Die Volkswirtschaft - Magazinos.com

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Die Volkswirtschaft - Magazinos.com
94. Jahrgang   Nr. 3 / 2021 Fr. 12.–

         Die Volkswirtschaft
                                    Plattform für Wirtschaftspolitik

        INTERVIEW                               CORONA-FORSCHUNG                           MEDIENMACHT               FLANKIERENDE MASSNAHMEN
  Wirtschaftsprofessor                  Was sind die wirtschaftlichen                    Onlinemedien haben              Den Vollzug verbessern
Olivier Crevoisier über die                    Erkenntnisse?                             immer mehr Einfluss                           58
Bedeutung der Grenzgänger                                            32                          40
            22

                                                                                 FOKUS
                                                         Wohnen im Ausland –
                                                        arbeiten in der Schweiz

                                Wichtiger HINWEIS !
                      Innerhalb der Schutzzone (hellblauer Rahmen) darf
                            kein anderes Element platziert werden!
                      Ebenso darf der Abstand zu Format- resp. Papierrand
                               die Schutzzone nicht verletzen!
                        Hellblauen Rahmen der Schutzzone nie drucken!
                                          Siehe auch Handbuch
                       „Corporate Design der Schweizerischen Bundesverwaltung“
                                 Kapitel „Grundlagen“, 1.5 / Schutzzone
                                       www. cdbund.admin.ch
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EDITORIAL

Wir brauchen die Grenzgänger
         Letzten Sommer führte das Bundesamt für Gesundheit die Quarantäneländerliste ein.
         Personen, die aus diesen Staaten in die Schweiz einreisen, müssen sich in ­Quarantäne
         begeben. Auffallend dabei: Die rund 340 000 Grenzgängerinnen und Grenzgänger
         waren davon ausgenommen.
                                       Die Schweiz ist auf diese ausländischen Pendler an-
                                       gewiesen. Ihre Zahl wächst seit der Jahrtausendwende
                                       stetig, und in einigen Kantonen machen Grenzgänger
                                       inzwischen mehr als ein Viertel der Arbeitskräfte aus.
                                         Aufgrund der ab 2002 eingeführten Personenfreizügig-
                                         keit mit den EU-Ländern wurde der Schweizer Arbeits-
                                         markt für Grenzgänger schrittweise vollständig geöffnet.
                                         Was das für die Entwicklung der Löhne und der Beschäf-
                                         tigung von Einheimischen in Grenzregionen brachte,
                                         zeigt eine Studie der KOF Konjunkturforschungsstelle.
                                         Die Autoren kommen zum Schluss, dass der Vergleich der
                                         Arbeitsmarktentwicklung von Einheimischen in grenzna-
         hen und -fernen Regionen keine Evidenz für systematische Verdrängungs­effekte zutage
         gefördert hat. So hätten sich die Löhne und die Beschäftigung der ­Einheimischen in
         beiden Regionen ähnlich entwickelt
         Mit der Corona-Krise hat auch das Homeoffice an Bedeutung gewonnen. Stephan
         Cueni, Vizedirektor im Bundesamt für Sozialversicherungen, erklärt in seinem Beitrag,
         was versicherungstechnisch passiert, wenn bei Grenzgängern das Homeoffice über die
         erlaubten 25 Prozent der Arbeitszeit steigt.
         Weshalb die grenzüberschreitende Beschäftigung immer weniger auf die Konjunktur-
         entwicklung reagiert, sagt der Neuenburger Professor Olivier Crevoisier im Interview.
         Aber wer sind die Grenzgänger? Wir schauen hinter die Kulissen. Eines vorweg: Der
         grösste Anteil kommt aus Frankreich, gefolgt von Italien und Deutschland. Sie erfah-
         ren auch mehr über die grenznahen Regionen Basel, Tessin, Genf und Ostschweiz.

Wir wünschen Ihnen eine inspirierende Lektüre.
Guido Barsuglia und Nicole Tesar
Chefredaktion
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INHALT

 10                                                14

FOKUS

Wohnen im Ausland – arbeiten in der Schweiz
 4	Zahl der Grenzgänger wächst                     7 Was ist ein Grenzgänger?             10	Wo sind Grenzgänger
    seit der Jahrtausendwende                           Sarah Dubach, Cemre Balaban            versichert?
    stetig                                              Staats­sekretariat für Migration
                                                                                           	Stephan Cueni
                                                                                           	Bundesamt für Sozialversicherungen
      Jonas Deplazes
      Bundesamt für Statistik

 14	Viele Erfinder wohnen jenseits                18	Wissensintensive
     der Grenze                                        Unternehmen profitieren
  Matthias Niggli, Christian Rutzer, Rolf Weder        am meisten
	Universität Basel
                                                  	Andreas Beerli, Michael Siegenthaler
                                                    KOF Konjunkturforschungsstelle

27   STANDPUNKTE                                                                                          22   INTERVIEW

     	Genfer Wirtschaft                                                                   «Grenzgänger sind für die
       sprengt Grenzen                                                                      Schweiz ­unverzichtbar»
     Nathalie Fontanet
                                                                                            Im Gespräch mit Olivier Crevoisier, Professor für
     Regierungsrätin, Kanton Genf
                                                                                           Territorialwirtschaft an der Universität Neuenburg

     Ohne Grenzgänger
     steht Rheintal still
     Beat Tinner
     Regierungsrat, Kanton St. Gallen

     Spezialfall Tessin­
     Christian Vitta
     Staatsrat, Kanton Tessin

65    VORSCHAU /IMPRESSUM
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INHALT

38                                                                             43

THEMEN

E-Voting, Medienmacht und Gemeindefusionen
30   DIE SICHT DER CHEFÖKONOMEN                 32   DIE STUDIE                        36   GEMEINDEFUSION
     Versorgungssicherheit                           Covid-19 in der Schweiz: Lehren        Politikmüdigkeit nach Glarner
                                        Serie
     durch Öffnung                                   aus der Wirtschaftsforschung           Gemeindefusion
     Patrick Dümmler                                 Rafael Lalive                       Bruno S. Frey, Anthony Gullo, Andre Briviba
     Avenir Suisse                                   Universität Lausanne              	Center for Research in Economics,
                                                     Cédric Tille                        Management and the Arts
                                                     Graduate Institute Genf

38   E-VOTING                                   40   MEDIENMONITOR                     43   TRASSENVERGABE
     Bund lanciert Neuausrichtung                    Meinungsbildung: Bedeutung             Gestärkte Wettbewerbs­
     Mirjam Hostettler                               von Onlinemedien wächst                bedingungen auf dem
     Bundeskanzlei                                                                          Schweizer Schienennetz
                                                     Susanne Marxer, Simona Schmid
                                                     Bundesamt für Kommunikation
                                                                                            Thomas Isenmann
                                                                                            Schweizerische Trassenvergabestelle

45   GASMARKT                                   47   CARE-AGENTUREN                    50   AUSSENWIRTSCHAFTSBERICHT
     Schritt in Richtung                             Live-in-Betreuerinnen                  Jetzt erst recht
     vollständige ­Gasmarktöffnung                   in der Krise                           Felix Rosenberger
                                                                                            Staatssekretariat für Wirtschaft
     Philippe Sulger                                 Karin Schwiter, Anahi Villalba
     Wettbewerbskommission                           Universität Zürich

52   DIENSTLEISTUNGSHANDEL                      55   HOCHSCHULEN                       58   PERSONENFREIZÜGIGKEIT
     Aussenhandel der Schweiz:                       Hochschulwissen                        Flankierende Massnahmen:
     Dienstleistungen gewinnen                       wirtschaftlich besser nutzen           Steter Fortschritt
     an Bedeutung                                    Christoph von Arb                      Véronique Merckx
                                                     Tripleye                               Staatssekretariat für Wirtschaft
     Benjamin Frei
     Staatssekretariat für Wirtschaft

60   PLATTFORMÖKONOMIE                          62   MINT-BERUFE                       64   INFOGRAFIK
     EU plant Leitplanken für                        Ingenieurin mit Familie:               Im Schatten der Krise
     Google & Co.                                    Geht das?
     Esther Zysset                                   Nora Escherle, Christina Seyler
     Anwaltskanzlei Public Sector Law                Schweizerische Vereinigung der
                                                      Ingenieurinnen
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GRENZGÄNGER

           Zahl der Grenzgänger wächst seit
             der Jahrtausendwende stetig
Ende 2020 arbeiteten rund 340 000 Grenzgänger in der Schweiz. Vor 25 Jahren waren es
noch halb so viele. Während der Corona-Krise flachte das Wachstum jedoch ab.
Jonas Deplazes

Abstract Ausländische Staatsangehörige mit Wohnsitz im Ausland, die         beenden mussten (siehe Kasten). Die Zahl der
in der Schweiz erwerbstätig sind, machen insbesondere in den Grenz-         aktiven Grenzgänger könnte 2020 somit etwas
regionen einen beträchtlichen Anteil der Erwerbstätigen aus. Ende 2020      tiefer sein.
waren 344 000 Personen mit einer Grenzgängerbewilligung in der Schweiz
erwerbstätig, mehr als doppelt so viele wie 1996, im ersten verfügbaren
Jahr der Grenzgängerstatistik des Bundesamtes für Statistik (BFS). Die      Frankreich an der Spitze
meisten Grenzgänger stammen aus Frankreich, Italien und Deutschland –
wobei sie mehrheitlich in den Kantonen Genf, Tessin sowie Basel-Stadt und   Fast alle Grenzgänger stammen aus einem
Basel-Landschaft arbeiten. Grenzgänger sind im Vergleich zu inländischen    Nachbarstaat. Über die Hälfte (55%) hatte
Erwerbstätigen häufiger im sekundären Sektor tätig. Insgesamt ist jedoch    ihren Wohnsitz 2020 in Frankreich, dahinter
auch bei Grenzgängern der Dienstleistungssektor am wichtigsten.            folgen Italien (23%) und Deutschland (18%).
                                                                            Aus Österreich und Liechtenstein stammten
                                                                            insgesamt weniger als 3 Prozent aller Grenz-

                         S    eit Mitte der Neunzigerjahre hat sich die
                              Zahl der Grenzgängerinnen und Grenz-
                         gänger in der Schweiz mehr als verdoppelt:
                                                                            gänger, die übrigen Staaten stellten zusammen
                                                                            0,7 Prozent.
                                                                                Die meisten Grenzgänger arbeiten in einem
                         Während vor 25 Jahren 146 000 Personen mit         Grenzkanton. An der Spitze steht Genf, wo im
                         einer Grenzgängerbewilligung in der Schweiz        vergangenen Jahr 27 Prozent aller Grenzgänger
                         arbeiteten, waren es Ende vergangenes Jahr         beschäftigt waren. Dahinter folgen die Kantone
                         344 000.                                           Tessin (20%), Basel-Stadt und Basel-Landschaft
                             Seit der Jahrtausendwende stieg die Zahl       (insgesamt 17%) sowie Waadt (10%).
                         der Grenzgänger jährlich um rund 4 Prozent             Die grosse Mehrheit der Grenzgänger arbei-
                         (siehe Abbildung auf S. 6). In den vergangenen     tet in einem Kanton, in dem man dieselbe Spra-
                         fünf Jahren stieg die Zahl der Grenzgänger nur     che wie im Wohnsitzland spricht. Eine Aus-
                         noch um durchschnittlich 2,6 Prozent pro Jahr.     nahme bilden die beiden Basel. Dort stammten
                         Aufgeschlüsselt nach Herkunftsländern, gibt es
                         Unterschiede: Am stärksten stieg die Zahl der
                         Grenzgänger zwischen 2015 und 2020 bei den           Was ist die Grenzgängerstatistik?
                         französischen Grenzgängern mit einer jähr-           Seit 1996 erhebt das Bundesamt für Statistik (BFS) Zahlen
                                                                              zu Grenzgängerinnen und Grenzgängern in der Schweiz.
                         lichen Zunahme von 3 Prozent. Demgegenüber
                                                                              Die Grenzgängerstatistik basiert auf Daten des Zentralen
                         stieg die Zahl der deutschen Grenzgänger um          Migrationsinformationssystems (Zemis) sowie aus den
                         lediglich 1 Prozent pro Jahr.                        AHV-Daten der Ausgleichskassen. Weil nicht alle Grenzgänger
                             Im Jahr 2020 hat sich das Wachstum ver-          unmittelbar nach Beenden ihrer beruflichen Tätigkeit in der
                                                                              Schweiz abgemeldet werden, überschätzt das Zemis die An-
                         langsamt – wobei die Corona-Pandemie wohl            zahl aktiver Grenzgänger. Insbesondere, da die Bewilligungen
                         eine Rolle spielte. Zwischen Ende 2019 und Ende      fünf Jahre gültig sind. Deshalb werden für die Grenzgänger-
                         2020 stieg die Zahl der Grenzgänger um 1,4 Pro-      statistik die Zahlen anhand der effektiven AHV-Beiträge
                                                                              korrigiert. Zuletzt lag die Anzahl erwerbstätiger Grenzgänger
                         zent. Allerdings sind in diesen Zahlen gewisse
                                                                              etwa 20 Prozent unter der Anzahl noch gültiger Bewilligungen.
                         registrierte Grenzgänger enthalten, die ihre Er-     Aktuell sind AHV-Daten nur bis 2018 verfügbar, für die
                         werbstätigkeit aufgrund der Corona-Pandemie          Quartale danach wird diese Korrektur extrapoliert.

4   Die Volkswirtschaft 3 / 2021
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In der trinationalen Agglomeration
Basel leben über 850 000 Menschen.
Kernstadt Basel mit dem Euro-Airport
Basel-Mülhausen-Freiburg oben links.

                                       ALAMY
Die Volkswirtschaft - Magazinos.com
GRENZGÄNGER

55 Prozent aus Deutschland und 45 Prozent aus          Grenzgänger in der Schweiz (1996 bis 2020)
Frankreich.
    Während die absolute Anzahl im Kan-                36 000   Anzahl, absolut                                                                             24%

ton Genf mit über 90 000 Grenzgängern am
höchsten ist, ergibt sich ein etwas anderes            30 000                                                                                               16%

Bild, wenn man den Anteil der Grenzgänger an
den Erwerbstätigen betrachtet: Am höchsten             24 000                                                                                               8%
ist der Anteil mit 29 Prozent im Kanton Tes-

                                                                                                                                                                  BFS / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
sin. Im Kanton Genf machen Grenzgänger 27              18 000                                                                                               0%
Prozent aller Erwerbstätigen aus, im Kanton
Basel-Stadt sind es 26 Prozent. Anteile über 10        12 000                                                                                               –8%
Prozent haben auch die Kantone Jura, Basel-

                                                                   96

                                                                    98

                                                                   00

                                                                                     02

                                                                                     04

                                                                                     06

                                                                                                         8

                                                                                                                10

                                                                                                                        12

                                                                                                                                14

                                                                                                                                        16

                                                                                                                                                18

                                                                                                                                                       20
                                                                                                         0

                                                                                                                     20

                                                                                                                                             20
                                                                                                                             20

                                                                                                                                     20
                                                                                                             20
                                                                 19

                                                                                                                                                     20
                                                                                  20
                                                                 19

                                                                                                      20
                                                                                  20

                                                                                  20
                                                                20
Landschaft, Neuenburg und Schaffhausen.
Gesamtschweizerisch liegt der Durchschnitt                Anzahl (linke Achse)    Jährliche Veränderungsrate (rechte Achse)
bei 7 Prozent.1

Viele Industriearbeiter                              Sozialwesen (10%) sowie in den «freiberuf-
                                                     lichen, wissenschaftlichen und technischen
Verglichen mit den Erwerbstätigen mit Wohnsitz       Dienstleistungen» (10%). In der Landwirtschaft
in der Schweiz sind Grenzgänger überdurch-           arbeitet mit unter 1 Prozent nur ein kleiner Teil
schnittlich häufig in der Industrie tätig. Während   der Grenzgänger – gegenüber 4 Prozent der in-
von den inländischen Erwerbstätigen etwa ein         ländischen Erwerbstätigen.
Fünftel im sogenannten sekundären Sektor tätig           Insgesamt sind 65 Prozent aller Grenzgänger
ist, ist es bei den Grenzgängern ein Drittel. Der    männlich, die Frauen sind mit 35 Prozent deut-
Grossteil von ihnen verteilt sich auf die Bran-      lich in der Minderheit. Das Geschlecht hat dabei
chen «Verarbeitendes Gewerbe / Herstellung von       einen Einfluss auf die Tätigkeit: Männliche
Waren» (24%) sowie das Baugewerbe (8%).              Grenzgänger arbeiten beispielsweise deutlich
    Welche Waren hergestellt werden, hängt           häufiger im Baugewerbe (12%) als Frauen (1,2%).
                                                                                                                                     1 Jahresdurchschnitts-
dabei stark von den regionalen Industrien ab.        Demgegenüber sind Grenzgängerinnen (20%)                                          werte 2018 aufgrund
Während im Kanton Basel-Stadt ein beträcht-          häufiger im Gesundheits- und Sozialwesen tätig                                    Verfügbarkeit der
                                                                                                                                       Erwerbstätigenzahlen
licher Teil der Grenzgänger in der Pharma- und       als Grenzgänger (4,5%).                                                           nach Kantonen.
Chemiebranche arbeitet (insgesamt 18%), sind
viele Grenzgänger in den französischsprachigen
Kantonen in der Uhrenindustrie tätig. Im Kan-
ton Jura arbeitet beispielsweise jeder fünfte
Grenzgänger in der Uhrenindustrie.
    Umgekehrt verhält es sich im tertiären Sek-
tor: Während 76 Prozent aller inländischen Er-
werbstätigen im Dienstleistungsbereich arbei-
ten, sind es bei den Grenzgängern nur 67 Prozent.        Jonas Deplazes
Dabei arbeiten Grenzgänger häufig im Gross-              Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Sektion Arbeit und
                                                         ­Erwerbsleben, Bundesamt für Statistik (BFS), Neuenburg
und Detailhandel (13%), im Gesundheits- und

6   Die Volkswirtschaft 3 / 2021
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FOKUS

                           Was ist ein Grenzgänger?
Ohne die im Gesundheitswesen tätigen Grenzgänger wäre die Pandemie für einzelne
Kantone kaum zu bewältigen gewesen. Doch wer hat Anrecht auf den Grenzgänger-
status? Sarah Dubach, Cemre Balaban

Abstract Beim Grenzgängerstatus gilt es grundsätzlich zwischen EU-          wird. Falls die Grenzgänger als Wochenaufent-
Staatsbürgern und Drittstaatsangehörigen zu unterscheiden. Für Erstere      halter in der Schweiz leben, müssen sie sich
brachte die Einführung der Personenfreizügigkeit ab 2002 wesentliche        zudem bei der Gemeinde anmelden, in der sie
Erleichterungen. Für Drittstaatsangehörige gelten weiterhin strengere       wohnen. Diese Bestimmungen gelten auch für
Vorschriften. Die Corona-Pandemie schlägt sich auch in den Grenzgänger-
                                                                            Grenzgänger aus Efta-Staaten und – sofern sie
zahlen nieder. So wurden während des Lockdowns im Frühling 2020 deut-
lich weniger Bewilligungen ausgestellt. Zehn Prozent aller Grenzgänger      bereits vor Ende 2020 als Grenzgänger in der
arbeiten im Gesundheits- und Sozialbereich – diese Arbeitskräfte sind       Schweiz tätig waren und damit vom Schutz
gerade während der Pandemie unverzichtbar.                                 ihrer erworbenen Rechte profitieren – auch für
                                                                            Grenzgänger aus dem Vereinigten Königreich.
                                                                            Einzig für kroatische Staatsangehörige sind vor-

                          D    as ab 2002 eingeführte Personenfreizügig-
                               keitsabkommen zwischen der Schweiz und
                          der EU brachte wesentliche Erleichterungen
                                                                            erst bis Ende 2021 Übergangsbestimmungen in
                                                                            Kraft.
                                                                               Für den Vollzug des FZA sind primär die
                          für Grenzgänger mit sich: EU-Bürgerinnen und      Kantone zuständig. Das Staatssekretariat für
                          -Bürger können als Grenzgänger in der ganzen      Migration (SEM) als Aufsichtsbehörde erlässt
                          Schweiz tätig und dabei in einem beliebigen       Weisungen zur konkreten Umsetzung des FZA
                          EU-Mitgliedsstaat wohnhaft sein. Ausserdem        und berät Kantone in Einzelfällen. Es ist auch
                          wurde mit dem Freizügigkeitsabkommen die          für eine allfällige Weiterentwicklung des FZA
                          Pflicht zur täglichen Rückkehr an den aus-        zuständig.
                          ländischen Wohnsitz durch eine wöchentliche
                          Rückkehrpflicht ersetzt. Diese Erleichterungen    Grenzgänger aus Drittstaaten
                          gelten sowohl für selbstständige als auch für
                          unselbstständige Erwerbstätige.                    Für Grenzgänger aus Drittstaaten findet das
                              EU-Staatsangehörige, die über einen            Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) An-
                          Arbeitsvertrag mit einer Dauer zwischen drei       wendung. Um eine Grenzgängerbewilligung zu
                          Monaten und bis zu einem Jahr verfügen, er-        erhalten, müssen Drittstaatsangehörige in einem
                          halten die Grenzgängerbewilligung für die          Nachbarstaat ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht
                          Dauer des Arbeitsvertrags. Bei Bestehen eines      besitzen und seit mindestens sechs Monaten in
                          überjährigen Arbeitsverhältnisses wird eine        der benachbarten Grenzzone wohnen. Zudem
                          Bewilligung mit einer Gültigkeitsdauer von fünf    dürfen sie in der Schweiz nur innerhalb einer
                          Jahren ausgestellt. Diese muss von den Grenz-      Grenzzone arbeiten. Als Grenzzonen gelten die
                          gängern im Kanton, in dem sie arbeiten, selbst     Regionen, die in den zwischen der Schweiz und
                          beantragt werden. Wer Arbeitgeber ist, wird im     ihren Nachbarstaaten abgeschlossenen Grenz-
                          Grenzgängerausweis eingetragen. Grenzgänger,       gängerabkommen als solche festgelegt sind.1
                          die eine selbstständige Erwerbstätigkeit in der    Mit Frankreich und Italien gilt eine Grenzzone
                          Schweiz ausüben möchten, erhalten eine Be-         von 10 Kilometern beziehungsweise 20 Kilo-
                          willigung mit einer Gültigkeitsdauer von fünf      metern ab der Grenze. Im Falle von Deutschland
                          Jahren, sofern sie den Nachweis erbringen, dass    und Österreich wurden die Grenzzonen entlang
1 Vgl. Kapitel 4.8.3:     sie eine selbstständige Erwerbstätigkeit aus-      von Kantons- beziehungsweise Bezirksgrenzen
  Weisungen und           üben. Die Grenzgängerbewilligung kann ver-         gezogen. Die Antragstellung läuft über den
  Erläuterungen des SEM
  im Ausländerbereich.    längert werden, wenn die Anstellung fortgesetzt   ­Arbeitgeber.

                                                                                                   Die Volkswirtschaft 3 / 2021   7
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GRENZGÄNGER

     Die Grenzgängerbewilligung für Drittstaats­                                   Während des Lockdowns im Frühling
 angehörige ist nur für die Grenzzone des Kan-                                 2020 durften Grenzgänger mit einer gültigen
 tons gültig, der die Bewilligung ausgestellt hat.                             Bewilligung grundsätzlich weiterhin in die
 Im Gegensatz zum Personenfreizügigkeits-                                      Schweiz einreisen. Da jedoch alle Läden, Restau-
 abkommen besteht daher kein Rechtsanspruch                                    rants, Bars sowie Unterhaltungs- und Freizeit-
 auf berufliche oder geografische Mobilität.                                   betriebe geschlossen waren, sank die Zahl der
 Sowohl der Stellenwechsel wie auch die Auf-                                   Grenzübertritte durch Grenzgänger stark, weil
 nahme einer selbstständigen Erwerbstätigkeit                                  die in diesen Branchen tätigen Personen weg-
 sind     bewilligungspflichtig.   Dritt­staats­­an­                           fielen. Aufgrund der durch die Grenzkontrollen
 gehörige unterstehen wie EU-Staatsangehörige                                  verursachten Schwierigkeiten konnten die
 der Pflicht, mindestens einmal wöchentlich an                                 zuständigen kantonalen Behörden zudem die
 ihren Wohnort im Ausland zurückzukehren.                                      wöchentliche Rückkehrpflicht in Einzelfällen
     Die     Erteilung     von     Grenzgänger-                                aussetzen.
 bewilligungen für Drittstaatsangehörige liegt
 in der Kompetenz der Kantone. Diese prüfen                                    Weniger Bewilligungen
 im Rahmen des Bewilligungsverfahrens die
 Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie den                                        Weiter empfahl das Staatssekretariat für Mi-
 Inländervorrang. Im Gegensatz zu Dritt-                                       gration damals den kantonalen Migrations-
 staatsangehörigen, die in der Schweiz Wohn-                                   behörden, nur noch denjenigen Grenzgängern
 sitz nehmen, gibt es für Grenzgänger jedoch           Jeder zehnte            neue Bewilligungen auszustellen, deren Tätig-
 keine Höchstzahlen, und auch die persön-              ­Grenzgänger arbeitet   keiten einem überwiegenden öffentlichen Inte-
                                                        im Gesundheits-
 lichen Voraussetzungen müssen nicht geprüft            wesen – dies macht
                                                                               resse entsprachen.2 Weiterhin möglich waren
­werden.                                                diese Arbeitskräfte    unter anderem Tätigkeiten in der Pflege, in der
                                                        systemrelevant.

                                                                                                                                  KEYSTONE

8   Die Volkswirtschaft 3 / 2021
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FOKUS

Grenzgängerbewilligungen nach Branchen (März bis Juni 2019/2020)
8000

                                                                                            6653
6000                                                   6163
                                                                                                                                   5618
                                                                                                                                              5120
               4728         4858                                                                        4850
4000
                                                                  3554

                                                                                                                                                       ZEMIS / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
2000

0
             20192020                              20192020                            20192020                              20192020
                 März                                   April                                Mai                                    Juni

    Landwirtschaftssektor     Industriesektor (inkl. Bau)     Handel, Gast- und Reparaturgewerbe     Verkehr, Nachrichtenübermittlung, öffentliche
Verwaltung       Banken, Versicherungen, Beratung (inkl. Informatik)     Sonstige Dienstleistungen (inkl. Gesundheit)

Lebensmittel-, der Energie-, der Logistik- und                                  der für die Bewältigung der Pandemie von be-
der Informatikbranche. Alle übrigen Anträge                                     sonders grosser Bedeutung ist. Umso wichtiger
wurden bis zum 8. Juni 2020 sistiert.                                           war es für die Schweizer Wirtschaft nach dem                                                         2 Rundschreiben des
                                                                                                                                                                                       SEM zur Umsetzung
    In der Folge ging die Zahl der neu aus-                                     Lockdown im Frühling 2020, die Bearbeitung                                                             der Verordnung 2
gestellten Grenzgängerbewilligungen im April                                    der Anträge für Grenzgängerbewilligungen so                                                            über Massnahmen
                                                                                                                                                                                       zur Bekämpfung des
2020 gegenüber dem Vorjahresmonat um über                                       rasch wie möglich wiederaufzunehmen. Seit                                                              Coronavirus (COVID-19)
                                                                                                                                                                                       bei der Bearbeitung von
40 Prozent zurück (siehe Abbildung). Bei den                                    Mitte Juni 2020 hat sich die Anzahl der neu aus-                                                       Bewilligungsgesuchen
Banken, Versicherungen und der Beratung (in-                                    gestellten Grenzgängerbewilligungen auf dem                                                            und Meldungen nach
                                                                                                                                                                                       dem Freizügigkeits-
klusive Informatik), im Handel sowie im Gast-                                   Vorjahresniveau eingependelt.                                                                          abkommen.
und im Reparaturgewerbe sank die Zahl der
ausgestellten Grenzgängerbewilligungen im
April 2020 um etwa die Hälfte. Im Industrie-
sektor nahm sie um ein Drittel ab. Ab dem 15.
Juni 2020 wurden wieder alle neuen Gesuche
für Grenzgängerbewilligungen gemäss den üb-
lichen Bestimmungen bearbeitet.
    Grenzgänger sind gerade im grenznahen
                                                                                     Sarah Dubach                       Cemre Balaban
Gebiet wichtige Arbeitskräfte. Von den gemäss                                        Sektionschefin, Personen­          Fachreferentin, Personen­
dem Bundesamt für Statistik (BFS) rund 340 000                                       freizügigkeit, Staats­             freizügigkeit, Staats­
Grenzgängern arbeiten heute 10 Prozent im Ge-                                        sekretariat für Migration          sekretariat für Migration
                                                                                     (SEM), Bern                        (SEM), Bern
sundheits- und Sozialbereich – einem Bereich,

                                                                                                                                                     Die Volkswirtschaft 3 / 2021                           9
GRENZGÄNGER

              Wo sind Grenzgänger versichert?
Bei Grenzgängern gibt es grundsätzlich klare Regeln, welcher Staat für die Sozial­
versicherungen zuständig ist. Doch was gilt nun bei Homeoffice? Stephan Cueni

Abstract Da Grenzgänger sowohl im Wohn- als auch im Beschäftigungs-            Ausland ausbezahlt. Explizit für Grenzgänger
land leben, muss das Sozialversicherungsrecht die Zuständigkeiten klären       gelten zudem spezielle Regeln für medizinische
und einen verhältnismässigen Versicherungsschutz gewährleisten. Die Ko-        Behandlungen oder beim Anspruch auf Leistun-
ordinierung der unterschiedlichen nationalen Sozialversicherungssysteme
                                                                               gen bei Vollzeitarbeitslosigkeit.
ist jedoch kein einfaches Unterfangen. Es ist schwierig, Lösungen zur Zu-
friedenheit aller Betroffenen – Grenzgänger, Arbeitgeber und Sozialversi-
cherungen – zu finden. Besondere Herausforderungen stellen die Kranken-        Attraktive Schweiz
versicherung und die Arbeitslosenversicherung der Grenzgänger dar. Im
Zusammenhang mit der Corona-Krise zeigt sich auch die Wichtigkeit eines        Sozialversicherungen sind in jedem Staat unter-
angemessenen grenzüberschreitenden Schutzes bei Homeoffice. Auch in            schiedlich ausgestaltet und auf die jeweiligen
Zukunft müssen Anstrengungen unternommen werden, die Koordinierung             Möglichkeiten und Bedürfnisse zugeschnitten.
der Sozialversicherungen von Grenzgängern weiter zu optimieren.               Entsprechend unterscheiden sich auch die Bei-
                                                                               träge und Leistungen. Aufgrund des relativ
                                                                               tiefen Anteils von Steuer- und Sozialabgaben an

                            I  n den westeuropäischen Staaten besteht
                               ein engmaschiges Netz von Sozialver-
                            sicherungen, das Bürgerinnen und Bürgern
                                                                               den Gesamtarbeitskosten – verbunden mit qua-
                                                                               litativ guten Leistungen – ist eine Unterstellung
                                                                               unter das schweizerische Recht für viele Grenz-
                            einen weitreichenden Schutz vor Risiken wie        gänger und Unternehmen besonders attraktiv:
                            Arbeitslosigkeit und Unfall sowie eine würdige     Während eine alleinstehende Person in der
                            Altersvorsorge bietet. Das Personenfreizügig-      Schweiz durchschnittlich 22 Prozent an Steuern
                            keitsabkommen koordiniert die nationalen           und Sozialabgaben bezahlt, sind es in Deutsch-
                            Sozialversicherungssysteme der Schweiz und         land 49 Prozent (siehe Abbildung auf S. 12).
                            der EU-Staaten.1 Zwischen den Staaten der              Für einheitliche Unterstellungsregelungen
                            Europäischen Freihandelsassoziation (Efta) be-     sorgt das Personenfreizügigkeitsabkommen.
                            steht ebenfalls ein entsprechendes Abkommen.2      Es bestimmt, wo Grenzgänger sozialversichert
                            Im Personenfreizügigkeitsabkommen sind alle        sind, wo sie Beiträge schulden und Leistungen
                            Situationen geregelt, in denen eine Person eine    beziehen. Eine Kumulierung anzuwendender
                            Verbindung zu mehr als einem Staat hat. Dies ist   nationaler Rechtsvorschriften und die sich dar-
                            insbesondere bei Grenzgängerinnen und Grenz-       aus ergebenden Komplikationen sind ebenso zu
                            gängern der Fall.                                  vermeiden wie Versicherungslücken.
                                Gemäss dem Personenfreizügigkeitsab­               Grundsätzlich sind Grenzgänger in jenem
                            kommen unterliegt eine Person zu einem be-         Staat sozialversichert, in dem sie arbeiten. Diese
                            stimmten Zeitpunkt und in Bezug auf alle           Anknüpfung an den Arbeitsort ist sinnvoll,
                            Sozialversicherungszweige immer nur dem            da sich nationale Sozialversicherungssysteme
                            Recht eines einzigen Landes und bezahlt ihre       ebenfalls mehrheitlich auf die Erwerbstätig-
                            Beiträge auch ausschliesslich dort. Dabei hat      keit beziehen. So wird garantiert, dass alle
                            sie dieselben Rechte und Pflichten wie Staats-     Erwerbstätigen – ungeachtet ihres Wohn-
                            angehörige dieses Landes. Bei der Geltend-         sitzes oder des Sitzes ihres Arbeitgebers – im
1 FZA, Anhang II, EG-Ver-
                            machung von Leistungsansprüchen werden             Beschäftigungsland gleichbehandelt werden.
  ordnung 883/2004.         die Beiträge, die zu einem anderen Zeitpunkt in    Bei der Krankenversicherung haben Grenz-
2 Übereinkommen
  zur Errichtung der        einem anderen Land bezahlt wurden, ebenfalls       gänger aus Deutschland, Frankreich, Italien und
  Europäischen Frei-
  handelsassoziation,
                            berücksichtigt. In einem Staat erworbene Geld-     Österreich die Wahl: Sie können sich entweder
  Anhang K – Anlage II.     leistungen werden somit in der Regel auch ins      im Wohnstaat oder im Beschäftigungsstaat

10    Die Volkswirtschaft 3 / 2021
KEYSTONE
                                                   Während der
                                                   Pandemie arbeiten
versichern. Grenzgänger zwischen der Schweiz       viele Grenzgänger im   30. Juni 2021 vereinbart. Sie entspricht den EU-
und Liechtenstein sind hingegen immer im           Homeoffice – manche    Empfehlungen, gilt prinzipiell aber auch für alle
Wohnstaat krankenversichert.                       möchten dies auch      anderen EU- und Efta-Staaten.
                                                   nach der Krise tun.
                                                                              Viele Unternehmen und Grenzgänger haben
Was gilt im Homeoffice?                                                   den Wunsch geäussert, auch künftig im Ho-
                                                                          meoffice zu arbeiten – ohne dass die Zuständig-
Mit der Corona-Krise hat Homeoffice an                                    keit bei den Sozialversicherungen ändert. Dazu
­Bedeutung gewonnen. Grundsätzlich gilt dies-                             wären jedoch die europaweit geltenden Regeln
 bezüglich gemäss Personenfreizügigkeits-                                 anzupassen. Personen, die ihre Tätigkeit für
 abkommen: Übt ein «Grenzgänger» mehr als                                 einen Arbeitgeber mit Sitz in der Schweiz aus-
 25 Prozent seines Pensums zu Hause aus, ist                              schliesslich auf ausländischem Boden ausüben
 der Wohnstaat zuständig für die Sozialver-                               und denen der Gang über die Grenze erspart
 sicherungen. Sprich: Der Arbeitgeber wird im                             wird, dürften aber ohne Paradigmenwechsel
 Wohnland des Grenzgängers nach den dort                                  auch in Zukunft nicht als «Grenzgänger» gelten
 ­geltenden Regeln beitragspflichtig.                                     und sich in dem Land sozialversichern müssen,
      Bei Grenzgängern, die aufgrund von                                  in dem sie ihre Tätigkeit physisch ausüben.
  Corona-Massnahmen im Homeoffice arbeiten,
  hat die Schweiz die 25-Prozent-Regel vorüber-                           Lebenszentrum im Wohnstaat
  gehend ausgesetzt. Um dieser «höheren Ge-
  walt» Rechnung zu tragen und einen vorüber-                             Die in der Regel im Beschäftigungsstaat sozial-
  gehenden Wechsel der Zuständigkeit bei den                              versicherten Grenzgänger müssen auch im
  Sozialversicherungen in den Wohnstaat zu                                Wohnstaat geschützt sein, da sie dort oft ihre
  vermeiden, wendet die Schweiz die Zuständig-                            Freizeit verbringen. Zudem leben sie auch bei
  keitsregeln flexibel an. Grenzgänger aus den                            Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Invalidität
  Nachbarstaaten bleiben deshalb auch dann                                sowie im Ruhestand meist im Wohnstaat.
  in der Schweiz sozialversichert, wenn sie ihre                             Alters- und Invaliditätsrenten erhalten
  Tätigkeit hier physisch nicht ausüben können.                           Grenzgänger vom Beschäftigungsstaat. Wenn
  Diese flexible Auslegung der Unterstellungs-                            sie im Verlauf ihres Erwerbslebens auch im
  regeln wurde mit Deutschland, Frankreich,                               Wohnstaat Beiträge geleistet haben, erhalten sie
  Italien, Österreich und Liechtenstein bis zum                           dafür eine entsprechende Teilrente. Ähnliche

                                                                                                Die Volkswirtschaft 3 / 2021   11
GRENZGÄNGER

Anteil von Steuer- und Sozialabgaben an den Gesamtarbeitskosten                                                                             Wohnstaats und erhalten Leistungen gemäss
(2019)                                                                                                                                      dessen Rechtsvorschriften. Der Wohnstaat
                                                                                                                                            unterstützt sie bei der Jobsuche und gewährt

                                                                                     OECD (2020): TAXING WAGES 2020 / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
50%
                                                                                                                                            eine Arbeitslosenentschädigung, die aufgrund
40%                                                                                                                                         des Einkommens im Beschäftigungsstaat be-
                                                                                                                                            rechnet wird. Der Beschäftigungsstaat erstattet
30%
                                                                                                                                            dem Wohnstaat dabei die Leistungen, die dieser
20%                                                                                                                                         während der ersten drei beziehungsweise fünf
                                                                                                                                            Monate erbracht hat, je nachdem, wie lange der
10%
                                                                                                                                            Grenzgänger im Beschäftigungsstaat versichert
0%                                                                                                                                          war.
            Schweiz          Deutschland         Frankreich   Österreich   Italien                                                              Seit mehreren Jahren laufen in der EU
 Single, kinderlos    Einverdiener-Ehepaar mit 2 Kindern                                                                                    Bestrebungen, die Zuständigkeiten bei Voll-
Durchschnittsverdiener nach Familienstand.                                                                                                  arbeitslosigkeit zu ändern. Mit einem System-
                                                                                                                                            wechsel sollen vollarbeitslose Grenzgänger
                                                                                                                                            Arbeitslosengelder statt vom Wohnstaat vom
                              Regelungen gelten für Hinterlassenenrenten.                                                                   Beschäftigungsstaat erhalten. Befürworter der
                              Taggelder bei Unfall, Krankheit oder Mutter-                                                                  Reform wie Frankreich und Portugal vertreten
                              schaft erhalten Grenzgänger in der Regel vom                                                                  die Auffassung, dass der Beschäftigungsstaat,
                              Beschäftigungsstaat.                                                                                          der die Beiträge einzieht, auch die Arbeits-
                                  Da sich der Alltag von Grenzgängern in                                                                    losenentschädigung gewähren muss. Dem-
                              zwei Staaten abspielt, beanspruchen sie wo-                                                                   gegenüber fordern Gegner wie Deutschland
                              möglich dies- und jenseits der Grenze medizi-                                                                 und Luxemburg unter anderem, dass der für
                              nische Behandlungen. Wenn sie eine Schweizer                                                                  die Eingliederung auf dem Arbeitsmarkt zu-
                              Krankenversicherung wählen, erhalten sie die                                                                  ständige Wohnstaat auch für die Arbeitslosen-
                              Behandlungskosten im Wohnstaat komplett                                                                       entschädigung zuständig sein muss. Bisher
                              zurückerstattet. Grenzgänger haben so Zugang                                                                  konnte keine Einigung erzielt werden.
                              zum Gesundheitswesen in beiden Staaten. Das                                                                       Abschliessend lässt sich sagen: Trotz der
                              gilt ebenfalls für pensionierte und verunfallte                                                               detaillierten Regelungen ist es schwierig, für
                              Grenzgänger.                                                                                                  alle Konstellationen optimale Lösungen zu
                                  Anspruch auf Kinderzulagen und andere                                                                     finden. Für die Schweiz mit der absolut gröss-
                              Familienleistungen haben Grenzgänger grund-                                                                   ten Anzahl Grenzgänger in Europa ist die Zu-
                              sätzlich im Beschäftigungsstaat, auch für die                                                                 sammenarbeit mit der EU auf dem Gebiet der
                              im Wohnstaat lebenden Kinder. Wenn aber bei-                                                                  Sozialversicherungen besonders wichtig und
                              spielsweise ein Elternteil im Wohnland arbeitet,                                                              eine enge grenzüberschreitende Zusammen-
                              kommen sogenannte Prioritätsregeln zum Zuge.                                                                  arbeit unerlässlich.

                              Knackpunkt Arbeitslosigkeit
                              Bei einem vorübergehenden oder teilweisen
                              Arbeitsausfall ist der Beschäftigungsstaat zu-
                              ständig. So haben derzeit auch viele Grenzgänger
                              Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung oder
                              auf Erwerbsausfallentschädigung wegen Kinder-
                              betreuung und bei Quarantänemassnahmen.                                                                          Stephan Cueni
                                 Bei Vollarbeitslosigkeit wechseln Grenz-                                                                      Botschafter, Vizedirektor im Bundesamt für Sozialver­
                                                                                                                                               sicherungen (BSV), Bern
                              gänger in das Sozialversicherungssystem des

12    Die Volkswirtschaft 3 / 2021
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                                  Die Volkswirtschaft 3 / 2021   13
GRENZGÄNGER

                                     Viele Erfinder wohnen
                                      jenseits der Grenze
Der Forschungsstandort Schweiz profitiert stark von der Personenfreizügigkeit. Rund
zehn Prozent aller Schweizer Patente werden von Grenzgängern entwickelt.
Matthias Niggli, Christian Rutzer, Rolf Weder

Abstract Unsere Studie beleuchtet anhand von Patentdaten die Bedeu-           aus, und wie bedeutend ist ihr Beitrag für Er-
tung von Grenzgängern für den Innovationsstandort Schweiz. Da gän-            findungen in der Schweiz?
gige Innovationsindikatoren oftmals nicht berücksichtigen, dass in den            In einer Studie, die wir im Rahmen des
Patentdaten genannte Erfinderinnen und Erfinder ihre Forschung mög-           Forschungsprojekts Innoscape am Center for
licherweise nicht im Land ihres Wohnsitzes erbringen, kann es zu einer
                                                                              International Economics and Business (CIEB)
Verzerrung in der Einschätzung der Innovationsfähigkeit von Ländern
kommen. Im Jahr 2015 wurden etwa 10 Prozent der Schweizer Patente von
                                                                              der Universität Basel durchführten, haben wir
Grenzgängern entwickelt. Zu Beginn der Neunzigerjahre lag dieser Wert         nach Antworten gesucht.1 Dazu verwendeten
noch bei rund 5 Prozent. Daraus ergeben sich zwei Schlussfolgerungen.         wir Patentdaten. Diese erlauben Rückschlüsse
Erstens erscheint diese Innovationsleistung der Grenzgänger nicht in der      auf die Urheber von Erfindungen.2 In unserer
Schweizer Innovationsstatistik. Zweitens profitiert der Forschungsstand-      Analyse werteten wir Patente von Firmen mit
ort stark von hoch qualifizierten Spezialisten aus grenznahen Regionen.       Domizil in der Schweiz aus, die zwischen 1990
Deshalb dürften offene Grenzen äusserst wichtig sein für Innovationen         und 2015 beim amerikanischen oder beim
«made in Switzerland».
                                                                              europäischen Patentamt (dem USPTO bzw.
                                                                              dem EPO) registriert worden sind. Auf dieser

                             S    eit der Industrialisierung bietet die
                                  Schweiz ausländischen Erfinderinnen
                             und Erfindern ein attraktives Umfeld für die
                                                                              Basis bestimmten wir den Beitrag der Grenz-
                                                                              gänger nach Branchen und Regionen. Wir
                                                                              stützen uns auf die US- und EU-Daten, da diese
                             Umsetzung ihrer Ideen. So begründete der         in Onlinedatenbanken zur Verfügung stehen
                             Deutsche Heinrich Nestle den heute welt-         und alle relevanten Schweizer Patente eben-
                             grössten Schweizer Nahrungsmittelkonzern         falls dort angemeldet werden. Zudem dauert
                             Nestlé mit Sitz in Vevey. Walter Boveri, der     es teilweise mehrere Jahre, bis eine Erfindung
                             Mitgründer des einstigen Elektrotechnik-         durch ein Patent geschützt und dadurch in den
                             konzerns Brown, Boveri & Cie., stammte eben-     Patentdaten sichtbar wird. Unsere Analyse be-
                             falls aus Deutschland. Alexander Clavel aus      rücksichtigt daher nur den Zeitraum bis zum
                             Lyon und Jean Gerber-Keller aus Mulhouse         Jahr 2015.
                             beeinflussten zusammen mit anderen die Ent-          Um Grenzgänger identifizieren zu können,
                             stehung der Farbstoffindustrie in Basel im 19.   klassifizierten wir die Patentdaten anhand
                             Jahrhundert, aus der die heutige chemisch-       dreier Kriterien: Erstens müssen die Erfinder
                             pharmazeutische Industrie hervorging. Auch       in einer Grenzregion ausserhalb der Schweiz
                             die Schweizer Uhrenindustrie profitierte         wohnen. Zweitens muss die Firma, die das
                             früh von den aus Frankreich einwandernden        Patent angemeldet hat, in der Schweiz einen
                             Hugenotten mit Uhrmacherwissen (darunter         Forschungsstandort haben, und drittens muss
                             die Familie Le Coultre) und später aus dem       dieser Forschungsstandort in einer Region an-
                             Ausland stammenden Persönlichkeiten wie          gesiedelt sein, die relativ nahe am Wohnort
1 Niggli, Rutzer und         Nicolas Hayek. Auch heute dürfte der Anteil      der Erfinderin liegt. Sind all diese Kriterien
  Filimonovic (2020), das
  Gesamtprojekt wird         von Erfinderinnen und Erfindern unter den        gleichzeitig erfüllt, definieren wir einen sol-
  von Rolf Weder geleitet.
2 Vgl. Bechtold und de
                             Immigranten in der Schweiz relativ hoch sein.    chen Patenterfinder als Grenzgänger (siehe Ab-
  Rassenfosse (2019).        Wie sieht dies aber bei den Grenzgängern         bildung 1 auf S. 16).

14    Die Volkswirtschaft 3 / 2021
Grenzüberschreitende Forschung
am Cern bei Genf.
                                 ALAMY
GRENZGÄNGER

                               Zu Beginn der Neunzigerjahre waren gemäss              Anteil dürfte massgeblich durch die beiden
                               unseren Schätzungen noch relativ wenig Grenz-          Basler Pharmakonzerne Roche und Novartis
                               gänger in Schweizer Patententwicklungen in-            begründet sein. Der Anteil von Grenzgängern
                               volviert. Doch kurz darauf stieg die Zahl stark        ist in der gesamten Schweizer Pharmaindustrie
                               an, bis sie sich seit etwa 2005 ungefähr stabili-      überdurchschnittlich gross: Er lag in den letzten
                               siert hat. Die meisten Grenzgänger hatten dabei        Jahren zwischen 20 und 30 Prozent.
                               ihren Wohnsitz in Frankreich oder in Deutsch-              Der hohe Beitrag zur Innovation ist aber
                               land. Die Zunahme der Grenzgänger ab der Jahr-         nicht nur in der Nordwestschweiz sichtbar,
                               tausendwende ist auch vor dem Hintergrund der          sondern gilt in ähnlichem Umfang auch für
                               Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz             die anderen Grenzregionen. Im Tessin liegt der
                               und der EU zu Beginn des 21. Jahrhunderts zu           Grenzgänger-Anteil bei Patententwicklungen
                               sehen.3 Wie unsere Resultate implizieren, gilt         seit der Jahrtausendwende zwischen 10 und 20
                               dieses Wachstum aber in stärkerem Ausmass              Prozent. In der Genferseeregion stieg der Anteil
                               für den Bereich Forschung und Entwicklung als          von unter 5 Prozent Anfang der Neunzigerjahre
                               für die Grenzgänger allgemein.                         auf rund 15 Prozent zum Ende der Nullerjahre,
                                   Da die in der Forschung und Entwicklung tä-        in der Ostschweiz verdoppelte er sich auf über
                               tigen Grenzgänger ausserhalb der Schweiz woh-          10 Prozent. Sämtliche Grenzregionen profitieren
                               nen, wird ihre Innovationsleistung normaler-           also in grossem Masse von der erfinderischen
                               weise nicht der Schweiz zugerechnet. Dies              Tätigkeit ausländischer Arbeitnehmender in der
                               hat zur Folge, dass der Innovationsoutput der          Schweiz.
                               Schweiz unterschätzt wird (siehe Abbildung 2).
                                   Die Anzahl der Patente von Grenzgängern            Wachstum bei ICT-Patenten
                               und von in der Schweiz wohnhaften Perso-
                               nen hat zwischen 1990 und 2015 parallel zu-            Interessant ist auch die Entwicklung in der
                               genommen.4 Im Jahr 2015 wurden demnach rund            Informations- und Kommunikationstechnik
                               10 Prozent aller Schweizer Patente von Grenz-          (ICT). So stieg der Anteil der Grenzgänger im
                               gängern entwickelt. Diese scheinen somit viel zur      Bereich «digitale Kommunikation» bei den in
                               Innovationstätigkeit in der Schweiz beizutragen.       der Schweiz entwickelten Patenten zuletzt auf
                                                                                      8 Prozent – Anfang der Neunzigerjahre gab es
                               Pharma an der Spitze                                   dagegen noch keinen einzigen Eintrag. In der
                                                                                      «Computer-Technologie» nahm derselbe Anteil
3 Siehe Beitrag von Jonas      Besonders stark tragen die Grenzgänger in der          von 0 auf 4 Prozent zu.
  Deplazes (BFS) auf S. 4.
4 Vgl. Arvanitis et al.        Nordwestschweiz zur Innovationstätigkeit bei.             Aufschlussreich ist zudem, dass die an
  (2015) für eine Über-        Dort stammt bis zu ein Viertel der registrier-         Patenten beteiligten Grenzgänger und die
  sicht zu Patententwick-
  lungen in der Schweiz.       ten Patente von Grenzgängern. Dieser hohe              an Patenten mitwirkenden in der Schweiz

Abb. 1: Anzahl Grenzgänger mit Patentanmeldungen (1990 bis 2015)
                                                                                                                                          NIGGLI, RUTZER UND FILIMONOVIC (2020) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

1250

1000

750

500

250

0
             90

                        92

                                      94

                                                   96

                                                          98

                                                                 0

                                                                         02

                                                                                   4

                                                                                             6

                                                                                                     8

                                                                                                               10

                                                                                                                        12

                                                                                                                                 14
                                                                                                      0
                                                                                  0

                                                                                              0
                                                                  0

                                                                                                                     20

                                                                                                                              20
                                                                                                            20
                      19

                                                        19
                                    19

                                                                      20
                                                 19

                                                                                                   20
           19

                                                                               20

                                                                                           20
                                                               20

    Deutschland   Frankreich    Italien    Österreich

16     Die Volkswirtschaft 3 / 2021
FOKUS

Abb. 2: Patente von Schweizer Einwohnern und Grenzgängern (1990 bis 2015)
16%                                                                                                                                           6000

                                                                                                                                                      NIGGLI, RUTZER UND FILIMONOVIC (2020) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
12%                                                                                                                                           4500

8%                                                                                                                                            3000

4%                                                                                                                                            1500

0%                                                                                                                                                0
      1990       1992      1994       1996    1998      2000      2002      2004      2006      2008       2010       2012       2014
  Patente von Grenzgängern (rechte Skala)     Patente von Schweizer Einwohnern (rechte Skala)      Anteil von Patente von Grenzgängern (linke Skala)

Die rot eingefärbte Fläche zeigt die Zahl der Patente von in der Schweiz lebenden Personen und die blaue Fläche die Zahl
der Patente von Grenzgängern (rechte Skala). Die Linie zeigt wiederum den Anteil der Patente von Grenzgängern an
allen Patenten (linke Skala).

wohnenden Personen parallel zunahmen. Das                                    Rankings nach «Innovationskraft» und «Wett-
                                                                                                                                                                                                                        5 Cristelli und Lissoni
deutet darauf hin, dass sich ausländische und                                bewerbsfähigkeit» zum Vorteil der Schweiz be-                                                                                                (2020).
inländische Entwickler und Forschende gegen-                                 einflussen.                                                                                                                                6 Beerli et al. (2020), vgl.
                                                                                                                                                                                                                          auch Beitrag in diesem
seitig ergänzen und den Innovationsstandort                                                                                                                                                                               Schwerpunkt auf S. 18.
Schweiz gemeinsam voranbringen.5 Diese Inter-
pretation deckt sich mit Ergebnissen aus der
Arbeitsmarktökonomie, welche im Allgemeinen
auf eine hohe Komplementarität zwischen in-
und ausländischen Arbeitskräften hinweisen.6
    Bei der Analyse des Innovationsstandortes
Schweiz gilt es also künftig die Bedeutung von
Grenzgängern noch genauer unter die Lupe zu                                         Matthias Niggli                    Christian Rutzer                                                                             Rolf Weder
nehmen, da sie einen Beitrag zu Erfindungen leis-                                   Doktorand, wissen­                 Dr. rer. pol., stellvertre­                                                                  Professor für Aussenwirt­
ten, welche im Innovationsumfeld in der Schweiz –                                   schaftlicher Mitarbeiter,          tender Leiter, Center for                                                                    schaft und Europäische
                                                                                    Center for International           International Economics                                                                      Integration, Dekan der
und nicht im Ausland – entstehen. So könnte                                         Economics and Business             and Business (CIEB),                                                                         Wirtschaftswissen­
die Berücksichtigung dieser Tatsache – also die                                     (CIEB), Universität Basel          Universität Basel                                                                            schaftlichen Fakultät,
                                                                                                                                                                                                                    Universität Basel
Korrektur der Daten – die Ländervergleiche und

Literatur
Arvanitis, S., Seliger, F., Veseli, K., und   Bechtold, S., und de Rassenfosse, G.           Beerli, A., Ruffner, J., Siegenthaler, M., und   Cristelli, G., und Lissoni, F. (2020). Free
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  Schweiz. Studie im Auftrag des Staats-        and Innovation in Switzerland. Studie im       ration Restrictions and the Performance          Policy and Innovation in Switzerland,
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                                                                                               (im Erscheinen).                                 (2020). Grenzgänger und Innovationen
                                                                                                                                                «Made in Switzerland», abrufbar unter
                                                                                                                                                Innoscape.ch.

                                                                                                                                                 Die Volkswirtschaft 3 / 2021                                                                     17
GRENZGÄNGER

                 Wissensintensive Unternehmen
                     profitieren am meisten
Im Zuge der Personenfreizügigkeit kamen vor allem hoch qualifizierte Grenzgänger in
die Schweiz. Entgegen den Befürchtungen kam es kaum zu messbaren Verdrängungs-
effekten. Andreas Beerli, Michael Siegenthaler

Abstract Die Personenfreizügigkeit hat die Beschäftigung von Grenz-             Konzentration der Grenzgänger zu berück-
gängern in Grenznähe deutlich erhöht. In grenzfernen Regionen blieben           sichtigen. Erstens ist die Zahl der Grenzgänger
Grenzgänger auch nach 2002 die Ausnahme. Wenn man Firmen und                    seit 1999 um fast 150 Prozent gewachsen,
Arbeitskräfte in grenznahen mit jenen in grenzfernen Regionen ver-              während die Gesamtbeschäftigung «nur» um
gleicht, lernt man daher etwas über die Bedeutung der Grenzgänger für
                                                                                30 Prozent zunahm. Der Beschäftigungsanteil
die Schweizer Volkswirtschaft. Es zeigt sich: Vom verbesserten Zugang
zu mehrheitlich hoch qualifizierten Grenzgängern, zu welchem die Perso-
                                                                                der Grenzgänger hat sich dadurch in 20 Jahren
nenfreizügigkeit führte, konnten ansässige Firmen, die auf Fachkräfte an-       fast verdoppelt. Zweitens arbeiten Grenzgänger
gewiesen sind, am meisten profitieren. Einige Unternehmen konnten ihre          naturgemäss vor allem in grenznahen Gebieten.
Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten ausbauen, wurden innovativer                In einer aktuellen Studie zu den Effekten der
und produktiver und exportierten mehr und bessere Produkte. Das damit           Personenfreizügigkeit auf die Einwanderung,
verbundene Stellenwachstum und zusätzliche Firmengründungen erklä-              auf den Arbeitsmarkt und auf die Firmen in der
ren, warum der Zuwanderungsdruck durch die Grenzgänger zumindest in             Schweiz4 zeigen wir, wie ausgeprägt die räum-
den Nullerjahren wenig messbare negative Auswirkungen auf ansässige
                                                                                liche Konzentration der Grenzgänger ist. In Be-
Arbeitskräfte hatte.
                                                                                trieben, die innerhalb von zehn Autominuten
                                                                                vom nächsten Grenzübergang entfernt liegen,

                             Z    ur wirtschaftlichen Bedeutung von Grenz-
                                  gängern gibt es unterschiedliche Ansichten:
                             In einer Umfrage von BAK Economics im Jahr
                                                                                waren 2010 nicht weniger als drei von zehn Be-
                                                                                schäftigten Grenzgänger (siehe Abbildung auf S.
                                                                                20). In Betrieben, die mehr als eine halbe Stunde
                             2013 gaben über 70 Prozent aller befragten         von der Grenze entfernt sind, lag der Grenz-
                             Firmen an, europäische Fachkräfte seien für        gängeranteil hingegen praktisch bei null.
                             den wirtschaftlichen Erfolg der Firma wichtig
                             oder gar «unersetzlich».1 Umgekehrt wurde          Schrittweise Einführung
                             von ­verschiedenen Seiten auf die Gefahr hin-
                             gewiesen, dass die gestiegene Beschäftigung von    Rückschlüsse auf die volkswirtschaftliche Be-
                             Grenzgängern zu beträchtlichen Verdrängungs-       deutung der Grenzgänger lassen sich gewinnen,
                             effekten und zu Lohndruck für einheimische         wenn man untersucht, welche Folgen die Zu-
                             Arbeitskräfte geführt haben könnte.2 Was lässt     nahme der Grenzgänger infolge der Personen-
                             sich aus wissenschaftlicher Perspektive zur        freizügigkeit hatte. Aufgrund der ab 2002
                             Bedeutung der Grenzgänger für die Schweizer        eingeführten Personenfreizügigkeit mit EU-
1 BAK Economics (2013).
2 Blick (2018).              Volkswirtschaft sagen?                             Ländern wurde der Schweizer Arbeitsmarkt für
3 Um Effekte der Corona-
  Pandemie auszuschlies-
                                 Auf den ersten Blick spielen die Grenzgänger   Grenzgänger schrittweise vollständig geöffnet –
  sen, wurden explizit nur   eine relativ kleine Rolle auf dem Arbeitsmarkt.    in den Grenzregionen bereits 2004.
  Zahlen bis Ende 2019
  berücksichtigt.            Ende 2019 zählte das Bundesamt für Statistik           Als Folge davon stieg der Beschäftigungs-
4 Beerli et al. (2020).      339 000 Grenzgänger, was weniger als 7 Prozent     anteil der Grenzgänger in Grenznähe beträcht-
  Siehe auch Youtube-
  Zusammenfassung            der Gesamtbeschäftigung ausmacht.3 Wenn            lich. In grenzfernen Regionen hingegen blieben
  der Studie durch die
  Autoren «Die Personen-     man die wirtschaftliche Bedeutung der Grenz-       Grenzgänger auch nach 2004 die Ausnahme,
  freizügigkeit und der      gänger erfassen möchte, ist es jedoch zentral,     obwohl sie ab 2007 prinzipiell in der ganzen
  Schweizer Arbeits-
  markt».                    die zeitliche Entwicklung und die räumliche        Schweiz beschäftigt werden durften. Damit

18    Die Volkswirtschaft 3 / 2021
KEYSTONE
                                                  Besonders profitiert
                                                  von der Personen-
betrafen die Liberalisierungen grenznahe          freizügigkeit haben        Wie wirkte sich die Zunahme der Grenz-
Arbeitsmärkte früher und ausgeprägter. In         grenznahe Hightech-    gängerbeschäftigung auf die Löhne und die Be-
unserer Studie machten wir uns diesen Umstand     firmen. Campus         schäftigung einheimischer Arbeitskräfte aus?
                                                  Biotech in Genf.
zunutze. Wir betrachten, wie sich die Löhne                              Deskriptive Analysen mit umfassenden Lohn-
und die Beschäftigung von Einheimischen und                              daten des Bundesamtes für Statistik zeigten
die Situation von Betrieben in Grenzregionen im                          zunächst, dass Grenzgänger nur leicht tiefere
Vergleich zum Rest der Schweiz entwickelten –                            Löhne erzielen als Einheimische mit demselben
vor und nach der Öffnung des Arbeitsmarktes.                             Beruf, demselben Bildungsabschluss und der-
Die Personenfreizügigkeit schuf damit eine fast                          selben Betriebszugehörigkeit und -erfahrung.
ideale Situation für einen sauberen wissen-                              Die unerklärte Lohndifferenz von –1,5 Prozent
schaftlichen Vergleich: Wir konnten die Ent-                             ist deutlich geringer als der unerklärte Lohn-
wicklungen in der stark betroffenen Grenz-                               unterschied zwischen Frauen und Männern in
region mit den Entwicklungen in der wenig                                der Schweiz, der ungefähr 8 Prozent beträgt.5
betroffenen «Vergleichsregion» im Innern der                             Dies spricht a priori gegen einen starken Lohn-
Schweiz kontrastieren.                                                   druck durch Grenzgänger.
                                                                             Der Vergleich der Arbeitsmarktentwicklung
Kaum Lohndruck                                                           von Einheimischen in grenznahen und -fernen
                                                                         Regionen förderte denn auch keine Evidenz für
Die Arbeitsmarktöffnung führte dazu, dass die                            systematische Verdrängungseffekte zutage. So
Firmen in der Schweiz mehr Grenzgänger be-                               haben sich die Löhne und die Beschäftigung
schäftigten. Sie stellten auch insgesamt mehr                            der Einheimischen in beiden Regionen ähn-
Ausländer ein – die Grenzgänger verdrängten                              lich entwickelt. Bei den Niedrigqualifizierten
andere in der Schweiz lebende Ausländer also                             können leichte Verdrängungseffekte zwar
nicht. Die Grenzgänger, die wegen der Personen-                          nicht ausgeschlossen werden, insbesondere
freizügigkeit neu in die Schweiz kamen, arbei-                           in traditionellen Dienstleistungsbranchen
teten vor allem in hoch qualifizierten Berufs-                           wie dem Gastgewerbe. Die Evidenz dafür ist
feldern, und zwei Drittel von ihnen wiesen                               allerdings statistisch nicht robust. Demgegen-
einen Universitäts- oder einen Fachhochschul-                            über stiegen die Löhne von hoch qualifizierten
abschluss auf.                                    5 BFS (2019).          Einheimischen in Grenznähe sogar stärker als

                                                                                              Die Volkswirtschaft 3 / 2021   19
GRENZGÄNGER

                                 weiter weg. Dieses Resultat widerspricht der                           der Hightechindustrie – etwa in den Sparten
                                 Lehrbucherwartung: Weil die zugewanderten                              Maschinen, Elektronik und Biotech – und in
                                 Grenzgänger auch hoch qualifiziert waren,                              wissensintensiven     Dienstleistungsbranchen
                                 würde man für diese Gruppe eigentlich den                              wie Finanzdienstleistungen und Beratung. Auch
                                 grössten Lohndruck erwarten.                                           diejenigen Unternehmen, die in den Neunziger-
                                    Zahlreiche Tests erhärteten die Robust-                             jahren in Umfragen besonders über Fachkräfte-
                                 heit dieser Resultate und zeigten, dass diese                          mangel klagten, legten zu. Zudem finden wir,
                                 weder durch einzelne Grenzstädte noch durch                            dass die Arbeitsmarktöffnung in Grenznähe –
                                 einzelne, dominante Branchen wie die Pharma-                           vielleicht wegen eines besseren Zugangs zu
                                 industrie getrieben sind.                                              Fachkräften – zu einem stärkeren Anstieg von
                                                                                                        Firmengründungen führte. Auch die Firmen-
                                 Neue Stellen geschaffen                                                neugründungen waren in der Hightechindustrie
                                                                                                        und in wissensintensiven Dienstleistungen be-
                                 Wie lässt sich erklären, dass die Löhne und die                        sonders ausgeprägt.
                                 Beschäftigung der Einheimischen trotz einer
                                 gestiegenen Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt                            Austausch von Wissen
                                 nicht unter Druck kamen? Die kurze Antwort:
                                 weil die Firmen wuchsen und damit mehr Stel-                           Der einfachere Rückgriff auf Grenzgänger
                                 len schufen.                                                           machte Firmen zudem nicht nur grösser und
                                     Um dies besser zu verstehen, braucht es                            zahlreicher, sondern zumindest teilweise auch
                                 eine Rückblende in die Zeit vor der Personen-                          produktiver und innovativer. So erhöhten der
                                 freizügigkeit gegen Ende der Neunzigerjahre.                           bessere Zugang zu ausländischen Forschern
                                 Damals war der Schweizer Arbeitsmarkt aus-                             und der geringere Fachkräftemangel die
                                 getrocknet. Die Arbeitslosenrate lag unter                             Innovationsleistungen der grenznahen Firmen.
                                 2 Prozent, und mehr als ein Drittel aller Firmen                       Die Forschungs- und Entwicklungsabteilungen
                                 beklagte sich, der Fachkräftemangel hemme ihr                          und die Zahl der Patentanmeldungen wuchsen
                                 Wachstum.                                                              in Grenznähe nach 2002 deutlich stärker als im
                                     Die Öffnung des Arbeitsmarkts führte                               grenzfernen Inland. Gemäss einer aktuellen Stu-
                                 dazu, dass Firmen weniger Probleme be-                                 die war der Anstieg von Patenten ausschliess-
6 Cristelli und Lissoni
                                 kundeten, geeignetes Personal zu rekrutieren.                          lich auf Forschungsgruppen zurückzuführen,
  (2020). Siehe auch             Entsprechend zeigen unsere empirischen                                 bei denen Einheimische mit Grenzgängern ko-
  Beitrag von Matthias
  Niggli, Christian Rutzer       Auswertungen, dass die Personenfreizügig-                              operierten.6 Dies weist darauf hin, dass Grenz-
  und Rolf Weder in              keit zu Beschäftigungswachstum führte. Be-                             gänger zusätzliches Know-how einbrachten,
  diesem Schwerpunkt
  auf S. 14.                     sonders stark wuchsen grenznahe Firmen in                              welches jenes der Einheimischen ergänzte.

Anteil Grenzgänger nach Distanz zur Grenze (1994–2010)
40    Anteil Grenzgänger im Verhältnis zur Beschäftigung 1998, in %
                                                                                                                                                          BEERLI ET AL. (2020) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

30

20

10

0
                      0            5               10                 15    20              25           30        35        40        45        50
                                                                           Autominuten bis zur Grenze
     1994      1998       2004   2010

Dargestellt ist die Zahl der Grenzgänger im jeweiligen Jahr relativ zur Beschäftigung im Jahr 1998 in Schweizer Grenzregionen. Die Analysen beruhen
auf den Daten der Lohnstrukturerhebung auf Gemeindeebene des Bundesamts für Statistik (BFS). Für neuere Jahre sind keine Daten auf Gemeinde-
ebene verfügbar.

20          Die Volkswirtschaft 3 / 2021
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