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94. Jahrgang Nr. 3 / 2021 Fr. 12.–
Die Volkswirtschaft
Plattform für Wirtschaftspolitik
INTERVIEW CORONA-FORSCHUNG MEDIENMACHT FLANKIERENDE MASSNAHMEN
Wirtschaftsprofessor Was sind die wirtschaftlichen Onlinemedien haben Den Vollzug verbessern
Olivier Crevoisier über die Erkenntnisse? immer mehr Einfluss 58
Bedeutung der Grenzgänger 32 40
22
FOKUS
Wohnen im Ausland –
arbeiten in der Schweiz
Wichtiger HINWEIS !
Innerhalb der Schutzzone (hellblauer Rahmen) darf
kein anderes Element platziert werden!
Ebenso darf der Abstand zu Format- resp. Papierrand
die Schutzzone nicht verletzen!
Hellblauen Rahmen der Schutzzone nie drucken!
Siehe auch Handbuch
„Corporate Design der Schweizerischen Bundesverwaltung“
Kapitel „Grundlagen“, 1.5 / Schutzzone
www. cdbund.admin.ch
EDITORIAL
Wir brauchen die Grenzgänger
Letzten Sommer führte das Bundesamt für Gesundheit die Quarantäneländerliste ein.
Personen, die aus diesen Staaten in die Schweiz einreisen, müssen sich in Quarantäne
begeben. Auffallend dabei: Die rund 340 000 Grenzgängerinnen und Grenzgänger
waren davon ausgenommen.
Die Schweiz ist auf diese ausländischen Pendler an-
gewiesen. Ihre Zahl wächst seit der Jahrtausendwende
stetig, und in einigen Kantonen machen Grenzgänger
inzwischen mehr als ein Viertel der Arbeitskräfte aus.
Aufgrund der ab 2002 eingeführten Personenfreizügig-
keit mit den EU-Ländern wurde der Schweizer Arbeits-
markt für Grenzgänger schrittweise vollständig geöffnet.
Was das für die Entwicklung der Löhne und der Beschäf-
tigung von Einheimischen in Grenzregionen brachte,
zeigt eine Studie der KOF Konjunkturforschungsstelle.
Die Autoren kommen zum Schluss, dass der Vergleich der
Arbeitsmarktentwicklung von Einheimischen in grenzna-
hen und -fernen Regionen keine Evidenz für systematische Verdrängungseffekte zutage
gefördert hat. So hätten sich die Löhne und die Beschäftigung der Einheimischen in
beiden Regionen ähnlich entwickelt
Mit der Corona-Krise hat auch das Homeoffice an Bedeutung gewonnen. Stephan
Cueni, Vizedirektor im Bundesamt für Sozialversicherungen, erklärt in seinem Beitrag,
was versicherungstechnisch passiert, wenn bei Grenzgängern das Homeoffice über die
erlaubten 25 Prozent der Arbeitszeit steigt.
Weshalb die grenzüberschreitende Beschäftigung immer weniger auf die Konjunktur-
entwicklung reagiert, sagt der Neuenburger Professor Olivier Crevoisier im Interview.
Aber wer sind die Grenzgänger? Wir schauen hinter die Kulissen. Eines vorweg: Der
grösste Anteil kommt aus Frankreich, gefolgt von Italien und Deutschland. Sie erfah-
ren auch mehr über die grenznahen Regionen Basel, Tessin, Genf und Ostschweiz.
Wir wünschen Ihnen eine inspirierende Lektüre.
Guido Barsuglia und Nicole Tesar
Chefredaktion
INHALT
10 14
FOKUS
Wohnen im Ausland – arbeiten in der Schweiz
4 Zahl der Grenzgänger wächst 7 Was ist ein Grenzgänger? 10 Wo sind Grenzgänger
seit der Jahrtausendwende Sarah Dubach, Cemre Balaban versichert?
stetig Staatssekretariat für Migration
Stephan Cueni
Bundesamt für Sozialversicherungen
Jonas Deplazes
Bundesamt für Statistik
14 Viele Erfinder wohnen jenseits 18 Wissensintensive
der Grenze Unternehmen profitieren
Matthias Niggli, Christian Rutzer, Rolf Weder am meisten
Universität Basel
Andreas Beerli, Michael Siegenthaler
KOF Konjunkturforschungsstelle
27 STANDPUNKTE 22 INTERVIEW
Genfer Wirtschaft «Grenzgänger sind für die
sprengt Grenzen Schweiz unverzichtbar»
Nathalie Fontanet
Im Gespräch mit Olivier Crevoisier, Professor für
Regierungsrätin, Kanton Genf
Territorialwirtschaft an der Universität Neuenburg
Ohne Grenzgänger
steht Rheintal still
Beat Tinner
Regierungsrat, Kanton St. Gallen
Spezialfall Tessin
Christian Vitta
Staatsrat, Kanton Tessin
65 VORSCHAU /IMPRESSUM
INHALT
38 43
THEMEN
E-Voting, Medienmacht und Gemeindefusionen
30 DIE SICHT DER CHEFÖKONOMEN 32 DIE STUDIE 36 GEMEINDEFUSION
Versorgungssicherheit Covid-19 in der Schweiz: Lehren Politikmüdigkeit nach Glarner
Serie
durch Öffnung aus der Wirtschaftsforschung Gemeindefusion
Patrick Dümmler Rafael Lalive Bruno S. Frey, Anthony Gullo, Andre Briviba
Avenir Suisse Universität Lausanne Center for Research in Economics,
Cédric Tille Management and the Arts
Graduate Institute Genf
38 E-VOTING 40 MEDIENMONITOR 43 TRASSENVERGABE
Bund lanciert Neuausrichtung Meinungsbildung: Bedeutung Gestärkte Wettbewerbs
Mirjam Hostettler von Onlinemedien wächst bedingungen auf dem
Bundeskanzlei Schweizer Schienennetz
Susanne Marxer, Simona Schmid
Bundesamt für Kommunikation
Thomas Isenmann
Schweizerische Trassenvergabestelle
45 GASMARKT 47 CARE-AGENTUREN 50 AUSSENWIRTSCHAFTSBERICHT
Schritt in Richtung Live-in-Betreuerinnen Jetzt erst recht
vollständige Gasmarktöffnung in der Krise Felix Rosenberger
Staatssekretariat für Wirtschaft
Philippe Sulger Karin Schwiter, Anahi Villalba
Wettbewerbskommission Universität Zürich
52 DIENSTLEISTUNGSHANDEL 55 HOCHSCHULEN 58 PERSONENFREIZÜGIGKEIT
Aussenhandel der Schweiz: Hochschulwissen Flankierende Massnahmen:
Dienstleistungen gewinnen wirtschaftlich besser nutzen Steter Fortschritt
an Bedeutung Christoph von Arb Véronique Merckx
Tripleye Staatssekretariat für Wirtschaft
Benjamin Frei
Staatssekretariat für Wirtschaft
60 PLATTFORMÖKONOMIE 62 MINT-BERUFE 64 INFOGRAFIK
EU plant Leitplanken für Ingenieurin mit Familie: Im Schatten der Krise
Google & Co. Geht das?
Esther Zysset Nora Escherle, Christina Seyler
Anwaltskanzlei Public Sector Law Schweizerische Vereinigung der
Ingenieurinnen
GRENZGÄNGER
Zahl der Grenzgänger wächst seit
der Jahrtausendwende stetig
Ende 2020 arbeiteten rund 340 000 Grenzgänger in der Schweiz. Vor 25 Jahren waren es
noch halb so viele. Während der Corona-Krise flachte das Wachstum jedoch ab.
Jonas Deplazes
Abstract Ausländische Staatsangehörige mit Wohnsitz im Ausland, die beenden mussten (siehe Kasten). Die Zahl der
in der Schweiz erwerbstätig sind, machen insbesondere in den Grenz- aktiven Grenzgänger könnte 2020 somit etwas
regionen einen beträchtlichen Anteil der Erwerbstätigen aus. Ende 2020 tiefer sein.
waren 344 000 Personen mit einer Grenzgängerbewilligung in der Schweiz
erwerbstätig, mehr als doppelt so viele wie 1996, im ersten verfügbaren
Jahr der Grenzgängerstatistik des Bundesamtes für Statistik (BFS). Die Frankreich an der Spitze
meisten Grenzgänger stammen aus Frankreich, Italien und Deutschland –
wobei sie mehrheitlich in den Kantonen Genf, Tessin sowie Basel-Stadt und Fast alle Grenzgänger stammen aus einem
Basel-Landschaft arbeiten. Grenzgänger sind im Vergleich zu inländischen Nachbarstaat. Über die Hälfte (55%) hatte
Erwerbstätigen häufiger im sekundären Sektor tätig. Insgesamt ist jedoch ihren Wohnsitz 2020 in Frankreich, dahinter
auch bei Grenzgängern der Dienstleistungssektor am wichtigsten. folgen Italien (23%) und Deutschland (18%).
Aus Österreich und Liechtenstein stammten
insgesamt weniger als 3 Prozent aller Grenz-
S eit Mitte der Neunzigerjahre hat sich die
Zahl der Grenzgängerinnen und Grenz-
gänger in der Schweiz mehr als verdoppelt:
gänger, die übrigen Staaten stellten zusammen
0,7 Prozent.
Die meisten Grenzgänger arbeiten in einem
Während vor 25 Jahren 146 000 Personen mit Grenzkanton. An der Spitze steht Genf, wo im
einer Grenzgängerbewilligung in der Schweiz vergangenen Jahr 27 Prozent aller Grenzgänger
arbeiteten, waren es Ende vergangenes Jahr beschäftigt waren. Dahinter folgen die Kantone
344 000. Tessin (20%), Basel-Stadt und Basel-Landschaft
Seit der Jahrtausendwende stieg die Zahl (insgesamt 17%) sowie Waadt (10%).
der Grenzgänger jährlich um rund 4 Prozent Die grosse Mehrheit der Grenzgänger arbei-
(siehe Abbildung auf S. 6). In den vergangenen tet in einem Kanton, in dem man dieselbe Spra-
fünf Jahren stieg die Zahl der Grenzgänger nur che wie im Wohnsitzland spricht. Eine Aus-
noch um durchschnittlich 2,6 Prozent pro Jahr. nahme bilden die beiden Basel. Dort stammten
Aufgeschlüsselt nach Herkunftsländern, gibt es
Unterschiede: Am stärksten stieg die Zahl der
Grenzgänger zwischen 2015 und 2020 bei den Was ist die Grenzgängerstatistik?
französischen Grenzgängern mit einer jähr- Seit 1996 erhebt das Bundesamt für Statistik (BFS) Zahlen
zu Grenzgängerinnen und Grenzgängern in der Schweiz.
lichen Zunahme von 3 Prozent. Demgegenüber
Die Grenzgängerstatistik basiert auf Daten des Zentralen
stieg die Zahl der deutschen Grenzgänger um Migrationsinformationssystems (Zemis) sowie aus den
lediglich 1 Prozent pro Jahr. AHV-Daten der Ausgleichskassen. Weil nicht alle Grenzgänger
Im Jahr 2020 hat sich das Wachstum ver- unmittelbar nach Beenden ihrer beruflichen Tätigkeit in der
Schweiz abgemeldet werden, überschätzt das Zemis die An-
langsamt – wobei die Corona-Pandemie wohl zahl aktiver Grenzgänger. Insbesondere, da die Bewilligungen
eine Rolle spielte. Zwischen Ende 2019 und Ende fünf Jahre gültig sind. Deshalb werden für die Grenzgänger-
2020 stieg die Zahl der Grenzgänger um 1,4 Pro- statistik die Zahlen anhand der effektiven AHV-Beiträge
korrigiert. Zuletzt lag die Anzahl erwerbstätiger Grenzgänger
zent. Allerdings sind in diesen Zahlen gewisse
etwa 20 Prozent unter der Anzahl noch gültiger Bewilligungen.
registrierte Grenzgänger enthalten, die ihre Er- Aktuell sind AHV-Daten nur bis 2018 verfügbar, für die
werbstätigkeit aufgrund der Corona-Pandemie Quartale danach wird diese Korrektur extrapoliert.
4 Die Volkswirtschaft 3 / 2021
In der trinationalen Agglomeration
Basel leben über 850 000 Menschen.
Kernstadt Basel mit dem Euro-Airport
Basel-Mülhausen-Freiburg oben links.
ALAMY
GRENZGÄNGER
55 Prozent aus Deutschland und 45 Prozent aus Grenzgänger in der Schweiz (1996 bis 2020)
Frankreich.
Während die absolute Anzahl im Kan- 36 000 Anzahl, absolut 24%
ton Genf mit über 90 000 Grenzgängern am
höchsten ist, ergibt sich ein etwas anderes 30 000 16%
Bild, wenn man den Anteil der Grenzgänger an
den Erwerbstätigen betrachtet: Am höchsten 24 000 8%
ist der Anteil mit 29 Prozent im Kanton Tes-
BFS / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
sin. Im Kanton Genf machen Grenzgänger 27 18 000 0%
Prozent aller Erwerbstätigen aus, im Kanton
Basel-Stadt sind es 26 Prozent. Anteile über 10 12 000 –8%
Prozent haben auch die Kantone Jura, Basel-
96
98
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Landschaft, Neuenburg und Schaffhausen.
Gesamtschweizerisch liegt der Durchschnitt Anzahl (linke Achse) Jährliche Veränderungsrate (rechte Achse)
bei 7 Prozent.1
Viele Industriearbeiter Sozialwesen (10%) sowie in den «freiberuf-
lichen, wissenschaftlichen und technischen
Verglichen mit den Erwerbstätigen mit Wohnsitz Dienstleistungen» (10%). In der Landwirtschaft
in der Schweiz sind Grenzgänger überdurch- arbeitet mit unter 1 Prozent nur ein kleiner Teil
schnittlich häufig in der Industrie tätig. Während der Grenzgänger – gegenüber 4 Prozent der in-
von den inländischen Erwerbstätigen etwa ein ländischen Erwerbstätigen.
Fünftel im sogenannten sekundären Sektor tätig Insgesamt sind 65 Prozent aller Grenzgänger
ist, ist es bei den Grenzgängern ein Drittel. Der männlich, die Frauen sind mit 35 Prozent deut-
Grossteil von ihnen verteilt sich auf die Bran- lich in der Minderheit. Das Geschlecht hat dabei
chen «Verarbeitendes Gewerbe / Herstellung von einen Einfluss auf die Tätigkeit: Männliche
Waren» (24%) sowie das Baugewerbe (8%). Grenzgänger arbeiten beispielsweise deutlich
Welche Waren hergestellt werden, hängt häufiger im Baugewerbe (12%) als Frauen (1,2%).
1 Jahresdurchschnitts-
dabei stark von den regionalen Industrien ab. Demgegenüber sind Grenzgängerinnen (20%) werte 2018 aufgrund
Während im Kanton Basel-Stadt ein beträcht- häufiger im Gesundheits- und Sozialwesen tätig Verfügbarkeit der
Erwerbstätigenzahlen
licher Teil der Grenzgänger in der Pharma- und als Grenzgänger (4,5%). nach Kantonen.
Chemiebranche arbeitet (insgesamt 18%), sind
viele Grenzgänger in den französischsprachigen
Kantonen in der Uhrenindustrie tätig. Im Kan-
ton Jura arbeitet beispielsweise jeder fünfte
Grenzgänger in der Uhrenindustrie.
Umgekehrt verhält es sich im tertiären Sek-
tor: Während 76 Prozent aller inländischen Er-
werbstätigen im Dienstleistungsbereich arbei-
ten, sind es bei den Grenzgängern nur 67 Prozent. Jonas Deplazes
Dabei arbeiten Grenzgänger häufig im Gross- Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Sektion Arbeit und
Erwerbsleben, Bundesamt für Statistik (BFS), Neuenburg
und Detailhandel (13%), im Gesundheits- und
6 Die Volkswirtschaft 3 / 2021
FOKUS
Was ist ein Grenzgänger?
Ohne die im Gesundheitswesen tätigen Grenzgänger wäre die Pandemie für einzelne
Kantone kaum zu bewältigen gewesen. Doch wer hat Anrecht auf den Grenzgänger-
status? Sarah Dubach, Cemre Balaban
Abstract Beim Grenzgängerstatus gilt es grundsätzlich zwischen EU- wird. Falls die Grenzgänger als Wochenaufent-
Staatsbürgern und Drittstaatsangehörigen zu unterscheiden. Für Erstere halter in der Schweiz leben, müssen sie sich
brachte die Einführung der Personenfreizügigkeit ab 2002 wesentliche zudem bei der Gemeinde anmelden, in der sie
Erleichterungen. Für Drittstaatsangehörige gelten weiterhin strengere wohnen. Diese Bestimmungen gelten auch für
Vorschriften. Die Corona-Pandemie schlägt sich auch in den Grenzgänger-
Grenzgänger aus Efta-Staaten und – sofern sie
zahlen nieder. So wurden während des Lockdowns im Frühling 2020 deut-
lich weniger Bewilligungen ausgestellt. Zehn Prozent aller Grenzgänger bereits vor Ende 2020 als Grenzgänger in der
arbeiten im Gesundheits- und Sozialbereich – diese Arbeitskräfte sind Schweiz tätig waren und damit vom Schutz
gerade während der Pandemie unverzichtbar. ihrer erworbenen Rechte profitieren – auch für
Grenzgänger aus dem Vereinigten Königreich.
Einzig für kroatische Staatsangehörige sind vor-
D as ab 2002 eingeführte Personenfreizügig-
keitsabkommen zwischen der Schweiz und
der EU brachte wesentliche Erleichterungen
erst bis Ende 2021 Übergangsbestimmungen in
Kraft.
Für den Vollzug des FZA sind primär die
für Grenzgänger mit sich: EU-Bürgerinnen und Kantone zuständig. Das Staatssekretariat für
-Bürger können als Grenzgänger in der ganzen Migration (SEM) als Aufsichtsbehörde erlässt
Schweiz tätig und dabei in einem beliebigen Weisungen zur konkreten Umsetzung des FZA
EU-Mitgliedsstaat wohnhaft sein. Ausserdem und berät Kantone in Einzelfällen. Es ist auch
wurde mit dem Freizügigkeitsabkommen die für eine allfällige Weiterentwicklung des FZA
Pflicht zur täglichen Rückkehr an den aus- zuständig.
ländischen Wohnsitz durch eine wöchentliche
Rückkehrpflicht ersetzt. Diese Erleichterungen Grenzgänger aus Drittstaaten
gelten sowohl für selbstständige als auch für
unselbstständige Erwerbstätige. Für Grenzgänger aus Drittstaaten findet das
EU-Staatsangehörige, die über einen Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) An-
Arbeitsvertrag mit einer Dauer zwischen drei wendung. Um eine Grenzgängerbewilligung zu
Monaten und bis zu einem Jahr verfügen, er- erhalten, müssen Drittstaatsangehörige in einem
halten die Grenzgängerbewilligung für die Nachbarstaat ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht
Dauer des Arbeitsvertrags. Bei Bestehen eines besitzen und seit mindestens sechs Monaten in
überjährigen Arbeitsverhältnisses wird eine der benachbarten Grenzzone wohnen. Zudem
Bewilligung mit einer Gültigkeitsdauer von fünf dürfen sie in der Schweiz nur innerhalb einer
Jahren ausgestellt. Diese muss von den Grenz- Grenzzone arbeiten. Als Grenzzonen gelten die
gängern im Kanton, in dem sie arbeiten, selbst Regionen, die in den zwischen der Schweiz und
beantragt werden. Wer Arbeitgeber ist, wird im ihren Nachbarstaaten abgeschlossenen Grenz-
Grenzgängerausweis eingetragen. Grenzgänger, gängerabkommen als solche festgelegt sind.1
die eine selbstständige Erwerbstätigkeit in der Mit Frankreich und Italien gilt eine Grenzzone
Schweiz ausüben möchten, erhalten eine Be- von 10 Kilometern beziehungsweise 20 Kilo-
willigung mit einer Gültigkeitsdauer von fünf metern ab der Grenze. Im Falle von Deutschland
Jahren, sofern sie den Nachweis erbringen, dass und Österreich wurden die Grenzzonen entlang
1 Vgl. Kapitel 4.8.3: sie eine selbstständige Erwerbstätigkeit aus- von Kantons- beziehungsweise Bezirksgrenzen
Weisungen und üben. Die Grenzgängerbewilligung kann ver- gezogen. Die Antragstellung läuft über den
Erläuterungen des SEM
im Ausländerbereich. längert werden, wenn die Anstellung fortgesetzt Arbeitgeber.
Die Volkswirtschaft 3 / 2021 7
GRENZGÄNGER
Die Grenzgängerbewilligung für Drittstaats Während des Lockdowns im Frühling
angehörige ist nur für die Grenzzone des Kan- 2020 durften Grenzgänger mit einer gültigen
tons gültig, der die Bewilligung ausgestellt hat. Bewilligung grundsätzlich weiterhin in die
Im Gegensatz zum Personenfreizügigkeits- Schweiz einreisen. Da jedoch alle Läden, Restau-
abkommen besteht daher kein Rechtsanspruch rants, Bars sowie Unterhaltungs- und Freizeit-
auf berufliche oder geografische Mobilität. betriebe geschlossen waren, sank die Zahl der
Sowohl der Stellenwechsel wie auch die Auf- Grenzübertritte durch Grenzgänger stark, weil
nahme einer selbstständigen Erwerbstätigkeit die in diesen Branchen tätigen Personen weg-
sind bewilligungspflichtig. Drittstaatsan fielen. Aufgrund der durch die Grenzkontrollen
gehörige unterstehen wie EU-Staatsangehörige verursachten Schwierigkeiten konnten die
der Pflicht, mindestens einmal wöchentlich an zuständigen kantonalen Behörden zudem die
ihren Wohnort im Ausland zurückzukehren. wöchentliche Rückkehrpflicht in Einzelfällen
Die Erteilung von Grenzgänger- aussetzen.
bewilligungen für Drittstaatsangehörige liegt
in der Kompetenz der Kantone. Diese prüfen Weniger Bewilligungen
im Rahmen des Bewilligungsverfahrens die
Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie den Weiter empfahl das Staatssekretariat für Mi-
Inländervorrang. Im Gegensatz zu Dritt- gration damals den kantonalen Migrations-
staatsangehörigen, die in der Schweiz Wohn- behörden, nur noch denjenigen Grenzgängern
sitz nehmen, gibt es für Grenzgänger jedoch Jeder zehnte neue Bewilligungen auszustellen, deren Tätig-
keine Höchstzahlen, und auch die persön- Grenzgänger arbeitet keiten einem überwiegenden öffentlichen Inte-
im Gesundheits-
lichen Voraussetzungen müssen nicht geprüft wesen – dies macht
resse entsprachen.2 Weiterhin möglich waren
werden. diese Arbeitskräfte unter anderem Tätigkeiten in der Pflege, in der
systemrelevant.
KEYSTONE
8 Die Volkswirtschaft 3 / 2021
FOKUS
Grenzgängerbewilligungen nach Branchen (März bis Juni 2019/2020)
8000
6653
6000 6163
5618
5120
4728 4858 4850
4000
3554
ZEMIS / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
2000
0
20192020 20192020 20192020 20192020
März April Mai Juni
Landwirtschaftssektor Industriesektor (inkl. Bau) Handel, Gast- und Reparaturgewerbe Verkehr, Nachrichtenübermittlung, öffentliche
Verwaltung Banken, Versicherungen, Beratung (inkl. Informatik) Sonstige Dienstleistungen (inkl. Gesundheit)
Lebensmittel-, der Energie-, der Logistik- und der für die Bewältigung der Pandemie von be-
der Informatikbranche. Alle übrigen Anträge sonders grosser Bedeutung ist. Umso wichtiger
wurden bis zum 8. Juni 2020 sistiert. war es für die Schweizer Wirtschaft nach dem 2 Rundschreiben des
SEM zur Umsetzung
In der Folge ging die Zahl der neu aus- Lockdown im Frühling 2020, die Bearbeitung der Verordnung 2
gestellten Grenzgängerbewilligungen im April der Anträge für Grenzgängerbewilligungen so über Massnahmen
zur Bekämpfung des
2020 gegenüber dem Vorjahresmonat um über rasch wie möglich wiederaufzunehmen. Seit Coronavirus (COVID-19)
bei der Bearbeitung von
40 Prozent zurück (siehe Abbildung). Bei den Mitte Juni 2020 hat sich die Anzahl der neu aus- Bewilligungsgesuchen
Banken, Versicherungen und der Beratung (in- gestellten Grenzgängerbewilligungen auf dem und Meldungen nach
dem Freizügigkeits-
klusive Informatik), im Handel sowie im Gast- Vorjahresniveau eingependelt. abkommen.
und im Reparaturgewerbe sank die Zahl der
ausgestellten Grenzgängerbewilligungen im
April 2020 um etwa die Hälfte. Im Industrie-
sektor nahm sie um ein Drittel ab. Ab dem 15.
Juni 2020 wurden wieder alle neuen Gesuche
für Grenzgängerbewilligungen gemäss den üb-
lichen Bestimmungen bearbeitet.
Grenzgänger sind gerade im grenznahen
Sarah Dubach Cemre Balaban
Gebiet wichtige Arbeitskräfte. Von den gemäss Sektionschefin, Personen Fachreferentin, Personen
dem Bundesamt für Statistik (BFS) rund 340 000 freizügigkeit, Staats freizügigkeit, Staats
Grenzgängern arbeiten heute 10 Prozent im Ge- sekretariat für Migration sekretariat für Migration
(SEM), Bern (SEM), Bern
sundheits- und Sozialbereich – einem Bereich,
Die Volkswirtschaft 3 / 2021 9GRENZGÄNGER
Wo sind Grenzgänger versichert?
Bei Grenzgängern gibt es grundsätzlich klare Regeln, welcher Staat für die Sozial
versicherungen zuständig ist. Doch was gilt nun bei Homeoffice? Stephan Cueni
Abstract Da Grenzgänger sowohl im Wohn- als auch im Beschäftigungs- Ausland ausbezahlt. Explizit für Grenzgänger
land leben, muss das Sozialversicherungsrecht die Zuständigkeiten klären gelten zudem spezielle Regeln für medizinische
und einen verhältnismässigen Versicherungsschutz gewährleisten. Die Ko- Behandlungen oder beim Anspruch auf Leistun-
ordinierung der unterschiedlichen nationalen Sozialversicherungssysteme
gen bei Vollzeitarbeitslosigkeit.
ist jedoch kein einfaches Unterfangen. Es ist schwierig, Lösungen zur Zu-
friedenheit aller Betroffenen – Grenzgänger, Arbeitgeber und Sozialversi-
cherungen – zu finden. Besondere Herausforderungen stellen die Kranken- Attraktive Schweiz
versicherung und die Arbeitslosenversicherung der Grenzgänger dar. Im
Zusammenhang mit der Corona-Krise zeigt sich auch die Wichtigkeit eines Sozialversicherungen sind in jedem Staat unter-
angemessenen grenzüberschreitenden Schutzes bei Homeoffice. Auch in schiedlich ausgestaltet und auf die jeweiligen
Zukunft müssen Anstrengungen unternommen werden, die Koordinierung Möglichkeiten und Bedürfnisse zugeschnitten.
der Sozialversicherungen von Grenzgängern weiter zu optimieren. Entsprechend unterscheiden sich auch die Bei-
träge und Leistungen. Aufgrund des relativ
tiefen Anteils von Steuer- und Sozialabgaben an
I n den westeuropäischen Staaten besteht
ein engmaschiges Netz von Sozialver-
sicherungen, das Bürgerinnen und Bürgern
den Gesamtarbeitskosten – verbunden mit qua-
litativ guten Leistungen – ist eine Unterstellung
unter das schweizerische Recht für viele Grenz-
einen weitreichenden Schutz vor Risiken wie gänger und Unternehmen besonders attraktiv:
Arbeitslosigkeit und Unfall sowie eine würdige Während eine alleinstehende Person in der
Altersvorsorge bietet. Das Personenfreizügig- Schweiz durchschnittlich 22 Prozent an Steuern
keitsabkommen koordiniert die nationalen und Sozialabgaben bezahlt, sind es in Deutsch-
Sozialversicherungssysteme der Schweiz und land 49 Prozent (siehe Abbildung auf S. 12).
der EU-Staaten.1 Zwischen den Staaten der Für einheitliche Unterstellungsregelungen
Europäischen Freihandelsassoziation (Efta) be- sorgt das Personenfreizügigkeitsabkommen.
steht ebenfalls ein entsprechendes Abkommen.2 Es bestimmt, wo Grenzgänger sozialversichert
Im Personenfreizügigkeitsabkommen sind alle sind, wo sie Beiträge schulden und Leistungen
Situationen geregelt, in denen eine Person eine beziehen. Eine Kumulierung anzuwendender
Verbindung zu mehr als einem Staat hat. Dies ist nationaler Rechtsvorschriften und die sich dar-
insbesondere bei Grenzgängerinnen und Grenz- aus ergebenden Komplikationen sind ebenso zu
gängern der Fall. vermeiden wie Versicherungslücken.
Gemäss dem Personenfreizügigkeitsab Grundsätzlich sind Grenzgänger in jenem
kommen unterliegt eine Person zu einem be- Staat sozialversichert, in dem sie arbeiten. Diese
stimmten Zeitpunkt und in Bezug auf alle Anknüpfung an den Arbeitsort ist sinnvoll,
Sozialversicherungszweige immer nur dem da sich nationale Sozialversicherungssysteme
Recht eines einzigen Landes und bezahlt ihre ebenfalls mehrheitlich auf die Erwerbstätig-
Beiträge auch ausschliesslich dort. Dabei hat keit beziehen. So wird garantiert, dass alle
sie dieselben Rechte und Pflichten wie Staats- Erwerbstätigen – ungeachtet ihres Wohn-
angehörige dieses Landes. Bei der Geltend- sitzes oder des Sitzes ihres Arbeitgebers – im
1 FZA, Anhang II, EG-Ver-
machung von Leistungsansprüchen werden Beschäftigungsland gleichbehandelt werden.
ordnung 883/2004. die Beiträge, die zu einem anderen Zeitpunkt in Bei der Krankenversicherung haben Grenz-
2 Übereinkommen
zur Errichtung der einem anderen Land bezahlt wurden, ebenfalls gänger aus Deutschland, Frankreich, Italien und
Europäischen Frei-
handelsassoziation,
berücksichtigt. In einem Staat erworbene Geld- Österreich die Wahl: Sie können sich entweder
Anhang K – Anlage II. leistungen werden somit in der Regel auch ins im Wohnstaat oder im Beschäftigungsstaat
10 Die Volkswirtschaft 3 / 2021KEYSTONE
Während der
Pandemie arbeiten
versichern. Grenzgänger zwischen der Schweiz viele Grenzgänger im 30. Juni 2021 vereinbart. Sie entspricht den EU-
und Liechtenstein sind hingegen immer im Homeoffice – manche Empfehlungen, gilt prinzipiell aber auch für alle
Wohnstaat krankenversichert. möchten dies auch anderen EU- und Efta-Staaten.
nach der Krise tun.
Viele Unternehmen und Grenzgänger haben
Was gilt im Homeoffice? den Wunsch geäussert, auch künftig im Ho-
meoffice zu arbeiten – ohne dass die Zuständig-
Mit der Corona-Krise hat Homeoffice an keit bei den Sozialversicherungen ändert. Dazu
Bedeutung gewonnen. Grundsätzlich gilt dies- wären jedoch die europaweit geltenden Regeln
bezüglich gemäss Personenfreizügigkeits- anzupassen. Personen, die ihre Tätigkeit für
abkommen: Übt ein «Grenzgänger» mehr als einen Arbeitgeber mit Sitz in der Schweiz aus-
25 Prozent seines Pensums zu Hause aus, ist schliesslich auf ausländischem Boden ausüben
der Wohnstaat zuständig für die Sozialver- und denen der Gang über die Grenze erspart
sicherungen. Sprich: Der Arbeitgeber wird im wird, dürften aber ohne Paradigmenwechsel
Wohnland des Grenzgängers nach den dort auch in Zukunft nicht als «Grenzgänger» gelten
geltenden Regeln beitragspflichtig. und sich in dem Land sozialversichern müssen,
Bei Grenzgängern, die aufgrund von in dem sie ihre Tätigkeit physisch ausüben.
Corona-Massnahmen im Homeoffice arbeiten,
hat die Schweiz die 25-Prozent-Regel vorüber- Lebenszentrum im Wohnstaat
gehend ausgesetzt. Um dieser «höheren Ge-
walt» Rechnung zu tragen und einen vorüber- Die in der Regel im Beschäftigungsstaat sozial-
gehenden Wechsel der Zuständigkeit bei den versicherten Grenzgänger müssen auch im
Sozialversicherungen in den Wohnstaat zu Wohnstaat geschützt sein, da sie dort oft ihre
vermeiden, wendet die Schweiz die Zuständig- Freizeit verbringen. Zudem leben sie auch bei
keitsregeln flexibel an. Grenzgänger aus den Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Invalidität
Nachbarstaaten bleiben deshalb auch dann sowie im Ruhestand meist im Wohnstaat.
in der Schweiz sozialversichert, wenn sie ihre Alters- und Invaliditätsrenten erhalten
Tätigkeit hier physisch nicht ausüben können. Grenzgänger vom Beschäftigungsstaat. Wenn
Diese flexible Auslegung der Unterstellungs- sie im Verlauf ihres Erwerbslebens auch im
regeln wurde mit Deutschland, Frankreich, Wohnstaat Beiträge geleistet haben, erhalten sie
Italien, Österreich und Liechtenstein bis zum dafür eine entsprechende Teilrente. Ähnliche
Die Volkswirtschaft 3 / 2021 11GRENZGÄNGER
Anteil von Steuer- und Sozialabgaben an den Gesamtarbeitskosten Wohnstaats und erhalten Leistungen gemäss
(2019) dessen Rechtsvorschriften. Der Wohnstaat
unterstützt sie bei der Jobsuche und gewährt
OECD (2020): TAXING WAGES 2020 / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
50%
eine Arbeitslosenentschädigung, die aufgrund
40% des Einkommens im Beschäftigungsstaat be-
rechnet wird. Der Beschäftigungsstaat erstattet
30%
dem Wohnstaat dabei die Leistungen, die dieser
20% während der ersten drei beziehungsweise fünf
Monate erbracht hat, je nachdem, wie lange der
10%
Grenzgänger im Beschäftigungsstaat versichert
0% war.
Schweiz Deutschland Frankreich Österreich Italien Seit mehreren Jahren laufen in der EU
Single, kinderlos Einverdiener-Ehepaar mit 2 Kindern Bestrebungen, die Zuständigkeiten bei Voll-
Durchschnittsverdiener nach Familienstand. arbeitslosigkeit zu ändern. Mit einem System-
wechsel sollen vollarbeitslose Grenzgänger
Arbeitslosengelder statt vom Wohnstaat vom
Regelungen gelten für Hinterlassenenrenten. Beschäftigungsstaat erhalten. Befürworter der
Taggelder bei Unfall, Krankheit oder Mutter- Reform wie Frankreich und Portugal vertreten
schaft erhalten Grenzgänger in der Regel vom die Auffassung, dass der Beschäftigungsstaat,
Beschäftigungsstaat. der die Beiträge einzieht, auch die Arbeits-
Da sich der Alltag von Grenzgängern in losenentschädigung gewähren muss. Dem-
zwei Staaten abspielt, beanspruchen sie wo- gegenüber fordern Gegner wie Deutschland
möglich dies- und jenseits der Grenze medizi- und Luxemburg unter anderem, dass der für
nische Behandlungen. Wenn sie eine Schweizer die Eingliederung auf dem Arbeitsmarkt zu-
Krankenversicherung wählen, erhalten sie die ständige Wohnstaat auch für die Arbeitslosen-
Behandlungskosten im Wohnstaat komplett entschädigung zuständig sein muss. Bisher
zurückerstattet. Grenzgänger haben so Zugang konnte keine Einigung erzielt werden.
zum Gesundheitswesen in beiden Staaten. Das Abschliessend lässt sich sagen: Trotz der
gilt ebenfalls für pensionierte und verunfallte detaillierten Regelungen ist es schwierig, für
Grenzgänger. alle Konstellationen optimale Lösungen zu
Anspruch auf Kinderzulagen und andere finden. Für die Schweiz mit der absolut gröss-
Familienleistungen haben Grenzgänger grund- ten Anzahl Grenzgänger in Europa ist die Zu-
sätzlich im Beschäftigungsstaat, auch für die sammenarbeit mit der EU auf dem Gebiet der
im Wohnstaat lebenden Kinder. Wenn aber bei- Sozialversicherungen besonders wichtig und
spielsweise ein Elternteil im Wohnland arbeitet, eine enge grenzüberschreitende Zusammen-
kommen sogenannte Prioritätsregeln zum Zuge. arbeit unerlässlich.
Knackpunkt Arbeitslosigkeit
Bei einem vorübergehenden oder teilweisen
Arbeitsausfall ist der Beschäftigungsstaat zu-
ständig. So haben derzeit auch viele Grenzgänger
Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung oder
auf Erwerbsausfallentschädigung wegen Kinder-
betreuung und bei Quarantänemassnahmen. Stephan Cueni
Bei Vollarbeitslosigkeit wechseln Grenz- Botschafter, Vizedirektor im Bundesamt für Sozialver
sicherungen (BSV), Bern
gänger in das Sozialversicherungssystem des
12 Die Volkswirtschaft 3 / 2021FOKUS
Die Volkswirtschaft
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Die Volkswirtschaft 3 / 2021 13GRENZGÄNGER
Viele Erfinder wohnen
jenseits der Grenze
Der Forschungsstandort Schweiz profitiert stark von der Personenfreizügigkeit. Rund
zehn Prozent aller Schweizer Patente werden von Grenzgängern entwickelt.
Matthias Niggli, Christian Rutzer, Rolf Weder
Abstract Unsere Studie beleuchtet anhand von Patentdaten die Bedeu- aus, und wie bedeutend ist ihr Beitrag für Er-
tung von Grenzgängern für den Innovationsstandort Schweiz. Da gän- findungen in der Schweiz?
gige Innovationsindikatoren oftmals nicht berücksichtigen, dass in den In einer Studie, die wir im Rahmen des
Patentdaten genannte Erfinderinnen und Erfinder ihre Forschung mög- Forschungsprojekts Innoscape am Center for
licherweise nicht im Land ihres Wohnsitzes erbringen, kann es zu einer
International Economics and Business (CIEB)
Verzerrung in der Einschätzung der Innovationsfähigkeit von Ländern
kommen. Im Jahr 2015 wurden etwa 10 Prozent der Schweizer Patente von
der Universität Basel durchführten, haben wir
Grenzgängern entwickelt. Zu Beginn der Neunzigerjahre lag dieser Wert nach Antworten gesucht.1 Dazu verwendeten
noch bei rund 5 Prozent. Daraus ergeben sich zwei Schlussfolgerungen. wir Patentdaten. Diese erlauben Rückschlüsse
Erstens erscheint diese Innovationsleistung der Grenzgänger nicht in der auf die Urheber von Erfindungen.2 In unserer
Schweizer Innovationsstatistik. Zweitens profitiert der Forschungsstand- Analyse werteten wir Patente von Firmen mit
ort stark von hoch qualifizierten Spezialisten aus grenznahen Regionen. Domizil in der Schweiz aus, die zwischen 1990
Deshalb dürften offene Grenzen äusserst wichtig sein für Innovationen und 2015 beim amerikanischen oder beim
«made in Switzerland».
europäischen Patentamt (dem USPTO bzw.
dem EPO) registriert worden sind. Auf dieser
S eit der Industrialisierung bietet die
Schweiz ausländischen Erfinderinnen
und Erfindern ein attraktives Umfeld für die
Basis bestimmten wir den Beitrag der Grenz-
gänger nach Branchen und Regionen. Wir
stützen uns auf die US- und EU-Daten, da diese
Umsetzung ihrer Ideen. So begründete der in Onlinedatenbanken zur Verfügung stehen
Deutsche Heinrich Nestle den heute welt- und alle relevanten Schweizer Patente eben-
grössten Schweizer Nahrungsmittelkonzern falls dort angemeldet werden. Zudem dauert
Nestlé mit Sitz in Vevey. Walter Boveri, der es teilweise mehrere Jahre, bis eine Erfindung
Mitgründer des einstigen Elektrotechnik- durch ein Patent geschützt und dadurch in den
konzerns Brown, Boveri & Cie., stammte eben- Patentdaten sichtbar wird. Unsere Analyse be-
falls aus Deutschland. Alexander Clavel aus rücksichtigt daher nur den Zeitraum bis zum
Lyon und Jean Gerber-Keller aus Mulhouse Jahr 2015.
beeinflussten zusammen mit anderen die Ent- Um Grenzgänger identifizieren zu können,
stehung der Farbstoffindustrie in Basel im 19. klassifizierten wir die Patentdaten anhand
Jahrhundert, aus der die heutige chemisch- dreier Kriterien: Erstens müssen die Erfinder
pharmazeutische Industrie hervorging. Auch in einer Grenzregion ausserhalb der Schweiz
die Schweizer Uhrenindustrie profitierte wohnen. Zweitens muss die Firma, die das
früh von den aus Frankreich einwandernden Patent angemeldet hat, in der Schweiz einen
Hugenotten mit Uhrmacherwissen (darunter Forschungsstandort haben, und drittens muss
die Familie Le Coultre) und später aus dem dieser Forschungsstandort in einer Region an-
Ausland stammenden Persönlichkeiten wie gesiedelt sein, die relativ nahe am Wohnort
1 Niggli, Rutzer und Nicolas Hayek. Auch heute dürfte der Anteil der Erfinderin liegt. Sind all diese Kriterien
Filimonovic (2020), das
Gesamtprojekt wird von Erfinderinnen und Erfindern unter den gleichzeitig erfüllt, definieren wir einen sol-
von Rolf Weder geleitet.
2 Vgl. Bechtold und de
Immigranten in der Schweiz relativ hoch sein. chen Patenterfinder als Grenzgänger (siehe Ab-
Rassenfosse (2019). Wie sieht dies aber bei den Grenzgängern bildung 1 auf S. 16).
14 Die Volkswirtschaft 3 / 2021Grenzüberschreitende Forschung
am Cern bei Genf.
ALAMYGRENZGÄNGER
Zu Beginn der Neunzigerjahre waren gemäss Anteil dürfte massgeblich durch die beiden
unseren Schätzungen noch relativ wenig Grenz- Basler Pharmakonzerne Roche und Novartis
gänger in Schweizer Patententwicklungen in- begründet sein. Der Anteil von Grenzgängern
volviert. Doch kurz darauf stieg die Zahl stark ist in der gesamten Schweizer Pharmaindustrie
an, bis sie sich seit etwa 2005 ungefähr stabili- überdurchschnittlich gross: Er lag in den letzten
siert hat. Die meisten Grenzgänger hatten dabei Jahren zwischen 20 und 30 Prozent.
ihren Wohnsitz in Frankreich oder in Deutsch- Der hohe Beitrag zur Innovation ist aber
land. Die Zunahme der Grenzgänger ab der Jahr- nicht nur in der Nordwestschweiz sichtbar,
tausendwende ist auch vor dem Hintergrund der sondern gilt in ähnlichem Umfang auch für
Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz die anderen Grenzregionen. Im Tessin liegt der
und der EU zu Beginn des 21. Jahrhunderts zu Grenzgänger-Anteil bei Patententwicklungen
sehen.3 Wie unsere Resultate implizieren, gilt seit der Jahrtausendwende zwischen 10 und 20
dieses Wachstum aber in stärkerem Ausmass Prozent. In der Genferseeregion stieg der Anteil
für den Bereich Forschung und Entwicklung als von unter 5 Prozent Anfang der Neunzigerjahre
für die Grenzgänger allgemein. auf rund 15 Prozent zum Ende der Nullerjahre,
Da die in der Forschung und Entwicklung tä- in der Ostschweiz verdoppelte er sich auf über
tigen Grenzgänger ausserhalb der Schweiz woh- 10 Prozent. Sämtliche Grenzregionen profitieren
nen, wird ihre Innovationsleistung normaler- also in grossem Masse von der erfinderischen
weise nicht der Schweiz zugerechnet. Dies Tätigkeit ausländischer Arbeitnehmender in der
hat zur Folge, dass der Innovationsoutput der Schweiz.
Schweiz unterschätzt wird (siehe Abbildung 2).
Die Anzahl der Patente von Grenzgängern Wachstum bei ICT-Patenten
und von in der Schweiz wohnhaften Perso-
nen hat zwischen 1990 und 2015 parallel zu- Interessant ist auch die Entwicklung in der
genommen.4 Im Jahr 2015 wurden demnach rund Informations- und Kommunikationstechnik
10 Prozent aller Schweizer Patente von Grenz- (ICT). So stieg der Anteil der Grenzgänger im
gängern entwickelt. Diese scheinen somit viel zur Bereich «digitale Kommunikation» bei den in
Innovationstätigkeit in der Schweiz beizutragen. der Schweiz entwickelten Patenten zuletzt auf
8 Prozent – Anfang der Neunzigerjahre gab es
Pharma an der Spitze dagegen noch keinen einzigen Eintrag. In der
«Computer-Technologie» nahm derselbe Anteil
3 Siehe Beitrag von Jonas Besonders stark tragen die Grenzgänger in der von 0 auf 4 Prozent zu.
Deplazes (BFS) auf S. 4.
4 Vgl. Arvanitis et al. Nordwestschweiz zur Innovationstätigkeit bei. Aufschlussreich ist zudem, dass die an
(2015) für eine Über- Dort stammt bis zu ein Viertel der registrier- Patenten beteiligten Grenzgänger und die
sicht zu Patententwick-
lungen in der Schweiz. ten Patente von Grenzgängern. Dieser hohe an Patenten mitwirkenden in der Schweiz
Abb. 1: Anzahl Grenzgänger mit Patentanmeldungen (1990 bis 2015)
NIGGLI, RUTZER UND FILIMONOVIC (2020) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
1250
1000
750
500
250
0
90
92
94
96
98
0
02
4
6
8
10
12
14
0
0
0
0
20
20
20
19
19
19
20
19
20
19
20
20
20
Deutschland Frankreich Italien Österreich
16 Die Volkswirtschaft 3 / 2021FOKUS
Abb. 2: Patente von Schweizer Einwohnern und Grenzgängern (1990 bis 2015)
16% 6000
NIGGLI, RUTZER UND FILIMONOVIC (2020) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
12% 4500
8% 3000
4% 1500
0% 0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Patente von Grenzgängern (rechte Skala) Patente von Schweizer Einwohnern (rechte Skala) Anteil von Patente von Grenzgängern (linke Skala)
Die rot eingefärbte Fläche zeigt die Zahl der Patente von in der Schweiz lebenden Personen und die blaue Fläche die Zahl
der Patente von Grenzgängern (rechte Skala). Die Linie zeigt wiederum den Anteil der Patente von Grenzgängern an
allen Patenten (linke Skala).
wohnenden Personen parallel zunahmen. Das Rankings nach «Innovationskraft» und «Wett-
5 Cristelli und Lissoni
deutet darauf hin, dass sich ausländische und bewerbsfähigkeit» zum Vorteil der Schweiz be- (2020).
inländische Entwickler und Forschende gegen- einflussen. 6 Beerli et al. (2020), vgl.
auch Beitrag in diesem
seitig ergänzen und den Innovationsstandort Schwerpunkt auf S. 18.
Schweiz gemeinsam voranbringen.5 Diese Inter-
pretation deckt sich mit Ergebnissen aus der
Arbeitsmarktökonomie, welche im Allgemeinen
auf eine hohe Komplementarität zwischen in-
und ausländischen Arbeitskräften hinweisen.6
Bei der Analyse des Innovationsstandortes
Schweiz gilt es also künftig die Bedeutung von
Grenzgängern noch genauer unter die Lupe zu Matthias Niggli Christian Rutzer Rolf Weder
nehmen, da sie einen Beitrag zu Erfindungen leis- Doktorand, wissen Dr. rer. pol., stellvertre Professor für Aussenwirt
ten, welche im Innovationsumfeld in der Schweiz – schaftlicher Mitarbeiter, tender Leiter, Center for schaft und Europäische
Center for International International Economics Integration, Dekan der
und nicht im Ausland – entstehen. So könnte Economics and Business and Business (CIEB), Wirtschaftswissen
die Berücksichtigung dieser Tatsache – also die (CIEB), Universität Basel Universität Basel schaftlichen Fakultät,
Universität Basel
Korrektur der Daten – die Ländervergleiche und
Literatur
Arvanitis, S., Seliger, F., Veseli, K., und Bechtold, S., und de Rassenfosse, G. Beerli, A., Ruffner, J., Siegenthaler, M., und Cristelli, G., und Lissoni, F. (2020). Free
Wörter, M. (2015). Patentportfolio (2019). Intellectual Property Protection Peri, G. (2020). The Abolition of Immig- Movement of Inventors: Open-Border
Schweiz. Studie im Auftrag des Staats- and Innovation in Switzerland. Studie im ration Restrictions and the Performance Policy and Innovation in Switzerland,
sekretariats für Bildung, Forschung und Auftrag des Staatssekretariats für Bil- of Firms and Workers: Evidence from SSRN.
Innovation (No. 73). KOF Studien. dung, Forschung und Innovation. Switzerland. American Economic Review Niggli, M., Rutzer, C., und Filimonovic D.
(im Erscheinen). (2020). Grenzgänger und Innovationen
«Made in Switzerland», abrufbar unter
Innoscape.ch.
Die Volkswirtschaft 3 / 2021 17GRENZGÄNGER
Wissensintensive Unternehmen
profitieren am meisten
Im Zuge der Personenfreizügigkeit kamen vor allem hoch qualifizierte Grenzgänger in
die Schweiz. Entgegen den Befürchtungen kam es kaum zu messbaren Verdrängungs-
effekten. Andreas Beerli, Michael Siegenthaler
Abstract Die Personenfreizügigkeit hat die Beschäftigung von Grenz- Konzentration der Grenzgänger zu berück-
gängern in Grenznähe deutlich erhöht. In grenzfernen Regionen blieben sichtigen. Erstens ist die Zahl der Grenzgänger
Grenzgänger auch nach 2002 die Ausnahme. Wenn man Firmen und seit 1999 um fast 150 Prozent gewachsen,
Arbeitskräfte in grenznahen mit jenen in grenzfernen Regionen ver- während die Gesamtbeschäftigung «nur» um
gleicht, lernt man daher etwas über die Bedeutung der Grenzgänger für
30 Prozent zunahm. Der Beschäftigungsanteil
die Schweizer Volkswirtschaft. Es zeigt sich: Vom verbesserten Zugang
zu mehrheitlich hoch qualifizierten Grenzgängern, zu welchem die Perso-
der Grenzgänger hat sich dadurch in 20 Jahren
nenfreizügigkeit führte, konnten ansässige Firmen, die auf Fachkräfte an- fast verdoppelt. Zweitens arbeiten Grenzgänger
gewiesen sind, am meisten profitieren. Einige Unternehmen konnten ihre naturgemäss vor allem in grenznahen Gebieten.
Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten ausbauen, wurden innovativer In einer aktuellen Studie zu den Effekten der
und produktiver und exportierten mehr und bessere Produkte. Das damit Personenfreizügigkeit auf die Einwanderung,
verbundene Stellenwachstum und zusätzliche Firmengründungen erklä- auf den Arbeitsmarkt und auf die Firmen in der
ren, warum der Zuwanderungsdruck durch die Grenzgänger zumindest in Schweiz4 zeigen wir, wie ausgeprägt die räum-
den Nullerjahren wenig messbare negative Auswirkungen auf ansässige
liche Konzentration der Grenzgänger ist. In Be-
Arbeitskräfte hatte.
trieben, die innerhalb von zehn Autominuten
vom nächsten Grenzübergang entfernt liegen,
Z ur wirtschaftlichen Bedeutung von Grenz-
gängern gibt es unterschiedliche Ansichten:
In einer Umfrage von BAK Economics im Jahr
waren 2010 nicht weniger als drei von zehn Be-
schäftigten Grenzgänger (siehe Abbildung auf S.
20). In Betrieben, die mehr als eine halbe Stunde
2013 gaben über 70 Prozent aller befragten von der Grenze entfernt sind, lag der Grenz-
Firmen an, europäische Fachkräfte seien für gängeranteil hingegen praktisch bei null.
den wirtschaftlichen Erfolg der Firma wichtig
oder gar «unersetzlich».1 Umgekehrt wurde Schrittweise Einführung
von verschiedenen Seiten auf die Gefahr hin-
gewiesen, dass die gestiegene Beschäftigung von Rückschlüsse auf die volkswirtschaftliche Be-
Grenzgängern zu beträchtlichen Verdrängungs- deutung der Grenzgänger lassen sich gewinnen,
effekten und zu Lohndruck für einheimische wenn man untersucht, welche Folgen die Zu-
Arbeitskräfte geführt haben könnte.2 Was lässt nahme der Grenzgänger infolge der Personen-
sich aus wissenschaftlicher Perspektive zur freizügigkeit hatte. Aufgrund der ab 2002
Bedeutung der Grenzgänger für die Schweizer eingeführten Personenfreizügigkeit mit EU-
1 BAK Economics (2013).
2 Blick (2018). Volkswirtschaft sagen? Ländern wurde der Schweizer Arbeitsmarkt für
3 Um Effekte der Corona-
Pandemie auszuschlies-
Auf den ersten Blick spielen die Grenzgänger Grenzgänger schrittweise vollständig geöffnet –
sen, wurden explizit nur eine relativ kleine Rolle auf dem Arbeitsmarkt. in den Grenzregionen bereits 2004.
Zahlen bis Ende 2019
berücksichtigt. Ende 2019 zählte das Bundesamt für Statistik Als Folge davon stieg der Beschäftigungs-
4 Beerli et al. (2020). 339 000 Grenzgänger, was weniger als 7 Prozent anteil der Grenzgänger in Grenznähe beträcht-
Siehe auch Youtube-
Zusammenfassung der Gesamtbeschäftigung ausmacht.3 Wenn lich. In grenzfernen Regionen hingegen blieben
der Studie durch die
Autoren «Die Personen- man die wirtschaftliche Bedeutung der Grenz- Grenzgänger auch nach 2004 die Ausnahme,
freizügigkeit und der gänger erfassen möchte, ist es jedoch zentral, obwohl sie ab 2007 prinzipiell in der ganzen
Schweizer Arbeits-
markt». die zeitliche Entwicklung und die räumliche Schweiz beschäftigt werden durften. Damit
18 Die Volkswirtschaft 3 / 2021KEYSTONE
Besonders profitiert
von der Personen-
betrafen die Liberalisierungen grenznahe freizügigkeit haben Wie wirkte sich die Zunahme der Grenz-
Arbeitsmärkte früher und ausgeprägter. In grenznahe Hightech- gängerbeschäftigung auf die Löhne und die Be-
unserer Studie machten wir uns diesen Umstand firmen. Campus schäftigung einheimischer Arbeitskräfte aus?
Biotech in Genf.
zunutze. Wir betrachten, wie sich die Löhne Deskriptive Analysen mit umfassenden Lohn-
und die Beschäftigung von Einheimischen und daten des Bundesamtes für Statistik zeigten
die Situation von Betrieben in Grenzregionen im zunächst, dass Grenzgänger nur leicht tiefere
Vergleich zum Rest der Schweiz entwickelten – Löhne erzielen als Einheimische mit demselben
vor und nach der Öffnung des Arbeitsmarktes. Beruf, demselben Bildungsabschluss und der-
Die Personenfreizügigkeit schuf damit eine fast selben Betriebszugehörigkeit und -erfahrung.
ideale Situation für einen sauberen wissen- Die unerklärte Lohndifferenz von –1,5 Prozent
schaftlichen Vergleich: Wir konnten die Ent- ist deutlich geringer als der unerklärte Lohn-
wicklungen in der stark betroffenen Grenz- unterschied zwischen Frauen und Männern in
region mit den Entwicklungen in der wenig der Schweiz, der ungefähr 8 Prozent beträgt.5
betroffenen «Vergleichsregion» im Innern der Dies spricht a priori gegen einen starken Lohn-
Schweiz kontrastieren. druck durch Grenzgänger.
Der Vergleich der Arbeitsmarktentwicklung
Kaum Lohndruck von Einheimischen in grenznahen und -fernen
Regionen förderte denn auch keine Evidenz für
Die Arbeitsmarktöffnung führte dazu, dass die systematische Verdrängungseffekte zutage. So
Firmen in der Schweiz mehr Grenzgänger be- haben sich die Löhne und die Beschäftigung
schäftigten. Sie stellten auch insgesamt mehr der Einheimischen in beiden Regionen ähn-
Ausländer ein – die Grenzgänger verdrängten lich entwickelt. Bei den Niedrigqualifizierten
andere in der Schweiz lebende Ausländer also können leichte Verdrängungseffekte zwar
nicht. Die Grenzgänger, die wegen der Personen- nicht ausgeschlossen werden, insbesondere
freizügigkeit neu in die Schweiz kamen, arbei- in traditionellen Dienstleistungsbranchen
teten vor allem in hoch qualifizierten Berufs- wie dem Gastgewerbe. Die Evidenz dafür ist
feldern, und zwei Drittel von ihnen wiesen allerdings statistisch nicht robust. Demgegen-
einen Universitäts- oder einen Fachhochschul- über stiegen die Löhne von hoch qualifizierten
abschluss auf. 5 BFS (2019). Einheimischen in Grenznähe sogar stärker als
Die Volkswirtschaft 3 / 2021 19GRENZGÄNGER
weiter weg. Dieses Resultat widerspricht der der Hightechindustrie – etwa in den Sparten
Lehrbucherwartung: Weil die zugewanderten Maschinen, Elektronik und Biotech – und in
Grenzgänger auch hoch qualifiziert waren, wissensintensiven Dienstleistungsbranchen
würde man für diese Gruppe eigentlich den wie Finanzdienstleistungen und Beratung. Auch
grössten Lohndruck erwarten. diejenigen Unternehmen, die in den Neunziger-
Zahlreiche Tests erhärteten die Robust- jahren in Umfragen besonders über Fachkräfte-
heit dieser Resultate und zeigten, dass diese mangel klagten, legten zu. Zudem finden wir,
weder durch einzelne Grenzstädte noch durch dass die Arbeitsmarktöffnung in Grenznähe –
einzelne, dominante Branchen wie die Pharma- vielleicht wegen eines besseren Zugangs zu
industrie getrieben sind. Fachkräften – zu einem stärkeren Anstieg von
Firmengründungen führte. Auch die Firmen-
Neue Stellen geschaffen neugründungen waren in der Hightechindustrie
und in wissensintensiven Dienstleistungen be-
Wie lässt sich erklären, dass die Löhne und die sonders ausgeprägt.
Beschäftigung der Einheimischen trotz einer
gestiegenen Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt Austausch von Wissen
nicht unter Druck kamen? Die kurze Antwort:
weil die Firmen wuchsen und damit mehr Stel- Der einfachere Rückgriff auf Grenzgänger
len schufen. machte Firmen zudem nicht nur grösser und
Um dies besser zu verstehen, braucht es zahlreicher, sondern zumindest teilweise auch
eine Rückblende in die Zeit vor der Personen- produktiver und innovativer. So erhöhten der
freizügigkeit gegen Ende der Neunzigerjahre. bessere Zugang zu ausländischen Forschern
Damals war der Schweizer Arbeitsmarkt aus- und der geringere Fachkräftemangel die
getrocknet. Die Arbeitslosenrate lag unter Innovationsleistungen der grenznahen Firmen.
2 Prozent, und mehr als ein Drittel aller Firmen Die Forschungs- und Entwicklungsabteilungen
beklagte sich, der Fachkräftemangel hemme ihr und die Zahl der Patentanmeldungen wuchsen
Wachstum. in Grenznähe nach 2002 deutlich stärker als im
Die Öffnung des Arbeitsmarkts führte grenzfernen Inland. Gemäss einer aktuellen Stu-
dazu, dass Firmen weniger Probleme be- die war der Anstieg von Patenten ausschliess-
6 Cristelli und Lissoni
kundeten, geeignetes Personal zu rekrutieren. lich auf Forschungsgruppen zurückzuführen,
(2020). Siehe auch Entsprechend zeigen unsere empirischen bei denen Einheimische mit Grenzgängern ko-
Beitrag von Matthias
Niggli, Christian Rutzer Auswertungen, dass die Personenfreizügig- operierten.6 Dies weist darauf hin, dass Grenz-
und Rolf Weder in keit zu Beschäftigungswachstum führte. Be- gänger zusätzliches Know-how einbrachten,
diesem Schwerpunkt
auf S. 14. sonders stark wuchsen grenznahe Firmen in welches jenes der Einheimischen ergänzte.
Anteil Grenzgänger nach Distanz zur Grenze (1994–2010)
40 Anteil Grenzgänger im Verhältnis zur Beschäftigung 1998, in %
BEERLI ET AL. (2020) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
30
20
10
0
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Autominuten bis zur Grenze
1994 1998 2004 2010
Dargestellt ist die Zahl der Grenzgänger im jeweiligen Jahr relativ zur Beschäftigung im Jahr 1998 in Schweizer Grenzregionen. Die Analysen beruhen
auf den Daten der Lohnstrukturerhebung auf Gemeindeebene des Bundesamts für Statistik (BFS). Für neuere Jahre sind keine Daten auf Gemeinde-
ebene verfügbar.
20 Die Volkswirtschaft 3 / 2021Sie können auch lesen
