MAX PLANCK INSTITUT FÜR SOZIALRECHT UND SOZIALPOLITIK - BERICHT 2018-2020 DER ABTEILUNG FÜR AUSLÄNDISCHES UND INTERNATIONALES SOZIALRECHT
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MAXPLANCKINSTITUT FÜR SOZIALRECHT UND SOZIALPOLITIK BERICHT 2018–2020 DER ABTEILUNG FÜR AUSLÄNDISCHES UND INTERNATIONALES SOZIALRECHT
I N H A LT
1. Einführung und Überblick ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4
1.1. Aufgaben und Strukturen ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4
1.2. Ergebnisse ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8
1.3. Nachwuchsförderung ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19
1.4. Wissenschaftskommunikation und Austausch ������������������������������������������������������������������������������������������������ 20
1.5. Ausblick ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21
2. Projekte ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23
2.1. Europäisierung und Internationalisierung ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 23
2.2. Modernisierung des Wohlfahrtsstaates ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24
2.3. Grundlagen des Sozialstaats �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29
2.4. Gesundheitsrecht ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31
2.5. Migration ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33
2.6. Recht und Sozialwissenschaften ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35
2.7. Sportrecht ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37
2.8. Gemeinsame Forschung am Institut ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 38
3. Nachwuchsförderung �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41
3.1. Doktorandengruppe „Gesundheitsrecht“ �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41
3.2. Doktorandengruppe „Durchsetzung sozialer Rechte“ ������������������������������������������������������������������������������������ 43
3.3. Doktorandengruppe „Sozialrecht als besonderes Verwaltungsrecht“ ��������������������������������������������������� 46
3.4. Einzelne Dissertationsprojekte ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47
4. Publikationen ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51
EINFÜHRUNG UND ÜBERBLICK
2
V O R W O RT
Auf den folgenden Seiten berichten wir über die retischer Annahmen heranzuziehen. Und er trägt
vielfältigen Forschungstätigkeiten der Abteilung die oft auch gesellschaftspolitisch wichtigen
für ausländisches und internationales Sozial- Ergebnisse aus den Forschungen des Instituts
recht am Max-Planck-Institut für Sozialrecht nach außen.
und Sozialpolitik in den Jahren 2018 bis 2020.
Sie erkunden das Sozialrecht – verstanden als An dieser Stelle sei noch einmal ausdrücklich
Besonderes Verwaltungsrecht, das Sozialp olitik allen Mitarbeitern des Instituts für ihr großes
Wirklichkeit werden lässt und das normative Engagement im Berichtszeitraum gedankt: nicht
Gerüst des Sozialstaats bildet. Wie zum letzten nur den Forschern, sondern auch den in der Ver-
Berichtszeitraum handelt es sich um eine Kurz- waltung, in den Sekretariaten, der IT, der Biblio-
fassung des umfassenden englischsprachigen thek, bei der Betreuung von Gästen und der Bear-
Forschungsberichts, der auf unserer Homepage beitung von Texten Tätigen, ohne die unsere
heruntergeladen werden kann. Sie beschränkt Projekte nicht durchführbar wären. In Zeiten
sich auf das Wesentliche, nämlich die wissen- der Coronakrise standen sie alle vor zusätzli-
schaftlichen Projekte und Publikationen, und chen Herausforderungen, die mit Einsatz und
sie dient dazu, auch in deutscher Sprache über Anpassungsfähigkeit bewältigt werden konnten.
unsere Sozialrechtswissenschaft zu informieren. Schließlich gilt unser Dank den Mitgliedern
unseres Fachbeirats und unseres Kuratoriums,
Neben den sozialrechtlichen Projekten beziehen die in verschiedener Weise eine wertvolle Stütze
wir die Forschung ein, die interdisziplinär unserer Arbeit sind.
zusammen mit der von Axel Börsch-Supan gelei-
teten sozialpolitischen Abteilung und der Max- München, im Juli 2021
Planck-Fellow-Gruppe unter Elisabeth Wacker
durchgeführt worden ist (2.8.). In ihrem Mit- Ulrich Becker
telpunkt standen Fragen der Partizipation aus
rechtlicher, sozialpolitischer und soziologischer
Perspektive, der Migration und verschiedene
Aspekte von Vulnerabilität, die im Rahmen des
Baltic Sea State-Projekts behandelt werden. Die
Zeit der Fellow-Gruppe, die sich der Inklusion
von Menschen mit Behinderung gewidmet hat,
ist im Februar 2020 nach zehn Jahren zu Ende
gegangen. Mit einzelnen Drittmittelprojekten soll
aber die fruchtbare Zusammenarbeit mit Elisa-
beth Wacker fortgesetzt werden.
Neben der Durchführung eigener Forschungs-
projekte und der Nachwuchsförderung ver-
mittelt das Institut auch im In- und Ausland
(Er)Kenntnisse über Sozialrecht und Sozialpolitik
in Deutschland und Europa. Das geschieht durch
die Teilnahme seiner Mitarbeiter und Mitarbeite-
BERICHT 2018–2020
rinnen* an Tagungen, Workshops und Lehrver-
anstaltungen, aber ebenso durch den Austausch
mit Praktikern aus Ministerien und Verbänden
sowie von Sozialleistungsträgern und mit Politi-
kern. Dieser Austausch ist wichtig. Er hilft, prak-
tische Probleme zum Anlass weitergehender * Dieser Bericht verwendet im Folgenden das
Forschung zu nehmen und zur Überprüfung theo generische Maskulin.
3
1. EINFÜHRUNG UND ÜBERBLICK minimum garantieren; und viertens als Leistungen
der sozialen Entschädigung, die einen Ausgleich
Ulrich Becker in den Situationen gewähren sollen, in denen
eine gemeinschaftliche Verantwortung besteht,
1.1. AUFGABEN UND STRUKTUREN insbesondere im Recht der Kriegsopfer und Ver
Prof. Dr. Ulrich Becker, brechensopferversorgung, aber auch im Falle von
LL. M. (EHI) 1.1.1. MISSION UND ÜBERGEORD Naturkatastrophen oder Pandemien.
NETE FORSCHUNGSF RAGEN
Worum es uns bei unserer Forschung im Kern
Die Abteilung für ausländisches und intern atio geht, lässt sich mit drei Fragen zusammen-
nales Sozialrecht beschäftigt sich in ihrer For- fassen: Was sind die Eigenheiten des Sozial
schung mit einer der wichtigsten Erfindungen, rechts als Instrument zur Umsetzung von
die politische Gemeinschaften hervorgebracht Sozialpolitik? Was sind die Eigenheiten des
haben: dem sozialen Schutz. Sozialer Schutz ist Sozialr echts als Teil des Verwaltungsrechts?
von größter Bedeutung für die Mehrheit der auf Was ist sein normativer Hintergrund, und was der
der Erde lebenden Menschen. Selbst wenn seine Beitrag des Sozialrechts für die Verfassung von
Rolle, sein Deckungsgrad und seine Ausgestal- politischen Gemeinschaften?
tung von einem Land zum anderen nicht uner-
heblich voneinander abweichen, selbst wenn Die erste Frage betrifft das Verhältnis zwischen
er sich in einigen Regionen dieser Welt noch in Sozialrecht und Sozialpolitik. Sozialrecht dient
einem frühen Stadium der Entwicklung befindet, der konkreten Verwirklichung von Sozialpolitik.
und selbst wenn er nicht einmal in Europa in Sozialrecht gießt Sozialpolitik in eine verbind-
jeder Hinsicht umfassend ausgestaltet ist: Der liche Form. Daraus folgt zum einen, dass rechts-
soziale Schutz macht das Leben nicht nur erträg- wissenschaftliche Forschung diese funktionalen
lich, sondern in einer Welt der individuellen Zusammenhänge berücksichtigen muss, insbe-
Freiheiten auch erst möglich, und alle, die ihn sondere wenn die Effektivität sozialrechtlicher
genießen, befinden sich jedenfalls in einer bes- Regelungen in Frage steht. Zum anderen ist
seren Lage, um ihr Leben bewältigen zu können. umgekehrt rechtswissenschaftliche Forschung
in der Lage, zu einem besseren Verständnis der
Wir verstehen sozialen Schutz als einen Kern der Sozialpolitik beizutragen, weil sie genaue Infor-
Sozialpolitik und als eine Kernaufgabe von Sozial mationen über deren institutionelle Anlage und
staaten im Allgemeinen. Und wir verstehen das konkrete Ausformulierung bereitstellen kann –
Recht des sozialen Schutzes bzw. das Sozialrecht das ist eine der Lehren, die gerade auch aus dem
sowohl als ein Instrument, um Sozialpolitik in die interdisziplinären Austausch zwischen Rechts-
Praxis umzusetzen, als auch als zentrales Element und Sozialwissenschaft zu ziehen ist.
der Verfassung von Sozialstaaten. Sozialer Schutz
besteht in der Hauptsache aus Maßnahmen zur Die zweite Frage bezieht sich auf den Umstand,
Verhinderung von Diskriminierungen und zur dass Sozialrecht einen besonderen Teil des
EINFÜHRUNG UND ÜBERBLICK
Ermöglichung von gesellschaftlicher Teilhabe Verwaltungsrechts darstellt. Um verstehen
sowie aus der Gewährung von Sozialleistungen, zu können, wie es durchgeführt wird, ist eine
die sich in vier verschiedene Grundtypen ein- Kenntnis der hinter ihm stehenden verwaltungs-
ordnen lassen: erstens als Leistungen der sozi- rechtlichen Prinzipien und allgemeinen Regeln
alen Sicherheit im traditionellen Sinne, also zur unerlässlich. Auch insofern ist der Erkenntnis
Absicherung von sozialen Risiken; zweitens als prozess, der hier auf das bessere Verständnis des
Förderleistungen, insbesondere zugunsten von Rechts und damit die Rechtsdogmatik zielt, nicht
Familien, aber auch Angehörigen anderer sozialer ein-, sondern gegenseitig. Denn rechtliche Ver
Gruppen, sowie zur Unterstützung von Bildung änderungen und Innovationen finden regelmäßig
und Wohnen; drittens als Sozialhilfeleistungen, in besonderen Regelungszusammenhängen statt.
die im Sinne eines Auffangnetzes das Existenz Das Allgemeine Verwaltungsrecht muss diese Ver-
4
zuführen, die über dessen Reichweite, dessen
Voraussetzungen und dessen Niveau ent-
scheiden. Wer wieviel in welcher Form an Sozial
leistungen erhalten soll, bedarf der gesetzlichen
Bestimmung. Und auch, wer unter welchen
Bedingungen diese Sozialleistungen tatsächlich
erbringen soll. Bei der Erbringung von sozialen
Diensten und Gesundheitsdiensten kooperieren
Staat und Gesellschaft. Ihre Ausgestaltung ist
Ausdruck deren Verhältnis zueinander.
Wie sie angelegt und wie die anspruchsvollen
Aufgaben des Sozialstaats erfüllt werden, folgt
aus politischen Entscheidungen in konkreten his-
torischen Zusammenhängen, reflektiert soziale
und wirtschaftliche Gegebenheiten und ist Aus-
druck einer bestimmten Auffassung, wie indi-
viduelle Freiheiten und sozialer Schutz in einen
angemessenen Ausgleich zu bringen sind. Dabei
änderungen aufnehmen und verarbeiten und sich spielen Pfadabhängigkeiten ebenso eine Rolle
damit zugleich durch die Beschäftigung mit dem wie die rechtlichen Instrumente und Institu
Besonderen Verwaltungsrecht weiterentwickeln. tionen, die jeweils zur praktischen Umsetzung
staatlicher Aufgaben zur Verfügung stehen.
Die dritte Frage betrifft den normativen Hinter
grund des Sozialrechts und beruht auf der Diese Hintergründe erklären, warum Sozialrecht
Annahme, dass Sozialrecht dem Sozialstaat je nach Rechtsordnung eine unterschiedliche
seine konkrete Gestalt verleiht. Indem es Sozial- Gestalt annehmen kann. Das gilt selbst dann,
politik umsetzt, dient es der Verwirklichung sozial wenn Sozialleistungssysteme vergleichbare
staatlicher Zielsetzungen. Und es konkretisiert Funktionen erfüllen sollen. Zum Beleg kann auf
die Vorstellungen davon, wie politische Gemein- zwei Ergebnisse aus unserer jüngeren Forschung
schaften angelegt sein können, welche Aufgaben hingewiesen werden. Hält man eine Dezentrali-
sie verfolgen sollen und inwieweit sie in gesell- sierung der Sozialverwaltung für wünschenswert,
schaftliche Vorgänge und individuelles Verhalten etwa zur Effizienzsteigerung oder zur Individuali
intervenieren müssen und dürfen. In diesem sierung der Leistungsgewährung, so erscheint
Sinne entfalten Veränderungen des Sozialrechts die Verselbstständigung von Trägern als ein
nicht nur beschränkte, sozusagen „rechtstech- grundsätzlich erfolgversprechender Weg. Er setzt
nische“ Wirkungen. Sie reflektieren vielmehr, je aber eigene Legitimationsstrukturen voraus,
nach ihrer Bedeutung mehr oder weniger ausge- weshalb er vor allem dann eingeschlagen werden
prägt, Veränderungen in der Sozialstaatlichkeit kann, wenn er zur Etablierung einer Selbstverwal-
selbst (vgl. 1.2.2.). tung führen soll. Das wiederum erscheint aller-
dings nur in den Ländern als Option, in denen
diese Form der Mitwirkung von Betroffenen über-
BERICHT 2018–2020
1.1.2. METHODEN UND ZUGÄNGE haupt als Mittel der Verwaltungsorganisation
genutzt wird (vgl. Becker, Sharing Power with
Sozialer Schutz muss organisiert und durch die Employers and Employees: A Tried and Proven
Schaffung von Institutionen praktisch wirksam Form of Functional Decentralisation in Europe,
werden. Sozialleistungen können nicht gewährt in: G. Vonk / P. Schoukens [Hrsg.], Devolution
werden, ohne dafür Behörden einzurichten, finan- and Decentralisation in Social Security: A Euro-
zielle Mittel bereitzustellen und Regelungen ein- pean Comparative Perspective, 2019, S. 41 ff.).
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Ein zweites Beispiel betrifft die Einbeziehung von fähigkeit sozialrechtlicher Institutionen auch in
Ärzten in öffentliche Gesundheitssysteme. Durch dem jeweiligen rechtskulturellen Zusammen-
sie ist eine ausreichende, flächendeckende Ver- hang bewertet wird, und wenn zum anderen
sorgung bei angemessener Honorierung sicher- ausr eichend tiefgehende Überlegungen zu den
zustellen. Welche Regelungsinstrumente dafür sozialpolitischen Funktionen am Beginn der
zum Einsatz gebracht werden können, hängt Rechtsvergleichung stehen. Auch insofern zeigt
ganz wesentlich von den im nationalen Verwal- sich, dass es sinnvoll ist, sozialrechtliche und
tungsrecht festgeschriebenen Verwaltungs sozialpolitische Forschung zusammenzubringen.
traditionen ab (vgl. Gutachten zur Weiterentwick-
lung der Bedarfsplanung i. S. d. §§ 99 ff. SGB V Neben der rechtvergleichenden und rechts
zur Sicherung der vertragsärztlichen Versorgung, dogmatischen Forschung beschäftigt sich
Rechtlicher Teil, Juli 2018, S. 621 ff.). die Abteilung auch mit anderen Forschungs
ansätzen. Insbesondere verwendet sie in ver-
Diese Verschiedenheit der nationalen Sozial- schiedener Weise empirische Methoden zur
rechtssysteme ruft förmlich nach Rechtsver- Erkenntnisgewinnung. So führ t Dr. Sergio
gleichung: Sie stellt an diese zwar hohe Anfor- M ittlaender im Rahmen seiner Forschung
derungen, macht sie aber zugleich besonders zur Verhaltensökonomie Labore xperim ente
fruchtbar. Unsere Abteilung nutzt die Methode durch (vgl. 2.6.1.–2.6.3.). Dr. Simone Schneider
des Vergleichs in erster Linie, um verschiedene wiederum untersucht mit quantitativen Methoden
Rechtsordnungen gegenüberzustellen. Auf diese die öffentliche Meinung und die Wahrnehmung
Weise lassen sich nicht nur die historischen Ent- wirtschaftlicher Ungleichheit (vgl. 2.6.4.–2.6.5.),
wicklungspfade herausarbeiten. Vielmehr zeigt und Nina Schubert führte eine Umfrage zur Funk-
die Rechtsvergleichung auf der einen Seite, tionalität von Verwaltungsgerichtsverfahren aus
dass es durchaus verschiedene Wege gibt, um Sicht der Kläger durch (vgl. 3.4.6.).
ein gemeinsames soziales Problem durch Sozial
politik und Sozialrecht zu bewältigen. Auf der
anderen Seite ermöglicht sie auch, über das 1.1.3. ORGANISATION DER
p ositive Recht hinauszublicken und gemein- FORSCHUNG
same normative Grundlagen und Strukturen
zwischen verschiedenen Rechtsordnungen her- Die einzelnen Forschungsprojekte der Abteilung
auszustellen. Insbesondere in einer Zeit, in der werden im Rahmen von bestimmten Verände-
Sozialleistungssysteme vor besonderen Heraus- rungsprozessen organisiert. Dabei handelt es
forderungen stehen und deshalb laufend ver- sich (1) um die Transformation von Sozialleis-
ändert werden, kann die Rechtsvergleichung tungssystemen in sich entwickelnden Ländern,
zu neuen Erkenntnissen führen. Sie wirft Licht (2) um die Europäisierung und Internationalisie-
auf verschiedene Lösungswege, aber auch auf rung von Sozialleistungssystemen, die vor allem
deren jeweilige Voraussetzungen. Dabei hilft dadurch gekennzeichnet ist, dass eine neue
der Umstand, dass Sozialrecht, wie oben aus- „Rechtsschicht“ zunehmend das nationale Sozial
EINFÜHRUNG UND ÜBERBLICK
geführt, immer bestimmte sozialpolitische Ziele recht ergänzt, und (3) um die Modernisierung von
erfüllen soll. Dies erleichtert die Rechtsverglei- Sozialleistungssystemen, die gekennzeichnet ist
chung insofern, als sie immer an vergleichbaren durch die Anpassung an verschiedene Entwick-
Vorschriften ansetzen muss. Zwar ist die Funk- lungen in postmodernen Gesellschaften.
tionalität der Rechtsvergleichung als metho-
discher Ausgangspunkt über die letzten Jahre Europäisierung und Internationalisierung führen
in verschiedener Hinsicht in die Diskussion zu einem zunehmenden Zusammenspiel von
geraten. Die gegen sie zum Teil erhobenen Ein- Rechtsvorschriften auf verschiedenen politi-
wände spielen aber gerade für das Sozialrecht schen Ebenen, bei dem unterschiedliche Rechts-
höchstens eine sehr beschränkte Rolle. Das gilt kulturen miteinander vereinbart und zumindest
jedenfalls dann, wenn zum einen die Funktions- potenziell in steigendem Maße auch Normkol-
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lisionen aufgelöst werden müssen. Im Sozial- als auch die der EMRK an Bedeutung gewinnen.
recht ergeben sich besondere Problemkonstella- Sie führt – ganz abgesehen von den Abgren-
tionen aus dem Umstand, dass in der Regel die zungen und Überschneidungen gerichtlicher
auf einer höheren politischen Ebene erlassenen Kontrollkompetenzen – zu dem Erfordernis,
Vorschriften jene der nachfolgenden Ebenen ver- die normativen Leitlinien für das Handeln von
drängen, jedoch auf dieser höheren Ebene keine Gesetzgebung und Verwaltung verstärkt in einer
umfassende Zuständigkeit für die Schaffung übergreifenden Perspektive zu betrachten (vgl.
und Ausgestaltung von Sozialleistungssystemen Becker, Grundrechte der Arbeit in Europa – zu
besteht. Deshalb bleiben höherrangige Einwir- Funktionen, Verschränkungen und Konfliktlinien
kungen einerseits punktuell und damit ohne sys- vernetzter Grundrechtsordnungen, in EuR 2019,
tembildende Kraft, und sie sind andererseits so S. 469–501), was gerade auch für die sozialrecht-
auszulegen und anzuwenden, dass die sozial- liche Forschung an Relevanz gewinnt.
staatlichen Zuständigkeiten weiterhin praktisch
wirksam ausgeübt werden können. In diesem Die Modernisierung bzw. der Umbau von ent
Sinne führen Europäisierung und Internationa- wickelten Sozialleistungssystemen wirft die
lisierung zu einer rechtlichen Asymmetrie und Frage nach einer Veränderung der sozialstaat
damit immer wieder zu rechtlichen Problemen, lichen Verantwortung insgesamt auf, deren
mit denen sich die Abteilung schon seit vielen Beantwortung auf einer detaillierten Analyse
Jahren beschäftigt hat und weiterhin beschäf- der jeweiligen Reformprozesse beruhen muss.
tigen wird (vgl. auch unten, 1.2.1.). Dazu kommt Prägend für diese Prozesse sind rechtlich zu
zunehmend eine wechselseitige Verschränkung bewältigende organisatorische Veränderungen,
von Grundrechtsordnungen in Zeiten, in denen die eine zielgerichtetere Ausrichtung einzelner
sowohl die Grundrechte der Europäischen Union Sozialleistungen anstreben, und die Verwendung
neuer Instrumente zur Erhöhung von Effizienz.
Beispiele dafür sind der Umbau von Trägern
im Sinne eines new public Management, die
Zunahme an Verwaltungsverträgen zur Koor-
dinierung und Individualisierung von Sozial
leistungen oder etwa auch die Einführung eines
Wettbewerbs zwischen Trägern.
Solange Staaten primär für das Funktionieren
von Sozialleistungssystemen rechtlich verant-
wortlich bleiben, wird die Analyse von Moder-
nisierungsprozessen weiterhin eine intensive
Auseinandersetzung mit nationalem Recht zur
Grundlage haben müssen, und wird insofern
auch die Rechtsvergleichung einen hohen Stel-
lenwert behalten. Das bedeutet zugleich, dass
auch in Zeiten der Globalisierung und Europä-
isierung innerhalb der Abteilung Grundlagen-
wissen über die nationalen Rechtsordnungen
BERICHT 2018–2020
vorgehalten werden muss. Um dem Rechnung
zu tragen, ohne bei beschränkter Größe in ein
zu enges Korsett für Forschungsperspektiven
zu geraten, verfolgen wir seit vielen Jahren eine
gemischte Strategie: Nach wie vor existieren
einige Länderreferate in der Abteilung, die so
besetzt werden, dass prägende Entwicklungen
7
des Sozialrechts untersucht werden können. Die
dabei gewonnene Flexibilität ist allerdings natur-
gemäß nicht ohne Kosten, weil sie einen höheren
Einarbeitungsaufwand verursacht. Insofern sind
Kompromisse zwischen der Pflege eines festen
Bestandes an Wissen und der Möglichkeit, Pro-
jekte an den aktuell wichtigsten Forschungs-
fragen auszurichten, unerlässlich. Die Abtei-
lung ist sich dessen bewusst und nutzt auch
deshalb die Möglichkeit, mit Wissenschaftlern
aus anderen Ländern zu kooperieren, sei es im
Zusammenhang mit einzelnen Projekten oder
durch einen längerfristig angelegten Austausch,
insbesondere im Rahmen von sogenannten Kor-
respondententätigkeiten. Dienstleistungsfreiheit, im Rahmen von öffentli-
chen Sozialleistungssystemen Anwendung. Wirt-
schaftsrecht traf auf Sozialrecht, der Binnen-
1.2. ERGEBNISSE markt auf den sozialen Schutz, und das betraf
neben grenzüberschreitenden Behandlungen
1.2.1. EUROPÄISIERUNG auch die Beschränkungen für staatliche Beihilfen,
die Verhinderung von Wettbewerbsverstößen und
(1) Bekanntlich stellt die Koordinierung der das öffentliche Beschaffungswesen.
Systeme sozialer Sicherheit den ersten subs-
tantiellen Rechtsakt der früheren europäischen Das Zusammentreffen von Wirtschaftlichem
Wirtschaftsgemeinschaft, der heutigen Euro- und Sozialem löste Befürchtungen aus: Man
päischen Union (EU), dar. Bereits in den 1970er erwartete, dass die nationale Organisation des
Jahren begann die europäische Gemeinschaft, sozialen Schutzes angesichts der existierenden
eine Europäische Sozialpolitik zu schaffen. Unge- Normhierarchien und Zuständigkeitsverteilung
achtet dessen bleibt die Errichtung und Organisa- (vgl. oben, 1.1.3.) unter Druck geraten würde. Ent-
tion von Sozialleistungssystemen in der Zustän- sprechende Bedrohungsszenarien werden bis
digkeit der Mitgliedstaaten. Daran hat auch eine heute angenommen. Allerdings erwiesen und
fortschreitende Europäisierung der Sozialpolitik erweisen sich diese Befürchtungen als falsch.
bis heute nichts geändert. Aus diesem Grund Was gut 20 Jahre nach den Entscheidungen des
haben die beiden Entscheidungen des EuGH EuGH in den Sachen Kohll und Decker tatsäch-
aus dem Jahr 1998 (vgl. EuGH v. 28.4.1998, Rs. lich beobachtet werden kann, was also Ergebnis
C-120/95 – Decker und Rs. C-158/96 – Kohll) bei einer nüchternen empirischen Analyse ist, ist die
vielen Beobachtern zu einem Schock geführt. wechselseitige Beeinflussung von Unionsrecht
Nach diesen Entscheidungen können Leistungs- und nationalem Recht. Während sich das nati-
EINFÜHRUNG UND ÜBERBLICK
erbringer, die in einem anderen Mitgliedstaat onale Sozialrecht an eine Entterritorialisierung
als dem, der die Sozialleistungen garantiert, und größere Transparenz von Finanzierungs-
ansässig sind, auf Kosten der Leistungssysteme zusammenhängen anpassen musste, unterlag
Behandlungen durchführen. Oder anders formu- auch die europäische Gesetzgebung zuneh-
liert: Wer sich in einem anderen Mitgliedstaat menden sozialpolitischen Einflüssen. Das hat in
der EU behandeln lässt, hat nach seiner Rück- gewisser Weise zu einem neuen Gleichgewicht
kehr Anspruch auf Erstattung der dafür angefal- geführt. Zwar mag man sich weiterhin darüber
lenen Kosten durch seine Sozialversicherung. Mit streiten, ob der EuGH im Zusammenhang mit
diesen Entscheidungen fanden erstmals die auf Rechtfertigungsanforderungen an grundfrei-
wirtschaftliche Vorgänge bezogenen Grundfrei- heitsbeschränkende nationale Maßnahmen nicht
heiten, nämlich die Warenverkehrsfreiheit und die wenigstens teilweise zu strenge Maßstäbe anlegt
8
(vgl. EuGH v. 19.10.2016, Rs. C-148/15 – Deutsche Wanderungen zu setzen. Das lässt durchaus
Parkinson Vereinigung), jedoch stützen jüngere Raum für Differenzierungen und Anpassungen
Gesetzgebungsakte der EU wie die Reform der des Grundsatzes im Einzelfall, wie die jüngst
Entsenderichtlinie einschließlich der bestäti- ergangene Entscheidung in der Rs. Jobcenter
genden Rechtsprechung (vgl. EuGH v. 1.12.2020, Krefeld zeigt (EuGH v. 6.10.2020, Rs. C181/19 –
Rs. C-815/18 – Federatie Nederlandse Vakbewe- Jobcenter Krefeld; vgl. 2.5.2.). Letztendlich trägt
ging) die Annahme eine sich ausbalancierenden die Entwicklung der Rechtsprechung einem
Gesamtsystems. Grundgedanken Rechnung, nämlich der Verwo-
benheit von sozialem Schutz und Wirtschaftsord-
In einem Prozess des Einpendelns befindet sich nung. Dabei geht es, entgegen weit verbreiteter
in ähnlicher Weise die Situation bezüglich der Skepsis, die oft mit der Bezeichnung „Neo-Libe-
sozialen Rechte von Migranten. In dieser Hin- ralismus“ verbunden wird, nicht um eine Bevorzu-
sicht hatte zunächst der EuGH auch Unionsbür- gung der wirtschaftlichen Aspekte und nicht um
gern, die keine Erwerbstätigkeit ausübten, den die Behauptung einer wirtschaftlichen Bedingt-
Zugang zu Sozialleistungen eröffnet, insbeson- heit des Sozialen. Vielmehr geht es darum, dass
dere auch den zu steuerfinanzierten Förder- und sowohl eine marktwirtschaftliche Ordnung als
Hilfeleistungen. Die Rechtsprechung, die sich auch die Gewährung sozialen Schutzes auf
im Wesentlichen aus Vorabentscheidungsersu- individueller Freiheit und deren Anerkennung
chen aus den Beneluxstaaten speiste, stützte beruhen und es diese gemeinsame Wurzel ist, die
sich auf ein weites Verständnis des Diskriminie- letztendlich den Kern einer sozialen Marktwirt-
rungsverbots. Sie änderte sich jedoch mit den schaft, zu der sich auch die EU bekennt (Art. 3
Entscheidungen in den Rechtssachen Dano, Ali- Abs. 3 EUV), ausmacht.
manovic und García-Nieto (EuGH v. 11.11.2014,
Rs. C-333/13; v. 15.9.2015, Rs. C-67/14; und (2) Vor diesem Hintergrund sind auch die
v. 25.2.2016, Rs. C-299/14). Diese Entschei- jüngsten Bemühungen um die Etablierung einer
dungen beschränken die Inanspruchnahme „Neuen Europäischen Sozialpolitik“ zu verstehen.
steuerfinanzierter Sozialleistungen. Sie beruhen Denn letztendlich geht es dabei darum, das Ziel
auf Anfragen deutscher Gerichte und sind ganz
offensichtlich beeinflusst von den tatsächli-
chen Entwicklungen der Freizügigkeit inner-
halb der EU. Insofern belegen sie, dass auch
Gerichte auf tatsächliche und politische Ent-
wicklungen reagieren. Auch deshalb sind sie auf
beträchtliche Kritik gestoßen, und in der Tat hat
der Gerichtshof die Anwendung des Verhältnis-
mäßigkeitsgrundsatzes gelockert und auf eine
höhere, vom Einzelfall gelöste Ebene gehoben.
Allerdings ist es falsch, dass nun die Gewährung
von Sozialleistungen wieder von ökonomischen
Aktivitäten abhängig gemacht würde. Vielmehr
geht es um das dahinterstehende Recht auf Auf-
BERICHT 2018–2020
enthalt: Die Freizügigkeit ist nach wie vor nicht
bedingungslos, auch nicht die Freizügigkeit der
Unionsbürger. Der EuGH versucht sie in Überein-
stimmung mit der staatlichen Verantwortung für
die Organisation von Sozialleistungssystemen zu
bringen, und in diesem Sinne ist es ein richtiger
Ansatz, keine Anreize für sozialhilfeinduzierte
9
einer sozialen Marktwirtschaft in die Praxis Eine der offenen und immer wieder diskutierten
umzusetzen. Ausdruck dessen ist die „Europä- Fragen bleibt, ob, und wenn ja, in welcher Form,
ische Säule sozialer Rechte“ (vgl. Tätigkeitsbe- Transfersysteme zwischen den Mitgliedstaaten
richt 2015–2017, S. 48–50; Becker, Die Euro- bzw. zwischen der EU und Unionsbürgern instal-
päische Säule sozialer Rechte, ZöR 73 [2018], liert werden sollen. Diese Frage wurde im Zusam-
S. 525–558). Sie beruht auf einem doppelten menhang mit der Pandemie im Frühjahr 2020
Hintergrund: zum einen auf den Erfahrungen, die besonders brisant. Auch in dieser Hinsicht wirft
mit der Finanzkrise gemacht wurden (vgl. 2.1.1.); eine Krise, so sehr sie zunächst schnelles und
zum anderen auf den Auswirkungen der zuneh- zielgerichtetes Handeln herausfordert, Licht auf
menden Freizügigkeit innerhalb der EU, durch die die Stärken und Schwächen der existierenden
Unterschiede in der Sozialstaatlichkeit zwischen Sozialleistungssysteme (vgl. auch unten, 1.2.4.).
den EU-Mitgliedstaaten augenfällig werden (vgl. Die mittlerweile beschlossene „vorübergehende
Becker, Sozialrecht im europäischen Binnen- Unterstützung zur Minderung von Arbeitslosig-
markt: von asymmetrischen Einwirkungen zu keitsrisiken in einer Krise“ (SURE-Instrument,
einer gemeinsamen Sozialpolitik, in: Marhold/ Verordnung 2020/672 v. 19.5.2020, OJ L 159/1)
Becker/Eichenhofer/Igl/Prosperetti (Hrsg.), konnte auf Art. 122 AEUV gestützt werden und
Arbeits- und Sozialrecht für Europa, Festschrift ist Bestandteil bereits erprobter rechtlicher Rege-
für Maximilian Fuchs, 2020, S. 369 ff.). lungen, die als solche unstrittig zulässig sind. Die
Dinge liegen etwas anders im Hinblick auf die
Im Lichte dieser Entwicklungen erscheint die sogenannte „NextGenerationEU“, einem zeitlich
Erarbeitung eines gemeinschaftlichen sozialpo- befristeten Aufbauplan. Dieser Plan soll, wie es
litischen Rahmens als überfällig. Das wird auch die Europäische Kommission formuliert, helfen,
durch den Brexit keineswegs in Frage gestellt, dass „Europa nach Corona wieder auf die Beine
sondern eher betont. Denn der Austritt des Ver- kommt“ und stellt „das größte Konjunkturpaket“
einigten Königreichs aus der EU darf, so sehr dar, „das je aus dem EU-Haushalt finanziert
man ihn auch bedauern mag, nicht als Anlass wurde“ (Europäische Kommission: Europäischer
für Rückschritte, sondern muss als Ansporn Aufbauplan, 21.7.2021). In der Sache handelt es
verstanden werden. Er wird nicht zuletzt Auf- sich um ein neues haushaltspolitisches Instru-
schlüsse darüber geben, was aus einem Wett- ment, das, vorsichtig formuliert, auf einer weiten
bewerb von Sozialordnungen im Lichte neuer Auslegung der haushaltsrechtlichen Grund-
Herausforderungen gelernt werden kann. Die lagen beruht. Immerhin ist mit ihm die EU, die
Gesellschaften und Arbeitsmärkte unterliegen zu Beginn der Pandemie Schwierigkeiten hatte,
in der gesamten Europäischen Union einem sich als handlungsfähig zu erweisen, zurück
tiefgreifenden Wandel, der in vielfacher Hin- auf der Bühne der wichtigen Akteure. Offen ist
sicht zu Anpassungen der nationalen Sozialleis- allerdings die grundlegende Frage, die auch
tungssysteme zwingt. Bei einer Orientierung an schon im Zuge der Finanzkrise unbeantwortet
gemeinsamen Standards können die Mitglied- geblieben ist, nämlich ob die Zuständigkeits-
staaten voneinander lernen. Zugleich muss verteilung zwischen der EU und den Mitglied-
EINFÜHRUNG UND ÜBERBLICK
dabei innerhalb der Union jedenfalls ein Min- staaten auf längere Sicht verändert und der EU
destmaß an sozialem Schutz aufrechterhalten eine eigenständige Rolle im Zusammenhang mit
werden und unionsweit garantiert sein. Die Emp- der Gewährung von Sozialleistungen eingeräumt
fehlung des Rates über den Zugang zum Sozi- werden sollte (vgl. auch unten, 1.5.).
alschutz für Arbeitnehmer und Selbstständige
vom 8. November 2019 (OJ C 387/1) ist ein erster (3) Als wenig handlungsfähig hat sich die EU bei
Schritt in diese Richtung. Sie enthält zwar keine der Bewältigung einer anderen Krise, nämlich
rechtlich verbindlichen Vorgaben, bringt aber ein der Aufnahme von Flüchtlingen ab dem Jahr
gemeinsames Verständnis darüber zum Aus- 2015, gezeigt. Das bisher etablierte sogenannte
druck, dass der soziale Schutz umfassender als „Gemeinsame Europäische Asylsystem“ (GEAS)
bisher angelegt werden muss. ist unzureichend, und deshalb stellt sich auch
10im Zusammenhang mit der Schutzgewährung mehr ist es erforderlich, die Anwendung dieser
für Flüchtlinge die Frage, ob es weiterer EU-Zu- Rechte und insbesondere die dazu ergangene
ständigkeiten bedarf (vgl. bereits TB 2015–2017 Rechtsprechung im Detail zu analysieren. Nicht
(1.2.4.), S. 56–57). Leider ist diese Frage bis selten interpretieren Gerichte soziale Rechte, die
heute ungelöst, und die bestehenden unions- als Ansprüche formuliert sind, als Staatszielbe-
rechtlichen Vorschriften konnten trotz meh- stimmungen mit programmatischem Charakter.
rerer Versuche noch nicht reformiert werden. Noch schwieriger ist, die Bedeutung sozialer
Die zugrunde liegenden Schwierigkeiten waren Rechte für die tatsächliche Ausgestaltung von
Gegenstand eines Vergleichs mit einem afri- Sozialstaaten zu bestimmen. Verfassung und
kanischen Aufnahmeland, nämlich Kenia, der Sozialpolitik stehen in einem Prozess der wech-
gerade für Beobachter aus der EU neue Pers- selseitigen Beeinflussung. Dabei ist oft schwer
pektiven eröffnet (vgl. Wacker/Becker/Crepaz nachweisbar, inwieweit sozialpolitische Ent-
(Hrsg.), Refugees and Forced Migrants in Africa wicklungen verfassungsrechtlich angestoßen
and the EU, Comparative and Multidisciplinary oder gar bestimmt sind. Dem auf den Grund zu
Perspectives on Challenges and Solutions, 2019; gehen, verspricht Aufschluss über eine mögliche
vgl. 2.8.3.). Allerdings folgt aus ihm auch, dass es „kollektive“ Dimension sozialer Rechte im Beson-
nicht bei nationalen und region alen Lösungsan- deren und über das praktische Funktionieren ver-
sätzen bleiben kann, sondern globale Antworten fassungsrechtlicher Vorgaben im Allgemeinen.
erforderlich sind (vgl. 2.5.2.). Allerdings sind entsprechende Untersuchungen
schwierig und aufwendig. Voraussetzung ist eine
genaue Kenntnis der Sozialleistungssysteme,
1.2.2. SOZIALE RECHTE UND und deren Entwicklung muss in den jeweils rele-
SOZIALS TAATSV ERFASSUNGEN vanten historischen und politischen Zusammen-
hängen betrachtet werden. Es mag möglich sein,
(1) Soziale Rechte sind in den letzten Jahren die dabei anzuwendende qualitative Methode
zunehmend in den Fokus der Aufmerksamkeit um quantitative Aspekte zu bereichern, soziale
gerückt. Das liegt zum einen daran, dass in Kri- Rechte zu kodieren und in ein Verhältnis zu
senzeiten, seien es Finanzkrisen oder Pande- anderen sozialstaatlichen Daten wie der Sozial
mien, staatlichen Interventionen eine besondere leistungsquote zu stellen. Jedoch bleiben die
Rolle zukommt. Krisen erfordern soziale Unter- damit zu erzielenden Ergebnisse nicht nur grob,
stützung, und Staaten reagieren regelmäßig sondern können auch nur in sehr beschränkter
schnell, ohne dass sich Fragen nach der Legi- Weise überhaupt Aufschlüsse gewähren. Zudem
timation ihrer Intervention ähnlich intensiv wie kann auch in diesem Zusammenhang nicht
in Normalzeiten stellen. Zum anderen haben ausgeblendet werden, dass die Garantie sozi-
sich soziale Rechte in der Verfassungsgebung aler Rechte zumindest in Europa zunehmend
durchgesetzt; fast alle nationalen Verfassungen im Rahmen vernetzter Grundrechtsordnungen
aus neuerer Zeit garantieren sie neben politi- stattfindet (vgl. 1.2.1.), was die Rückführung von
schen und wirtschaftlichen Rechten. Die Grund- Ergebnissen auf bestimmte Rechtsquellen nicht
rechtecharta der EU spiegelt diese Entwicklung unerheblich erschwert.
mit ihren Kapiteln über Gleichheit und Solidarität
wider. Die pure Existenz von sozialen Menschen- (2) Die vorstehenden Überlegungen waren
rechten entfaltet deshalb sicher schon einige Sig- und sind Ausgangspunkte für verschiedene
BERICHT 2018–2020
nifikanz (vgl. dazu Toronto Initiative for Economic Forschungsprojekte am Institut, etwa die
and Social Rights). Doktorandeng ruppe über den Einfluss des Ver-
fassungsrechts und des internationalen Rechts
Allerdings ist mit ihr über die praktische Wirk- auf die soziale Sicherheit (vgl. Tätigkeits
samkeit dieser Rechte noch nicht viel ausge- bericht 2008–2009 (III.1.)) und ein laufendes
sagt. Wer mehr darüber erfahren will, darf sich Dissertationsp rojekt zum bulgarischen Sozial
nicht bei deren Formulierung aufhalten. Viel- staat (vgl. 3.4.5.). Auch das im letzten Jahr
11abgeschlossene Projekt über europäische Die rechtlichen Grundlagen dafür finden sich in
Sozials taatsverfassungen nach der Finanzkrise den nationalen Verfassungen, aber auch in auf
(„European Welfare State Constitutions after regionaler und globaler Ebene verhandelten Vor-
the Financial Crisis“, vgl. 2.1.1.) beruht darauf. schriften. Das sogenannte europäische Sozial-
Es gründet auf zwei Hypothesen: erstens, dass modell besteht ebenfalls aus einer Kombination
Sozialstaatlichkeit und deren konkrete Verfasst zwischen der Gewährleistung individueller Frei-
heit auch die Implementierung von Sozial heiten und der Verantwortung für deren tatsäch-
politik durch die Verankerung sozialer Rechte liche Wahrnehmbarkeit, wobei die konkrete Aus-
auf der Ebene von einfachen Gesetzen und Ver- gestaltung durch die Schaffung von Institutionen,
ordnungen berücksichtigen muss; und zwei- die sozialen Schutz realisieren sollen, nicht
tens, dass für die sozialen Rechte in der Praxis im Einzelnen festgelegt ist. Alle Sozialstaaten
nicht nur die Menschenrechte der sogenannten müssen dafür politische Entscheidungen fällen,
zweiten Generation, also die sozialen Menschen- und diese Entscheidungen entfalten erst dann
rechte im engeren Sinne, sondern auch Freiheits- bindende Wirkung, wenn sie in rechtliche Texte
und Gleichheitsrechte eine Rolle spielen und die gegossen werden (vgl. oben, 1.1.).
Sozialstaatlichkeit auf der Multid imensionalität
von Grund- und Menschenrechten beruht. Zu unterscheiden sind drei Schutzmecha-
nismen, die sich jeweils auf bestimmte Situa-
tionen beziehen. Zunächst können Grund- und
Menschenr echte Staaten zur Schaffung (und
zum Erhalt) sozialer Rechte verpflichten (positive
Dimension). Das ist vor allem Aufgabe der sozi-
alen Menschenrechte, die auch dann, wenn sie
keine subjektiven Rechtspositionen begründen,
zu einer Konkretisierung der sozialstaatlichen
Aufgaben führen. Nicht nur in Deutschland,
sondern auch in einigen anderen Ländern hat
sich in dieser Hinsicht die Verpflichtung zur
Bewahrung der Menschenwürde als wirkmächtig
erwiesen; erinnert sei in diesem Zusammen-
hang nur an die Entscheidungen des BVerfG zur
Gewährleistung des Existenzminimums (BVerfG
v. 9.2.2010, 1 BvL 1/09). Zweitens schützen
Grund- und Menschenrechte in ihrer Abwehrfunk-
tion (negative Dimension) einmal eingeräumte
sozialrechtliche Positionen, vermitteln also einen
Bestandsschutz. In diesem Sinne verhindern sie
zwar nicht Reformen, erlegen aber dem Gesetz-
EINFÜHRUNG UND ÜBERBLICK
geber eine rechtliche Verpflichtung zur Rück-
sichtnahme auf. Hinzu kommt, dass einmal
geschaffene Systeme zumindest grundsätzlich
effektiv sein müssen; insbesondere lässt sich
ein Sozialversicherungszwang nur dann rechtfer-
Sozialstaaten sind politische Gemeinschaften, tigen, wenn die entsprechenden Versicherungs-
die sich um das Wohlergehen der in ihrem systeme funktionsfähig sind. Auch dieser Grund-
Hoheitsgebiet lebenden Menschen kümmern. satz entfaltet eine gewisse Bedeutung, wenn
Sie tun das nicht aus Beliebigkeit, sondern sind Sozialleistungssysteme geändert werden sollen.
dazu, wenn auch in einem schwer allgemein zu Drittens und letztens sind die Gleichheitsrechte
bestimmendem Umfang, normativ verpflichtet. für die Gewährleistung sozialer Rechte von
12Bedeutung (Verteilungsdimension). Auch wenn hang entfaltet nicht zuletzt die Globalisierung
Gleichheitsrechte insofern eine formale Struktur ihre Bedeutung, und zwar im Sinne vereinfachter
besitzen, als ihre Anwendung auf einem Ver- transnationaler Kommunikationsbeziehungen.
gleich bestimmter Situationen oder Personen mit Drittens verändern sich gesellschaftliche Struk-
vergleichbaren Situationen oder Personen beruht, turen, wozu auch das Sozialrecht selbst beiträgt.
sie also ihrerseits keine eigenen Anforderungen Das gilt insbesondere für die Zusammensetzung
zur Bestimmung der zu gewährenden sozialen von Familien bzw. Haushaltsgemeinschaften,
Rechte enthalten, kann eine gebotene Gleichbe- etwa durch veränderte soziale Rollenmuster
handlung natürlich trotzdem deren Inanspruch- und Verhaltensleitbilder. Für die Ausgestaltung
nahme beeinflussen. Das gilt insbesondere dann, eines auf Unterhaltssicherung zielenden sozi-
wenn soziale Rechte auf bestimmte Personen- alen Schutzes ist das von erheblicher Bedeu-
gruppen beschränkt werden, obwohl andere Per- tung. Viertens stehen uns weitere grundlegende
sonengruppen mit diesen vergleichbar sind. Und Veränderungen insofern bevor, als die dringend
das gilt auch dann, wenn die Kürzung von sozi- erforderliche Bekämpfung des Klimawandels zur
alen Rechten ohne sachlichen Grund nur einzelne Verstärkung und zur Schaffung neuer Ungleich-
Personengruppen trifft. heiten führen und insofern an den Sozialstaat,
der möglichst umfassend gleiche soziale Teil-
habe gewährleisten soll, neue Aufgaben heran-
1.2.3. MODERNISIERUNG tragen wird.
(1) Sozialer Schutz soll bestimmte soziale Alle genannten Veränderungen stellen die Orga-
Bedarfe decken. In diesem Sinne gibt Sozialrecht nisation des sozialen Schutzes vor beträcht-
Antworten auf soziale Fragen und trägt, indem liche Herausforderungen. Unter funktionalen
es das tut, zugleich seinerseits zur Veränderung Aspekten lassen sich drei übergreifende Punkte
der sozialen Ausgangssituationen bei. Auch das nennen: Der erste betrifft die Finanzierung und
erklärt die hohe Reformanfälligkeit des Sozial- Zugangssteuerung von Sozialversicherungssys-
rechts, denn es muss auf die sich verändernden temen. Sowohl die demographischen Verände-
Bedarfe reagieren. Entsprechende Verände- rungen wie jene auf dem Arbeitsmarkt stellen
rungen können unterschiedlich schnell und stark sie vor zunehmende Schwierigkeiten. Bei der
verlaufen, aber es spricht einiges dafür, dass Frage, wie auf neue Erwerbsformen angemessen
wir in einer Zeit großer Veränderungen leben. reagiert werden kann, begegnet der sogenannte
Insbesondere vier Prozesse sind dafür grundle- „Globale Norden“ dem „Globalen Süden“, in dem
gend: Erstens der demographische Wandel, der die Aufgabe, sozialen Schutz für informelle
in allen entwickelten Ländern und etwa auch in Erwerbstätige zu leisten, nach wie vor kaum zu
China zu beobachten ist. Wir leben in alternden bewältigen ist – ein Problem, das im Übrigen
Gesellschaften, die Lebenserwartung steigt, nicht nur immer noch existiert, sondern auch auf
Geburtenraten sinken oder bewegen sich unter- absehbare Zeit weiter bestehen und zum Teil gar
halb der Reproduktionsschwelle. Das erschwert anwachsen wird. Zweitens haben sich die sozial
die Aufrechterhaltung der Produktivität, und auch staatlichen Aufgaben selbst dramatisch verän-
durch Zuwanderung, die ihrerseits gesellschaft- dert. Schon seit langem verhandelt der Sozial
lich bewältigt werden muss, lassen sich diese staat nicht mehr eine Arbeiterfrage, kümmert
Prozesse nicht ausgleichen. Zweitens verändern sich nicht um die Kämpfe sozialer Klassen. Seit
BERICHT 2018–2020
sich die Arbeitsbeziehungen. Digitalisierung und den 1970er Jahren hat er vielmehr alle gesell-
„Arbeit 4.0“ sind die entsprechenden Schlüsselbe- schaftlichen Gruppen in den Blick genommen.
griffe. Ob man insofern von einer neuen industri- Er organisiert deren soziale Sicherung, er fördert
ellen Revolution sprechen kann, ist zwar fraglich, sie, verschafft ihnen Zugang zu Teilhabemög-
aber dass sich neue Formen der Erwerbsarbeit lichkeiten und sorgt sich in umfassender Weise
herausgebildet haben und weiter herausbilden, um einen sozialen Ausgleich. Schon kurze Zeit
ist nicht zu übersehen. In diesem Zusammen- später wurde aber klar, dass ein schwerge-
13wichtiger und vielgestaltiger Sozials taat nicht bezogen auf den Schutz jeglicher Erwerbs
durch immer weiteres Wachstum funktions- tätigen, zweitens auf die Abschaffung von
fähig gehalten werden kann. Er musste sich Privilegien für bestimmte Personengruppen
auf die Suche nach mehr Effizienz und einer und die Ausweitung des finanziellen Aus-
höheren Zielgenauigkeit seiner Sozialleistungen gleichs innerhalb sozialer Sicherungssysteme
machen. Das führte zu der hausgemachten und auf möglichst breite Gruppen der Bevölke-
bis heute nicht annähernd bewältigten Folgeauf- rung sowie drittens hinsichtlich der Gewähr-
gabe einer besseren Koordinierung nationaler leistung eines Mindestschutzes für alle Ein-
Sozialleistungss ysteme. Hinzu kommt, dass der wohner, ohne dass allerdings dieser Schutz
Sozialstaat verstärkt Verhalten steuern möchte. bedingungslos (also insbesondere unab-
Die Aktivierungss trategie ist Ausdruck dieses hängig von einer Bedürftigkeit) sein müsste;
Bemühens. Dass in einer durch Zuwanderung
und veränderte Familienstrukturen pluralistischer • die Vielgestaltigkeit des sozialen Schutzes im
werdenden Gesellschaft die Aufgabenerfüllung Sinne der Kombination verschiedener Typen
für den influenzierenden, um Koordinierung rin- von Sicherungssystemen, ebenfalls in dreierlei
gend en Sozials taat nicht einfacher wird, liegt Hinsicht: erstens durch Einbeziehung neuer
auf der Hand. Drittens muss er sich gleichzeitig Finanzierungsquellen, etwa von Abgaben auf
um die Wahrnehmung neuer sozialer Aufgaben Werkverträge; zweitens durch die Kombina-
bemühen. Dazu gehören die Deckung von neuen tion unterschiedlicher Finanzierungsmodi bei
sozialen Risiken wie der Pflegebedürftigkeit in der Absicherung einzelner Risiken im Sinne
gewandelten gesellschaftlichen Verhältnissen, einer Mischung von Umlage- und Kapitalde-
aber auch von althergebrachten, in Zukunft ckungsverfahren, um die jeweiligen Vor- und
allerd ings angesichts des Klimawandels größer Nachteile dieser Verfahren zu streuen; drit-
werdenden Risiken wie Naturkatastrophen. tens durch die Abdeckung neuer Bedarfe an
sozialer Sicherheit, neben der Absicherung bei
Welche Wege Sozialstaaten einschlagen können Pflegebedürftigkeit insbesondere auch durch
und sollen, um den erwähnten Veränderungen die Einführung einer Vorsorge in Zeiten, in
und Organisationsproblemen zu begegnen, hängt denen die Erwerbstätigkeit unterbrochen wird
EINFÜHRUNG UND ÜBERBLICK
sicher von der Anlage der bereits bestehenden (Pflege- und Fortbildungszeiten);
Sozialleistungssysteme ab. Aber es dürfte unab-
hängig davon ratsam sein, dass sie einige allge- • die Abstimmung verschiedener Leistungs-
meine Lösungsansätze befolgen. Dazu gehören: systeme, um sozialpolitische Ziele genauer
zu verwirklichen. Dazu gehört nicht nur die
• die Universalisierung des sozialen Schutzes, Ordnung von persönlichen und räumlichen
soweit es den persönlichen Anwendungs Anwendungsbereichen der Sozialleistungs-
bereich bzw. Deckungsgrad von sozialen systeme, sondern vor allem deren funktionale
Sicherungssystemen betrifft, die eine Basis Koordinierung, nicht zuletzt an den Schnitt-
sicherung bieten sollen. Diese Forderung stellen von Versicherungs-, Förder- und Hilfe
gilt in dreifacher Hinsicht, nämlich erstens leistungen.
14(2) Die Digitalisierung wirkt sich auf die Gewähr- eine Globalisierung in dem Sinne, dass räumliche
leistung von sozialem Schutz sowohl im Hinblick Beschränkungen für die Arbeitsbeziehungen
auf neu entstehende soziale Bedarfe als auch eine immer geringere Rolle spielen. Arbeit löst
in seiner konkreten Durchführung aus. Grund- sich von einem Arbeitsplatz, die Einbettung in
sätzlich verstärkt sie den Prozess der gesell- die Verantwortungssphäre der Arbeitgeber wird
schaftlichen Individualisierung und hat damit schwächer.
tiefgreifende Auswirkungen auch auf die Arbeits-
beziehungen. Diese Beziehungen unterliegen Die erwähnten arbeitsmarktpolitischen Verän
seit längerer Zeit einem Wandel. Das bringt der ungen bleiben nicht ohne Auswirkungen auf
der Begriff der atypischen Beschäftigung, den den sozialen Schutz. Das gilt insbesondere dann,
sowohl ILO als auch OECD verwenden, auf den wenn dieser in der Form von traditionellen Sozial
Punkt. Zwar ist der weitaus größte Teil der Arbeit- versicherungssystemen organisiert ist. Hier
nehmer nach wie vor in Vollzeit beschäftigt, und führen die durch die Digitalisierung getriebenen
man kann sich zudem fragen, ob zeitlich befris- Entwicklungen zu einem Reformdruck, der im
tete Tätigkeiten und Teilzeittätigkeiten überhaupt Zusammenspiel mit anderen gesellschaftli-
als untypisch angesehen werden können, weil chen Veränderungen ein beachtliches Ausmaß
es diese Beschäftigungsformen nicht nur schon annimmt. Diese Beobachtungen dienten als
seit langer Zeit gibt, sondern sie auch keinerlei Grundlage für das Projekt „Social Law 4.0“, mit
Schwierigkeiten für die Einordnung von Arbeits- dem, im Anschluss an die bereits reichlich vor-
verhältnissen und damit auch bei der Einbe- handene arbeitsrechtliche Literatur, der spezifi-
ziehung in traditionelle Systeme der sozialen sche sozialrechtliche Reformbedarf in den Mittel-
Sicherheit hervorrufen. Unabhängig davon gibt punkt gerückt wird. Die Studie konzentriert sich
es aber keinen Zweifel, dass sich in den letzten auf die zwei wichtigsten Problemfelder, nämlich
Jahren neue Formen der Erwerbstätigkeit her- den Zugang zum sozialen Schutz einerseits und
ausgebildet haben. Dazu gehören insbesondere dessen Finanzierung andererseits. Sie bringt ver-
sehr kurzfristige Beschäftigungen und Beschäf- schiedene nationale Reformansätze zusammen
tigungen geringfügiger Art (wie Minijobs, 0-Stun- und hebt die Bedeutung transnationaler Vor-
den-Verträge, Arbeit auf Abruf etc.), hybride gänge und damit die Rolle der Europäischen
Tätigkeiten und Mehrfachbeschäftigungen, Union besonders hervor (vgl. näher 2.2.2.).
zunehmende wirtschaftliche Abhängigkeit von
Selbstständigen und Scheinselbstständigkeit Dass die Digitalisierung nicht nur Quelle neuer
sowie Erwerbstätigkeit in Dreiecksbeziehungen Herausforderungen, sondern auch ein Instrument
mit Personenmehrheiten sowohl auf der Ange- zu deren Bewältigung sein kann, wurde eingangs
bots- wie der Nachfrageseite (z. B. Zeit- und Leih- erwähnt. Denn sie sollte es erlauben, die Verwal-
arbeit oder employee sharing). Zu den neuen tung von Sozialleistungssystemen effizienter zu
Formen der Erwerbstätigkeit gehört insbeson- gestalten, die Leistungserbringung fortzuentwi-
dere auch die sogenannte Plattformarbeit, einge- ckeln (vgl. unten, 1.2.4.) und zugleich Daten für
schlossen Crowdworking und Arbeit on demand die Erforschung von Weiterentwicklungsopti-
durch Apps. Ergebnis dieser Entwicklung ist ein onen zu generieren. Allerdings stecken entspre-
zunehmend fragmentierter Arbeitsmarkt, eine chende Entwicklungen vielerorts noch in den
Zunahme prekärer und informeller Beschäfti- Anfängen, zumal dabei auch ein Ausgleich mit
gung, eine Verlagerung der Beschäftigungsri- den Anforderungen des Datenschutzes gefunden
BERICHT 2018–2020
siken von den Arbeitgebern hin zu den Arbeitneh- werden muss.
mern und eine wachsende Grauzone zwischen
Beschäftigung und selbstständiger Tätigkeit. (3) Migration hat große Bedeutung sowohl für
Die Digitalisierung wirkt insofern als Kataly- demographische wie auch für gesellschaftliche
sator. Sie ermöglicht neue Formen der Kommu- Veränderungen. Sie ist weder ein neues noch ein
nikation, mehr Flexibilität und mehr Mobilität. nur ausnahmsweise auftretendes Phänomen.
Damit erleichtert sie informelles Handeln und Die Welt war schon immer in Bewegung, wir
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