macht Reformen für
Zukunft verschoben wird. Die politischen Mehr- ein nachhaltiges Rentensystem schwierig. Umso
heiten in der Rentenpolitik hängen deshalb stark mehr stellt sich die Frage, welche stabilisierenden
von der Frage der Bindungswirkung von Entschei- Reformen der Rentenversicherung in einer altern-
dungen in der Rentenpolitik ab. Parteien, die auf den Gesellschaft Aussicht auf Erfolg haben.
5. Grenzen der Finanzierung durch den
Bundeshaushalt
Um die Dimension der Rentenlasten aufzuzeigen, Und auch die Kranken- und Pflegeversiche-
empfiehlt sich der Vergleich der Rentenausgaben rung erfordert steigende Finanzierungsmit-
von ca. 308 Mrd. Euro mit den Ausgaben des Bun- tel. Angesichts der Zunahme der Zahl der Alten,
des von ca. 273,5 Mrd. Euro, die verbleiben, wenn der wachsenden Lebenserwartungen und des
man die Bundeszuschüsse an die GRV herausge- möglicherweise damit verbundenen Anstiegs
rechnet hat [BMF (2019)]. Schon dieser einfache der Lebensjahre mit Pflegebedarf zeichnen sich
Zahlenvergleich macht deutlich, dass einer Aus- höhere Finanzierungslasten ab. Weitere mögli-
dehnung der Rentenfinanzierung zu Lasten des che Belastungen entstehen aus den Fortschrit-
Bundeshaushalts enge Grenzen gesetzt sind. ten in der Medizin. Die technischen Möglichkei-
ten medizinischer Eingriffe wachsen stetig weiter.
Verschiedene andere Entwicklungen tragen ver- Diese im Grunde erfreuliche Entwicklung führt
mutlich dazu bei, die für eine Stabilisierung der zu wachsenden Gesundheitsausgaben.
GRV verfügbaren Steuermittel einzuschränken.
Die Energiewende stellt die deutsche Volkswirt- All diese Entwicklungen verschärfen indirekt
schaft vor gewaltige Herausforderungen. Der- auch die Finanzierungsprobleme der GRV, die
zeitige Stärken der heimischen Wirtschaft, etwa aus der demografischen Entwicklung resultie-
das ingenieurwissenschaftliche und fertigungs- ren. Sie schränken den Spielraum für eine stärker
technische Know-how für Verbrennungsmo- durch Bundeszuschüsse finanzierte GRV ein. Eine
toren könnten an Bedeutung verlieren. Ob bei- Lösung durch eine zusätzliche Belastung des Fak-
spielsweise die heimische Automobilbranche ihre tors Arbeit mit höheren Lohn-, Einkommen- oder
Wettbewerbsvorteile in der transformierten Mobi- Umsatzsteuern ist auch aus anderen Gründen kein
litätswelt behalten kann, ist unklar. Die Transfor- Ausweg. Denn sie ändert nichts an der steigenden
mationsprozesse in der Industrie, bei der Infra- Belastung der Erwerbsarbeit.13
struktur und im Energiesektor dürften erhebliche
staatliche Finanzierungsmittel binden. 13 Zur Besteuerung von Vermögenswerten über eine
Vermögensteuer oder eine Erbschaftsteuer siehe
Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (2012, 2013).
14Grenzen der Finanzierung durch den Bundeshaushalt Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
Diese Überlegungen mögen auch auf der Basis über angemessene Verlängerungen der Lebensar-
einer auf volkswirtschaftliche Aggregate abge- beitszeit erleichtert wird.
stellten Betrachtung nicht überraschen. Nachhal-
tige Besteuerung muss letztlich an Wertschöpfung Eine drastische Maßnahme bestünde darin, den
anknüpfen und lenkt einen Teil dieser Wertschöp- Problemen einer auf die kurze Frist zielenden
fung in den öffentlichen Sektor. Diese Wertschöp- Rentenpolitik und des wachsenden Stimmge-
fung ist auch in einer modernen Volkswirtschaft wichts der Älteren durch eine geeignete Grund-
zum überwiegenden Teil Arbeitseinkommen. gesetzreform zu begegnen, indem man sämtliche
Eine verstärkte Einbeziehung von Kapitalein- rentenpolitischen Gesetze an qualifizierte Mehr-
kommen in die Finanzierung der Renten stößt heiten knüpft, etwa die Zweitdrittel-Mehrheit, die
in einer international arbeitsteiligen und offenen für Verfassungsänderungen erforderlich ist.15 Ent-
Volkswirtschaft an enge Grenzen. Die Ströme des sprechende Festlegungen werden in der wissen-
Kapitals orientieren sich an Renditen nach Steu- schaftlichen Literatur seit langem als Mittel zur
ern und Abgaben, so dass zusätzliche Belastungen Selbstbindung auf eine nachhaltige Rentenpoli-
Gewinnverlagerungen oder internationale Bewe- tik diskutiert [Azariadis und Galasso (1998)]. Ob
gungen des Produktionskapitals auslösen. In einer sich indes qualifizierte Mehrheiten für eine solche
offenen Volkswirtschaft belastet die Besteuerung Selbstbindung der Politik finden lassen ist zwei-
von Kapitaleinkommen in ihrer Inzidenzwir- felhaft.16 Zudem wäre es ein verfassungsrechtli-
kung deshalb zu großen Teilen wieder den Faktor cher Systembruch, speziell in der Rentenpolitik
Arbeit. Insofern wird auch in Zukunft ein Großteil für jede Gesetzgebung mit verfassungsändern-
der Finanzierungslast der Rentenversicherung auf den qualifizierten Mehrheiten arbeiten zu müssen.
den Faktor Arbeit entfallen. Ein verfassungspolitisches Gegenargument gegen
die Forderung nach verfassungsändernden qua-
Angesichts des beschleunigten demografischen lifizierten Mehrheiten bei politischen Entschei-
Wandels in den nächsten zwei Jahrzehnten, wenn dungen generell ist der Verlust an demokratischer
die Babyboomer-Generation in Rente geht, besteht Entscheidungsmacht im normalen politischen
die Gefahr, dass bei diesem großen Umbruch eine Prozess.
stärkere Umfinanzierung über Bundeszuschüsse
erfolgt. Wie oben gezeigt wird, sind die zusätzli- Ein anderer, weitreichender Lösungsansatz
chen Belastungen, die dem Faktor Arbeit aufge- könnte darin bestehen, einer strikten Trennung
bürdet werden können, jedoch begrenzt.14 Lang- der Gesetzlichen Rentenversicherung und ihrer
fristig wird kein Weg an einer Verlängerung der Finanzierung vom allgemeinen Bundeshaushalt
Lebensarbeitszeit vorbeiführen. Daher stellt sich Verfassungsrang zu geben, also eine Art „Hemm-
die Frage, mit welchen institutionellen Regeln sich schuh“ hinsichtlich der Finanzierung zwischen
der politische Anreiz vermindern lässt, einzelnen Bundeshaushalt und Rentenversicherungshaus-
Gruppen – auf Dauer teure – zusätzliche Renten- halt zu installieren.17 Das verfassungspolitische
leistungen wie die Mütterente, die Rente mit 63 Argument für eine solche Trennung könnte sein,
oder die Grundrente zukommen zu lassen, ohne
zugleich die langfristige Finanzierung sicherzu-
stellen. Gleichzeitig sollte die institutionelle Aus- 15 Je höher das Quorum, desto eher werden Parteien bzw.
Abgeordnete, die die Interessen der jüngeren Wähler
gestaltung dafür sorgen, dass der politische Weg
vertreten, über eine Vetomacht verfügen.
16 Zum Zeitfenster mit Mehrheiten für umfassende
Rentenreformen siehe Sinn und Übelmesser (2000).
17 Um Brüche zu vermeiden, könnten die bisherigen
14 Dasselbe gilt, wenn die zusätzlichen Mittel über ständig Bundeszuschüsse, deren Einführung oder Erhöhung in der
steigende Beitragssätze erbracht werden. Allerdings hat sich Vergangenheit meist mit „versicherungsfremden Leistungen“
hier die Politik, z. B. mit der Haltelinie für den Beitragssatz, begründet wurden, regelgebunden (z. B. mit der Inflationsrate)
bereits selbst Belastungsgrenzen vorgegeben. fortgeschrieben werden.
15Grenzen der Finanzierung durch den Bundeshaushalt Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
dass die Langfristperspektive in der Rentenversi- wird die Höhe der monatlichen Pension für jede
cherung mit der Langfristperspektive der Verfas- Kohorte in Abhängigkeit der Lebenserwartung
sung – in Abgrenzung zum normalen Gesetzes- ein Jahr vor dem frühestmöglichen Renteneintritt
recht – korrespondiert. Zudem würden, anders festgelegt. 21
als bei dem Vorschlag der qualifizierten Mehrheit,
nicht alle rentenpolitischen Entscheidungen nor- Da die Ermittlung der statistischen Lebenserwar-
malen politischen Mehrheiten entzogen. Nur die tung dem direkten Einfluss politischer Gremien
grundsätzliche Finanzierung wäre den einfachen entzogen ist, sollte es auch schwerer als bisher
Mehrheiten entzogen. Wenn der Weg einer kurz- möglich sein, die Regelbindung politisch zu unter-
fristigen Finanzierung über den Bundeshaushalt laufen. Dazu müsste entweder eine offene Regel-
versperrt ist, sollten sich auch leichter politische verletzung begangen oder das Gremium, das die
Mehrheiten finden, die einer regelgebundenen, Verschiebung des Renteneintrittsalters in Abhän-
sehr langfristigen Anpassung der Lebensarbeits- gigkeit der berechneten Lebenserwartung festlegt,
zeit den Vorzug geben.18 in illegitimer Weise politisch beeinflusst werden.
Ein weniger weitreichender Eingriff, der eben-
falls verhindern könnte, dass der Bundeshaushalt
zu umfangreich zur Rentenfinanzierung heran-
gezogen wird, wäre eine Regelbindung beim Ren-
teneintrittsalter, wie sie auch in anderen Ländern
schon existiert. So wird beispielsweise in den Nie-
derlanden das Renteneintrittsalter in den nächs-
ten Jahren auf 67 Jahre angehoben und soll ab 2025
mit der Lebenserwartung jeder Kohorte verknüpft
sein.19 In Dänemark galt für die Kohorten bis
zum Geburtsjahr 1953 eine Regelaltersgrenze von
65 Jahren; für die 1963 geborene Kohorte gilt dage-
gen bereits ein Renteneintrittsalter von 68 Jahren.
In Abhängigkeit von der Lebenserwartung soll
das Renteneintrittsalter in Zukunft vom Parla-
ment für jede Kohorte jeweils 15 Jahre vor deren
Renteneintritt festgelegt werden.20 Norwegen
hat seit 2011 zwar ein flexibles Renteneintrittsal-
ter zwischen 62 und 75 Jahren mit versicherungs-
mathematisch fairen Zu- und Abschlägen, jedoch
18 Es ist durchaus möglich, dass die Politik unter
wachsendem finanziellem Druck auch andere Reformen
als längere Lebensarbeitszeit beschließt, beispielsweise
eine Umverteilung zu Lasten der Bezieher höherer und
zu Gunsten der Bezieher niedrigerer Renten. Das hätte
den Nachteil, die Teilhabeäquivalenz zu untergraben und
Arbeitsangebotsanreize zu verschlechtern [Wissenschaftlicher
Beirat beim BMF (2004)]. Aber eine solche Reform könnte
nicht immer größere Teile des Bundesetats binden.
19 Siehe https://www.svb.nl/int/en/aow/wat_is_de_aow/
wanneer_aow/index.jsp.
20 Siehe https://lifeindenmark.borger.dk/Living-in-Denmark/ 21 Siehe https://www.oecd.org/els/public-pensions/PAG2017-
Pension/ATP-Livslang-Pension. country-profile-Norway.pdf.
16Erhöhung der Akzeptanz notwendiger Reformen Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
6. Erhöhung der Akzeptanz notwendiger
Reformen
Auch wenn die Umfinanzierung über den Bun- nicht substantiell niedriger als nach dem Renten-
deshaushalt erschwert ist und auch wenn die eintritt [Merz (2018)].23
Anpassungen der Lebensarbeitszeit nur in lang-
fristigen, kleinen Schritten erfolgt, so dass aktu- Neuere Studien betonen weiterhin, dass Gesund-
elle Wählergenerationen kaum betroffen sind, so heit und Arbeitsfähigkeit beeinflussbare Grö-
hat die Anhebung des Renteneintrittsalters auf ßen sind, die durch Gesundheitsinvestitionen
67 Jahre gezeigt, dass es großer Überzeugungs- von Arbeitnehmern (bspw. sportliche Aktivi-
arbeit bedarf, um die Akzeptanz für solche Maß- tät und gesunde Ernährung) und Arbeitgebern
nahmen zu gewährleisten. Im Vordergrund steht (bspw. Weiterbildungen für ältere Beschäftigte
dabei für viele Menschen die Verteilungsproble- und Anpassung des Tätigkeitsprofils an geänderte
matik, d. h. die Frage, ob eine Anhebung des Ren- körperliche und geistige Voraussetzungen) posi-
teneintrittsalters der gesamtgesellschaftlichen tiv beeinflusst werden können [siehe bspw. Bauer
Verteilungsgerechtigkeit dienlich ist. und Eichenberger (2018) und Converso et al. (2018)
sowie die hier zitierte Literatur]. Bauer und Eichen-
Eine Sorge ist, dass Berufe nicht bis zum gesetz- berger (2018) präsentieren empirische Evidenz,
lichen Renteneintritt ausgeübt werden können. dass sich der Gesundheitszustand älterer Arbeit-
Studien zeigen allerdings, dass die Arbeitsfähig- nehmer bei Vorziehen des gesetzlichen Renten-
keit der meisten Menschen auch im Alter hoch eintritts signifikant verschlechtert (und damit im
bleibt [siehe beispielsweise Ilmarinen et al. (1997), Umkehrschluss erwartet werden kann, dass sich
Baltes et al. (1998), Gould et al. (2008), Ilmarinen Gesundheit und Arbeitsfähigkeit älterer Arbeit-
und Ilmarinen (2015)].22 Sinkenden körperlichen nehmer in Folge einer Anhebung des gesetzlichen
und geistigen Fähigkeiten steht ein Zuwachs an Renteneintrittsalters verbessert).
Erfahrungswissen gegenüber (siehe Thieme und
Dittrich 2015 und die hier zitierte Literatur). Die Wichtig ist allerdings zu betonen, dass Arbeitneh-
Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer in mer im Alter zunehmend heterogener werden. D. h.
Deutschland ist in den vergangenen Jahren zudem ältere Arbeitnehmer unterscheiden sich stärker
stark gestiegen [von 2008 bis 2018 in der Gruppe in Bezug auf ihre Gesundheit, Arbeitszufrieden-
der 60 bis 65 Jährigen um 21,8 Prozentpunkte auf heit und Arbeitsfähigkeit als jüngere Altersklas-
42,3 %, siehe Bundesagentur für Arbeit (2019)], sen [bspw. Ilmarinen und Ilmarinen (2015) und
und ältere Arbeitnehmer sind nicht häufiger von Thieme und Dittrich (2015)]. Vor allem Arbeit-
Arbeitslosigkeit betroffen als Beschäftigte anderer nehmer in physisch anspruchsvollen Berufen
Altersgruppen [Bundesagentur für Arbeit (2019)]. sehen sich im Alter zunehmend gesundheitlichen
Studien zeigen zudem, dass ältere Arbeitnehmer
ein hohes Maß an Arbeits- und Lebenszufrieden-
heit aufweisen [Wunder et al. (2013)]; letztere liegt 23 Zum Effekt von Renteneintritt auf Gesundheit und
Sterbewahrscheinlichkeit finden sich in der Literatur
heterogene Ergebnisse [siehe bspw. den Literaturüberblick
22 Arbeitsfähigkeit subsumiert dabei die physischen und in Eibisch (2015)]. Neuere Studien zeigen, dass sich das
intellektuellen Ressourcen von Menschen, um den Gesundheitsverhalten von Individuen nach dem Renteneintritt
physischen, kognitiven und emotionalen Anforderungen verbessert (bspw. eine längere Nachtruhe und mehr sportliche
ihres Arbeitsplatzes zu begegnen [siehe bspw. Ilmarinen und Betätigung) und hierdurch positive Gesundheitseffekte erzielt
Ilmarinen (2015)]. werden, siehe bspw. Eibisch (2015) und Insler (2014).
17Erhöhung der Akzeptanz notwendiger Reformen Der schwierige Weg zu nachhaltigen Rentenreformen
Problemen gegenüber, die die Ausübung berufli- Renteneintritte in den Branchen „Energieversor-
cher Tätigkeiten beeinträchtigen oder unmöglich gung“, „Information und Kommunikation“ sowie
machen [bspw. Ilmarinen und Ilmarinen (2015), „Erbringung von freiberuflichen, technischen und
Ravesteijn et al. (2013)]. wissenschaftlichen Dienstleistungen“ auf. Beson-
ders häufig treten sie außer im „Baugewerbe“ auch
Auch eine weitere Flexibilisierung bei der Arbeits- im „Gastgewerbe“ und im Verkehrsbereich auf. Die
zeit könnte die Akzeptanz späterer Rentenein- hohen Werte bei der „Erbringung von sonstigen
tritte erhöhen. Viele Arbeitnehmer wollen gar wirtschaftlichen Dienstleistungen“ resultieren im
nicht unbedingt abrupt von Vollzeitarbeit auf Wesentlichen aus der Leiharbeit, den Wach- und
Rente wechseln. Sie wollen nur nicht mehr die Sicherheitsdiensten und Call Centern.
gesamte Woche arbeiten oder auf wenige Wochen
Urlaub beschränkt sein. Sie bevorzugen vielmehr
einen graduellen Übergang in die Rente, der ihnen
die Möglichkeit gibt, einen oder zwei Tage in der
Woche auch für die Enkel Zeit zu haben oder
einige Wochen im Jahr mit dem Lebenspartner
oder der Lebenspartnerin verreisen zu können.
Für eine solche Flexibilisierung der Wochen- oder
Jahresarbeitszeit sind allerdings die Tarifpartner
viel mehr gefordert als der Gesetzgeber.
Momentan sorgt das Rentensystem dafür, dass
Arbeitgeber einen Teil der Kosten gesundheitsbe-
dingter, vorzeitiger Renteneintritte auf die Bei-
tragszahler der Rentenversicherung abwälzen
können, da die Abschläge früherer Renteneintritte
aus Sicht der Gesetzlichen Rentenversicherung
(„budgetorientierter Ansatz“) versicherungsma-
thematisch zu gering [Gasche (2012)] und bran-
chenunabhängig sind. Wenn sich verschiedene
Branchen systematisch beim Ausmaß von Früh-
verrentungen unterscheiden, aber die gleichen
Beitragssätze zahlen, entsteht innerhalb der Sozi-
alversicherung eine Umverteilung zwischen Bran-
chen. Branchen, in denen wegen der hohen kör-
perlichen Arbeitsbedingungen und des Zuschnitts
der Tätigkeiten Arbeitnehmer in einem jüngeren
Lebensalter an ihre physischen Grenzen gelan-
gen und aus dem Arbeitsleben ausscheiden, wer-
den so von anderen Branchen indirekt entlastet.
Abbildung 6 zeigt, in welchen Branchen Renten-
bezüge wegen Berufs- oder Erwerbsunfähigkeit
über- bzw. unterdurchschnittlich häufig auftreten,
wobei Unterschiede in der Alters- und Geschlech-
terzusammensetzung berücksichtigt wurden.
Besonders selten treten die gesundheitsbedingten
18Sie können auch lesen
