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94. Jahrgang Nr. 3 / 2021 Fr. 12.– Die Volkswirtschaft Plattform für Wirtschaftspolitik INTERVIEW CORONA-FORSCHUNG MEDIENMACHT FLANKIERENDE MASSNAHMEN Wirtschaftsprofessor Was sind die wirtschaftlichen Onlinemedien haben Den Vollzug verbessern Olivier Crevoisier über die Erkenntnisse? immer mehr Einfluss 58 Bedeutung der Grenzgänger 32 40 22 FOKUS Wohnen im Ausland – arbeiten in der Schweiz Wichtiger HINWEIS ! Innerhalb der Schutzzone (hellblauer Rahmen) darf kein anderes Element platziert werden! Ebenso darf der Abstand zu Format- resp. Papierrand die Schutzzone nicht verletzen! Hellblauen Rahmen der Schutzzone nie drucken! Siehe auch Handbuch „Corporate Design der Schweizerischen Bundesverwaltung“ Kapitel „Grundlagen“, 1.5 / Schutzzone www. cdbund.admin.ch
EDITORIAL Wir brauchen die Grenzgänger Letzten Sommer führte das Bundesamt für Gesundheit die Quarantäneländerliste ein. Personen, die aus diesen Staaten in die Schweiz einreisen, müssen sich in Quarantäne begeben. Auffallend dabei: Die rund 340 000 Grenzgängerinnen und Grenzgänger waren davon ausgenommen. Die Schweiz ist auf diese ausländischen Pendler an- gewiesen. Ihre Zahl wächst seit der Jahrtausendwende stetig, und in einigen Kantonen machen Grenzgänger inzwischen mehr als ein Viertel der Arbeitskräfte aus. Aufgrund der ab 2002 eingeführten Personenfreizügig- keit mit den EU-Ländern wurde der Schweizer Arbeits- markt für Grenzgänger schrittweise vollständig geöffnet. Was das für die Entwicklung der Löhne und der Beschäf- tigung von Einheimischen in Grenzregionen brachte, zeigt eine Studie der KOF Konjunkturforschungsstelle. Die Autoren kommen zum Schluss, dass der Vergleich der Arbeitsmarktentwicklung von Einheimischen in grenzna- hen und -fernen Regionen keine Evidenz für systematische Verdrängungseffekte zutage gefördert hat. So hätten sich die Löhne und die Beschäftigung der Einheimischen in beiden Regionen ähnlich entwickelt Mit der Corona-Krise hat auch das Homeoffice an Bedeutung gewonnen. Stephan Cueni, Vizedirektor im Bundesamt für Sozialversicherungen, erklärt in seinem Beitrag, was versicherungstechnisch passiert, wenn bei Grenzgängern das Homeoffice über die erlaubten 25 Prozent der Arbeitszeit steigt. Weshalb die grenzüberschreitende Beschäftigung immer weniger auf die Konjunktur- entwicklung reagiert, sagt der Neuenburger Professor Olivier Crevoisier im Interview. Aber wer sind die Grenzgänger? Wir schauen hinter die Kulissen. Eines vorweg: Der grösste Anteil kommt aus Frankreich, gefolgt von Italien und Deutschland. Sie erfah- ren auch mehr über die grenznahen Regionen Basel, Tessin, Genf und Ostschweiz. Wir wünschen Ihnen eine inspirierende Lektüre. Guido Barsuglia und Nicole Tesar Chefredaktion
INHALT 10 14 FOKUS Wohnen im Ausland – arbeiten in der Schweiz 4 Zahl der Grenzgänger wächst 7 Was ist ein Grenzgänger? 10 Wo sind Grenzgänger seit der Jahrtausendwende Sarah Dubach, Cemre Balaban versichert? stetig Staatssekretariat für Migration Stephan Cueni Bundesamt für Sozialversicherungen Jonas Deplazes Bundesamt für Statistik 14 Viele Erfinder wohnen jenseits 18 Wissensintensive der Grenze Unternehmen profitieren Matthias Niggli, Christian Rutzer, Rolf Weder am meisten Universität Basel Andreas Beerli, Michael Siegenthaler KOF Konjunkturforschungsstelle 27 STANDPUNKTE 22 INTERVIEW Genfer Wirtschaft «Grenzgänger sind für die sprengt Grenzen Schweiz unverzichtbar» Nathalie Fontanet Im Gespräch mit Olivier Crevoisier, Professor für Regierungsrätin, Kanton Genf Territorialwirtschaft an der Universität Neuenburg Ohne Grenzgänger steht Rheintal still Beat Tinner Regierungsrat, Kanton St. Gallen Spezialfall Tessin Christian Vitta Staatsrat, Kanton Tessin 65 VORSCHAU /IMPRESSUM
INHALT 38 43 THEMEN E-Voting, Medienmacht und Gemeindefusionen 30 DIE SICHT DER CHEFÖKONOMEN 32 DIE STUDIE 36 GEMEINDEFUSION Versorgungssicherheit Covid-19 in der Schweiz: Lehren Politikmüdigkeit nach Glarner Serie durch Öffnung aus der Wirtschaftsforschung Gemeindefusion Patrick Dümmler Rafael Lalive Bruno S. Frey, Anthony Gullo, Andre Briviba Avenir Suisse Universität Lausanne Center for Research in Economics, Cédric Tille Management and the Arts Graduate Institute Genf 38 E-VOTING 40 MEDIENMONITOR 43 TRASSENVERGABE Bund lanciert Neuausrichtung Meinungsbildung: Bedeutung Gestärkte Wettbewerbs Mirjam Hostettler von Onlinemedien wächst bedingungen auf dem Bundeskanzlei Schweizer Schienennetz Susanne Marxer, Simona Schmid Bundesamt für Kommunikation Thomas Isenmann Schweizerische Trassenvergabestelle 45 GASMARKT 47 CARE-AGENTUREN 50 AUSSENWIRTSCHAFTSBERICHT Schritt in Richtung Live-in-Betreuerinnen Jetzt erst recht vollständige Gasmarktöffnung in der Krise Felix Rosenberger Staatssekretariat für Wirtschaft Philippe Sulger Karin Schwiter, Anahi Villalba Wettbewerbskommission Universität Zürich 52 DIENSTLEISTUNGSHANDEL 55 HOCHSCHULEN 58 PERSONENFREIZÜGIGKEIT Aussenhandel der Schweiz: Hochschulwissen Flankierende Massnahmen: Dienstleistungen gewinnen wirtschaftlich besser nutzen Steter Fortschritt an Bedeutung Christoph von Arb Véronique Merckx Tripleye Staatssekretariat für Wirtschaft Benjamin Frei Staatssekretariat für Wirtschaft 60 PLATTFORMÖKONOMIE 62 MINT-BERUFE 64 INFOGRAFIK EU plant Leitplanken für Ingenieurin mit Familie: Im Schatten der Krise Google & Co. Geht das? Esther Zysset Nora Escherle, Christina Seyler Anwaltskanzlei Public Sector Law Schweizerische Vereinigung der Ingenieurinnen
GRENZGÄNGER Zahl der Grenzgänger wächst seit der Jahrtausendwende stetig Ende 2020 arbeiteten rund 340 000 Grenzgänger in der Schweiz. Vor 25 Jahren waren es noch halb so viele. Während der Corona-Krise flachte das Wachstum jedoch ab. Jonas Deplazes Abstract Ausländische Staatsangehörige mit Wohnsitz im Ausland, die beenden mussten (siehe Kasten). Die Zahl der in der Schweiz erwerbstätig sind, machen insbesondere in den Grenz- aktiven Grenzgänger könnte 2020 somit etwas regionen einen beträchtlichen Anteil der Erwerbstätigen aus. Ende 2020 tiefer sein. waren 344 000 Personen mit einer Grenzgängerbewilligung in der Schweiz erwerbstätig, mehr als doppelt so viele wie 1996, im ersten verfügbaren Jahr der Grenzgängerstatistik des Bundesamtes für Statistik (BFS). Die Frankreich an der Spitze meisten Grenzgänger stammen aus Frankreich, Italien und Deutschland – wobei sie mehrheitlich in den Kantonen Genf, Tessin sowie Basel-Stadt und Fast alle Grenzgänger stammen aus einem Basel-Landschaft arbeiten. Grenzgänger sind im Vergleich zu inländischen Nachbarstaat. Über die Hälfte (55%) hatte Erwerbstätigen häufiger im sekundären Sektor tätig. Insgesamt ist jedoch ihren Wohnsitz 2020 in Frankreich, dahinter auch bei Grenzgängern der Dienstleistungssektor am wichtigsten. folgen Italien (23%) und Deutschland (18%). Aus Österreich und Liechtenstein stammten insgesamt weniger als 3 Prozent aller Grenz- S eit Mitte der Neunzigerjahre hat sich die Zahl der Grenzgängerinnen und Grenz- gänger in der Schweiz mehr als verdoppelt: gänger, die übrigen Staaten stellten zusammen 0,7 Prozent. Die meisten Grenzgänger arbeiten in einem Während vor 25 Jahren 146 000 Personen mit Grenzkanton. An der Spitze steht Genf, wo im einer Grenzgängerbewilligung in der Schweiz vergangenen Jahr 27 Prozent aller Grenzgänger arbeiteten, waren es Ende vergangenes Jahr beschäftigt waren. Dahinter folgen die Kantone 344 000. Tessin (20%), Basel-Stadt und Basel-Landschaft Seit der Jahrtausendwende stieg die Zahl (insgesamt 17%) sowie Waadt (10%). der Grenzgänger jährlich um rund 4 Prozent Die grosse Mehrheit der Grenzgänger arbei- (siehe Abbildung auf S. 6). In den vergangenen tet in einem Kanton, in dem man dieselbe Spra- fünf Jahren stieg die Zahl der Grenzgänger nur che wie im Wohnsitzland spricht. Eine Aus- noch um durchschnittlich 2,6 Prozent pro Jahr. nahme bilden die beiden Basel. Dort stammten Aufgeschlüsselt nach Herkunftsländern, gibt es Unterschiede: Am stärksten stieg die Zahl der Grenzgänger zwischen 2015 und 2020 bei den Was ist die Grenzgängerstatistik? französischen Grenzgängern mit einer jähr- Seit 1996 erhebt das Bundesamt für Statistik (BFS) Zahlen zu Grenzgängerinnen und Grenzgängern in der Schweiz. lichen Zunahme von 3 Prozent. Demgegenüber Die Grenzgängerstatistik basiert auf Daten des Zentralen stieg die Zahl der deutschen Grenzgänger um Migrationsinformationssystems (Zemis) sowie aus den lediglich 1 Prozent pro Jahr. AHV-Daten der Ausgleichskassen. Weil nicht alle Grenzgänger Im Jahr 2020 hat sich das Wachstum ver- unmittelbar nach Beenden ihrer beruflichen Tätigkeit in der Schweiz abgemeldet werden, überschätzt das Zemis die An- langsamt – wobei die Corona-Pandemie wohl zahl aktiver Grenzgänger. Insbesondere, da die Bewilligungen eine Rolle spielte. Zwischen Ende 2019 und Ende fünf Jahre gültig sind. Deshalb werden für die Grenzgänger- 2020 stieg die Zahl der Grenzgänger um 1,4 Pro- statistik die Zahlen anhand der effektiven AHV-Beiträge korrigiert. Zuletzt lag die Anzahl erwerbstätiger Grenzgänger zent. Allerdings sind in diesen Zahlen gewisse etwa 20 Prozent unter der Anzahl noch gültiger Bewilligungen. registrierte Grenzgänger enthalten, die ihre Er- Aktuell sind AHV-Daten nur bis 2018 verfügbar, für die werbstätigkeit aufgrund der Corona-Pandemie Quartale danach wird diese Korrektur extrapoliert. 4 Die Volkswirtschaft 3 / 2021
In der trinationalen Agglomeration Basel leben über 850 000 Menschen. Kernstadt Basel mit dem Euro-Airport Basel-Mülhausen-Freiburg oben links. ALAMY
GRENZGÄNGER 55 Prozent aus Deutschland und 45 Prozent aus Grenzgänger in der Schweiz (1996 bis 2020) Frankreich. Während die absolute Anzahl im Kan- 36 000 Anzahl, absolut 24% ton Genf mit über 90 000 Grenzgängern am höchsten ist, ergibt sich ein etwas anderes 30 000 16% Bild, wenn man den Anteil der Grenzgänger an den Erwerbstätigen betrachtet: Am höchsten 24 000 8% ist der Anteil mit 29 Prozent im Kanton Tes- BFS / DIE VOLKSWIRTSCHAFT sin. Im Kanton Genf machen Grenzgänger 27 18 000 0% Prozent aller Erwerbstätigen aus, im Kanton Basel-Stadt sind es 26 Prozent. Anteile über 10 12 000 –8% Prozent haben auch die Kantone Jura, Basel- 96 98 00 02 04 06 8 10 12 14 16 18 20 0 20 20 20 20 20 19 20 20 19 20 20 20 20 Landschaft, Neuenburg und Schaffhausen. Gesamtschweizerisch liegt der Durchschnitt Anzahl (linke Achse) Jährliche Veränderungsrate (rechte Achse) bei 7 Prozent.1 Viele Industriearbeiter Sozialwesen (10%) sowie in den «freiberuf- lichen, wissenschaftlichen und technischen Verglichen mit den Erwerbstätigen mit Wohnsitz Dienstleistungen» (10%). In der Landwirtschaft in der Schweiz sind Grenzgänger überdurch- arbeitet mit unter 1 Prozent nur ein kleiner Teil schnittlich häufig in der Industrie tätig. Während der Grenzgänger – gegenüber 4 Prozent der in- von den inländischen Erwerbstätigen etwa ein ländischen Erwerbstätigen. Fünftel im sogenannten sekundären Sektor tätig Insgesamt sind 65 Prozent aller Grenzgänger ist, ist es bei den Grenzgängern ein Drittel. Der männlich, die Frauen sind mit 35 Prozent deut- Grossteil von ihnen verteilt sich auf die Bran- lich in der Minderheit. Das Geschlecht hat dabei chen «Verarbeitendes Gewerbe / Herstellung von einen Einfluss auf die Tätigkeit: Männliche Waren» (24%) sowie das Baugewerbe (8%). Grenzgänger arbeiten beispielsweise deutlich Welche Waren hergestellt werden, hängt häufiger im Baugewerbe (12%) als Frauen (1,2%). 1 Jahresdurchschnitts- dabei stark von den regionalen Industrien ab. Demgegenüber sind Grenzgängerinnen (20%) werte 2018 aufgrund Während im Kanton Basel-Stadt ein beträcht- häufiger im Gesundheits- und Sozialwesen tätig Verfügbarkeit der Erwerbstätigenzahlen licher Teil der Grenzgänger in der Pharma- und als Grenzgänger (4,5%). nach Kantonen. Chemiebranche arbeitet (insgesamt 18%), sind viele Grenzgänger in den französischsprachigen Kantonen in der Uhrenindustrie tätig. Im Kan- ton Jura arbeitet beispielsweise jeder fünfte Grenzgänger in der Uhrenindustrie. Umgekehrt verhält es sich im tertiären Sek- tor: Während 76 Prozent aller inländischen Er- werbstätigen im Dienstleistungsbereich arbei- ten, sind es bei den Grenzgängern nur 67 Prozent. Jonas Deplazes Dabei arbeiten Grenzgänger häufig im Gross- Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Sektion Arbeit und Erwerbsleben, Bundesamt für Statistik (BFS), Neuenburg und Detailhandel (13%), im Gesundheits- und 6 Die Volkswirtschaft 3 / 2021
FOKUS Was ist ein Grenzgänger? Ohne die im Gesundheitswesen tätigen Grenzgänger wäre die Pandemie für einzelne Kantone kaum zu bewältigen gewesen. Doch wer hat Anrecht auf den Grenzgänger- status? Sarah Dubach, Cemre Balaban Abstract Beim Grenzgängerstatus gilt es grundsätzlich zwischen EU- wird. Falls die Grenzgänger als Wochenaufent- Staatsbürgern und Drittstaatsangehörigen zu unterscheiden. Für Erstere halter in der Schweiz leben, müssen sie sich brachte die Einführung der Personenfreizügigkeit ab 2002 wesentliche zudem bei der Gemeinde anmelden, in der sie Erleichterungen. Für Drittstaatsangehörige gelten weiterhin strengere wohnen. Diese Bestimmungen gelten auch für Vorschriften. Die Corona-Pandemie schlägt sich auch in den Grenzgänger- Grenzgänger aus Efta-Staaten und – sofern sie zahlen nieder. So wurden während des Lockdowns im Frühling 2020 deut- lich weniger Bewilligungen ausgestellt. Zehn Prozent aller Grenzgänger bereits vor Ende 2020 als Grenzgänger in der arbeiten im Gesundheits- und Sozialbereich – diese Arbeitskräfte sind Schweiz tätig waren und damit vom Schutz gerade während der Pandemie unverzichtbar. ihrer erworbenen Rechte profitieren – auch für Grenzgänger aus dem Vereinigten Königreich. Einzig für kroatische Staatsangehörige sind vor- D as ab 2002 eingeführte Personenfreizügig- keitsabkommen zwischen der Schweiz und der EU brachte wesentliche Erleichterungen erst bis Ende 2021 Übergangsbestimmungen in Kraft. Für den Vollzug des FZA sind primär die für Grenzgänger mit sich: EU-Bürgerinnen und Kantone zuständig. Das Staatssekretariat für -Bürger können als Grenzgänger in der ganzen Migration (SEM) als Aufsichtsbehörde erlässt Schweiz tätig und dabei in einem beliebigen Weisungen zur konkreten Umsetzung des FZA EU-Mitgliedsstaat wohnhaft sein. Ausserdem und berät Kantone in Einzelfällen. Es ist auch wurde mit dem Freizügigkeitsabkommen die für eine allfällige Weiterentwicklung des FZA Pflicht zur täglichen Rückkehr an den aus- zuständig. ländischen Wohnsitz durch eine wöchentliche Rückkehrpflicht ersetzt. Diese Erleichterungen Grenzgänger aus Drittstaaten gelten sowohl für selbstständige als auch für unselbstständige Erwerbstätige. Für Grenzgänger aus Drittstaaten findet das EU-Staatsangehörige, die über einen Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) An- Arbeitsvertrag mit einer Dauer zwischen drei wendung. Um eine Grenzgängerbewilligung zu Monaten und bis zu einem Jahr verfügen, er- erhalten, müssen Drittstaatsangehörige in einem halten die Grenzgängerbewilligung für die Nachbarstaat ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht Dauer des Arbeitsvertrags. Bei Bestehen eines besitzen und seit mindestens sechs Monaten in überjährigen Arbeitsverhältnisses wird eine der benachbarten Grenzzone wohnen. Zudem Bewilligung mit einer Gültigkeitsdauer von fünf dürfen sie in der Schweiz nur innerhalb einer Jahren ausgestellt. Diese muss von den Grenz- Grenzzone arbeiten. Als Grenzzonen gelten die gängern im Kanton, in dem sie arbeiten, selbst Regionen, die in den zwischen der Schweiz und beantragt werden. Wer Arbeitgeber ist, wird im ihren Nachbarstaaten abgeschlossenen Grenz- Grenzgängerausweis eingetragen. Grenzgänger, gängerabkommen als solche festgelegt sind.1 die eine selbstständige Erwerbstätigkeit in der Mit Frankreich und Italien gilt eine Grenzzone Schweiz ausüben möchten, erhalten eine Be- von 10 Kilometern beziehungsweise 20 Kilo- willigung mit einer Gültigkeitsdauer von fünf metern ab der Grenze. Im Falle von Deutschland Jahren, sofern sie den Nachweis erbringen, dass und Österreich wurden die Grenzzonen entlang 1 Vgl. Kapitel 4.8.3: sie eine selbstständige Erwerbstätigkeit aus- von Kantons- beziehungsweise Bezirksgrenzen Weisungen und üben. Die Grenzgängerbewilligung kann ver- gezogen. Die Antragstellung läuft über den Erläuterungen des SEM im Ausländerbereich. längert werden, wenn die Anstellung fortgesetzt Arbeitgeber. Die Volkswirtschaft 3 / 2021 7
GRENZGÄNGER Die Grenzgängerbewilligung für Drittstaats Während des Lockdowns im Frühling angehörige ist nur für die Grenzzone des Kan- 2020 durften Grenzgänger mit einer gültigen tons gültig, der die Bewilligung ausgestellt hat. Bewilligung grundsätzlich weiterhin in die Im Gegensatz zum Personenfreizügigkeits- Schweiz einreisen. Da jedoch alle Läden, Restau- abkommen besteht daher kein Rechtsanspruch rants, Bars sowie Unterhaltungs- und Freizeit- auf berufliche oder geografische Mobilität. betriebe geschlossen waren, sank die Zahl der Sowohl der Stellenwechsel wie auch die Auf- Grenzübertritte durch Grenzgänger stark, weil nahme einer selbstständigen Erwerbstätigkeit die in diesen Branchen tätigen Personen weg- sind bewilligungspflichtig. Drittstaatsan fielen. Aufgrund der durch die Grenzkontrollen gehörige unterstehen wie EU-Staatsangehörige verursachten Schwierigkeiten konnten die der Pflicht, mindestens einmal wöchentlich an zuständigen kantonalen Behörden zudem die ihren Wohnort im Ausland zurückzukehren. wöchentliche Rückkehrpflicht in Einzelfällen Die Erteilung von Grenzgänger- aussetzen. bewilligungen für Drittstaatsangehörige liegt in der Kompetenz der Kantone. Diese prüfen Weniger Bewilligungen im Rahmen des Bewilligungsverfahrens die Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie den Weiter empfahl das Staatssekretariat für Mi- Inländervorrang. Im Gegensatz zu Dritt- gration damals den kantonalen Migrations- staatsangehörigen, die in der Schweiz Wohn- behörden, nur noch denjenigen Grenzgängern sitz nehmen, gibt es für Grenzgänger jedoch Jeder zehnte neue Bewilligungen auszustellen, deren Tätig- keine Höchstzahlen, und auch die persön- Grenzgänger arbeitet keiten einem überwiegenden öffentlichen Inte- im Gesundheits- lichen Voraussetzungen müssen nicht geprüft wesen – dies macht resse entsprachen.2 Weiterhin möglich waren werden. diese Arbeitskräfte unter anderem Tätigkeiten in der Pflege, in der systemrelevant. KEYSTONE 8 Die Volkswirtschaft 3 / 2021
FOKUS Grenzgängerbewilligungen nach Branchen (März bis Juni 2019/2020) 8000 6653 6000 6163 5618 5120 4728 4858 4850 4000 3554 ZEMIS / DIE VOLKSWIRTSCHAFT 2000 0 20192020 20192020 20192020 20192020 März April Mai Juni Landwirtschaftssektor Industriesektor (inkl. Bau) Handel, Gast- und Reparaturgewerbe Verkehr, Nachrichtenübermittlung, öffentliche Verwaltung Banken, Versicherungen, Beratung (inkl. Informatik) Sonstige Dienstleistungen (inkl. Gesundheit) Lebensmittel-, der Energie-, der Logistik- und der für die Bewältigung der Pandemie von be- der Informatikbranche. Alle übrigen Anträge sonders grosser Bedeutung ist. Umso wichtiger wurden bis zum 8. Juni 2020 sistiert. war es für die Schweizer Wirtschaft nach dem 2 Rundschreiben des SEM zur Umsetzung In der Folge ging die Zahl der neu aus- Lockdown im Frühling 2020, die Bearbeitung der Verordnung 2 gestellten Grenzgängerbewilligungen im April der Anträge für Grenzgängerbewilligungen so über Massnahmen zur Bekämpfung des 2020 gegenüber dem Vorjahresmonat um über rasch wie möglich wiederaufzunehmen. Seit Coronavirus (COVID-19) bei der Bearbeitung von 40 Prozent zurück (siehe Abbildung). Bei den Mitte Juni 2020 hat sich die Anzahl der neu aus- Bewilligungsgesuchen Banken, Versicherungen und der Beratung (in- gestellten Grenzgängerbewilligungen auf dem und Meldungen nach dem Freizügigkeits- klusive Informatik), im Handel sowie im Gast- Vorjahresniveau eingependelt. abkommen. und im Reparaturgewerbe sank die Zahl der ausgestellten Grenzgängerbewilligungen im April 2020 um etwa die Hälfte. Im Industrie- sektor nahm sie um ein Drittel ab. Ab dem 15. Juni 2020 wurden wieder alle neuen Gesuche für Grenzgängerbewilligungen gemäss den üb- lichen Bestimmungen bearbeitet. Grenzgänger sind gerade im grenznahen Sarah Dubach Cemre Balaban Gebiet wichtige Arbeitskräfte. Von den gemäss Sektionschefin, Personen Fachreferentin, Personen dem Bundesamt für Statistik (BFS) rund 340 000 freizügigkeit, Staats freizügigkeit, Staats Grenzgängern arbeiten heute 10 Prozent im Ge- sekretariat für Migration sekretariat für Migration (SEM), Bern (SEM), Bern sundheits- und Sozialbereich – einem Bereich, Die Volkswirtschaft 3 / 2021 9
GRENZGÄNGER Wo sind Grenzgänger versichert? Bei Grenzgängern gibt es grundsätzlich klare Regeln, welcher Staat für die Sozial versicherungen zuständig ist. Doch was gilt nun bei Homeoffice? Stephan Cueni Abstract Da Grenzgänger sowohl im Wohn- als auch im Beschäftigungs- Ausland ausbezahlt. Explizit für Grenzgänger land leben, muss das Sozialversicherungsrecht die Zuständigkeiten klären gelten zudem spezielle Regeln für medizinische und einen verhältnismässigen Versicherungsschutz gewährleisten. Die Ko- Behandlungen oder beim Anspruch auf Leistun- ordinierung der unterschiedlichen nationalen Sozialversicherungssysteme gen bei Vollzeitarbeitslosigkeit. ist jedoch kein einfaches Unterfangen. Es ist schwierig, Lösungen zur Zu- friedenheit aller Betroffenen – Grenzgänger, Arbeitgeber und Sozialversi- cherungen – zu finden. Besondere Herausforderungen stellen die Kranken- Attraktive Schweiz versicherung und die Arbeitslosenversicherung der Grenzgänger dar. Im Zusammenhang mit der Corona-Krise zeigt sich auch die Wichtigkeit eines Sozialversicherungen sind in jedem Staat unter- angemessenen grenzüberschreitenden Schutzes bei Homeoffice. Auch in schiedlich ausgestaltet und auf die jeweiligen Zukunft müssen Anstrengungen unternommen werden, die Koordinierung Möglichkeiten und Bedürfnisse zugeschnitten. der Sozialversicherungen von Grenzgängern weiter zu optimieren. Entsprechend unterscheiden sich auch die Bei- träge und Leistungen. Aufgrund des relativ tiefen Anteils von Steuer- und Sozialabgaben an I n den westeuropäischen Staaten besteht ein engmaschiges Netz von Sozialver- sicherungen, das Bürgerinnen und Bürgern den Gesamtarbeitskosten – verbunden mit qua- litativ guten Leistungen – ist eine Unterstellung unter das schweizerische Recht für viele Grenz- einen weitreichenden Schutz vor Risiken wie gänger und Unternehmen besonders attraktiv: Arbeitslosigkeit und Unfall sowie eine würdige Während eine alleinstehende Person in der Altersvorsorge bietet. Das Personenfreizügig- Schweiz durchschnittlich 22 Prozent an Steuern keitsabkommen koordiniert die nationalen und Sozialabgaben bezahlt, sind es in Deutsch- Sozialversicherungssysteme der Schweiz und land 49 Prozent (siehe Abbildung auf S. 12). der EU-Staaten.1 Zwischen den Staaten der Für einheitliche Unterstellungsregelungen Europäischen Freihandelsassoziation (Efta) be- sorgt das Personenfreizügigkeitsabkommen. steht ebenfalls ein entsprechendes Abkommen.2 Es bestimmt, wo Grenzgänger sozialversichert Im Personenfreizügigkeitsabkommen sind alle sind, wo sie Beiträge schulden und Leistungen Situationen geregelt, in denen eine Person eine beziehen. Eine Kumulierung anzuwendender Verbindung zu mehr als einem Staat hat. Dies ist nationaler Rechtsvorschriften und die sich dar- insbesondere bei Grenzgängerinnen und Grenz- aus ergebenden Komplikationen sind ebenso zu gängern der Fall. vermeiden wie Versicherungslücken. Gemäss dem Personenfreizügigkeitsab Grundsätzlich sind Grenzgänger in jenem kommen unterliegt eine Person zu einem be- Staat sozialversichert, in dem sie arbeiten. Diese stimmten Zeitpunkt und in Bezug auf alle Anknüpfung an den Arbeitsort ist sinnvoll, Sozialversicherungszweige immer nur dem da sich nationale Sozialversicherungssysteme Recht eines einzigen Landes und bezahlt ihre ebenfalls mehrheitlich auf die Erwerbstätig- Beiträge auch ausschliesslich dort. Dabei hat keit beziehen. So wird garantiert, dass alle sie dieselben Rechte und Pflichten wie Staats- Erwerbstätigen – ungeachtet ihres Wohn- angehörige dieses Landes. Bei der Geltend- sitzes oder des Sitzes ihres Arbeitgebers – im 1 FZA, Anhang II, EG-Ver- machung von Leistungsansprüchen werden Beschäftigungsland gleichbehandelt werden. ordnung 883/2004. die Beiträge, die zu einem anderen Zeitpunkt in Bei der Krankenversicherung haben Grenz- 2 Übereinkommen zur Errichtung der einem anderen Land bezahlt wurden, ebenfalls gänger aus Deutschland, Frankreich, Italien und Europäischen Frei- handelsassoziation, berücksichtigt. In einem Staat erworbene Geld- Österreich die Wahl: Sie können sich entweder Anhang K – Anlage II. leistungen werden somit in der Regel auch ins im Wohnstaat oder im Beschäftigungsstaat 10 Die Volkswirtschaft 3 / 2021
KEYSTONE Während der Pandemie arbeiten versichern. Grenzgänger zwischen der Schweiz viele Grenzgänger im 30. Juni 2021 vereinbart. Sie entspricht den EU- und Liechtenstein sind hingegen immer im Homeoffice – manche Empfehlungen, gilt prinzipiell aber auch für alle Wohnstaat krankenversichert. möchten dies auch anderen EU- und Efta-Staaten. nach der Krise tun. Viele Unternehmen und Grenzgänger haben Was gilt im Homeoffice? den Wunsch geäussert, auch künftig im Ho- meoffice zu arbeiten – ohne dass die Zuständig- Mit der Corona-Krise hat Homeoffice an keit bei den Sozialversicherungen ändert. Dazu Bedeutung gewonnen. Grundsätzlich gilt dies- wären jedoch die europaweit geltenden Regeln bezüglich gemäss Personenfreizügigkeits- anzupassen. Personen, die ihre Tätigkeit für abkommen: Übt ein «Grenzgänger» mehr als einen Arbeitgeber mit Sitz in der Schweiz aus- 25 Prozent seines Pensums zu Hause aus, ist schliesslich auf ausländischem Boden ausüben der Wohnstaat zuständig für die Sozialver- und denen der Gang über die Grenze erspart sicherungen. Sprich: Der Arbeitgeber wird im wird, dürften aber ohne Paradigmenwechsel Wohnland des Grenzgängers nach den dort auch in Zukunft nicht als «Grenzgänger» gelten geltenden Regeln beitragspflichtig. und sich in dem Land sozialversichern müssen, Bei Grenzgängern, die aufgrund von in dem sie ihre Tätigkeit physisch ausüben. Corona-Massnahmen im Homeoffice arbeiten, hat die Schweiz die 25-Prozent-Regel vorüber- Lebenszentrum im Wohnstaat gehend ausgesetzt. Um dieser «höheren Ge- walt» Rechnung zu tragen und einen vorüber- Die in der Regel im Beschäftigungsstaat sozial- gehenden Wechsel der Zuständigkeit bei den versicherten Grenzgänger müssen auch im Sozialversicherungen in den Wohnstaat zu Wohnstaat geschützt sein, da sie dort oft ihre vermeiden, wendet die Schweiz die Zuständig- Freizeit verbringen. Zudem leben sie auch bei keitsregeln flexibel an. Grenzgänger aus den Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Invalidität Nachbarstaaten bleiben deshalb auch dann sowie im Ruhestand meist im Wohnstaat. in der Schweiz sozialversichert, wenn sie ihre Alters- und Invaliditätsrenten erhalten Tätigkeit hier physisch nicht ausüben können. Grenzgänger vom Beschäftigungsstaat. Wenn Diese flexible Auslegung der Unterstellungs- sie im Verlauf ihres Erwerbslebens auch im regeln wurde mit Deutschland, Frankreich, Wohnstaat Beiträge geleistet haben, erhalten sie Italien, Österreich und Liechtenstein bis zum dafür eine entsprechende Teilrente. Ähnliche Die Volkswirtschaft 3 / 2021 11
GRENZGÄNGER Anteil von Steuer- und Sozialabgaben an den Gesamtarbeitskosten Wohnstaats und erhalten Leistungen gemäss (2019) dessen Rechtsvorschriften. Der Wohnstaat unterstützt sie bei der Jobsuche und gewährt OECD (2020): TAXING WAGES 2020 / DIE VOLKSWIRTSCHAFT 50% eine Arbeitslosenentschädigung, die aufgrund 40% des Einkommens im Beschäftigungsstaat be- rechnet wird. Der Beschäftigungsstaat erstattet 30% dem Wohnstaat dabei die Leistungen, die dieser 20% während der ersten drei beziehungsweise fünf Monate erbracht hat, je nachdem, wie lange der 10% Grenzgänger im Beschäftigungsstaat versichert 0% war. Schweiz Deutschland Frankreich Österreich Italien Seit mehreren Jahren laufen in der EU Single, kinderlos Einverdiener-Ehepaar mit 2 Kindern Bestrebungen, die Zuständigkeiten bei Voll- Durchschnittsverdiener nach Familienstand. arbeitslosigkeit zu ändern. Mit einem System- wechsel sollen vollarbeitslose Grenzgänger Arbeitslosengelder statt vom Wohnstaat vom Regelungen gelten für Hinterlassenenrenten. Beschäftigungsstaat erhalten. Befürworter der Taggelder bei Unfall, Krankheit oder Mutter- Reform wie Frankreich und Portugal vertreten schaft erhalten Grenzgänger in der Regel vom die Auffassung, dass der Beschäftigungsstaat, Beschäftigungsstaat. der die Beiträge einzieht, auch die Arbeits- Da sich der Alltag von Grenzgängern in losenentschädigung gewähren muss. Dem- zwei Staaten abspielt, beanspruchen sie wo- gegenüber fordern Gegner wie Deutschland möglich dies- und jenseits der Grenze medizi- und Luxemburg unter anderem, dass der für nische Behandlungen. Wenn sie eine Schweizer die Eingliederung auf dem Arbeitsmarkt zu- Krankenversicherung wählen, erhalten sie die ständige Wohnstaat auch für die Arbeitslosen- Behandlungskosten im Wohnstaat komplett entschädigung zuständig sein muss. Bisher zurückerstattet. Grenzgänger haben so Zugang konnte keine Einigung erzielt werden. zum Gesundheitswesen in beiden Staaten. Das Abschliessend lässt sich sagen: Trotz der gilt ebenfalls für pensionierte und verunfallte detaillierten Regelungen ist es schwierig, für Grenzgänger. alle Konstellationen optimale Lösungen zu Anspruch auf Kinderzulagen und andere finden. Für die Schweiz mit der absolut gröss- Familienleistungen haben Grenzgänger grund- ten Anzahl Grenzgänger in Europa ist die Zu- sätzlich im Beschäftigungsstaat, auch für die sammenarbeit mit der EU auf dem Gebiet der im Wohnstaat lebenden Kinder. Wenn aber bei- Sozialversicherungen besonders wichtig und spielsweise ein Elternteil im Wohnland arbeitet, eine enge grenzüberschreitende Zusammen- kommen sogenannte Prioritätsregeln zum Zuge. arbeit unerlässlich. Knackpunkt Arbeitslosigkeit Bei einem vorübergehenden oder teilweisen Arbeitsausfall ist der Beschäftigungsstaat zu- ständig. So haben derzeit auch viele Grenzgänger Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung oder auf Erwerbsausfallentschädigung wegen Kinder- betreuung und bei Quarantänemassnahmen. Stephan Cueni Bei Vollarbeitslosigkeit wechseln Grenz- Botschafter, Vizedirektor im Bundesamt für Sozialver sicherungen (BSV), Bern gänger in das Sozialversicherungssystem des 12 Die Volkswirtschaft 3 / 2021
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GRENZGÄNGER Viele Erfinder wohnen jenseits der Grenze Der Forschungsstandort Schweiz profitiert stark von der Personenfreizügigkeit. Rund zehn Prozent aller Schweizer Patente werden von Grenzgängern entwickelt. Matthias Niggli, Christian Rutzer, Rolf Weder Abstract Unsere Studie beleuchtet anhand von Patentdaten die Bedeu- aus, und wie bedeutend ist ihr Beitrag für Er- tung von Grenzgängern für den Innovationsstandort Schweiz. Da gän- findungen in der Schweiz? gige Innovationsindikatoren oftmals nicht berücksichtigen, dass in den In einer Studie, die wir im Rahmen des Patentdaten genannte Erfinderinnen und Erfinder ihre Forschung mög- Forschungsprojekts Innoscape am Center for licherweise nicht im Land ihres Wohnsitzes erbringen, kann es zu einer International Economics and Business (CIEB) Verzerrung in der Einschätzung der Innovationsfähigkeit von Ländern kommen. Im Jahr 2015 wurden etwa 10 Prozent der Schweizer Patente von der Universität Basel durchführten, haben wir Grenzgängern entwickelt. Zu Beginn der Neunzigerjahre lag dieser Wert nach Antworten gesucht.1 Dazu verwendeten noch bei rund 5 Prozent. Daraus ergeben sich zwei Schlussfolgerungen. wir Patentdaten. Diese erlauben Rückschlüsse Erstens erscheint diese Innovationsleistung der Grenzgänger nicht in der auf die Urheber von Erfindungen.2 In unserer Schweizer Innovationsstatistik. Zweitens profitiert der Forschungsstand- Analyse werteten wir Patente von Firmen mit ort stark von hoch qualifizierten Spezialisten aus grenznahen Regionen. Domizil in der Schweiz aus, die zwischen 1990 Deshalb dürften offene Grenzen äusserst wichtig sein für Innovationen und 2015 beim amerikanischen oder beim «made in Switzerland». europäischen Patentamt (dem USPTO bzw. dem EPO) registriert worden sind. Auf dieser S eit der Industrialisierung bietet die Schweiz ausländischen Erfinderinnen und Erfindern ein attraktives Umfeld für die Basis bestimmten wir den Beitrag der Grenz- gänger nach Branchen und Regionen. Wir stützen uns auf die US- und EU-Daten, da diese Umsetzung ihrer Ideen. So begründete der in Onlinedatenbanken zur Verfügung stehen Deutsche Heinrich Nestle den heute welt- und alle relevanten Schweizer Patente eben- grössten Schweizer Nahrungsmittelkonzern falls dort angemeldet werden. Zudem dauert Nestlé mit Sitz in Vevey. Walter Boveri, der es teilweise mehrere Jahre, bis eine Erfindung Mitgründer des einstigen Elektrotechnik- durch ein Patent geschützt und dadurch in den konzerns Brown, Boveri & Cie., stammte eben- Patentdaten sichtbar wird. Unsere Analyse be- falls aus Deutschland. Alexander Clavel aus rücksichtigt daher nur den Zeitraum bis zum Lyon und Jean Gerber-Keller aus Mulhouse Jahr 2015. beeinflussten zusammen mit anderen die Ent- Um Grenzgänger identifizieren zu können, stehung der Farbstoffindustrie in Basel im 19. klassifizierten wir die Patentdaten anhand Jahrhundert, aus der die heutige chemisch- dreier Kriterien: Erstens müssen die Erfinder pharmazeutische Industrie hervorging. Auch in einer Grenzregion ausserhalb der Schweiz die Schweizer Uhrenindustrie profitierte wohnen. Zweitens muss die Firma, die das früh von den aus Frankreich einwandernden Patent angemeldet hat, in der Schweiz einen Hugenotten mit Uhrmacherwissen (darunter Forschungsstandort haben, und drittens muss die Familie Le Coultre) und später aus dem dieser Forschungsstandort in einer Region an- Ausland stammenden Persönlichkeiten wie gesiedelt sein, die relativ nahe am Wohnort 1 Niggli, Rutzer und Nicolas Hayek. Auch heute dürfte der Anteil der Erfinderin liegt. Sind all diese Kriterien Filimonovic (2020), das Gesamtprojekt wird von Erfinderinnen und Erfindern unter den gleichzeitig erfüllt, definieren wir einen sol- von Rolf Weder geleitet. 2 Vgl. Bechtold und de Immigranten in der Schweiz relativ hoch sein. chen Patenterfinder als Grenzgänger (siehe Ab- Rassenfosse (2019). Wie sieht dies aber bei den Grenzgängern bildung 1 auf S. 16). 14 Die Volkswirtschaft 3 / 2021
Grenzüberschreitende Forschung am Cern bei Genf. ALAMY
GRENZGÄNGER Zu Beginn der Neunzigerjahre waren gemäss Anteil dürfte massgeblich durch die beiden unseren Schätzungen noch relativ wenig Grenz- Basler Pharmakonzerne Roche und Novartis gänger in Schweizer Patententwicklungen in- begründet sein. Der Anteil von Grenzgängern volviert. Doch kurz darauf stieg die Zahl stark ist in der gesamten Schweizer Pharmaindustrie an, bis sie sich seit etwa 2005 ungefähr stabili- überdurchschnittlich gross: Er lag in den letzten siert hat. Die meisten Grenzgänger hatten dabei Jahren zwischen 20 und 30 Prozent. ihren Wohnsitz in Frankreich oder in Deutsch- Der hohe Beitrag zur Innovation ist aber land. Die Zunahme der Grenzgänger ab der Jahr- nicht nur in der Nordwestschweiz sichtbar, tausendwende ist auch vor dem Hintergrund der sondern gilt in ähnlichem Umfang auch für Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz die anderen Grenzregionen. Im Tessin liegt der und der EU zu Beginn des 21. Jahrhunderts zu Grenzgänger-Anteil bei Patententwicklungen sehen.3 Wie unsere Resultate implizieren, gilt seit der Jahrtausendwende zwischen 10 und 20 dieses Wachstum aber in stärkerem Ausmass Prozent. In der Genferseeregion stieg der Anteil für den Bereich Forschung und Entwicklung als von unter 5 Prozent Anfang der Neunzigerjahre für die Grenzgänger allgemein. auf rund 15 Prozent zum Ende der Nullerjahre, Da die in der Forschung und Entwicklung tä- in der Ostschweiz verdoppelte er sich auf über tigen Grenzgänger ausserhalb der Schweiz woh- 10 Prozent. Sämtliche Grenzregionen profitieren nen, wird ihre Innovationsleistung normaler- also in grossem Masse von der erfinderischen weise nicht der Schweiz zugerechnet. Dies Tätigkeit ausländischer Arbeitnehmender in der hat zur Folge, dass der Innovationsoutput der Schweiz. Schweiz unterschätzt wird (siehe Abbildung 2). Die Anzahl der Patente von Grenzgängern Wachstum bei ICT-Patenten und von in der Schweiz wohnhaften Perso- nen hat zwischen 1990 und 2015 parallel zu- Interessant ist auch die Entwicklung in der genommen.4 Im Jahr 2015 wurden demnach rund Informations- und Kommunikationstechnik 10 Prozent aller Schweizer Patente von Grenz- (ICT). So stieg der Anteil der Grenzgänger im gängern entwickelt. Diese scheinen somit viel zur Bereich «digitale Kommunikation» bei den in Innovationstätigkeit in der Schweiz beizutragen. der Schweiz entwickelten Patenten zuletzt auf 8 Prozent – Anfang der Neunzigerjahre gab es Pharma an der Spitze dagegen noch keinen einzigen Eintrag. In der «Computer-Technologie» nahm derselbe Anteil 3 Siehe Beitrag von Jonas Besonders stark tragen die Grenzgänger in der von 0 auf 4 Prozent zu. Deplazes (BFS) auf S. 4. 4 Vgl. Arvanitis et al. Nordwestschweiz zur Innovationstätigkeit bei. Aufschlussreich ist zudem, dass die an (2015) für eine Über- Dort stammt bis zu ein Viertel der registrier- Patenten beteiligten Grenzgänger und die sicht zu Patententwick- lungen in der Schweiz. ten Patente von Grenzgängern. Dieser hohe an Patenten mitwirkenden in der Schweiz Abb. 1: Anzahl Grenzgänger mit Patentanmeldungen (1990 bis 2015) NIGGLI, RUTZER UND FILIMONOVIC (2020) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT 1250 1000 750 500 250 0 90 92 94 96 98 0 02 4 6 8 10 12 14 0 0 0 0 20 20 20 19 19 19 20 19 20 19 20 20 20 Deutschland Frankreich Italien Österreich 16 Die Volkswirtschaft 3 / 2021
FOKUS Abb. 2: Patente von Schweizer Einwohnern und Grenzgängern (1990 bis 2015) 16% 6000 NIGGLI, RUTZER UND FILIMONOVIC (2020) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT 12% 4500 8% 3000 4% 1500 0% 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 Patente von Grenzgängern (rechte Skala) Patente von Schweizer Einwohnern (rechte Skala) Anteil von Patente von Grenzgängern (linke Skala) Die rot eingefärbte Fläche zeigt die Zahl der Patente von in der Schweiz lebenden Personen und die blaue Fläche die Zahl der Patente von Grenzgängern (rechte Skala). Die Linie zeigt wiederum den Anteil der Patente von Grenzgängern an allen Patenten (linke Skala). wohnenden Personen parallel zunahmen. Das Rankings nach «Innovationskraft» und «Wett- 5 Cristelli und Lissoni deutet darauf hin, dass sich ausländische und bewerbsfähigkeit» zum Vorteil der Schweiz be- (2020). inländische Entwickler und Forschende gegen- einflussen. 6 Beerli et al. (2020), vgl. auch Beitrag in diesem seitig ergänzen und den Innovationsstandort Schwerpunkt auf S. 18. Schweiz gemeinsam voranbringen.5 Diese Inter- pretation deckt sich mit Ergebnissen aus der Arbeitsmarktökonomie, welche im Allgemeinen auf eine hohe Komplementarität zwischen in- und ausländischen Arbeitskräften hinweisen.6 Bei der Analyse des Innovationsstandortes Schweiz gilt es also künftig die Bedeutung von Grenzgängern noch genauer unter die Lupe zu Matthias Niggli Christian Rutzer Rolf Weder nehmen, da sie einen Beitrag zu Erfindungen leis- Doktorand, wissen Dr. rer. pol., stellvertre Professor für Aussenwirt ten, welche im Innovationsumfeld in der Schweiz – schaftlicher Mitarbeiter, tender Leiter, Center for schaft und Europäische Center for International International Economics Integration, Dekan der und nicht im Ausland – entstehen. So könnte Economics and Business and Business (CIEB), Wirtschaftswissen die Berücksichtigung dieser Tatsache – also die (CIEB), Universität Basel Universität Basel schaftlichen Fakultät, Universität Basel Korrektur der Daten – die Ländervergleiche und Literatur Arvanitis, S., Seliger, F., Veseli, K., und Bechtold, S., und de Rassenfosse, G. Beerli, A., Ruffner, J., Siegenthaler, M., und Cristelli, G., und Lissoni, F. (2020). Free Wörter, M. (2015). Patentportfolio (2019). Intellectual Property Protection Peri, G. (2020). The Abolition of Immig- Movement of Inventors: Open-Border Schweiz. Studie im Auftrag des Staats- and Innovation in Switzerland. Studie im ration Restrictions and the Performance Policy and Innovation in Switzerland, sekretariats für Bildung, Forschung und Auftrag des Staatssekretariats für Bil- of Firms and Workers: Evidence from SSRN. Innovation (No. 73). KOF Studien. dung, Forschung und Innovation. Switzerland. American Economic Review Niggli, M., Rutzer, C., und Filimonovic D. (im Erscheinen). (2020). Grenzgänger und Innovationen «Made in Switzerland», abrufbar unter Innoscape.ch. Die Volkswirtschaft 3 / 2021 17
GRENZGÄNGER Wissensintensive Unternehmen profitieren am meisten Im Zuge der Personenfreizügigkeit kamen vor allem hoch qualifizierte Grenzgänger in die Schweiz. Entgegen den Befürchtungen kam es kaum zu messbaren Verdrängungs- effekten. Andreas Beerli, Michael Siegenthaler Abstract Die Personenfreizügigkeit hat die Beschäftigung von Grenz- Konzentration der Grenzgänger zu berück- gängern in Grenznähe deutlich erhöht. In grenzfernen Regionen blieben sichtigen. Erstens ist die Zahl der Grenzgänger Grenzgänger auch nach 2002 die Ausnahme. Wenn man Firmen und seit 1999 um fast 150 Prozent gewachsen, Arbeitskräfte in grenznahen mit jenen in grenzfernen Regionen ver- während die Gesamtbeschäftigung «nur» um gleicht, lernt man daher etwas über die Bedeutung der Grenzgänger für 30 Prozent zunahm. Der Beschäftigungsanteil die Schweizer Volkswirtschaft. Es zeigt sich: Vom verbesserten Zugang zu mehrheitlich hoch qualifizierten Grenzgängern, zu welchem die Perso- der Grenzgänger hat sich dadurch in 20 Jahren nenfreizügigkeit führte, konnten ansässige Firmen, die auf Fachkräfte an- fast verdoppelt. Zweitens arbeiten Grenzgänger gewiesen sind, am meisten profitieren. Einige Unternehmen konnten ihre naturgemäss vor allem in grenznahen Gebieten. Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten ausbauen, wurden innovativer In einer aktuellen Studie zu den Effekten der und produktiver und exportierten mehr und bessere Produkte. Das damit Personenfreizügigkeit auf die Einwanderung, verbundene Stellenwachstum und zusätzliche Firmengründungen erklä- auf den Arbeitsmarkt und auf die Firmen in der ren, warum der Zuwanderungsdruck durch die Grenzgänger zumindest in Schweiz4 zeigen wir, wie ausgeprägt die räum- den Nullerjahren wenig messbare negative Auswirkungen auf ansässige liche Konzentration der Grenzgänger ist. In Be- Arbeitskräfte hatte. trieben, die innerhalb von zehn Autominuten vom nächsten Grenzübergang entfernt liegen, Z ur wirtschaftlichen Bedeutung von Grenz- gängern gibt es unterschiedliche Ansichten: In einer Umfrage von BAK Economics im Jahr waren 2010 nicht weniger als drei von zehn Be- schäftigten Grenzgänger (siehe Abbildung auf S. 20). In Betrieben, die mehr als eine halbe Stunde 2013 gaben über 70 Prozent aller befragten von der Grenze entfernt sind, lag der Grenz- Firmen an, europäische Fachkräfte seien für gängeranteil hingegen praktisch bei null. den wirtschaftlichen Erfolg der Firma wichtig oder gar «unersetzlich».1 Umgekehrt wurde Schrittweise Einführung von verschiedenen Seiten auf die Gefahr hin- gewiesen, dass die gestiegene Beschäftigung von Rückschlüsse auf die volkswirtschaftliche Be- Grenzgängern zu beträchtlichen Verdrängungs- deutung der Grenzgänger lassen sich gewinnen, effekten und zu Lohndruck für einheimische wenn man untersucht, welche Folgen die Zu- Arbeitskräfte geführt haben könnte.2 Was lässt nahme der Grenzgänger infolge der Personen- sich aus wissenschaftlicher Perspektive zur freizügigkeit hatte. Aufgrund der ab 2002 Bedeutung der Grenzgänger für die Schweizer eingeführten Personenfreizügigkeit mit EU- 1 BAK Economics (2013). 2 Blick (2018). Volkswirtschaft sagen? Ländern wurde der Schweizer Arbeitsmarkt für 3 Um Effekte der Corona- Pandemie auszuschlies- Auf den ersten Blick spielen die Grenzgänger Grenzgänger schrittweise vollständig geöffnet – sen, wurden explizit nur eine relativ kleine Rolle auf dem Arbeitsmarkt. in den Grenzregionen bereits 2004. Zahlen bis Ende 2019 berücksichtigt. Ende 2019 zählte das Bundesamt für Statistik Als Folge davon stieg der Beschäftigungs- 4 Beerli et al. (2020). 339 000 Grenzgänger, was weniger als 7 Prozent anteil der Grenzgänger in Grenznähe beträcht- Siehe auch Youtube- Zusammenfassung der Gesamtbeschäftigung ausmacht.3 Wenn lich. In grenzfernen Regionen hingegen blieben der Studie durch die Autoren «Die Personen- man die wirtschaftliche Bedeutung der Grenz- Grenzgänger auch nach 2004 die Ausnahme, freizügigkeit und der gänger erfassen möchte, ist es jedoch zentral, obwohl sie ab 2007 prinzipiell in der ganzen Schweizer Arbeits- markt». die zeitliche Entwicklung und die räumliche Schweiz beschäftigt werden durften. Damit 18 Die Volkswirtschaft 3 / 2021
KEYSTONE Besonders profitiert von der Personen- betrafen die Liberalisierungen grenznahe freizügigkeit haben Wie wirkte sich die Zunahme der Grenz- Arbeitsmärkte früher und ausgeprägter. In grenznahe Hightech- gängerbeschäftigung auf die Löhne und die Be- unserer Studie machten wir uns diesen Umstand firmen. Campus schäftigung einheimischer Arbeitskräfte aus? Biotech in Genf. zunutze. Wir betrachten, wie sich die Löhne Deskriptive Analysen mit umfassenden Lohn- und die Beschäftigung von Einheimischen und daten des Bundesamtes für Statistik zeigten die Situation von Betrieben in Grenzregionen im zunächst, dass Grenzgänger nur leicht tiefere Vergleich zum Rest der Schweiz entwickelten – Löhne erzielen als Einheimische mit demselben vor und nach der Öffnung des Arbeitsmarktes. Beruf, demselben Bildungsabschluss und der- Die Personenfreizügigkeit schuf damit eine fast selben Betriebszugehörigkeit und -erfahrung. ideale Situation für einen sauberen wissen- Die unerklärte Lohndifferenz von –1,5 Prozent schaftlichen Vergleich: Wir konnten die Ent- ist deutlich geringer als der unerklärte Lohn- wicklungen in der stark betroffenen Grenz- unterschied zwischen Frauen und Männern in region mit den Entwicklungen in der wenig der Schweiz, der ungefähr 8 Prozent beträgt.5 betroffenen «Vergleichsregion» im Innern der Dies spricht a priori gegen einen starken Lohn- Schweiz kontrastieren. druck durch Grenzgänger. Der Vergleich der Arbeitsmarktentwicklung Kaum Lohndruck von Einheimischen in grenznahen und -fernen Regionen förderte denn auch keine Evidenz für Die Arbeitsmarktöffnung führte dazu, dass die systematische Verdrängungseffekte zutage. So Firmen in der Schweiz mehr Grenzgänger be- haben sich die Löhne und die Beschäftigung schäftigten. Sie stellten auch insgesamt mehr der Einheimischen in beiden Regionen ähn- Ausländer ein – die Grenzgänger verdrängten lich entwickelt. Bei den Niedrigqualifizierten andere in der Schweiz lebende Ausländer also können leichte Verdrängungseffekte zwar nicht. Die Grenzgänger, die wegen der Personen- nicht ausgeschlossen werden, insbesondere freizügigkeit neu in die Schweiz kamen, arbei- in traditionellen Dienstleistungsbranchen teten vor allem in hoch qualifizierten Berufs- wie dem Gastgewerbe. Die Evidenz dafür ist feldern, und zwei Drittel von ihnen wiesen allerdings statistisch nicht robust. Demgegen- einen Universitäts- oder einen Fachhochschul- über stiegen die Löhne von hoch qualifizierten abschluss auf. 5 BFS (2019). Einheimischen in Grenznähe sogar stärker als Die Volkswirtschaft 3 / 2021 19
GRENZGÄNGER weiter weg. Dieses Resultat widerspricht der der Hightechindustrie – etwa in den Sparten Lehrbucherwartung: Weil die zugewanderten Maschinen, Elektronik und Biotech – und in Grenzgänger auch hoch qualifiziert waren, wissensintensiven Dienstleistungsbranchen würde man für diese Gruppe eigentlich den wie Finanzdienstleistungen und Beratung. Auch grössten Lohndruck erwarten. diejenigen Unternehmen, die in den Neunziger- Zahlreiche Tests erhärteten die Robust- jahren in Umfragen besonders über Fachkräfte- heit dieser Resultate und zeigten, dass diese mangel klagten, legten zu. Zudem finden wir, weder durch einzelne Grenzstädte noch durch dass die Arbeitsmarktöffnung in Grenznähe – einzelne, dominante Branchen wie die Pharma- vielleicht wegen eines besseren Zugangs zu industrie getrieben sind. Fachkräften – zu einem stärkeren Anstieg von Firmengründungen führte. Auch die Firmen- Neue Stellen geschaffen neugründungen waren in der Hightechindustrie und in wissensintensiven Dienstleistungen be- Wie lässt sich erklären, dass die Löhne und die sonders ausgeprägt. Beschäftigung der Einheimischen trotz einer gestiegenen Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt Austausch von Wissen nicht unter Druck kamen? Die kurze Antwort: weil die Firmen wuchsen und damit mehr Stel- Der einfachere Rückgriff auf Grenzgänger len schufen. machte Firmen zudem nicht nur grösser und Um dies besser zu verstehen, braucht es zahlreicher, sondern zumindest teilweise auch eine Rückblende in die Zeit vor der Personen- produktiver und innovativer. So erhöhten der freizügigkeit gegen Ende der Neunzigerjahre. bessere Zugang zu ausländischen Forschern Damals war der Schweizer Arbeitsmarkt aus- und der geringere Fachkräftemangel die getrocknet. Die Arbeitslosenrate lag unter Innovationsleistungen der grenznahen Firmen. 2 Prozent, und mehr als ein Drittel aller Firmen Die Forschungs- und Entwicklungsabteilungen beklagte sich, der Fachkräftemangel hemme ihr und die Zahl der Patentanmeldungen wuchsen Wachstum. in Grenznähe nach 2002 deutlich stärker als im Die Öffnung des Arbeitsmarkts führte grenzfernen Inland. Gemäss einer aktuellen Stu- dazu, dass Firmen weniger Probleme be- die war der Anstieg von Patenten ausschliess- 6 Cristelli und Lissoni kundeten, geeignetes Personal zu rekrutieren. lich auf Forschungsgruppen zurückzuführen, (2020). Siehe auch Entsprechend zeigen unsere empirischen bei denen Einheimische mit Grenzgängern ko- Beitrag von Matthias Niggli, Christian Rutzer Auswertungen, dass die Personenfreizügig- operierten.6 Dies weist darauf hin, dass Grenz- und Rolf Weder in keit zu Beschäftigungswachstum führte. Be- gänger zusätzliches Know-how einbrachten, diesem Schwerpunkt auf S. 14. sonders stark wuchsen grenznahe Firmen in welches jenes der Einheimischen ergänzte. Anteil Grenzgänger nach Distanz zur Grenze (1994–2010) 40 Anteil Grenzgänger im Verhältnis zur Beschäftigung 1998, in % BEERLI ET AL. (2020) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT 30 20 10 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Autominuten bis zur Grenze 1994 1998 2004 2010 Dargestellt ist die Zahl der Grenzgänger im jeweiligen Jahr relativ zur Beschäftigung im Jahr 1998 in Schweizer Grenzregionen. Die Analysen beruhen auf den Daten der Lohnstrukturerhebung auf Gemeindeebene des Bundesamts für Statistik (BFS). Für neuere Jahre sind keine Daten auf Gemeinde- ebene verfügbar. 20 Die Volkswirtschaft 3 / 2021
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