Zwischen Anspruch und Wirklichkeit - Internationale Perspektiven vor der Weltklimakonferenz in Durban - Bibliothek der Friedrich ...
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PERSPEKTIVE
Zwischen Anspruch und Wirklichkeit
Internationale Perspektiven vor der
Weltklimakonferenz in Durban
NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.)
November 2011
n Angesichts des 2012 bevorstehenden Auslaufens der ersten Kyoto-Verpflichtungs-
periode und der bescheidenen Ergebnisse der Klimakonferenz in Cancún im letzten
Jahr stehen die Verhandlungspartner beim anstehenden Weltklimagipfel in Durban
unter sehr großem Druck, die Klimaverhandlungen zu einem erfolgreichen Abschluss
zu bringen. Da die Verabschiedung eines völkerrechtlich verbindlichen Abkommens
im Rahmen des UNFCCC kaum realistisch ist, muss das Minimalziel in einer zweiten
Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls bestehen.
n Eine der zentralen Konfliktlinien bildet sich nach wie vor in einer grundlegenden
Vertrauenskrise zwischen Industrie- und Entwicklungsländern ab. Eine Annäherung
in den Verhandlungen wird nur möglich sein, wenn einerseits Schwellenländer wie
Brasilien, China, Indien, Mexiko oder Südafrika als Vermittler auftreten und die Be-
reitschaft zeigen, ihrem wirtschaftlichen und politischen Gewicht angemessene Ver-
pflichtungen einzugehen. Andererseits müssen die Industrieländer sowohl finanziell
als auch hinsichtlich ihrer Bereitschaft für verbindliche und angemessene Reduk-
tionsziele in Vorleistung treten.
n Die vorliegende Publikation soll einen Überblick über Positionen zentraler Verhand-
lungsstaaten und deren Hintergründe bieten. Die Beiträge analysieren die bisherige
Rolle der Akteure Brasilien, China, der EU, Indien, Lateinamerika, Mexiko, Südafrika
und den USA bei den Klimaverhandlungen und geben eine Ausblick auf deren Posi-
tionierung in Durban.NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
Inhalt
Zwischen Anspruch und Wirklichkeit –
Erwartungen an den Weltklimagipfel in Durban. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Nina Netzer und Judith Gouverneur
Länderperspektive: Brasilien* . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Julianna Malerba
Länderperspektive: China*. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
David Maleki
Regionale Perspektive: Die Europäische Union* . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Matthias Duwe
Länderperspektive: Indien*. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Meeta Keswani Mehra
Regionale Perspektive: Lateinamerika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Claudia Detsch
Länderperspektive: Mexiko* . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Andrés Ávila Akerberg
Länderperspektive: Südafrika* . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Garth le Pere
Länderperspektive: Die Vereinigten Staaten*. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Alexander Ochs
* Diese Beiträge wurden aus dem Englischen übersetzt.
1NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
Zwischen Anspruch und Wirklichkeit –
Erwartungen an den Weltklimagipfel in Durban
Nina Netzer und Judith Gouverneur *
Einleitung keine internationale Vereinbarung mehr existiert – sollte
es nicht bald gelingen, sich auf einen Kompromiss zu
Die Klimaverhandlungen der Vereinten Nationen haben einigen.
in den letzten Jahren zwar kleinere Erfolge in Teilberei-
chen erzielt, ein wirklicher Durchbruch konnte jedoch Wie schwierig es ist, zu einem Übereinkommen zu ge-
nicht erreicht werden. Dies steht in drastischem Wider- langen, musste die Staatengemeinschaft 2009 in Kopen-
spruch zur international weitestgehend anerkannten hagen schmerzhaft erfahren: anstelle eines international
Tatsache, dass der fortschreitende Klimawandel eine verbindlichen Abkommens kam mit dem »Kopenhagen
der drängendsten Herausforderungen der heutigen Zeit Akkord« lediglich eine freiwillige Absichtserklärung von
darstellt. Nicht zuletzt seit den alarmierenden Analysen 131 Staaten zustande. Auch der Klimagipfel in Cancún
des Weltklimarats IPCC ist zudem klar, dass es einen konnte trotz Verhandlungserfolgen in einigen Teilberei-
enormen zeitlichen Handlungsdruck gibt. Dieser wis- chen die Frage nach einem umfassenden rechtlich bin-
senschaftliche Erkenntnisgewinn wird außerdem durch denden Klimaschutzregime nach 2012 nicht lösen. Ob in
die praktische Erfahrung verstärkt, dass die Folgen des Durban ein internationales Abkommen vereinbart wer-
Klimawandels bereits in vielen Ländern und Regionen den kann, wird ein entscheidender Gradmesser für die
deutlich zu spüren sind: Vor allem in Entwicklungslän- Ernsthaftigkeit der Klimaschutzbemühungen der globa-
dern ist eine Zunahme extremer Wetterereignisse wie len Gemeinschaft sein.
Hurrikane, Stürme, extreme Niederschläge und Über-
flutungen zu beobachten. Dadurch wird nicht nur die
wirtschaftliche Entwicklung in vielen Ländern gefährdet, Von Cancún nach Durban
sondern auch das Risiko für Umweltmigration und Kon-
flikte erhöht. Ein wichtiger Erfolg des Weltklimagipfels in Cancún
war, dass die bisher nur als freiwillige Selbstverpflich-
Um unter einer international übereinstimmend als kri- tung im Kopenhagen Akkord festgehaltene 2°-Grenze
tisch beurteilten Temperaturerhöhung von 2 Grad Cel- als Maßstab für die von der Staatengemeinschaft ange-
sius zu bleiben 1 und so gefährliche Auswirkungen der strebten Klimaschutzaktivitäten in einem UN-Konsens
globalen Erwärmung zu vermeiden, wurde international verankert wurde. Die dadurch nach dem Debakel in
das Ziel vereinbart, die globalen Treibhausgasemissio- Kopenhagen vollzogene Rückkehr in den UN-Prozess
nen bis 2050 um mindestens 80 Prozent im Vergleich und damit in ein Forum, das es ermöglicht, unter gleich-
zu 1990 zu senken. Trotz der Einsicht, dass dringendes berechtigter Beteiligung aller weiter zu verhandeln, ist
Handeln notwendig ist, ist es jedoch bisher nicht ge- vor allem auch aus diplomatischer Sicht bedeutend. Aus
lungen, ein internationales Abkommen zu beschließen, klimapolitischer Sicht dagegen erscheint der Erfolg ein
welches verbindliche Emissionsreduktionsziele festlegt. wenig gedämpft, da der Beschluss der 2°-Marke in-
Der Zeitdruck, unter dem in Durban verhandelt werden nerhalb der UN-Klimarahmenkonvention nicht zuletzt
muss, wird außerdem dadurch erhöht, dass 2012 das dadurch ermöglicht wurde, dass man erneut zentrale
1997 vereinbarte Kyoto-Protokoll ausläuft und damit Entscheidungen verschoben hat. So wird im Rahmen
der COP 17 / CMP 7-Verhandlungen in Durban konkre-
* Nina Netzer ist Referentin für Internationale Energie- und Klimapolitik tisiert werden müssen, welches globale Reduktionsziel
im Referat Globale Politik und Entwicklung der Friedrich-Ebert-Stiftung.
Judith Gouverneur hat Politikwissenschaft, Soziologie und Deutsch als sich die Staatengemeinschaft für 2050 setzt. Zum an-
Fremdsprache an der Universität Trier studiert. deren bleibt festzulegen, wann der Scheitelpunkt des
1. Viele Experten beurteilen bereits das Zwei-Grad-Ziel als sehr proble-
globalen Emissionsanstiegs erreicht sein soll – eine Fra-
matisch, da dieses u. a. die Existenz kleinerer Inselstaaten bedroht, und
setzen sich für ein 1,5-Grad-Ziel ein. ge, deren Beantwortung kaum noch Aufschub erlaubt,
3NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
da jede Verzögerung der notwendigen Trendwende zu men der COP-Verhandlungen 2010 weitere große Pakete
Kostensteigerungen führt und das Erreichen des 2°-Ziels zum Schutz des Regenwaldes und zur Technologieko-
gefährdet. operation verabschiedet werden. Darüber hinaus haben
sich die Industrieländer – wenn auch bisher ohne zeit-
Aus klimapolitischer Sicht positiv zu bewerten ist jedoch, liche Vorgabe – verpflichtet, »Low Carbon Development
dass die von den Kyoto-Industriestaaten und den USA in Plans« einzureichen. Auch die Schwellen- und Entwick-
Kopenhagen festgelegten freiwilligen Emissions-Reduk- lungsländer werden dazu ermutigt, entsprechende Pläne
tionszielen im UN-Prozess festgeschrieben wurden, wo- vorzulegen um zu zeigen, welche Gesetzesvorhaben
durch sich der Handlungsdruck auf die nationalen Regie- und Aktivitäten es auf nationaler Ebene bereits gibt und
rungen erhöht. Zusätzlich wurde in beiden Abschlussdoku- wo internationale Unterstützung benötigt wird. Außer-
menten der COP 16 / CMP 6-Verhandlungen festgehalten, dem wurde die internationale Transparenz der Klima-
dass alle Staaten ihre bis 2020 vereinbarten freiwilligen schutzaktivitäten gestärkt, indem entsprechende Maß-
Reduktionsziele nachbessern sollen, um die 2°-Grenze ein- nahmen zwar national gemessen und verifiziert werden,
zuhalten. Inwieweit die nachgebesserten Ziele hinreichend dies aber anhand von im Rahmen der Konvention verein-
sind, soll zwischen 2013 und 2015 in einem Review-Pro- barten Richtlinien geschehen muss.
zess im Rahmen der Konventionsverhandlungen überprüft
werden. Auf Druck der Gruppe der kleinen Inselstaaten Mit Blick auf den kommenden Weltklimagipfel in Dur-
(Alliance of Small Island States, AOSIS) hin soll außerdem ban lässt sich festhalten, dass in Cancún zwar in den am
bis 2015 die Forderung überprüft werden, das Tempera- ehesten zustimmungsfähigen Bereichen Waldschutz, Fi-
turziel auf 1,5° C zu verstärken. Die Modalitäten dieses nanzhilfen für Anpassungs- und Klimaschutzmaßnahmen
Überprüfungsprozesses festzulegen wird eine weitere in Entwicklungsländern und Technologietransfer gute
wichtige Aufgabe des bevorstehenden Klimagipfels sein. Ergebnisse erzielt werden konnten, zentrale Punkte aber
offen blieben. Neben der Definition eines globalen Reduk-
Hinsichtlich der Frage der langfristigen Finanzierung tionsziels, der Bestimmung des Emissions-Peak und der
notwendiger Klimaschutzmaßnahmen wurde in Cancún schwierigen Frage der Langfristfinanzierung wird eine der
die Einrichtung eines »Green Climate Fund« beschlos- größten Herausforderungen für die Verhandlungen in Dur-
sen. Ein aus 25 Entwicklungs- und 15 Industrieländern ban sein, angesichts der unterschiedlichen Interessenlagen
bestehendes Komitee arbeitet seit April 2011 an der zentraler Akteure eine Einigung hinsichtlich der rechtlichen
Ausarbeitung des Fonds und wird seine Ergebnisse in Form des angestrebten Abkommens zu erreichen. Ein völ-
Durban zur Abstimmung stellen. Bisher stehen jedoch kerrechtlich verbindliches Abkommen müsste ausreichend
auch hier wichtige Entscheidungen aus. So muss in Dur- flexibel gestaltet sein, im Sinne der gemeinsamen, aber
ban geklärt werden, aus welchen Quellen die von den unterschiedlichen Verantwortlichkeiten (engl. Common
Industrieländern zugesagten 100 Mrd. Dollar jährlich ab But Differentiated Responsibilities, CBDR) unterschiedliche
dem Jahr 2020 zur Finanzierung von Minderungs- und Ansprüche an die Vertragspartner zu formulieren. Abge-
Anpassungsmaßnahmen in Entwicklungs- und Schwel- sehen von freiwilligen Ansätzen wie dem Kopenhagen
lenländern stammen sollen und wie sich die Gelder auf Akkord gibt es zwei Optionen im UN-Rahmen: Die erste
die beiden Bereiche Anpassung und Minderung auftei- Möglichkeit bestünde in einer zweiten Verpflichtungspe-
len werden. Denn während mit dem »Cancún Adapta- riode des Kyoto-Protokolls, was jedoch bedeuten würde,
tion Framework« und der Einrichtung eines Komitees dass die USA als einziges Industrieland, welches das Proto-
im Bereich Anpassung durchaus Fortschritte gemacht koll nicht ratifiziert hat oder Länder wie China, die zu den
wurden, wird die Wirksamkeit des Rahmenwerks ent- Nicht-Annex-B-Staaten des Protokolls gehören und damit
scheidend davon abhängen, ob entsprechende Gelder keine Reduktionsverpflichtungen eingehen müssen, nicht
zur Verfügung stehen. Offen ist außerdem, inwieweit miteinbezogen wären, obwohl sie für den Großteil der
Abgaben im internationalen Flug- und Schiffsverkehr Emissionen weltweit verantwortlich sind. Viele Beobachter
im Sinne des Verursacherprinzips mit in die Finanzierung sehen jedoch in dieser Möglichkeit den Vorteil, dass der
von Klimamaßnahmen einbezogen werden können. UN-Prozess weitergeführt würde. Die zweite Möglichkeit
wäre ein neues Abkommen im Rahmen der UNFCCC und
Neben der Einrichtung des »Green Climate Fund« und ihren 164 Vertragsstaaten, welches auch die USA oder Chi-
des »Cancún Adaptation Framework« konnten im Rah- na einschließen würde und damit zwar wünschenswerter,
4NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
aber auch sehr viel unrealistischer zu erreichen ist. Ob die wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sind die Industriestaa-
gegenwärtige Strategie eines parallelen Verhandlungspro- ten nun verpflichtet, ihre Emissionen drastisch zu redu-
zesses aufgeht, wird sich wohl spätestens in Durban zeigen: zieren und gleichzeitig Entwicklungsländer bei eigenen
diese sieht so aus, dass die Industriestaaten mit Ausnahme Klimaschutzbemühungen durch Finanzierung und den
der USA die zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Pro- Auf- und Ausbau von Kapazitäten zu unterstützen. Wäh-
tokolls weiter verhandeln, um eine Vertragslücke nach dem rend international Einigkeit darüber besteht, dass das in
Auslaufen der ersten Verpflichtungsperiode (2012) zu ver- der Klimarahmenkonvention vereinbarte Prinzip der ge-
meiden. Gleichzeitig wird die Möglichkeit offen gelassen, meinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten
die im Rahmen des Kyoto-Protokolls festgeschriebenen als finanzielle Verpflichtung der Industrieländer ausgelegt
Verhandlungsergebnisse in einem größeren gemeinsamen werden kann, wird um die Frage gerungen, wie »Ver-
Rahmenabkommen, an dem auch die Schwellenländer so- antwortlichkeiten« und »Fähigkeiten« definiert werden
wie die USA teilnehmen, festzuschreiben. sollen. Denn versteht man Verantwortung über die his-
torische Dimension hinaus als Verpflichtung zukünftigen
Generationen gegenüber stellt sich die Frage, inwieweit
Klimaschutz und Gerechtigkeit auch Entwicklungs- und vor allem Schwellenländer wie
China und Brasilien an der Finanzierung von Klimaschutz
Die Verhandlungen im Bereich des internationalen Klima- beteiligt werden sollen. Hinzu kommt, dass Industrie-
schutzes gestalten sich nicht zuletzt auch darum so staaten bis heute ihre Emissionen nicht in dem Umfang
schwierig, weil sie nicht losgelöst von dem Problem einer reduzieren, der notwendig wäre, und sie außerdem den
als zutiefst ungerecht empfundenen Weltordnung be- Großteil ihrer international eingegangen Finanzierungs-
trachtet werden können. Im besten Falle verleiht die Tat- verpflichtungen nicht eingehalten haben. Dadurch hat
sache, dass der Klimawandel als grenzüberschreitendes sich die Vertrauenskrise zwischen Entwicklungs- und
Umweltproblem der Staatengemeinschaft die Frage der Industrieländern in den letzten Jahren immer mehr ver-
historischen Verantwortung und den daraus erwachsen- schärft, was die Aussichten auf ein internationales Ab-
den Verpflichtungen so schonungslos vor Augen führt kommen, das die Interessen aller Akteure berücksichtigt,
dazu, der so dringenden Debatte um eine gerechte Ord- deutlich schmälert. Die Bereitschaft einzelner Staaten,
nung der Welt neuen Schwung zu verleihen. Im schlech- Zugeständnisse bei den Verhandlungen zu machen und
testen Falle allerdings haben die Klimaschutzverhandlun- eigene Verpflichtungen ein zu gehen, hängt somit stark
gen an dieser Last zu schwer zu tragen. Die Frage der davon ab, ob aus Sicht der Betroffenen gerechte Lösun-
Gerechtigkeit wird im Bereich der Klimapolitik besonders gen für diese offenen Fragen gefunden werden können.
greifbar, da die Staaten, die am wenigsten zur Entste-
hung des Klimawandels beigetragen haben, am stärks-
ten von dessen Folgen betroffen sind. Industrieländer, Ziel der Publikation
die jahrzehntelang auf Basis endlicher Ressourcen und
fossiler Brennstoffe gewirtschaftet haben, tragen die Aus dem für die globale Klimapolitik charakteristischen
historische Verantwortung für die globale Erwärmung. komplexen Gebilde aus internationalen Gerechtigkeits-
Dies wird deutlich, wenn man sowohl die gesamten CO2- fragen, zeitlichem Handlungsdruck und widerstreiten-
Emissionen als auch die Pro-Kopf-Emissionen betrachtet: den nationalen Interessen nicht nur in klimapolitischen
Industrieländer (UNFCCC Annex-I-Staaten), die nur 20 Fragen selbst, sondern auch in anderen, davon betrof-
Prozent der Weltbevölkerung ausmachen, sind für 46,4 fenen Politikbereichen resultiert ein sehr schwieriger
Prozent der gesamten weltweiten Treibhausgasemis- Verhandlungsprozess. Auch der Klimagipfel in Durban
sionen verantwortlich. Entwicklungsländer hingegen, in wird vor der Herausforderung stehen, aus der Vielfalt na-
welchen 80 Prozent der Weltbevölkerung leben, verursa- tionaler Interessen Ergebnisse zu formen, die die Grund-
chen lediglich 53,6 Prozent der weltweiten Emissionen.2 lage einer ambitionierten und entschlossenen, gerecht
Aufgrund dieser historischen Verantwortung sowie ihrer gestalteten globalen Klimaschutzpolitik bilden können.
2. Rogner, H.-H. et al. (2007): Introduction. Climate Change 2007: Miti- Die vorliegende Publikation soll einen Überblick über
gation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment
Positionen zentraler Verhandlungsstaaten und deren
Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge:
Cambridge University Press. Hintergründe bieten. Dabei soll es zum Einen um die
5NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
bisherigen Positionen des jeweiligen Landes in den Kli-
maverhandlungen und einen Ausblick auf eine mögliche
Positionierung in Durban gehen, zum anderen werden
internationale und nationale Faktoren analysiert, wel-
che die Verhandlungspositionen beeinflussen. Ziel ist es,
einen Dialog zwischen Nord und Süd sowie auf unter-
schiedlichen Ebenen in Politik, Wissenschaft, Zivilgesell-
schaft und Industrie anzuregen und das Verständnis für
die gegenseitigen Interessen und Positionen zu stärken.
Dies soll nicht nur zeigen, welche Fallstricke die Vielzahl
an divergierenden nationalen und internationalen Inte-
ressen auf dem Weg zu einem Klimaabkommen bieten,
sondern auch gemeinsame Anknüpfungspunkte und
Bündnispotentiale in den verschiedenen Teilbereichen
offenlegen.
6NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
Länderperspektive: Brasilien
Julianna Malerba *
1. Zusammenfassung: Die historische keiten der Länder gibt – sowohl jener, deren Industria-
Entwicklung der Rolle Brasiliens im Rahmen lisierungsprozess bereits vor mehr als hundert Jahren
der internationalen Klimaverhandlungen begonnen hat, als auch solcher, deren industrielle Ent-
wicklung erst später einsetzte.
Nach Angaben aus dem Jahre 2005 1 gilt Brasilien der-
zeit als viertgrößter Emittent von Treibhausgasen (THG). Auf der Grundlage dieser Prämisse und unter Verweis
Seine Emissionen machen sechs Prozent der gesamten auf sein Recht auf Entwicklung als Voraussetzung für
Emissionen weltweit aus. Für ein Land mit einem im die Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Lage
globalen Vergleich durchschnittlichen Einkommen (BIP des Landes, hat sich Brasilien immer geweigert, jeglicher
pro Kopf) ist Brasiliens THG-Produktionsmuster sehr un- verpflichtender Emissionsgrenze für die Nicht-Annex-I-
gewöhnlich. So stammt die Hälfte der Emissionen des Staaten3 des Kyoto-Protokolls zuzustimmen. Das Land
Landes aus Entwaldung, wohingegen der brasilianische befürwortete ferner den finanziellen und technolo-
Energiesektor im Vergleich zu anderen Ländern einen gischen Transfer durch Annex-I-Staaten zur Umsetzung
relativ geringen Anteil an der Gesamtsumme der Emis- von Klimaschutzmaßnahmen in anderen Ländern. Dies
sionen ausmacht.2 gilt insbesondere für die Schwellenländer, die – sollten
die aktuellen Wachstumsmuster und -raten anhalten –
Dieses Emissionsprofil Brasiliens – neben seiner Situation bald einen großen Anteil der weltweiten Emissionen zu
als Schwellenland mit einer boomenden Wirtschaft und verantworten haben werden.
der Bedeutung des Amazonas für den globalen Kohlen-
stoffkreislauf – definiert weitgehend die Standpunkte, Sein besonderes Emissionsprofil, das es als Schwellen-
die Brasilien im Bereich der internationalen Verhandlun- land mit geringen Emissionen aus dem Energiesektor
gen zum Klimawandel vertreten hat. und aus dem Verbrauch an fossilen Brennstoffen kenn-
zeichnet, gestattet es Brasilien, als einer der führenden
Seit dem Beginn der Verhandlungen propagierte Brasi- Vertreter dieser Positionen aufzutreten. So meldete es
lien eine Prämisse, die nunmehr zum Grundsatz des Kli- sich oft im Namen der G 77+China zu Wort und fungierte
maregimes im Rahmen der internationalen Verhandlun- als Brücke im Dialog zwischen dieser Gruppe und der
gen geworden ist. Dieses Prinzip besteht darin, dass es Europäischen Union und den Vereinigten Staaten, die
auf Grund der unterschiedlichen absoluten Emissionen die Festlegung verbindlicher Ziele für die Nicht-Annex-I-
gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortlich- Länder befürworten.
Mein Dank gilt Maureen Santos für ihre Anmerkungen zur ersten Version Ein aussagekräftiges Beispiel für seine Rolle als Vermitt-
dieses Berichts.
ler war die Verabschiedung des zweigleisigen Verhand-
* Julianna Malerba hat einen Master-Abschluss in Stadt- und Regional-
planung des Instituts für Stadt- und Regionalplanung (IPPUR) der Föde- lungsansatzes (d. h. ein paralleler Verhandlungsprozess
ralen Universität von Rio de Janeiro (UFRJ). Sie war Exekutivsekretärin
des brasilianischen Netzwerkes für Umweltgerechtigkeit und koordiniert
über künftige Minderungsverpflichtungen unter dem
derzeit das Zentrum für Umweltgerechtigkeit der brasilianischen Organi- Kyoto-Protokoll einerseits und über Minderungsbeiträge
sation für Soziales und Bildung FASE.
aller Staaten im Rahmen der Konvention andererseits 4),
1. Datenquelle für Emissionen zu Landnutzungsänderungen: Hough
(2008); Datenquelle für Emissionen aus der Verbrennung fossiler Brenn-
stoffe: Boden, Marland und Andres (2009). 3. Bei den Annex-I-Staaten handelt es sich um die Länder, die im Rahmen
der Konvention Verpflichtungen zu Emissionsreduzierungen eingegan-
2. Zweite nationale Mitteilung der brasilianischen Regierung, eingereicht
gen sind, im Wesentlichen handelt es sich dabei um die OECD-Länder.
2010 im Rahmen der COP 16. Nationale Mitteilungen sind ein Instru-
ment der Nationalen Politik zum Klimawandel (National Policy on Clima- 4. Hinsichtlich des Kyoto-Protokolls geht es um die Festlegung neuer ver-
te Change) und müssen der Rahmenkonvention der Vereinten Nationen pflichtender Emissionsreduktionsziele für Industrieländer, die Vertrags-
über Klimaänderungen (UNFCCC) vorgelegt werden. Eine der Leitlinien parteien im Rahmen des Kyoto-Protokolls sind; parallel werden unter
dieser Politik sind die Verpflichtungen, die Brasilien mit der UNFCCC, der UNFCCC Verhandlungen im Hinblick auf eine verstärkte Umsetzung
dem Kyoto-Protokoll sowie anderen relevanten Dokumenten zum Klima- der Klimakonvention geführt, wozu auch Ziele für Industrieländer ge-
wandel nach Gesetz Nr. 12.187 vom 29. Dezember 2009 verpflichtend hören, die keine Vertragsparteien im Rahmen des Kyoto-Protokolls sind
eingegangen ist. (damals Australien und die Vereinigten Staaten, zur Zeit jedoch nur die
7NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
den Brasilien seit der COP 11 (Montreal) verteidigt hatte In dem Bestreben, die Festlegung freiwilliger Ziele reali-
und der 2007 bei der COP 13 (Bali) festgeschrieben wur- sierbar zu machen, gründete Brasilien im Jahre 2008
de. Dieser Ansatz bewegte die Vereinigten Staaten zur den Amazonas-Fonds. Der Vorschlag zielt darauf ab,
Teilnahme an formellen Verhandlungen über die Zukunft zunächst auf internationaler Ebene, jedoch nicht in
des Übereinkommens und bezog sie ein in Diskussionen Zusammen hang mit dem Kohlenstoff-Markt und der
zu Minderungsverpflichtungen, die vergleichbar sind Kohlenstoff-Verrechnung, Mittel zur Förderung der Er-
mit jenen, die andere entwickelte Länder eingegan- haltung Amazoniens zu generieren. Diese Gelder sollen
gen sind. Darüber hinaus hauchte diese Strategie den der Finanzierung von Projekten zur Bewahrung der Na-
Entwicklungsländern neues politisches Leben hinsicht- tur, der Bekämpfung der Entwaldung sowie der Erhal-
lich ihrer Verpflichtungen zu Minderungsmaßnahmen tung und nachhaltigen Nutzung der Wälder in dieser
ein und ließ Brasilien innerhalb des internationalen Sys- Zone zugute kommen.
tems als ein Land erscheinen, das dem Ergebnis der Ver-
handlungen verpflichtet ist und das erfolgreich den Lauf Der Amazonas-Fonds war weltweit das erste Instru-
der Verhandlungen zu beeinflussen vermag. ment, das versuchte, internationale Ressourcen auf der
Grundlage quantifizierter Emissionsbegrenzungen zu
Auf der anderen Seite spielte Brasiliens hohe Entwal- mobilisieren. Der Ansatz des Fonds steht im Gegen-
dungsrate, vor allem im Amazonasgebiet, eine Rolle bei satz zu Vorschlägen, die auf Konventionsebene ge-
seiner Positionierung. So wehrte sich Brasilien dagegen, macht wurden und werden, wie z. B. der Vereinbarung
den Wald zum Gegenstand der internationalen Regulie- zur Verringerung der Emissionen aus Entwaldung und
rung im Rahmen des Verhandlungsprozesses machen zu Waldschädigung (REDD+). Dieser sieht einen Marktan-
lassen. Dies geschah aus Angst, Brasilien könnte in einem satz vor, der den Verkauf von durch Waldschutz gene-
Post-Kyoto-Abkommen Gegenstand verbindlicher Re- rierten Gutschriften an Länder erlaubt, die ver pflich
duktionsziele werden. Bis 2009 veranlasste diese Sorge tende Emissionsminderungsziele haben. Die Regierung
brasilianische Unterhändler dazu, sich der Aufnahme verteidigte ihre Position damit, dass REDD nur als ein
von Mechanismen zur Reduzierung der THG-Emissionen freiwilliger Mechanismus zur Finanzierung von Projekten
aus vermeidbarer Entwaldung in die Konvention entge- zum Schutz und zur Erhaltung der Wälder, vergleichbar
genzustellen. dem Amazonas-Fonds, funktio nieren könne. Brasilien
argumentierte, dass der REDD als ein Marktinstrument
Brasiliens Verhandlungsführer sind sich sowohl der Last Annex-I-Staaten nicht in die Lage versetzen werde, ihre
bewusst, die die Abholzung des Amazonaswaldes für das Emissionen beträchtlich zu senken.
Land in den internationalen Verhandlungen darstellt, als
auch des Trends der progressiv ansteigenden Emissionen Am Vorabend der COP 15 kam diese Position jedoch auf
infolge des Wirtschaftswachstums, das das Land derzeit den Prüfstand. Grund dafür war eine intensive Lobby-
erfährt. Letzteres könnte Brasilien dazu veranlassen, ver- arbeit der Regierungen der Amazonas-Anrainerstaaten,
bindliche Ziele in einer Post-Kyoto-Periode einzugehen. begründet durch die Hoffnung, aus dem Waldschutz
Vor diesem Hintergrund bekräftigt Brasilien, dass die könne sich ein lukratives Geschäft entwickeln (Fatheuer
Bekämpfung des Klimawandels weltweite Anstren- 2011). In Kopenhagen fand der REDD-Ansatz Eingang in
gungen voraussetzt und dass sich die Nicht-Annex-I- den Text als ein Klimaschutzmechanismus zur Emissions
Länder freiwillige Maßnahmen und Minderungsziele – begrenzung, der von den Ländern im Rahmen ihrer Klima-
mit finanzieller und technologischer Unterstützung von schutzbemühungen angewendet werden sollte.
Seiten der Annex-I-Staaten – auferlegen sollten.
Aufgrund der gemeinsamen Interessen hat sich Brasilien
Vereinigten Staaten) sowie Emissionsminderungsmaßnahmen für Ent-
wicklungsländer durch finanzielle und technologische Unterstützung in für die Bildung einer informellen Verhandlungsgruppe
einer messbaren, berichtsfähigen und überprüfbaren Art. Dieser zwei- eingesetzt, bestehend aus Brasilien, Südafrika, Indien
gleisige Verhandlungsprozess fand im Rahmen zweier Arbeitsgruppen
statt: in der Ad-hoc-Arbeitsgruppe für langfristige Zusammenarbeit zu und China (BASIC). Ziel der Gründung war, durch ein ge-
den neuen Verpflichtungen der Industrieländer im Rahmen des Kyoto- meinsames Auftreten als Block die Anliegen der Länder
Protokolls (AWG-KP) und der Ad-hoc-Arbeitsgruppe für langfristige Zu-
sammenarbeit zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des Über- in den Verhandlungen besser vertreten zu können. Dabei
einkommens (AWG-LCA). Brasilien wurde 2008 zum Vorsitzenden der
geht es vor allem um Technologietransfer, Finanzierung,
AWG-LCA gewählt und hat derzeit den Vorsitz für die AWG-KP inne.
Siehe Machado (o. J.). das Erreichen einer zweiten Verpflichtungsperiode unter
8NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
dem Kyoto-Protokoll sowie um die Aufrechterhaltung der kündigte Nationale Politik zum Klimawandel festschreibt
Reduktionsziele für die Länder, die historisch die Haupt- und das auf fünf sektoralen Plänen basiert.6 Brasilien
verantwortung für die THG-Emissionen tragen. Gemein- präsentierte darüber hinaus eine Reihe von Maßnah-
sam als Block auftretend verteidigen diese Länder vehe- men, die darauf hindeuteten, dass innenpolitisch Fort
ment freiwillige Verpflichtungen für Entwicklungsländer schritte in der Bekämpfung des Klimawandels gemacht
in Form von national angepassten Emissionsminderungs- wurden. Erwähnenswert sind die systematischen Kür-
maßnahmen (nationally appropriate mitigation actions, zungen in der Abholzung des Amazonaswaldes, deren
NAMA). Sie treten weiterhin dafür ein, dass solche Ver- prozentualer Anteil zu diesem Zeitpunkt der geringste
pflichtungen berichtsfähig und überprüfbar sein sollten. seit 21 Jahren war.7
Mit diesen Ergebnissen und einer proaktiven Einstellung
2. Rückblick: Brasilien und die in Bezug auf die Festschreibung von Klimaschutzzielen
Klimakonferenz von Cancún kam Brasilien eine wichtige Rolle im Umgang mit dem
umstrittensten Punkt der COP 16 zu – der Festlegung
Die wachsende innenpolitische Bedeutung des Klima- auf eine zweite Verpflichtungsperiode im Sinne des
schutzes fand ab 2009 Eingang in das Bewusstsein der Kyoto-Protokolls. Die meisten der Länder, die auf die
brasilianischen Öffentlichkeit. Am Vorabend der COP 15 in Einhaltung der unterzeichneten Bedingungen pochten,
Kopenhagen kündigte die brasilianische Regierung einen waren Entwicklungsländer wie Brasilien. Das andere Ex-
scheinbar ehrgeizigen nationalen Emissionsminderungs trem vertraten die Annex-I-Staaten, die argumentierten,
plan an, der später als eine freiwillige Selbstverpflichtung dass das Protokoll weder die USA noch die Schwellen-
im Rahmen des Übereinkommens übernommen wurde länder umfasst und es daher keine geeignete Grundlage
und in die National Policy on Climate Change (Nationale sei, wirksame globale Maßnahmen zu erreichen.
Politik zum Klimawandel) integriert wurde. Diese wurde
im Dezember 2009 in der brasilianischen Gesetzgebung 5 Obwohl es in Kopenhagen nicht möglich war, ein ver-
verankert. Darin legte Brasilien als Reduktionsziel fest, bindliches Abkommen zu erzielen, gelang es, auf der
dass die Emissionen 36,1 bis 38,9 Prozent unter den für Grundlage dessen weiter zu machen, was bereits bei
das Jahr 2020 vorhergesagten Werten liegen sollten. der COP 15 vereinbart worden war. Die in Kopenhagen
bekannt gegebenen Minderungszusagen fast aller Län-
Im Rahmen der COP 16 im Jahr 2010 wurden diese Ziele der wurden in den Text der Konvention aufgenommen,
in absoluten Zahlen konkretisiert und mit einer Grenze wenn auch mit vielen Ungenauigkeiten und Unsicher
von 3.236 Gigatonnen Kohlenstoffäquivalenten für Bra- heiten. Immerhin gab es Fortschritte in der Schaffung
siliens Emissionen im Jahre 2020 beziffert. Brasilien setzte einiger Mechanismen und Leitlinien: Der Green Climate
damit einen neuen Maßstab für die Welt. Denn auch Fund wurde ins Leben gerufen und es wurde ein Register
wenn diese Verpflichtung auf Prognosen zur Entwick- zur Speicherung von Informationen über NAMAs einge-
lung der Emissionen nach dem business-as-usual-Szena- richtet, das den Zugang zu internationaler Unterstüt-
rio basieren – und sich, anders als die von den Annex-I- zung erleichtern sollte; darüber hinaus wurde ein Anpas-
Ländern eingegangenen Verpflichtungen, nicht als ver-
6. Diese sind: Aktionsplan zur rechtlichen Prävention und Kontrolle der Ent-
bindliches Ziel auf das Ausgangsjahr 1990 beziehen – so waldung (Legal Amazon Deforestation Prevention and Control); Aktions-
hat Brasilien damit doch sein Ansehen in der Klimadebatte plan Brasilianische Savannen (Cerrado) zur Prävention und Kontrolle der
Entwaldung; sektorale Pläne für die Landwirtschaft und Viehzucht und
auf internationaler Ebene gesteigert, weil es das erste der sektorale Plan zur Substitution von Kohle aus Entwaldung durch
Land war, das seine Emissionskurve in einem Szenario Kohle aus angepflanzten Wäldern im Hinblick auf ihren Einsatz in Stahl-
werken.
der langsam fortschreitenden internationalen Verhand
7. Unter den angekündigten Maßnahmen sind folgende hervorzuheben:
lungen zur Reduzierung der Emissionen formalisiert hat. a) die Regelung des Klimafonds, der ein Anfangsbudget von 226 Mio.
südafrikanischen Rand haben und ab 2011 für Mitigationsmaßnahmen
eingesetzt werden sollte, b) die Richtlinien für die ersten fünf sektoralen
Auch im Rahmen der COP 16 in Cancún kündigte die Pläne der Klimapolitik zur Emissionsminderung und zur Anpassung, ein-
Regierung ein Dekret an, das sich auf die Regelung des schließlich Maßnahmen zur Schaffung von Anreizen für eine kohlenstoff-
arme Landwirtschaft und c) die Unterbreitung der zweiten nationalen
Gesetzes bezog, das die bereits in Kopenhagen ange- Mitteilung des Landes im Rahmen der Klimarahmenkonvention, die das
zweite Emissionsinventar Brasiliens enthielt, das eine genaue Übersicht
über die brasilianischen Emissionen lieferte und somit einer effizienteren
5. Gesetz Nr. 12.187/2009. Überwachung der selbst auferlegten Ziele diente.
9NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
sungskomitee einschließlich eines Arbeitsprogramm für schaft zusammen mit dem Bereich Abfall in Städten und
dieses Komitee gegründet. Der REDD+-Mechanismus ländlichen Gebieten die Emissionen aus Brandrodungen
erhielt im Rahmen des Cancún-Abkommens eine Struk- übertreffen würden.
tur, Richtlinien, Sicherheitsklauseln und wichtige Durch-
führungsbestimmungen. Obgleich Brasiliens Emissionen von 2005 bis 2010 als
Folge der Maßnahmen zur Kontrolle der Entwaldung
Im Hinblick auf die brasilianischen Standpunkte zur und aufgrund der Auswirkungen der internationalen
Finanzierung sowie dem Transfer von Ressourcen und Finanzkrise auf die brasilianische Wirtschaft tatsächlich
Technologien stellt die Schaffung der oben genannten zurückgingen, begannen die Emissionen im Jahr 2010
Mechanismen einen großen Schritt in die gewünschte wieder anzusteigen. Dieses Mal waren die prozentua-
Richtung dar, selbst wenn der Verhandlungsprozess als len Zuwächse nicht mehr auf die Abholzung zurückzu
solcher gezeigt hat, wie komplex und schleppend die führen, sondern auf das beträchtliche Wachstum in
Umsetzung globaler Mechanismen sein kann. Das posi- anderen Sektoren der Wirtschaft. Im Jahr 2005 mach-
tive Image des Landes auf der internationalen Ebene ten die Emissionen aus Entwaldung und Landnutzungs-
blieb bestehen und wurde sogar ver bessert. Damit änderungen 60,6 Prozent der Gesamtemissionen aus.
wuchs es in diesem Prozess zunehmend in eine Füh- Der Anteil der Landwirtschaft betrug 18,9 Prozent, des
rungsrolle unter den G77-Ländern hinein und gewann Energiesektors 15 Prozent, der Industrie 3,4 Prozent
mehr Einfluss in multilateralen Beziehungen. und der Abfälle 1,9 Prozent; 2010 schlug die Entwal-
dung mit 35 Prozent zu Buche, der Energiesektor mit 32
Allerdings kann das Szenario für Durban, wo über eine Prozent, die Landwirtschaft mit 25 Prozent, die Indus-
zweite Kyoto-Verpflichtungsperiode entschieden wird, trie mit 5 Prozent und Abfall mit 3 Prozent (Viola und
deutlich weniger positiv aussehen. Progressive Verände- Franchini 2011: 15).
rungen im Hinblick auf Brasiliens Emissionsprofil und Un-
klarheiten bezüglich seiner staatlichen Klimapolitik stel- Die zweite brasilianische Mitteilung, die im Rahmen der
len Herausforderungen für Brasilien dar, denen es sich COP 16 vorgelegt wurde und die Daten bis zum Jahre
– will es seine Führungsrolle beim Aufbau einer neuen 2005 präsentierte, spiegelte diesen Trend jedoch nicht
Architektur innerhalb der Gestaltung der globalen ord wieder. Darüber hinaus waren die freiwilligen Ziele, die
nungspolitischen Klimarahmenbedingungen behalten – Brasilien in Cancún präsentierte, weitaus weniger mutig,
stellen muss. als sie vielleicht zunächst erschienen. Abgesehen davon,
dass sich die Reduktionen auf erwartete zukünftige
Emissionen in einem business-as-usual-Szenario bezo-
3. Vor Durban gen, war das Bezugsjahr für die Reduzierung der Emis-
sionen (2005) ein absolutes Spitzenjahr hinsichtlich der
Bereits im Jahr 2009, als eine Gruppe von Forschern der Abholzungsrate im Amazonasgebiet.9 Die meisten der
Universität von São Paulo die brasilianischen Treibhaus- Ziele gingen Hand in Hand mit einem Abwärtstrend, der
gasemissionen von 1994 und 2005 untersuchte, wurde ohnehin bereits im Gange war. In gewisser Weise hatte
deutlich, dass sich Brasiliens Emissionsprofil im Umbruch Brasilien etwas versprochen, das bereits getan war.
befand.8 Emissionen aus der Entwaldung waren in die-
sem Zeitraum um acht Prozent gestiegen, während der Somit verschleiern freiwillige Ziele letztendlich die Tat-
Emissionsanstieg aus Energie, Landwirtschaft und Vieh- sache, dass Brasiliens Emissionen im Vergleich zu den
zucht, Industrieprozessen und Abfall sogar 41 Prozent Emissionen des Jahres 1990, dem Basisjahr für die obli-
betrug. Obwohl die Entwaldung noch immer die Haupt- gatorischen Verpflichtungen der Annex-I-Staaten, deut-
ursache von Treibhausgasen war, zeigten die Daten, lich angestiegen sind. 10
dass bei einem Anhalten dieses Trends die industriellen
Prozesse sowie die Prozesse aus Land- und Viehwirt- 9. Governo apresenta inventário de emissões de gases de efeito estufa,
Noticias Socioambientais, 27.10.2010; http://www.socioambiental.org/
nsa/detalhe?id=3198 (aufgerufen am 20.10.2011).
8. Rumo a Copenhague: o que esperar da posição brasileira, A Tribuna 10. 1990 betrugen die Gesamtemissionen aus Landwirtschaft, der pro-
Campineira, 4.11.2009; http://www.tribunacampineira.com.br/brasil/ duzierenden Industrie, Energie und Abfallbehandlung etwas mehr als
1279-rumo-a-copenhague-o-que-esperar-da-posicao-brasileira (aufge- 500 Millionen Tonnen Kohlendioxid-Äquivalente. Für 2008 wurde ein
rufen am 20.10.2011). Wert von fast einer Milliarde Tonnen berechnet (ebd.).
10NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
Nach Angaben der Energy Research Company wird der einer nationalen Politik voranzutreiben, die Maßnahmen
Energiebedarf Brasiliens zwischen 2010 und 2020 durch- zur Kontrolle der Emissionen aus unterschiedlichsten
schnittlich um 4,8 Prozent im Jahr ansteigen, sofern Bra- Sektoren festschreibt. So gründete Brasilien (zusätzlich
siliens BIP entsprechend den Prognosen eine jährliche zum Amazonas-Fonds) einen neuen Klima-Fonds, den
Wachstumsrate von 5 Prozent pro Jahr aufweisen wird. National Climate Change Fund, der Mittel für Maßnah-
Dies würde implizieren, dass rund 3.500 MW jährlich men zur Abschwächung des Klimawandels und zur An-
in das Energienetz eingespeist werden, was mehr als passung an die Klimaänderungen bereitstellen sollte.
5.000 MW installierter Leistungskapazität entspricht. Im
Vergleich beträgt die installierte Leistungskapazität des Trotz dieser Anstrengungen gibt es noch viele Unsicher-
Madeira-River-Komplexes durchschnittlich 6.500 MW. heiten bezüglich der Umsetzung der National Policy on
Offensichtlich wird Brasilien also nicht in der Lage sein, Climate Change und der sektoralen Pläne Brasiliens.
die benötigte Menge an Energie allein aus Wasserkraft-
werken ins Netz einzuspeisen. Obwohl Wasserkraftwerke Die jüngsten Daten zur Entwaldung zeigen, dass der Pro-
als saubere Energiequelle gelten, gibt es Belege dafür, zess der einfachen Steuerung der Entwaldung beendet
dass sie ebenfalls Treibhausgasemissionen verursachen ist: nach Angaben des Umweltministeriums ist die Ent-
(Fearnside 2011). Unter Berücksichtigung der wachsen- waldung zwischen August 2010 und April 2011 in den
den Nachfrage und in Anbetracht von wahrscheinlichen neun Staaten, die den »Legal Amazon« bilden, im Ver-
Verzögerungen im Bau der geplanten Wasserkraftwerke gleich zum Vorjahr um 27 Prozent fortgeschritten (Viola
gehen Analysten davon aus, dass die Anzahl an ther- und Franchini 2011: 23). Dieser Trend verstärkt sich noch
mi schen Kraft
werken deutlich zunehmen wird. Diese durch die Anpassung des brasilianischen Forstgesetzes
werden in der Regel mit Gas, Öl oder Kohle betrieben an die veränderten Umstände. Diese Änderung wurde
und verursachen folglich hohe CO2-Emissionen.11 bereits vom Nationalkongress verabschiedet und liegt
nun dem Senat zur Debatte vor. Inhalt der Gesetzesvor-
In diesem Zusammenhang sollte betont werden, dass lage ist eine Schwächung der Überwachungsaktivitäten
die Ölindustrie der Energiesektor ist, der auch infolge zur Abholzung sowie der Strafbarkeit entsprechender
erheblicher staatlicher Unterstützung das größte Wachs- Handlungen. Dadurch wird es noch schwieriger z. B. das
tum erfahren hat, seitdem die Entdeckung von Ölreser- Ziel zu erreichen, die Entwaldung im Amazonasgebiet
ven unter der Salzschicht bekannt gegeben wurde. Die um 80 Prozent zu verringern.
derzeitige Förderung von 2,5 Millionen Barrel Öl pro Tag
wird bis zum Ende dieses Jahrzehnts voraussichtlich auf Der Verkehr in Brasilien ist immer noch stark von Au-
6 Millionen Barrel 12 gesteigert werden. Dieser deutliche tobahnen dominiert. Erst vor kurzem wurde der sekto-
Anstieg bedingt eine intensive Energienutzung in der rale Verkehrsplan diskutiert. Ohne die Unterstützung
gesamten Produktions- und Verwertungskette. Folglich der einschlägigen Akteure, die eine strukturelle Verän-
wird der Sektor aller Voraussicht nach eine immer größ- derung in der Verkehrspolitik erzwingen könnten, wer-
ere Rolle für die Entstehung der Treibhausgase in Brasi den Fortschritte jedoch lange auf sich warten lassen.
lien spielen. Sowohl die jüngste Entscheidung der Regierung, zur
Eindämmung des Inflationsdrucks den Benzinpreis an-
Angesichts dieser Erkenntnisse über die zukünftige Ent- zupassen, als auch der in den letzten Jahren gemachte
wicklung und der Verunsicherung, die damit in Bezug Vorstoß, durch eine Reduzierung der Steuer auf indus-
auf Brasiliens Beharren auf einer Nichtumsetzung ver- triell hergestellte Produkte (IPI) 13 eine Aufstockung der
bindlicher Ziele seitens der Schwellenländer einherging, nationalen Pkw-Flotte zu bewirken – Maßnahmen, die
versuchte Brasilien, seine Nationale Klimapolitik (Na- den Absatz ankurbeln und die Auswirkungen der welt-
tional Policy on Climate Change) durch die Einführung weiten Krise abschwächen sollten – zeigen jedoch, wie
unwahrscheinlich die Ausarbeitung und Umsetzung ei-
11. Brasil dependerá cada vez mais das termelétricas, Brasil Economico, nes erfolgreichen Transportplans gegenwärtig ist.
19.7.2011; http://www.brasileconomico.com.br/noticias/brasil-dependera-
cada-vez-mais-das-termeletricas_104463.html (aufgerufen am 20.10.2011).
12. Petrobras pode se tornar a maior produtora de petróleo listada em 13. Sob IPI reduzido, vendas no varejo cresceram 30 % em maio, G1,
bolsa, Veja, 3.6.2011; http://veja.abril.com.br/noticia/economia/petrobras- 25.6.2009; http://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,MUL
pode-se-tornar-a-maior-produtora-de-petroleo-do-mundo-em-10-anos 1207759-9356,00-SOB+IPI+REDUZIDO+VENDAS+NO+VAREJO+CRESCE
(aufgerufen am 20.10.2011). RAM+EM+MAIO.html (aufgerufen am 20.10.2011).
11NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
Auf der anderen Seite gibt es einige positive Anzeichen ten kann. Die brasilianische Regierung sieht ein, dass
für wesentliche Veränderungen im Vergleich zu früheren alle Emissionen verursachenden Wirtschaftssektoren
Perioden, so zum Beispiel die dem Katastrophenschutz- einbezogen werden müssen. Zusammen mit Vertretern
plan und den Maßnahmen zur Anpassung an Erschei- dieser Sektoren möchte Brasilien im Hinblick auf eine er-
nungen des Klimawandels eingeräumte Priorität. folgreiche Strategie in den internationalen Verhandlun-
gen Anpassungsmaßnahmen ausarbeiten.
Obwohl Brasilien auf internationaler Ebene signalisiert
hatte, es werde die Aufnahme des REDD+-Vorschlags Die gegenläufigen Entwicklungen im eigenen Land
in das internationalen Abkommen unterstützen, stößt könnten jedoch die führende Rolle, die sich Brasilien im
der Gesetzesentwurf zu den nationalen Regelungen des Bereich der Verhandlungen aufgebaut hat, schwächen.
Mechanismus auf Widerstände seitens des Außenminis Grund dafür sind Veränderungen infolge interner Span-
teriums. Dieses argumentiert, man solle sich auf natio- nungen in Brasiliens Bündnisblock, die in den Verhand-
naler Ebene nicht festlegen, solange keine Verständi- lungen aufgetreten sind. Der Standpunkt, den Brasilien
gung auf internationaler Ebene erfolgt sei. Das Umwelt- – untermauert durch nationale Maßnahmen wie die
ministerium hingegen argumentiert, das Land müsse Verringerung der Entwaldungsrate und die Festlegung
eine führende Rolle in der Festlegung des Geltungsbe- freiwilliger Maßnahmen und Ziele – zuvor auf internatio-
reichs des besagten Mechanismus spielen. naler Ebene vertreten hatte, stand im Kontrast zu den
konservativen Argumenten Chinas und Indiens. Diese
Trotz der Unklarheiten und Widersprüche auf innenpoli- verwiesen auf die fortwährenden Spannungen, die im
tischer Ebene hält Brasilien – wie bei einem Treffen der Rahmen der politischen Bündnisse, denen Brasilien an-
BASIC-Gruppe zur Ausarbeitung eines gemeinsamen gehört, während der COPs zutage getreten waren.
Standpunktes für Durban im August 2011 in Brasilien Gleichzeitig haben diese Spannungen Brasilien jedoch
dargelegt – an seinem Führungsanspruch gegenüber den auch in die Lage versetzt, zwischen den Anliegen der
Nicht-Annex-I-Ländern, vor allem den G-77+China, fest. aufstrebenden Mächte und den Positionen der Annex-I-
Staaten zu vermitteln.
4. Ausblick: Brasilien und die Angesichts des Vorstoßes der »ländlichen« Sektoren,
Klimakonferenz in Durban denen es gelungen war, die Anpassungen im Forest Code
dem Nationalkongress vorzulegen, und in Anbetracht
Angesichts der internationalen Situation deutet einiges da- des deutlich gestiegenen Anteils des Energiesektors an
rauf hin, dass die Chancen für die Zustimmung zu einem den Gesamtemissionen Brasiliens – einer Entwicklung,
neuen, umfassenden und verbindlichen Post-Kyoto-Vertrag der der Staat keine angemessene Reaktion entgegenzu-
gering sind, solange die USA intern kein Gesetz ratifizieren, setzen vermochte – wird es nun viel schwerer werden,
das die US-Industrie zur Quantifizierung ihrer Emissions- den Diskurs über das historische Recht Brasiliens auf
minderungen verpflichtet. Sicher ist, dass Brasilien seinen Wirtschaftswachstum, den Brasilien in den Verhandlun-
in Cancún eingenommenen Standpunkt beibehalten wird. gen angestimmt hatte, fortzusetzen. Dies könnte sich
Dieser war gekennzeichnet durch seine Bemühungen, die negativ auf die brasilianische Position im Hinblick auf die
Anerkennung einer zweiten Periode mit weiteren Ver- angestrebte Beibehaltung der freiwilligen Ziele für die
pflichtungen für die Zeit nach Kyoto und die Festlegung Volkswirtschaften der G-77+China auswirken. Brasilien,
von quantifizierten Emissionsreduktionszielen für die An- das als wichtiger Vermittler im Verhandlungsprozess der
nex-I-Staaten sicherzustellen. Ein weiteres Anliegen des Konvention nach Durban kommt, wird wohl aufgrund
Landes ist, die Verhandlungen über die Ressourcen zur der angreifbaren Standpunkte, die es im Gepäck hat
Finanzierung der Minderungs- und Anpassungsmaßnah- – also angesichts der Ungewissheiten, die sich in den
men in den Ländern, die in der Konvention als Entwick- internen Schwierigkeiten des Landes manifestieren, die
lungsländer definiert wurden, wieder aufzunehmen. eingegangenen Verpflichtungen zur Eindämmung des
Klimawandels einzuhalten – dazu beitragen, dass die
Seit dem Gipfel von Kopenhagen weiß Brasilien, dass Wahrscheinlichkeit für eine Pattsituation bei der Verab-
es seinen Standpunkt nur in Zusammenhang mit den schiedung einer neuen Phase der Post-Kyoto-Verpflich-
Maßnahmen zur Verringerung der Entwaldung vertre- tungen zunimmt.
12NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
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13NINA NETZER UND JUDITH GOUVERNEUR (HRSG.) | ZWISCHEN ANSPRUCH UND WIRKLICHKEIT
Länderperspektive: China
David Maleki *
1. Zusammenfassung 2. Rückblick: China und die
Klimakonferenz von Cancún
Chinas Haltung zum Klimaschutz erscheint manchem
Betrachter widersprüchlich. Es ist der größte CO2-Emit- Nie zuvor wurde Chinas Einfluss in den Klimaverhand-
tent und wurde daher mehrfach als das einflussreichste lungen so deutlich sichtbar wie 2009 bei der UN-Klima-
Land in Bezug auf die Klimapolitik bezeichnet, wäh- konferenz in Kopenhagen. Die hohen Erwartungen an
rend es sich andererseits an einigen der am stärksten ein wegweisendes Klimaabkommen, die dem Gipfel
vom Klimawandel betroffenen Länder ausrichtet. China vorauseilten, in Verbindung mit einem beispiellosen
investiert massiv in saubere Energien und hat sich mit Medieninteresse rückten China nach dem Scheitern der
der Einrichtung eines landesweiten Hochgeschwindig- Verhandlungen ins Zentrum der öffentlichen Aufmerk-
keitsbahnnetzes an die Spitze innovativer Transport samkeit. Viele Beobachter sahen China als den Haupt-
technologie katapultiert. Es betont jedoch immer wieder schuldigen, der die Verhandlun gen durch eine frag-
die angebliche Unvereinbarkeit von Emissionssenkungen würdige Verhandlungstaktik und eine kompromisslose
und dem Anspruch, seinen Bürgern einen Weg aus der Haltung in Kernfragen wie den Emissionszielen sowie
Armut zu ermöglichen, und weigert sich, einem ambitio- dem Messen, Berichten und Überprüfen von Treibhaus-
nierten, rechtlich verbindlichen Klima-Abkommen beizu gas-Emissionen (measuring, reporting and verifying,
treten. MRV) in eine Sackgasse ge führt hatte. Der deutsche
Umweltminister Norbert Röttgen sprach von »chine-
Was auf den ersten Blick widersprüchlich erscheint, lässt sischer Verhinderungsmacht«.1 Doch selbst unter denen,
sich vor dem Hintergrund der komplizierten Lage erklä- die diese Ansicht teilten, gingen die Meinungen dar-
ren, in der sich China in Bezug auf die internationalen über, ob der Ausgang ein Erfolg für China sei oder nicht,
Klimaverhandlungen befindet. Wie in vielen anderen Be- auseinander. Während einige das Land als klaren Sieger
reichen führen auch hier Chinas innenpolitische, soziale aus dem Gipfel hervorgehen sahen, der seine Macht un-
und wirtschaftliche Extreme in Kombination mit seiner ter Beweis gestellt und nennenswerte Zugeständnisse
Größe zu einer komplexen Konstellation von schwer mit- von seiner Seite verhindert hatte, betonten andere vor
einander zu vereinbarenden Interessen. Diese Komplexi- allem sein Scheitern in dem offensichtlichen Bestreben,
tät steht in Kontrast zu dem scheinbar simplizistischen sich als verantwortlichen und konstruktiven Führer in den
Ansatz, den China in den Klimaverhandlungen bislang globalen Anstrengungen zur Bekämpfung des Klima-
verfolgt hat. Die Haltung des Landes ist durch ein Behar- wandels darzustellen. Anstatt als Brückenbauer zwi-
ren auf der vereinfachenden Unterscheidung zwischen schen den entwickelten Ländern und den Entwicklungs-
den Industrieländern auf der einen und den Entwick ländern gesehen zu werden, fand sich China selbst in die
lungsländern auf der anderen Seite charakterisiert. In Rolle des Sündenbocks wieder, der vor den wichtigsten
den Verhandlungen führt diese Einstellung zu einer Po- Verhandlungspartnern das Gesicht verlor. Auch wenn
larisierung, die es China erlaubt, sich trotz seiner hohen China den Kopenhagen Akkord zu Hause als Ergebnis
Emissionen als Fürsprecher der Opfer des Klimawandels seiner erfolgreichen Führung darstellte, war der Gipfel
zu positionieren. China ist der Auffassung, die Industrie- eine traumatische Erfahrung.
länder sollten auf Grund ihrer historischen Emissionen
Die in dieser Veröffentlichung geäußerten Ansichten sind die des Verfas-
sowie ihrer wirtschaftlichen Kapazitäten die Hauptlast sers und spiegeln nicht unbedingt den Standpunkt der Weltbank wider.
der Maßnahmen zur Bewältigung des Klimawandels tra- David Maleki ist als Consultant für die Weltbank im Bereich Klimawandel
gen und die Entwicklungsländer beim Klimaschutz ent- und erneuerbare Energien tätig. Vor dieser Tätigkeit arbeitete er in Peking
für Camco, ein global tätiges Beratungsunternehmen und Entwickler von
sprechend unterstützen. Diese sehr enge Auslegung des Emissionsreduktionsprojekten.
Prinzips der »gemeinsamen, aber differenzierten Ver- 1. Die USA können nicht führen. Interview mit dem deutschen Umwelt
minister Norbert Röttgen, in: Spiegel Online (28.12.2009), abrufbar unter:
antwortung« hat Chinas Verhandlungsposition bislang
http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-68425654.html (letzter Zugriff am
dominiert und wird dies wohl auch bis auf Weiteres tun. 09.11.2011).
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