PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP - und E-GOVERNMENT EINE PUBLIKATION AUS DER REIHE PPP FÜR DIE PRAXIS - HERAUSGEBER: Bertelsmann Stiftung Clifford ...
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PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP und E-GOVERNMENT EINE PUBLIKATION AUS DER REIHE PPP FÜR DIE PRAXIS HERAUSGEBER: Bertelsmann Stiftung Clifford Chance Pünder Initiative D21
Eine Studie der Bertelsmann Stiftung in Zusammenarbeit mit der Universität Kassel Projektleitung für die Bertelsmann Stiftung: Dr. Thomas Hart Carolin Welzel Für die Universität Kassel: Dr. Wolfgang Gerstlberger Dr. Detlef Sack Gütersloh/Kassel, Juni 2003
Public Private Partnership im E-Government Editorial PPP ist eine schlagkräftige Formel, die für die drei Partner dazu beitragen, dass keine einsa- partnerschaftliche Lösung drängender öffent- men Wissensinseln geschaffen werden, sondern licher Aufgaben steht. Insbesondere in Groß- eine umfassende, vernetzte und praxisorien- britannien, aber auch in vielen anderen Ländern, tierte Handreichung zum Thema entsteht, die sind Public Private Partnership-Projekte seit aufzeigt, was sich hinter der Formel PPP längerem ein bekanntes Modell, um die verbirgt. Strukturen des öffentlichen Sektors mit dem Know-how der Wirtschaft zum gegenseitigen Erfolgreiche Partnerschaften verlangen nicht nur Nutzen zu verbinden. In Deutschland sind die nach einer intensiven Zusammenarbeit sondern praktischen Erfahrungen auf diesem Gebiet fordern die Beteiligten auch immer wieder dazu noch gering. Gleichzeitig rückt PPP wegen des auf, neue Perspektiven zu berücksichtigen und sonst schwer zu deckenden staatlichen Bedarfs gemeinsam weiterzuentwickeln.Wir hoffen, dass an Investitionen auch hierzulande zunehmend in uns dies mit den vorliegenden beiden Publikatio- das Zentrum des Interesses. Um der wach- nen aus der Reihe „PPP für die Praxis“ gelungen senden Bedeutung des Themas und dem gleich- ist. zeitigen Erfahrungsdefizit gerecht zu werden, haben die Initiative D21, die Bertelsmann Stif- Prof. Dr. Marga Pröhl, Bertelsmann Stiftung tung und Clifford Chance Pünder gemeinsam die Dr. Thomas Gasteyer, Clifford Chance Pünder Reihe „PPP für die Praxis“ aufgelegt. Norbert Eder, Initiative D21 Die Reihe "PPP für die Praxis" richtet sich in Die vollständige Studie steht unter www.begix.de erster Linie an die Entscheider im öffentlichen als kostenloses Download bereit. Sektor, bietet aber auch Anregungen für die potenziellen Partner in der Wirtschaft. Mit konkreten Ratschlägen zur Anbahnung und Umsetzung eines Public Private Partnerships soll die Arbeit der Kooperationspartner nicht nur angeleitet sondern auch auf ein möglichst solides Fundament gestellt werden: Aufgaben- felder, Voraussetzungen und häufige Fragen bei PPP werden in dieser Reihe ebenso besprochen wie die rechtlichen Rahmenbedingungen und die konkreten Schritte bei der Umsetzung. Die lose Reihe zum Thema PPP, in der diese Publikation steht, ist selbst ein „Partnership“, bei dem sich das Know-how der Beteiligten ergänzt: Die Initiative D21 betrachtet seit ihrer Gründung 1999 die Förderung der Modernisierung des Staates als eine ihrer Kernaufgaben. Die Bertelsmann-Stiftung widmet sich seit fast 10 Jahren dem Thema Staat und Verwaltung aus unterschiedlichen Blickwinkeln und hat hier mit dem Projekt „E-Government“ einen besonderen Schwerpunkt gesetzt. Die Sozietät Clifford Chance Pünder verfügt über langjährige Erfah- rung als Berater in PPP-Projekten. Gemeinsam, so die Motivation zu dieser Reihe, können die
Public Private Partnership im E-Government
Executive Summary
1.) E-Government als strategische Nutzung von · Die Möglichkeit zusätzlicher Einnahmen
Kommunikationstechnologien durch öffentliche bzw. von Einsparungen für den jeweiligen
Akteure wird zur Zeit als ein wesentlicher öffentlichen Haushalt (z.B. Gebühren für die
Modernisierungsschritt öffentlicher Verwaltun- Benutzung von Internetmarktplätzen oder -
gen angesehen. Mit diesem Begriff werden geschäftsplattformen);
unterschiedliche Wertschöpfungsstufen umfasst:
Der Zugang der Nutzer zum Angebot, das · etwaige wirtschaftliche oder soziale Effekte
Portal, die technische Plattform und die Fach- für die jeweilige Gebietskörperschaft (z.B. die
anwendungsbereiche. Diese unterteilen sich in: mögliche Verbesserung der Informations-
und/oder Bildungssituation);
· Verwaltungsangebote (z.B. Informationen
über öffentliche Dienstleistungen, elektronische · potenzielle Auswirkungen auf die Effektivität
Antragsbearbeitung), und Effizienz von Verwaltungsprozessen (z.B.
Beschleunigung von Planungsprozessen oder
· private Angebote (z.B. Werbung für Unter- Genehmigungsverfahren).
nehmen, „virtuelle Marktplätze“) und
3.) Nach der Bestimmung, welche Fachanwen-
· Angebote des gesellschaftlichen, kulturellen dungsbereiche des E-Government in welcher
und politischen Lebens (z.B. Veranstal- Form angeboten werden sollen, sind die ange-
tungskalender, Diskussionsforen, Bürgerbeteili- messenen PPP-Grundformen und Vertragsin-
gung). strumente auszuwählen. Abbildung E-1 zeigt
diese Grundformen im Überblick.
2.) Angesichts der knappen Ressourcen-
ausstattung öffentlicher Verwaltungen, aber auch
aus grundsätzlichen ordnungspolitischen Erwä-
gungen stellt sich die Frage, inwieweit Public
Private Partnership (PPP), d.h. unterschiedliche
Formen öffentlich-privater Kooperation, ange-
messene Organisationsformen zur Realisierung
der Innovationspotenziale des E-Government
sind. Als erste Schritte zur Prüfung des Ein-
satzes von PPP ist im Rahmen der Aufgaben-
bestimmung von den öffentlichen Entscheidern
festzulegen,
· welche Fachanwendungen für welche Nutzer
zur Verfügung gestellt werden sollen,
· ob die Fachanwendungen sinnvoller Weise
von der öffentlichen Hand gewährleistet werden
sollen oder müssen,
· ob rechtliche Rahmenbedingungen die
Organisationsform der Aufgabengewährleistung
festlegen oder eine öffentlich-private Partner-
schaft möglich ist.
Neben rechtlichen Vorgaben sind bei der
Aufgabenbestimmung von öffentlichen Ent-
scheidern folgende Kriterien einzubeziehen:
IPublic private Partnership im E-Government
PPP-Grundformen
Gesellschaftsvertragliche Formen Offene private/öffentliche/öffentlich-private Beteiligung an
(befristet/unbefristet; öffentliche einem bestehendem öffentlichen/privaten/öffentlich-privaten
Mehrheit/Minderheit) Unternehmen
Offene Gründung eines neuen Unternehmens (Spezielle
Projekt-Gesellschaft)
Stille private Beteiligung an einem bestehenden
(halb-)öffentlichen Unternehmen
Stille private Beteiligung an einem neuen (halb-)öffentlichen
Unternehmen
Kooperations- und finanzvertragliche Betreibervertrag (build operate transfer/build transfer)
Formen (befristet/unbefristet) contracting-Vertrag/vor allem: outsourcing (ohne
Gebührenübertragung: öffentliche Direktfinanzierung oder
mit Gebührenübertragung an den/die Privaten)
Konzessionsvertrag (private Übernahme öffentlicher
Versorgungseinrichtungen)
leasing-Vertrag (lease, sale and lease back)
Anleihen (capital market financing)
Bürgschaften/Projektfinanzierungen (financing: eigen- oder
kreditfinanzierte Projektrealisierung)
Konsortialvertrag (zusätzlicher Vertrag innerhalb eines
PPP-Konsortiums)
Integration von Bürgerengagement Gemeinnütziger und/oder eingetragener Verein
Stiftung
Informelle Kooperation Handschlag-PPP memorandum of understanding
Abb. E-1: PPP-Grundformen
· Gesellschaftsrechtliche Formen sind der Bedarf für gesellschaftsrechtliche Formen.
dadurch gekennzeichnet, dass entweder eine Derartige Kooperationen sind zumeist offen im
Projektgesellschaft (i.d.R. GmbH oder AG) mit Sinne einer gemeinsamen aktiven Wahrneh-
öffentlicher und privater Beteiligung neu ge- mung der Projektgeschäfte. Stille gesellschafts-
gründet oder ein bereits bestehendes öffent- rechtliche Beteiligungen werden als seltener Fall
liches bzw. privates Unternehmen durch die gewählt, wenn der Aspekt der Beschaffung
p ri vate bzw. öffentliche Übernahme von privaten Kapitals im Vordergrund steht.
Gesellschaftsanteilen zu einem PPP gemacht
wird. Diese Formen sind immer dann zu · Für kooperations- und finanzrechtliche
empfehlen, wenn die zu bearbeitende Aufgabe Formen ist charakteristisch, dass für die
oder zu erstellende Dienstleistung eine Zusammenarbeit ein zeitlich befristeter Vertrag
besonders enge Abstimmung der Pa rt n e r über die private Durchführung einer eingrenz-
erfordert. Als Faustformel gilt: Mit steigender baren öffentlichen Aufgabe oder Dienstleistung
Komplexität und abnehmender Formalisierbar- ausreicht. Diese Formen sind daher für kurz- bis
keit einer Aufgabe bzw. Dienstleistung wächst mittelfristige sowie relativ stark formalisierbare
IIPublic Private Partnership im E-Government
und nicht zu komplexe Anforderungen ange- sowie im Vorfeld formalisierter vertraglicher bzw.
messen. Auch für den Fall, dass der öffentliche gesellschaftsrechtlicher Zusammenarbeit von
Partner bereits über eine ausgearbeitete Nutzen sind. Bei ersterer Form handelt es sich
inhaltliche Konzeption für ein Vorhaben verfügt, um „Koppelgeschäfte“ (z.B. öffentliche Internet-
aber noch einen geeigneten Umsetzungspartner Werbefläche gegen private technische Dienst-
benötigt, sind derartige Verträge adäquat. Bei leistung). Sie sind gerade für kleinere Verwal-
den wichtigsten unterscheidbaren Vertragsmo- tungen interessant, für die der Aufwand für
dellen steht jeweils ein bestimmter Vertrags- formalisierte PPP-Kooperationen zu hoch ist.
zweck im Mittelpunkt. Des Weiteren können dadurch ähnlich wie durch
ein memorandum of understanding größere
· Betreiberverträge regeln die verwaltungs- PPP-Projekte schrittweise vorbereitet werden.
externe Erstellung und/oder den externen Die dargestellten PPP-Grundformen schließen
Betrieb von Infrastruktureinrichtungen. Dafür ist sich, was ihren praktischen Einsatz angeht, nicht
spezielles technisches Know-how ausschlag- aus. Sie sind im Gegenteil grundsätzlich alle
gebend. Contracting-Verträge, vor allem für das miteinander kombinierbar, da sie unterschied-
outsourcing öffentlicher Aufgaben, sind auf die liche Funktionen erfüllen. Von dieser Möglichkeit
Ausgliederung in private Durchführungsver- wird in der Praxis bereits Gebrauch gemacht.
antwortung zugeschnitten. Konzessionsverträge Beispielsweise gibt es öffentlich-private
sind vom Grundsatz ähnlich ausgerichtet. Sie Besitzgesellschaften oder Bürgervereine für den
umfassen aber nicht nur einzelne Leistungen, Aufbau kommunaler oder regionaler Inter-
sondern die Übernahme kompletter Infrastruk- netmarktplätze, die wiederum Betreiberverträge
tureinrichtungen. In beiden Fällen ist die mit weiteren gesellschaftlichen oder privaten
Mischung technischer und betriebswirt- Partnern abschließen. Neben diesen formellen
schaftlicher Kompetenz gefragt. Leasing- PPP-Beziehungen werden besonders in
Ve rt rä g e, Anleihen und Bürgschaften sind kleineren Verwaltungen Unterstützungsleistun-
demgegenüber spezifische Finanzierungs- gen durch Fördervereine oder informelle Koppel-
instrumente. Einspareffekte durch Mietmodelle geschäfte akquiriert.
und privates Know-how im Bereich der
Kapitalbeschaffung sind die wesentlichen In der Phase der Wahl der PPP-Formen und -
Gründe für ihren Einsatz. Konsortialverträge Instrumente müssen vier typische Klärungs- und
regeln schließlich im Sinne einer „Geschäfts- Konfliktsituationen gelöst werden; d.h. es ist
ordnung“ die interne Zusammenarbeit innerhalb festzustellen,
eines PPP-Ve rt ra g s ko n s o rtiums analog zu
einem Gesellschaftervertrag in GmbHs. · wie öffentliche und private Interessen
miteinander vermittelt werden,
· Mit speziellen PPP-Formen für die Inte-
gration von Bürgerengagement oder infor- · in welchem Verhältnis einzelne PPP zur
mellen PPP-Formen werden Ziele verfolgt, die Gesamtverwaltung stehen,
entweder die Einwerbung privaten Kapitals oder
Know-hows ersetzen bzw. ergänzen oder die · wie Beschäftigte ggf. übergeleitet werden
Mobilisierung gesellschaftlicher Ressourcen und
betreffen. Ein gemeinnütziger oder eingetra-
gener Verein und – ähnlich – eine Stiftung · welchen Zentralisierungsgrad die PPP
können sowohl der Mobilisierung von materiellen haben soll, d.h. wie viele Gebietskörperschaften
Ressourcen (Mitgliedsbeiträge, Fördermittel) als einbezogen werden.
auch dem Aufbau von Wissensnetzwerken und
der Gewinnung von Multiplikatoren dienen.
Darüber hinaus sind diese Formen immer dann
relevant, wenn die öffentliche Unterstützung
(Legitimität) für ein PPP-Projekt besonders
wichtig ist. Die Begriffe „Handschlag-PPP“ und
„memorandum of understanding“ (Rahmenver-
trag) beschreiben schließlich öffentlich-private
Kooperationen, die vor allem für Kleinprojekte
IIIPublic Private Partnership im E-Government
Öffentlich vs. Gesamtverwaltung Beschäftigte Dezentralisierung
privat vs. Einzel-PPP vs. PPP vs. Zentralisierung
informelle informelle informelle Rahmenkonzepte
Anbahnungsgespräche Anbahnungsgespräche Anbahnungsgespräche für dezentrale
Verwaltungen in
Bundesländern
„neutrale“ Beiräte zur memorandum Personalüberleitungs- Rahmenkonzepte für
Überprüfung politischer of understanding verträge dezentrale
Ziele Verwaltungen in
Bundesländern
öffentliche Verfahren der spezielle spezielle horizontale
Bürgerbeteiligung Personalentwicklungs- Personalentwicklungs- Kooperation
Maßnahmen Maßnahmen verschiedener
(z.B. Qualifizierung) (z.B. Qualifizierung) Kommunen
memorandum of Integration von PPP in memorandum verwaltungs-
understanding ein institutionalisiertes of understanding übergreifende
(Rahmenvertrag) Beteiligungs- Kooperationen in
management nationalen oder EU-
Programmen
Gesellschafterverträge
Vereins- oder
Stiftungssatzungen
gemeinsame öffentlich-
private Geschäfts-
führung
Konsortialverträge für
„risk sharing“
spezielle
Vertragsklauseln
(change of control,
Nachschussregelung
u.ä.)
Regelungen für
die Staffelung von
Gebühren
Abb. E-2: Mögliche Instrumente zur Lösung in Klärungs- und Konfliktsituationen
IVPublic Private Partnership im E-Government
Abbildung E-2 fasst zusammen, welche Kunden (Bürger, Unternehmen, gesellschaftliche
spezifischen Instrumente jeweils für die Lösung Vereinigungen) einer öffentlich-privaten Dienst-
dieser vier Klärungs- und Konfliktsituationen leistung lassen sich durch differenzierte Sche-
angemessen sind. Informelle Anbahnungs- mata der Gebührenstaffelung vermeiden.
gespräche dienen der Konfliktklärung und Voraussetzung ist, dass sie den besonderen
Auslotung von Kooperationschancen im Vorfeld Bedürfnissen einzelner Kundengruppen ange-
formalisierter Verhandlungen oder Ausschrei- messen sind. Was die Eingliederung von PPP-
bungen. Öffentlich-private oder öffentlich-öffent- Projekten in das gesamte Verwaltungsgefüge
liche Rahmenve rt räge (memorandum of einer Gebietskörperschaft angeht, erfüllen
understanding, bundeslandspezifische Rahmen- Standards für ein Beteiligungsmanagement (z.B.
konzepte) gehen einen Schritt weiter. Sie Berichtspflichten, Entwicklung projektspezifi-
enthalten Rahmenbedingungen im Sinne von scher Kennzahlen) eine notwendige Kontroll-
Eckpfeilern sowie Absichtserklärungen, die als und Steuerungsfunktion.
Vorformen für konkrete Vertragsbeziehungen
fungieren und deren For mulierung erleichtern. 4.) Die Untersuchung von Fallbeispielen im
Öffentliche Verfahren der Bürgerbeteiligung Bereich des E-Government hat gezeigt, dass
(Foren, Versammlungen, Workshops) und sich für die unterschiedlichen Wertschöpfungs-
neutrale gesellschaftliche Beiräte tragen dazu stufen und Fachanwendungsbereiche die PPP-
bei, die Kommunikation zwischen PPP-Partnern Grundformen in unterschiedlichem Maße eig-
und von ihren Aktivitäten betroffenen Interes- nen. So verlangt der Betrieb eines Portals, der
sengruppen sicherzustellen. Durch diese unterschiedliche Fachanwendungen integriert,
Verfahren bzw. Gremien können keine formalen eine gesellschaftsvertragliche privat-öffentliche
Beschlüsse getroffen werden. Es können jedoch Kooperation. Die Funktion der technischen
Empfehlungen ausgesprochen und im Fall Plattform kann demgegenüber vertragsrechtlich
interner oder externer Konflikte Vermittlungs- gewährleistet werden. Abbildung 3 zeigt, welche
versuche unternommen werden. Maßnahmen Grundformen – ausgehend von den in der Studie
der Personalentwicklung sind besonders dann dokumentierten Fallbeispielen und ausführlichen
notwendig, wenn öffentliches Personal in Argumentationen – für verschiedene Aufgaben
öffentlich-private Arbeitsverhältnisse übergelei- des E-Government angemessenen sind.
tet werden soll und dafür erst bestimmte
qualifikatorische Voraussetzungen geschaffen
werden müssen.
Während diese eher „weichen“ Instrumente vor
allem für die Vorbereitung von PPP-Projekten
bedeutsam sind, werden in der Umsetzungs-
phase „harte“ formalisierte Instrumente relevant.
Personalüberleitungsverträge regeln die spe-
zifischen Personalfragen. Gesellschafterver-
träge, Satzungen, Regelungen zur gemein-
samen öffentlich-privaten Geschäftsführung
(Geschäftsordnungen) und Konsortialverträge
geben den Rahmen für die Gestaltung der
internen öffentlich-privaten Beziehungen vor.
Dabei kommt speziellen Regelungen für den
Umgang mit finanziellen, technischen, orga-
nisatorischen und personellen Projektrisiken
besonderes Gewicht zu („risk sharing“).
Für den Fall der Veränderung eines öffentlich-
privaten Konsortiums (change of control) oder
eines zusätzlichen Bedarfs an Kapital (Nach-
schussregelung) sollten im Falle größerer bzw.
komplexerer PPP-Projekte eigenständige ver-
tragliche Vorkehrungen getroffen werden.
Potentielle Konflikte mit den Nutzern bzw.
VPublic Private Partnership im E-Government
Geeignete Beschaf- Prozess- Interaktive Bürger- Marktplätze, Partizipa- Bildung,
PPP-Grund- fung, DV optimie- Dienst- Information Portale ation, e- Lernen
form rung leistungen democracy
gesellschafts-
rechtlich + ++ +++ +++ +++ 0 +
vertrags-
rechtlich +++ +++ +++ ++ +++ 0 ++
bürger-
schaftlich 0 0 0 ++ + +++ +++
Informell 0 + 0 + + + ++
Abb. E-3: Angemessene Grundformen und Instrumente für verschiedene Aufgaben des
E-Government
5.) Unabhängig von den in Frage kommenden menhang zwischen PPP und Beteiligungs-
Aufgaben sowie PPP-Grundformen und spe- management angesprochen. In kleineren
zifischen Instrumenten ist eine umfassende Verwaltungen reicht im Regelfall eine Stabs-
Umfeld- und Marktanalyse für die Vorbereitung stelle, die bei der Verwaltungsleitung angesiedelt
jedes öffentlichen Entscheidungsprozesses ist, für das Beteiligungsmanagement aus. Für
notwendig. Die entsprechende – an Experten in größere Verwaltungen existieren derzeit parallel
Fachämtern und/oder Stabsstellen – zu Lösungen als Eigenbetrieb, Eigengesellschaft
delegierende Vorarbeit für den öffentlichen oder Abteilung der Finanzverwaltung bzw.
Entscheider besteht darin, Kriterien für die Kämmerei.
Relevanz der Aufgabe zu definieren. Alter-
nativszenarien und Kosten-Nutzen-Analysen 7.) Fasst man die Quintessenz der dargestellten
hinsichtlich unterschiedlicher Lösungsmöglich- Phasen von PPP aus Sicht öffentlicher Ent-
keiten sind ebenso zu entwickeln und durch- scheider zusammen, ergibt sich eine spezifische
zuführen wie Informationen über etwaige Checkliste für die verschiedenen Phasen eines
zentrale (landesweite) PPP-Rahmenkonzepte PPP-Vorhabens für Aufgaben des E-Govern-
und verwaltungsübergreifende bzw. horizontale ment.
Kooperationsmöglichkeiten in dieser Phase
zusammen zu tragen sind. Hier wird auch das
Wissen über und von möglichen privaten
Partnern, vor allem aus informellen Anbah-
nungsgesprächen, einbezogen. PPP-Checkliste für Aufgaben des E-Govern-
ment aus Sicht öffentlicher Entscheider
6.) Sobald die Phase der PPP-Umsetzung und -
Evaluierung erreicht wird, muss – im Rahmen · Die E-Government-Strategie wurde formu-
eines Projekt- und Beteiligungscontrolling – liert und hinsichtlich relevanter Aufgaben, An-
kontinuierlich überprüft werden, ob und inwieweit gebote, Kriterien und Arbeitsschritte spezifiziert.
die zuvor formulierten Entscheidungskriterien
erfüllt werden. Als Grundlage für den Ent- · Im Rahmen der E-Government-Strategie
scheider müssen dafür geeignete Kennzahlen können die Aufgaben und Leistungen genau
bzw. (qualitative) -größen ermittelt, ausgewertet dargestellt werden, die sinnvoll in öffentlich-
und aufbereitet werden. Damit ist der Zusam- privater Kooperation erbracht werden sollen.
VIPublic Private Partnership im E-Government
· In Zusammenarbeit mit der Rechtsaufsicht · Der Gesellschafts- bzw. Vereinszweck
(und ggf. privaten Beratern) ist der juristische oder das Stiftungsziel und/oder andere bzw.
Rahmen für öffentlich-private Kooperationen mit weitere Verträge sind formuliert und vereinbart.
der vorgenommenen Aufgabenbeschreibung
erörtert worden. · Die notwendigen Ressourcen sind bereit
gestellt: Durch Regelung der öffentlichen und
· Eine Umfeldanalyse mit Kosten-Nutzen- privaten Einzahlungspflicht sowie Investitions-
Analyse alternativen Szenarien und informellen leistungen und der Einbringung von Vermö-
Anbahnungsgesprächen hat stattgefunden. gensgegenständen, insbesondere der Rechte
an der öffentlichen Domain.
· Die Zustimmung der politischen Gremien
der Verwaltung ist gesichert, alle dafür · Das notwendige Personal ist bereit gestellt:
notwendigen Entscheidungsvorbereitungen sind Die Geschäftsführung und/oder der Betriebs-
erstellt. übergang von öffentlichen Mitarbeitern
(Personalgestellung) ist/sind geregelt.
· Soweit bürgerschaftliche Interessengrup-
pen einbezogen werden sollen, sind ent-
sprechende Vereinbarungen getätigt.
VIIPublic Private Partnerships im E-Government
Formen, Instrumente und Entwicklungsschritte
öffentlich-privater Kooperation
Eine Studie der Bertelsmann Stiftung
in Zusammenarbeit mit der Universität Kassel
Projektleitung für die Bertelsmann Stiftung:
Dr. Thomas Hart
Carolin Welzel
Für die Universität Kassel:
Dr. Wolfgang Gerstlberger
Dr. Detlef Sack
Gütersloh/Kassel, Juni 2003Public Private Partnership im E-Government
1. Einleitung 2
2. E-Government und PPP – Definition und allgemeine Rahmenbedingungen 5
3. Vor- und Nachteile von PPP 7
4. Klärungs- und Konfliktsituationen 10
5. Überblick bezüglich gebräuchlicher und möglicher PPP-Formen 13
5.1 PPP-Grundformen 13
5.2 Blick über den nationalen Tellerrand 17
5.3 Zentralisierungstypen 17
6. Ausgewählte bundesdeutsche und internationale Fallbeispiele 18
6.1 PPP mit Beteiligung der deutschen Bundesländer 18
6.2 PPP mit Beteiligung von Stadtstaaten bzw. Großstädten 21
6.3 PPP von und zwischen bundesdeutschen Kommunen 27
6.4 Internationale Fallbeispiele 28
7. Das Lösungspotential der Organisationsform PPP im E-Government 31
8. Phasen der Vorbereitung und Umsetzung einer PPP 34
8.1 Aufgabenbestimmung – Vorbereitung öffentlich-privater Kooperation im E-Government 34
8.2 Entscheidungsphase 39
8.3 Umsetzungsphase 41
8.4 Umfeldanalyse und Evaluierung 42
9. Fazit: Verallgemeinerbare Erfolgsfaktoren für PPP 43
10. Checkliste zur Beurteilung einer PPP-Idee 45
10.1 Vorbereitung 45
10.2 Entscheidung 45
10.3 Umsetzung 45
11. Service-Teil 47
11.1 Glossar 47
11.2 Internetadressen 51
11.3 Literatur 54
11.4 Dokumentation: Eckpunkte eines PPP-Vertrages 58
1Public Private Partnership im E-Government
1. Einleitung
Der Fortschritt der Informations- und Kommu- Fläche. So manche reformwillige Kommune
nikations-Technologie verändert viele Bereiche erfindet mangels Markttransparenz die Räder
des gesellschaftlichen Lebens und bedingt von E-Government und E-Democracy neu (siehe
einige neue Handlungsfelder für bundesdeut- Bertelsmann Stiftung (2002), Balanced E-
sche Städte und Gemeinden.Die entsprechende Government. Transfer von Innovationen, Down-
materielle Infrastruktur ist auszubauen, load unter www.begix.de).
datentechnische Vernetzungen sind voranzu-
treiben, Medien- und Technologieprojekte wer- Ein weiteres – derzeit unerreicht aktuelles –
den initiiert, die Kommunen treten im World Wide Thema, das im Laufe der Recherchen immer
Web auf (vgl. Floeting 1997: 220 ff., Blön- wieder zur Sprache kam, ist die Frage, wie diese
nigen/Wulff 2001: 4 ff.). Das Stichwort „E- technologiegetriebenen Reformen eigentlich
Government“ ist in diesem Zusammenhang finanziert werden könnten. Das Schlagwort der
derzeit in der Verwaltungswelt in aller Munde. „Public Private Partnership“ wird gerne aufge-
Bundesweite Wettbewerbe und Initiativen wie nommen, verspricht es doch erhebliche finan-
„Schulen ans Netz“, „Initiative D21“ oder zielle Entlastung des öffentlichen Sektors bei
„media@komm“ haben in den letzten Jahren unveränderter (oder gar verbesserter) Service-
intensive Diskussionen über die Chancen und tiefe.
Risiken elektronischer Kommunikation für die
zukünftige Gestaltung des öffentlichen Sektors Gleichzeitig sind in den Verwaltungen oft nur
ausgelöst (vgl. Grabow et al. 2002, Bertelsmann dürftige Kenntnisse über Wesen und Ausge-
Stiftung 2002, Siegfried 2002). staltungsmöglichkeiten von derartigen Partner-
schaften vorhanden. Die Anforderungen der
„E-Government“ wird dabei als ein wesentlicher Vergangenheit waren andere: Betriebswirt-
Modernisierungsschritt öffentlicher Verwaltun- schaftliches Verständnis und die Fähigkeit zum
gen angesehen. Es gilt als Instrument, um den Projektmanagement waren nicht die ersten
gewachsenen Ansprüchen von Bürgern und Anforderungen an die Mitarbeiter und Führungs-
Unternehmen hinsichtlich der effizienten und kräfte des Verwaltungsapparates. Genau diese
transparenten Erfüllung von Dienstleistungen Fähigkeiten sind aber notwendig, will man auf
besser gerecht zu werden. Im Rahmen des Augenhöhe mit privatwirtschaftlichen Partnern
Projektes „Balanced E-Government“ unter- verhandeln und für beide Seiten Nutzen stiftende
suchte die Bertelsmann Stiftung die ent- Kooperationen einleiten. Eine derartige gleich-
scheidenden Erfolgsfaktoren für „gutes“ E- berechtigte Zusammenarbeit setzt – auf Seiten
Government. Die internationale Recherche und der privaten Partner – die Bereitschaft voraus,
die zahlreichen Expertengespräche führten zu sich mit den Entscheidungsabläufen in öffent-
einem Katalog von Kriterien, der Entschei- lichen Verwaltungen vertraut zu machen.
dungsträgern in der Verwaltung als Orientierung
bei der Implementierung eigener Lösungen Ohne solche Kooperationen werden manche E-
dienen kann (siehe Hart/Friedrichs/Schmidt Government-Angebote künftig wohl nicht mehr
2002 und Bertelsmann Stiftung, 10 Punkte Plan entstehen können. Der hohe Ressourceneinsatz
für gutes E-Government, Download unter für die Einrichtung und Ausgestaltung der
www.begix.de). technischen Infrastruktur steht dem entgegen.
Um mit Hilfe verschiedener Formen des „Public
In der Nachfolge dieser Ermittlung vernünftiger Private Partnerships“ (PPP) dennoch weiterhin
Strategien für die Entwicklung und Implemen- zeitgemäße Dienstleistungen erbringen zu
tierung von E-Government-Projekten gilt die können, müssen auch auf privatwirtschaftlicher
Aufmerksamkeit nun spezielleren Einzelas- Seite das technische wie betriebswirtschaftliche
pekten: Welche konkreten Defizite stehen der Wissen und die Finanzmittel mobilisiert werden,
bürgerorientierten Nutzung der neuen Kommuni- das bzw. die den öffentlichen Gebietskörper-
kations- und Informationstechnologien im schaften nicht oder nur teilweise zur Verfügung
Wege? So werden in aufwändigen Leitprojekten stehen.
zwar innovative Ansätze gefördert – die Infor-
mation gelangt jedoch nicht ohne weiteres in die
2Public Private Partnership im E-Government
Zugleich wird mit Hilfe von PPP eine ord- soll einen Beitrag dazu leisten, Verwaltungs-
nungspolitische Grundsatzentscheidung erleich- bedienstete, Führungskräfte, politische Ent-
tert: Der Entscheidungsprozess zwingt dazu, scheidungsträger sowie Verbands- und Ver-
Verwaltungsleistungen, die den Prinzipien der einsrepräsentanten auf dem Weg zu PPP zu
Effizienz, Effektivität und Bürgernähe entspre- begleiten. Die Studie und der im Zusammen-
chen sollten, eindeutig von den politischen hang damit erstellte Leitfaden konzentrieren sich
Grundsatzentscheidungen zu trennen. Diese auf PPP als Instrumentarium, um E-Govern-
müssen sich an Maßstäben der demokratischen ment-Lösungen zu realisieren. Die dargestellten
Legitimation und strategischen Entwicklung des Vertragsformen und Kooperationsinstrumente,
öffentlichen Sektors ausrichten. allgemeinen Vor- und Nachteile, Rahmenbedin-
gungen, Zielkonflikte sowie Gestaltungsemp-
Spezifisch für PPP-Lösungen ist demnach, dass fehlungen sind dabei meist sehr viel grund-
es sich dabei sowohl um ein betriebswirt- sätzlicher auch auf andere PPP-Anwen-
schaftliches Finanzierungsinstrumentarium als dungsgebiete übertragbar. Ver- und Entsorgung,
auch um ein politisch-organisatorisches Modell Stadtentwicklung, Wirtschaftsförderung, Verkehr,
für die Durchführung öffentlicher Aufgaben Weiterbildung, To u ri s mu s, Freizeit, Sport &
handelt. Aus der engen Verquickung dieser Kultur usw. unterliegen, wenn es um die
beiden Ebenen ergeben sich beträchtliche Schaffung von Finanzierungskooperationen
Chancen, aber auch gewisse Risiken für die geht, sehr ähnlichen Gesetzmäßigkeiten und
öffentliche Hand. Anforderungen wie E-Government-Projekte.
Für die vielfältigen rechtlichen und technischen PPP lassen sich lediglich in vereinzelten Fällen
Probleme des E-Government zeichnen sich als eindeutig abgrenzbares Element der Verwal-
allmählich praktikable Lösungen ab, auch wenn tungsmodernisierung gestalten. In der Regel
hier noch viel Detailarbeit zu leisten ist. Was handelt es sich bei der Institutionalisierung der
zukunftsfähige organisatorische und finanzielle Partnerschaft um einen komplexen Vorgang, der
Projektformen angeht – an dieser Stelle wird Veränderungen in unterschiedlichen Bereichen
insbesondere von PPP ausgegangen –, gibt es des öffentlichen Sektors umfasst. Gerade im
in Deutschland bereits einige Referenzmodelle Querschnittsbereich E-Government werden
(vgl. z.B. Eifert 2002, Eifert/Stapel-Schultz 2002, mehrere Aufgabenfelder der Leistungser-
Stapel-Schultz/Eifert/Siegfried 2002). Daneben bringung tangiert. Vor diesem Hintergrund – und
existieren bereits erste praxisorientierte Ein- aufgrund entsprechender Erfahrungen aus den
führungen zur vertraglichen Gestaltung von PPP untersuchten Fallbeispielen – darf sich der
im E-Government-Bereich (vgl. z.B. Schel- vorliegende Leitfaden nicht darauf beschränken,
lenberg 2001). Allerdings ist zur Zeit noch davon einzelne PPP-spezifische und standardisierte
auszugehen, dass das Wissen über die Verfahrensschritte aufzulisten. Er muss vielmehr
vielfältigen Formen öffentlich-privater Koopera- auch auf allgemeine strategische Entschei-
tionen im Bereich des E-Government noch nicht dungsverfahren hinweisen. Gerade weil E-
so verbreitet ist wie es sein müsste (vgl. z.B. Government eine Querschnittsfunktion im
Nuremberg-Report: 17 ff.). Dies ist insofern kommunalen Aufgabenspektrum zukommt, und
bemerkenswert, als die neueren E-Government- die Einrichtung von PPP Teil des gesamten
Studien übereinstimmend zeigen, dass fehlende Modernisierungsprozesses in der Verwaltung ist,
Finanzierungskonzepte zu den wichtigsten ist es wichtig, die entsprechenden Vorbe-
Entwicklungshemmnissen für E-Government- reitungs- und Umsetzungsschritte breiter darzu-
Lösungen gehören (vgl. Baron 1999: 95 ff., stellen.
Bertelsmann Stiftung 2001, Grabow 2001: 13).
Angesichts der vielfältigen, nicht immer wider-
Hier möchte diese Studie eine praxisorientierte spruchsfreien Anforderungen an E-Government-
Hilfestellung für alle Interessierten aus Leistungen in Form von PPP überrascht es nicht,
Verwaltung, Politik und Verbänden anbieten. Sie dass im In- und Ausland auch negative
1
Dabei steht jedoch nicht die (rein) ökonomische Bewertung von PPP im Vordergrund, obwohl auch hier in den Verwaltungen noch
nötiges Expertenwissen fehlt (z.B. für die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsvergleichen; vgl. z.B. den Anhang der SPD-Fraktion
2001), sondern das Identifizieren von Entscheidungshilfen für die – ökonomisch, politisch und sozial – ausgewogene Gestaltung von
E-Government.
3Public Private Partnership im E-Government
Erfahrungen zu verzeichnen sind. Diese sollen ziehen. Bei der Finanzierung und Organisation
jedoch nicht als Verhinderungsargument dienen, von E-Government wird daher in den Fall-
sondern sind mit dem Ziel aufgenommen beispielen immer auch auf potenzielle Risiken
worden, Lehren aus den gemachten Fehlern zu und Rückzugsmöglichkeiten hingewiesen.
Elemente der Studie
Übersicht über den Diskussionsstand zu öffentlich-privaten Kooperationen
Überblick über PPP-Grundformen und spezifische Instrumente sowie deren Lösungspotential
Ein Phasenmodell für die Entwicklung und Realisierung von PPP-Ideen
Checkliste für die Bewertung einer PPP-Projektidee
Die wichtigsten Begriffe in Kürze, Glossar und Service-Teil
Abb. 1: Nutzen der Studie für den Leser
Ausgehend von der beschriebenen Zielstellung enthält ein Fazit im Sinne der komprimierten
gliedert sich dieser Leitfaden in mehrere Kapitel, Vorstellung von Faktoren und Arbeitsschritten,
die nicht unbedingt in der dargestellten Reihen- die eine erfolgreiche öffentlich-private Koopera-
folge gelesen werden müssen. Leser und tion befördern. Kapitel 10 und 11 runden die
Leserinnen mit allgemeinen Vorkenntnissen, die Studie im Sinne eines handlungsorientierten
nach konkreten Problemlösungen suchen, Überblicks und Leitfadens ab. Sie enthalten eine
können sich beispielsweise direkt den Fallbei- zusammenfassende Checkliste für die Bewer-
spielen oder der Darstellung der Phasen eines tung von PPP-Projektideen, einen Serviceteil mit
PPP-Projektes zuwenden. einem ausführlichen Glossar sowie Internet-
Adressen, bei denen weiterer Rat eingeholt
Die der Einführung folgenden Kapitel 2 bis 5 werden kann.
sind der begrifflichen Klärung und den allgemei-
nen Rahmenbedingungen für PPP gewidmet. Die vorliegende Studie beruht auf vielfältigen
Sie stellen die Definition sowie Vor- und internationalen Recherchen (Internet- und Doku-
Nachteile von privat-öffentlichen Kooperationen mentenanalysen, Auswertung von Untersuchun-
ebenso dar wie die Klärungs- und Konfliktsitua- gen, Experteninterviews und Hintergrund-
tionen, die sich im Rahmen der Vorbereitung und gespräche) sowie den Rückkopplungen mit
Umsetzung ergeben können. Zudem wird ein Experten im Rahmen eines Workshops der
Überblick bezüglich der (inter)national gebräuch- Bertelsmann Stiftung im November 2002. Im
lichsten und weiterer möglicher Projektformen Mittelpunkt stand dabei das Bemühen, zusätz-
gegeben. Es folgt die Darstellung ausgewählter lich zu allgemeinen Trends, möglichst konkrete
Fallbeispiele in Kapitel 6. Die entsprechenden Anschauungsbeispiele für die zentralen Aspekte
Ausführungen sind dabei jeweils nur so aus- herauszuarbeiten. Ohne die Auskunfts- und
führlich wie es für das Verständnis der Beispiele, Diskussionsbereitschaft vieler Experten vor Ort,
Stolpersteine und daraus abgeleiteten Hand- vor allem in lokalen Projekten, sowie aus
lungsempfehlungen notwendig ist. Kapitel 7 Wissenschaft, Politik und Verbänden, hätten die
beschreibt das Lösungspotenzial der Organisa- PPP-Studie und der darauf aufbauende
tionsform PPP im Bereich des E-Government. In Leitfaden nicht realisiert werden können. Allen
Kapitel 8 wird ein Phasenmodell für die Beteiligten sei daher an dieser Stelle
Vorbereitung, Entscheidung und Umsetzung von ausdrücklich für die Weitergabe von Experten-
PPP-Projekten vorgestellt – es kann unabhängig wissen gedankt, dessen Erwerb häufig mit
von den jeweiligen Projektformen und lokalen großen Mühen verbunden war.
Problemstellungen verwendet werden. Kapitel 9
4Public Private Partnership im E-Government
2. E-Government und PPP – Definition und
allgemeine Rahmenbedingungen
Der Begriff des E-Government, wie er im Fol- Diese drei Säulen können getrennt voneinander
genden gebraucht wird, umfasst die strategische im Netz auftreten oder über ein gemeinsames
und operative Nutzung von Kommunikations- Portal und eine übergreifend betriebene Platt-
technologien durch öffentliche Akteure zur form, organisatorisch integriert, angeboten
internen Reorganisation von Prozessen, zur werden (vgl. Stapel-Schultz/Eifert/Siegfried
Bereitstellung von Informationen und zum An- 2002: 10 ff.). Die Fachanwendungsbereiche
bieten von Dienstleistungen (Transaktionen), lassen sich des Weiteren in die in Abbildung 2
sowie die Bürgerpartizipation an öffentlichen dargestellten einzelnen Elemente ausdifferen-
Diskussions- und Entscheidungsprozessen zieren:
(zum „Balanced E-Government“-Konzept der
Bertelsmann Stiftung, siehe Bertelsmann
Stiftung 2002, www.begix.de). E-Government
umfasst dabei unterschiedliche Wertschöpfungs-
stufen: Den Zugang der Nutzer zum Angebot,
das Portal, die technische Plattform und die
Fachanwendungsbereiche. Diese unterteilen
sich in:
· Verwaltungsangebote (z.B. Informationen
über öffentliche Dienstleistungen, elektronische
Antragsbearbeitung),
· private Angebote (z.B. Werbung für Unter-
nehmen, „virtuelle Marktplätze“) und
· Angebote des gesellschaftlichen, kulturellen
und politischen Lebens (z.B. Veranstaltungs-
kalender, Diskussionsforen, Bürgerbeteiligung).
E-Government: E-Commerce e-Community
Kernbereich
öffentliche verwaltungs- elektronische Allgemeine „Internet- bürger- Wissens-
Beschaffung interne Pro- Formulare Informations- Marktplätze“ schaftliche manage-
(z.B. IT, zess- Portale für Beteili- ment
Büromaterial) Optimierung (stadt@de) Informationen gung Bildungs-
(„E-Demo- projekte
elektronische Internes Wis- weitere inter- spezielle Plattformen für cracy“)
Datenverar- sensmanage- aktive „Behörden- Internet- („E-Learn-
beitung ment Dienstleistun- wegweiser“ Geschäfts- ing“)
(„Rechen- gen der „vor- beziehungen
zentren“) verlagerten („E-Business“)
Verwaltung“
(z.B.
Zahlungen)
Abb. 2: Elemente des E-Government
5Public Private Partnership im E-Government
In Bezug auf die Organisationsform PPP findet tet sind, der von ökonomisch-strukturellen, recht-
in der praxisbezogenen Literatur die folgende lich-institutionellen sowie politisch-kulturellen
allgemeine, aber ausreichend spezifische Defini- Faktoren bestimmt wird (vgl. Sack 2002: 46 ff.).
tion Anwendung (vgl. Blanke et al. 2001: 129 ff.,
s.a. Heinz 1998: 554 f.): Das Engagement von Unternehmen zur Betei-
ligung an PPP-Kooperationen ist eng an die
Privat-gewerbliche, nicht staatliche und staat- konjunkturelle Lage der entsprechenden Bran-
liche Akteure kooperieren bei PPP in formellen chen und die allgemeine Wirtschaftslage
Gremien oder gemischten Unternehmen, um gekoppelt. Diese Faktoren drücken sich im
Projekte umzusetzen und Leistungen zu erstel- u n t e rn e h m e rischen Investitionsverhalten, in
len, die auch in staatlicher Eigenregie erbracht Profiterwartungen, in der Erschließung neuer
werden könnten. Dafür bringen sie personelle, Geschäftsfelder oder im Personalmanagement
strategische und finanzielle Ressourcen ein. aus. Am Schlagwort der „New Economy“ zeigen
sich exemplarisch die Herausforderungen, die
Mit dieser allgemeinen, angesichts unterschied- mit dieser Einbettung von PPP verbunden sind.
lichster Projektformen jedoch durchaus sinn- Eine an informationstechnologischen Dienst-
vollen Auslegung wird hervorgehoben, dass der leistungen orientierte Branche mit neuen
Begriff „Private“ sehr weit gefasst werden kann. Unternehmens- und Beschäftigungsmodellen
Klassische Großunternehmen sind damit ange- erlebte in den letzten Jahren nach einem rapiden
sprochen, aber auch regionale, kleine und Aufschwung eine Phase der Restrukturierung
mittlere Unternehmen, (teil-)privatisierte Träger und Konsolidierung, in der sämtliche Unter-
öffentlicher Aufgaben, Sparkassen und Landes- nehmenstätigkeiten und -verpflichtungen auf
banken, Kammern sowie zivilgesellschaftliche den Prüfstand gestellt werden (vgl. z.B. Scherrer
Vereine, Verbände und Bürgerinitiativen. Zudem 2001). Zur Zeit wird der deutsche PPP-Markt im
können auch öffentliche Gebietskörperschaften Bereich des E-Government von einigen weni-
im Rahmen von PPP verstärkt untereinander gen, international agierenden Großunternehmen
kooperieren. Die EU, die Bundesregierung, die bedient, z.B. Siemens, IBM oder Microsoft. Bei
Bundesländer sowie Städte und Gemeinden diesen Firmen konzentriert sich ein Großteil der
arbeiten in gemeinsamen Projektverbünden spezifischen technologischen und betriebswirt-
zusammen. In grenznahen Regionen geschieht schaftlichen Kompetenz. Sie können von daher
dies zunehmend auch grenzüberschreitend. als private PPP-Partner eine vergleichsweise
große Verlässlichkeit bieten. Zugleich bleibt aber
Der Begriff PPP umfasst eine Fülle unter- festzuhalten, dass sich die ökonomische Struk-
schiedlicher Vertragsformen. Kennzeichnend für tur und die lokale Bindung von Unternehmen von
PPP ist schließlich die zwar banale aber wirk- Region zu Region unterscheiden. Die Verla-
mächtige Tatsache, dass verschiedenartige gerung von Kompetenzen in andere Unterneh-
Handlungslogiken miteinander vermittelt werden mensstandorte kann durchaus Zielformu-
müssen: Während öffentliche Akteure demo- lierungen öffentlicher Akteure beeinträchtigen,
kratisch legitimierten, gemeinwohlorientierten sofern diese wirtschaftsfördernde Aspekte im
Zielsetzungen verpflichtet sind, orientieren sich Sinne der regionalen Clusterbildung in der
Unternehmen an dem Primat der – in unter- Informationstechnologie beinhalten (vgl. Blote-
schiedlichen Zeithorizonten zu erreichenden – vogel 1999).
Rentabilität. Vereine und Initiativen agieren zu
Gunsten unterschiedlicher soziokultureller An- Neben derartigen (regional-)ökonomischen Ein-
liegen im non-profit-Bereich, wohingegen Kam- flüssen sind rechtliche Rahmenbedingungen, die
mern, Verbände und Gewerkschaften bestimmte lokale Entscheider zumindest kurzfristig akzep-
partikulare gesellschaftliche Interessen vertreten tieren müssen, als wesentlicher externer Faktor
(vgl.Heinz 1998:555 ff., Holzer/Callahan 1998: 3 für die Gestaltung öffentlich-privater Koopera-
ff., Gerstlberger 1999: 58 ff.). tionen zu diskutieren. Deutsche PPP-Modelle
werden, anders als z.B. in den angelsächsischen
Darüber hinaus bleibt in einer ersten Staaten, durch Kommunal- und Landesrecht –
Annäherung an den Begriff PPP festzuhalten, zusätzlich zu Bundes- (und EU-)Recht –
dass die unterschiedlichen öffentlich-privaten vergleichsweise stark reguliert. Aktuell macht
Kooperationsformen in einen Rahmen eingebet- dies die Forderung nach einem eigenständigen
6Public Private Partnership im E-Government
„Kooperationsrecht“ (vgl. Schuppert 2001) für Bürgerbeteiligung, wie sie bisher insbesondere
öffentlich-private Zusammenarbeit deutlich, die bei bildungspolitischen Projekten („Schulen ans
bereits von etlichen Verwaltungswissenschaft- Netz“) erprobt wird, kann die gesellschaftliche
lern und -juristen erhoben wird. Der grund- Akzeptanz für PPP-Projekte fördern. Voraus-
sätzlichen „örtlichen Allzuständigkeit“ der Städte setzung dafür ist die Bereitschaft bei öffentlichen
und Gemeinden (vgl. Art. 28, Abs.2 GG) steht und privaten Partnern, sich dem Bürgerdialog
innerhalb des bundesdeutschen Aufgaben-, aktiv zu stellen.
Planungs- und Finanzierungsverbundes eine
Vielzahl zu beachtender (verfahrens-)rechtlicher Diese skizzierten Einbettungen von PPP
Bestimmungen gegenüber. Die Zulässigkeit der bestimmen mit ihren jeweiligen lokalen
wirtschaftlichen Betätigung nach den Maßgaben Eigenheiten die Entwicklungsphasen privat-
der jeweiligen Gemeindeordnungen sowie ver- öffentlicher Kooperationen und die Handlungs-
waltungsverfahrens- und haushaltsrechtliche anforderungen an öffentliche wie auch an private
Regelungen geben ebenso den rechtlich- Akteure. Von den ersten Vorüberlegungen über
institutionellen Rahmen von PPP vor wie eine konkrete Untersuchung des Umfeldes bis
vergabe-, steuer- und kartellrechtliche Bestim- hin zur Checkliste der Projekte umrahmen sie
mungen (vgl. Hornung 1998: 9 ff., Baron 1999: die konkreten PPP-Formen im Bereich des E-
31 ff., Schellenberg et al. 2002). Öffentliche Gove rn m e n t . Sie bestimmen zugleich den
Akteure stehen bei der Konkretisierung privat- möglichen Nutzen der PPP.
öffentlicher Kooperationen vor der – mitunter
zeitaufwändigen – Aufgabe, in Zusammenarbeit
mit Anwälten und der Rechtsaufsicht die ver-
traglichen Möglichkeiten von PPP auszuloten. 3. Vor- und Nachteile von PPP
Die Kombination von politisch-organisatorischen
Entscheidungsmodellen und Finanzierungs- Ein Blick auf diese allgemeinen Vor- und
instrumenten, die für PPP charakteristisch ist, Nachteile öffentlich-privater Zusammenarbeit
macht diese Aufgabe zu einer komplexen zeigt die Chancen und Risiken, die bei der
Angelegenheit. Entscheidung über die Beteiligung an PPP-
Modellen in Verwaltungen zu berücksichtigen
Die Bedeutung der politisch-kulturellen Einbet- sind. Vor- und Nachteile betreffen sowohl die
tung von PPP ergibt sich aus den Grundsätzen strategische (Grundsatzentscheidung über das
der Legitimation öffentlichen Handelns in Zustandekommen) als auch die operative Ebene
repräsentativen Demokratien. Jede privat-öffent- (laufender Betrieb). Auch die operative Ebene
liche Kooperation muss bzw. – je nach sollte bereits ab dem Beginn eines Entschei-
Institutionalisierungsgrad – sollte auf einer dungsprozesses mit berücksichtigt werden,
parlamentarischen Zielformulierung und Grund- denn der PPP-Betrieb hat im Regelfall positive
satzentscheidung basieren, da Entscheidungs- und/oder negative Rückwirkungen auf die Arbeit
kompetenzen auf externe Akteure übertragen der Gesamtverwaltung (vgl. Abbildung 3).
werden.Insofern ist die Entwicklung von Formen
privat-öffentlicher Kooperation abhängig von Als entscheidende strategische Vorteile sind zu
gesellschaftlichen Debatten und Aushandlungs- nennen:
prozessen, in denen grundsätzliche ideologische
Haltungen und politikfeldspezifische Zielformu- · Finanzmittel und betriebswirtschaftliche so-
lierungen aufeinander treffen können. wie technologische Kompetenz von Privaten,
Mitunter existiert eine konfliktorientierte politi- über die eine Verwaltung nicht selbst verfügt,
sche Kultur bis hinunter auf die kommunale stehen zur Verfügung. Dadurch können im Sinne
Ebene. Diese macht aus privater Sicht häufiger eines verbesserten Bürgerservice Leistungen
eine rechtliche Formalisierung von PPP-Pro- aufrecht erhalten oder realisiert werden, für die
jekten erforderlich. Unternehmen als private eigene Ressourcen fehlen.
Partner sind jedoch ihrerseits gefordert, eine
gewisse Akzeptanz für – teilweise widerstrei- · Häufig gehen mit PPP positive
tende – politische Interessen in Kommunalparla- regionalwirtschaftliche Effekte (Schaffung von
menten sowie im gesellschaftspolitischen Arbeitsplätzen, Verbesserung der Infrastruktur)
Umfeld der Verwaltungen mitzubringen. Direkte einher.
7Public Private Partnership im E-Government
· Anders als im Fall einer vollständigen tionen bezüglich aktueller Entwicklungen in
materiellen Privatisierung von Aufgaben bleiben einem Projektfeld geben.
politische Einflussmöglichkeiten und die Mit-
sprache der Verwaltungsleitung in Projekt-
gremien und bei der Vertragsgestaltung grund- Die wichtigsten strategischen Nachteile von
sätzlich erhalten. PPP sind demgegenüber:
· Finanzielle, technische, organisatorische · Der organisatorische und personelle Auf-
und personelle Risiken, die besonders bei für wand für die Projektvorbereitung wird häufig
eine Verwaltung überdurchschnittlich großen unterschätzt. Die Prüfung, Vorbereitung und
und/oder besonders innovativen Projekten Durchführung von vergabe- und personal-
auftreten, können geteilt und damit für den rechtlichen Maßnahmen, Vertragsklauseln sowie
einzelnen Partner verringert werden. von Datenschutzbelangen (Ausschreibungen,
Beihilferegelungen, Personalüberleitung, Kon-
· Vertreter der Politik, der Bürgerschaft, ge- troll- und Konfliktmechanismen) ist zeitintensiv
sellschaftlicher Gruppen sowie der Beschäf- und erfordert spezielles Know-how.
tigten sind, wiederum anders als bei einer
vollständigen Privatisierung, in die Projekt- · Politische Beteiligungsmöglichkeiten bleiben
struktur integrierbar. zwar grundsätzlich erhalten, werden jedoch im
Gegensatz zu vollständig öffentlichen Projekten
· PPP und Public Public Partnership, also die eingeschränkt. Die Entscheidungslogik privater
ebenfalls an Bedeutung gewinnende Zusam- Unternehmen ist mit der öffentlichen Entschei-
menarbeit verschiedener Gebietskörperschaf- dungslogik zu vereinbaren.
ten, lassen sich häufig miteinander verbinden.
· Das Prinzip der Risikoteilung bedeutet auch,
· PPP-Erfahrungen (Vertragsgestaltung, Pro- dass mit Insolvenz oder Ausführungsproblemen
jektarbeit, Controlling, Personalmanagement) auf Seiten des privaten Partners zu rechnen ist.
eröffnen Lernmöglichkeiten in verschiedenen Diese Aspekte können besonders in einer
Bereichen einer Gesamtverwaltung. schlechten konjunkturellen Situation oder bei
besonders innovativen Projekten relevant
werden.
Als wesentliche operative Vorteile lassen sich
anführen: · Manche auf den ersten Blick attraktive PPP-
Formen (z.B. das US-amerikanische cross-
· Managementtechniken aus dem privaten border-leasing) sind erst ab einem sehr hohen
Sektor können in Einzelprojekten erprobt und finanziellen Projektvolumen sinnvoll. Daher
aufgrund der gewonnenen Erfahrungen – ggf. kommen sie für kleinere Verwaltungen und
auch in modifizierter Form – auch für andere Projekte nicht in Frage.
Verwaltungsbereiche eingesetzt werden.
· Da bisher in Deutschland erprobte Sche-
· Die Existenz von PPP-Projekten ermöglicht mata für die detaillierte Wirtschaftlichkeitsbe-
es – im Sinne der Setzung neuer Leistungsstan- rechnung bezüglich einzelner PPP-Formen und
dards und eines Qualitätsmanagements –, den für ihren Vergleich mit Alternativmodellen fehlen,
verwaltungsinternen Erfahrungsaustausch und kann das Projektrisiko im Vorfeld nur bedingt
Wettbewerb zu fördern. eingegrenzt werden. Auch der günstigste
Einstiegszeitpunkt für einen privaten Partner ist
· Der enge Kontakt mit einem privaten bisher nur abschätzbar.
Partner(konsortium) erleichtert es, mögliche
Folgeprojekte vorzubereiten und deren Rea- Neben diesen strategischen Risiken sind
lisierbarkeit und Marktchancen frühzeitig auszu- folgende mögliche operative Nachteile zu
loten. Darüber hinaus kann ein (größerer) bedenken:
privater Partner, der im Regelfall verschiedenste
nationale und internationale Projekte gleichzeitig · Zusätzlich zu dem Aufwand für die
durchführt, einer Verwaltung wertvolle Informa- Projektvorbereitung und Vertragsverhandlungen
8Public Private Partnership im E-Government
sind Ressourcen und notwendiges Know-how tausch und mögliche Synergieeffekte – etwa die
für das PPP-spezifische Beteiligungsmanage- Entwicklung gemeinsamer technischer Stan-
ment einzukalkulieren. dards – drohten dann, vernachlässigt zu werden.
Aufwändiges Gegensteuern wurde notwendig.
· Wenn ungenügend vorbereitetes öffentliches
Personal in eine PPP-Projektgesellschaft über- · Im Falle von Problemen in einem PPP-
geleitet wird oder neues Personal nicht frühzeitig Projekt oder gar des Scheiterns ergeben sich,
genug rekrutiert werden kann, ergeben sich besonders wenn es sich um größere Projekte
hohe Folgekosten und organisatorische Anpas- von starkem öffentlichen Interesse handelt,
sungsprobleme. negative Einflüsse für die Legitimation der
Gesamtverwaltung.
· Produktiver interner Wettbewerb in einer
Verwaltung kann sich leicht hin zu unproduktiver · Die Entscheider in PPP-Projekten sind im
Konkurrenz entwickeln. Die Ausweitung dezen- Regelfall bemüht, eine eigenständige corporate
traler Freiheiten für einzelne Verwaltungs- identity zu entwickeln.Wird diese nicht sorgfältig
bereiche führte in der Vergangenheit – übrigens mit der Gesamtverwaltung abgestimmt, was
ähnlich auch in der Privatwirtschaft – bereits in häufiger zu beobachten ist, droht die Gefahr,
etlichen Fällen dazu, dass übergeordnete dass das öffentliche Bild einer Gesamtver-
Interessen bedroht wurden. Erfahrungsaus- waltung verschwimmt.
Mögliche Vorteile aus Sicht Mögliche Nachteile aus Sicht
öffentlicher Akteure öffentlicher Akteure
Strategische Ebene Strategische Ebene
Haushaltskonsolidierung Hoher Aufwand bei der Initiierung einer PPP
Realisierung politisch gewollter Projekte trotz Insolvenz oder Ausführungsprobleme des
fehlender öffentlicher Mittel privaten Partners (Problem der Risikoteilung)
Effektivere Nutzung öffentlicher Ressourcen Egoismen einzelner Gesellschaften, die die
Sicherung politischer Einflussmöglichkeiten Steuerung öffentlicher Beteiligungen
erschweren
Kombinierbarkeit mit Public Public Partnership
Integrierbarkeit von Politik, Bürgern und Verlust an politischer Beteiligung aufgrund des
gesellschaftlichen Gruppen in ein Projekt steigenden privaten Einflusses auf kommunale
Gesellschaften
Positive regionalwirtschaftliche Effekte
Gebührenerhöhungen zu Lasten der Bürger
Synergieeffekte für die Entwicklung der
Gesamtverwaltung
Operative Ebene Operative Ebene
Erprobung von Managementtechniken aus dem Aufwand für Beteiligungsmanagement
privaten Sektor Unproduktive verwaltungsinterne Konkurrenz
Möglichkeiten für verwaltungsinternen (Vernachlässigung von Erfahrungsaustausch
Wettbewerb und Erfahrungsaustausch und möglichen Synergieeffekten)
Vorbereitung von Folgeprojekten Negative Ausstrahlung auf die
Information über (inter)nationale Entwicklungen Gesamtverwaltung im Falle von Problemen
im Projektfeld oder des Scheiterns
Probleme durch den Aufbau einer
eigenständigen corporate identity
Unvorhergesehene Personalprobleme
Abb. 3: Mögliche Vor- und Nachteile bei PPP
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