Regionalpolitischer Bericht der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" 2016 - KOORDINIERUNGSAUSSCHUSS ...
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KOORDINIERUNGSAUSSCHUSS DER GEMEINSCHAFTSAUFGABE „VERBESSERUNG DER REGIONALEN WIRTSCHAFTSSTRUKTUR“ (GRW) Regionalpolitischer Bericht der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ 2016 Kleines Wappen von Bremen David Liuzzo 2006
Impressum Herausgeber Koordinierungsausschuss der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) Finanzierung Niedersächsisches Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr Gestaltung und Produktion PRpetuum GmbH, München Stand März 2016 Druck Silber Druck oHG, Niestetal Bildnachweis Maurice Weiss – BMWi (S. 4), vege – Fotolia (S. 5), Nataliya Hora – Fotolia (S. 6 li.), Dirk Vonten – Fotolia (S. 6 re.), Coloures-pic – Fotolia (S. 7), Lulla – Fotolia (S. 9), Jakub Jirsák – Fotolia (S. 12), bluedesign – Fotolia (S. 13), schulzfoto – Fotolia (S. 14), adimas – Fotolia (S. 16), industrieblick – Fotolia (S. 17, S. 19, S. 22), Syda Productions – Shutterstock (S. 23), Gina Sanders – Fotolia (S. 26), Manuel Schönfeld – Fotolia (S. 31), Vlada Z – Fotolia (S. 34), TTstudio – Fotolia (S. 37, S. 71), deejaymd – Fotolia (S. 40), pixel- liebe – Fotolia (S. 44, S. 84), Marco2811 – Fotolia (S. 47, S. 80), Meinzahn – iStockphoto (S. 49), karnizz – Fotolia (S. 53), Mapics – Fotolia (S. 57), davis – Fotolia (S. 61), pure-life-pictures – Foto- lia (S. 65), Petair – Fotolia (S. 68), Horst Schmidt – Fotolia (S. 76) Diese und weitere Broschüren erhalten Sie bei: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie Diese Broschüre ist Teil der Öffentlichkeitsarbeit des Referat Öffentlichkeitsarbeit Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie. E-Mail: publikationen@bundesregierung.de Sie wird kostenlos abgegeben und ist nicht zum www.bmwi.de Verkauf bestimmt. Nicht zulässig ist die Verteilung auf Wahlveranstaltungen und an Informationsständen Zentraler Bestellservice: der Parteien sowie das Einlegen, Aufdrucken oder Telefon: 030 182722721 Aufkleben von Informationen oder Werbemitteln. Bestellfax: 030 18102722721
KOORDINIERUNGSAUSSCHUSS DER GEMEINSCHAFTSAUFGABE „VERBESSERUNG DER REGIONALEN WIRTSCHAFTSSTRUKTUR“ (GRW) Regionalpolitischer Bericht der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ 2016
2 Inhalt Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 I. Regionalpolitik in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1. Sinn und Zweck der Regionalpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 2. Aktuelle Herausforderungen für die Regionalpolitik – was bestimmt die regional ungleiche Wirtschaftsentwicklung in Deutschland? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 3. Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 3.1 Die GRW im Kontext mit anderen regionalpolitischen Bereichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 3.2 Konzeptionelle Grundzüge der GRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 3.3 Rechtliche Grundlagen der GRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 3.4 Themenschwerpunkte der GRW in Vergangenheit und Gegenwart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.5 Entwicklung der GRW-Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3.6 Der GRW-Förderkatalog als ganzheitliches System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3.7 Wofür werden die GRW-Mittel eingesetzt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3.8 Der Mittelstand als Zielgruppe der GRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 3.9 Beispiel: Tourismus-Förderung in der GRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 3.10 Zweck und Ziele erreicht? Evaluierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 II. Was ist seit 1. Juli 2014 neu bei der GRW? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 1. Beihilfenkontrolle der EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 2. Die GRW-Fördergebietskulisse/Neuabgrenzung des Fördergebiets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 3. Umstellung der Mittelverteilung in der neuen Förderperiode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 III. Was ist in Zukunft wichtig für die GRW? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2. Wie geht es weiter? – Perspektiven der GRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
I N H A LT 3 IV. Berichte der Bundesländer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1. Bericht des Landes Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2. Bericht des Freistaats Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34 3. Bericht des Landes Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 4. Bericht des Landes Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 5. Bericht des Landes Bremen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 6. Bericht des Landes Hamburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 7. Bericht des Landes Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 8. Bericht des Landes Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 9. Bericht des Landes Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 10. Bericht des Landes Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 11. Bericht des Landes Rheinland-Pfalz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 12. Bericht des Landes Saarland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 13. Bericht des Freistaats Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 14. Bericht des Landes Sachsen-Anhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 15. Bericht des Landes Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 16. Bericht des Freistaats Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Anhang 1: Fördergebietskarte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Anhang 2: Höchstfördersätze für die gewerbliche Investitionsförderung im Rahmen der GRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Anhang 3: Entwicklung der GRW-Mittel – Bundesanteil – (Ausgaben Soll) im Zeitraum 1991 bis 2019 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Anhang 4: Haushaltsmittel des Bundes 2015 in den Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
4 Vorwort Regionale Wirtschaftspolitik ist eine zentrale Säule der sozialen Marktwirtschaft in Deutschland. Sie trägt in be sonderer Weise dazu bei, gleichwertige Lebensverhältnisse in ganz Deutschland zu erreichen – von Flensburg bis Passau, von Aachen bis Görlitz. Im Kern geht es darum, in strukturschwachen Regionen durch eine gezielte Förde- rung von Investitionen das regionale Wachstum zu stärken und damit Arbeitsplätze und Perspektiven für die Menschen in der Region zu schaffen und zu sichern. Mit der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) verfügen Bund und Länder über ein Instrument zur Förderung von strukturschwachen Regionen, das sich über die letzten Jahrzehnte bewährt und immer wieder flexibel an veränderte Rahmenbedingungen angepasst hat. Die GRW ist das wichtigste nationale Instru- ment der regionalen Wirtschaftsförderung. gen aus den Wirtschaftsressorts der Länder, aus dem Bundes Als die GRW im Jahre 1969 ins Leben gerufen wurde, stand finanzministerium und ich, Sie über den aktuellen Stand die Regionalpolitik vor ganz anderen Herausforderungen der Regionalpolitik und zukünftige Herausforderungen als heute. Damals ging es vor allem darum, den durch den informieren. Der Bericht zeigt die förderpolitischen Schwer Rückgang der Montanindustrie ausgelösten großen Struk- punkte sowie die konzeptionellen Grundlagen der GRW. turwandel in Westdeutschland zu bewältigen. In den ver- Wir bekräftigen hiermit unser Bekenntnis für die aktive gangenen 25 Jahren hatte die GRW dagegen eine tragende Unterstützung strukturschwacher Regionen in Deutschland. Rolle im wirtschaftlichen Aufholprozess der ostdeutschen Wir sind uns einig, dass große regionale Disparitäten der Länder inne. Heute steht – neben dem noch nicht abge- politischen und gesellschaftlichen Stabilität in Deutschland schlossenen Aufbau Ost – der Strukturwandel in altindus schaden. Keine Region wird mit ihren Problemen allein- trialisierten und ländlichen Regionen der alten Bundes gelassen. länder im Fokus der Gemeinschaftsaufgabe. Und bald steht mit dem Auslaufen des Solidarpaktes II ab 2020 ein weiterer Ich wünsche allen Leserinnen und Lesern eine nutzbringende Wendepunkt für die Regionalpolitik an. Schon jetzt haben und ergiebige Lektüre. die Überlegungen für die Zeit danach begonnen: Ziel ist ein gesamtdeutsches Fördersystem, das den unterschiedlichen spezifischen Anforderungen beispielsweise in den ostdeut- Ihr schen Regionen, den altindustriellen Regionen im Ruhr gebiet, den peripheren ländlichen Regionen sowie den Grenzregionen mit besonders hohem Fördergefälle gleicher maßen Rechnung trägt. Mit dem erstmalig vorliegenden Regionalpolitischen Bericht der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Sigmar Gabriel regionalen Wirtschaftsstruktur“ möchten wir, meine Kolle- Bundesminister für Wirtschaft und Energie
5 I. Regionalpolitik in Deutschland 1. Sinn und Zweck der Regionalpolitik Ziel der Regionalpolitik ist es, strukturschwache Regionen im wirtschaftlichen Anpassungsprozess zu unterstützen. Für die meisten Regionen stellt der ständige Strukturwan del kein größeres Problem dar. Im Gegenteil, Strukturwan- del ist der Impulsgeber für gesamtwirtschaftliches Wachs- tum insgesamt. Oftmals tritt er jedoch abrupt und massiv sowie regional konzentriert auf. Die betroffenen Regionen sind mit dem Aufbau neuer Wirtschaftsstrukturen häufig überfordert und drohen in eine Abwärtsspirale aus Wachs- tumsschwäche, knappen kommunalen Finanzen und demo grafischen Problemen zu geraten. Eine aktive Regional politik kann diese Regionen bei der möglichst schnellen und tiefgreifenden Umstrukturierung unterstützen. Dabei geht es vorrangig um angebotsorientierte Maßnahmen, die darauf abzielen, die Anpassungsfähigkeit, die Wettbe- werbsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit von Regionen zu stärken. Im Unterschied zur allgemeinen Wirtschaftspolitik, deren Maßnahmen sich in der Regel auf das gesamte Staatsgebiet In der politischen Praxis steht oftmals das Ausgleichsziel erstrecken, bezieht sich die regionale Strukturpolitik auf im Vordergrund. Das zugrunde liegende Ziel der Herstel räumlich abgegrenzte Teile des Staatsgebietes, die in ihrer lung gleichwertiger Lebensverhältnisse in allen Regionen Entwicklung hinter anderen Regionen zurückgeblieben Deutschlands leitet sich aus dem Grundgesetz ab. Es geht sind. Die Förderung findet ausschließlich in zuvor festge- dabei nicht um gleiche Lebensverhältnisse. Gleichwertigkeit legten Gebieten (Fördergebiete) statt. bedeutet zumindest aber gleiche Chancen für die Menschen in allen Regionen. Ein weiteres Auseinanderfallen der Regio- Die Regionalpolitik verfolgt das regionale Wachstums- und nen soll verhindert werden. Ohne eine gezielte Wirtschafts- Ausgleichsziel gleichermaßen. Indem sie den Strukturwandel förderung besteht die Gefahr, dass die Regionen längerfristig unterstützt, fördert sie das gesamtwirtschaftliche Wachs zurückfallen, mit der Gefahr ökonomischer und politischer tum und den Aufbau wettbewerbsfähiger Arbeitsplätze. Kosten für die Gesellschaft. Insofern geht es mit der Regional Die Regionalpolitik zielt auf eine Stärkung der wirtschaft politik um Chancengerechtigkeit, Teilhabe an gesellschaft- lichen Standortbedingungen sowie auf eine bessere Nutzung licher Entwicklung sowie um eine ausgewogene Raument- des regionalen Potenzials ab. Die Region soll dauerhaft zu wicklung im gesamten Bundesgebiet. Aus diesem Grund eigenständigem Wachstum befähigt werden. Die oftmals hat sich die Bundesregierung im Koalitionsvertrag auch schwierigeren Standortbedingungen in diesen Regionen unmissverständlich und eindeutig zum Ziel der Gleichwer- stellen die Betriebe vor besondere Anpassungserfordernisse. tigkeit der Lebensverhältnisse bekannt. Wenn sie diese nicht erfüllen können, ist es besser, den Aufbau wettbewerbsfähiger Strukturen zu unterstützen, Mit der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen statt Erhaltungssubventionen für Altindustrien oder eine Wirtschaftsstruktur“ (GRW) verfügen Bund und Länder über sozialpolitische Daueralimentierung der Region zu leisten. ein eingespieltes und wirksames Instrument zur Verbesse- Die Schaffung von Ersatzarbeitsplätzen außerhalb der Kri- rung der Investitionstätigkeit, Beschäftigungs- und Einkom senbranchen, flankiert durch Maßnahmen zur Verbesse- menssituation in den strukturschwachen Regionen und rung der regionalen Infrastrukturausstattung, erleichtert damit auch zur Stärkung der sozialen Gerechtigkeit im den Strukturwandel. Bundesgebiet.
6 I. REGIONALPOLITIK IN DEUTSCHLAND 2. Aktuelle Herausforderungen für die Regionale Disparitäten Regionalpolitik – was bestimmt die regional ungleiche Wirtschaftsentwicklung Bei genauerer Betrachtung der deutschen Volkswirtschaft in Deutschland? fällt jedoch auf, dass die Unterschiede zwischen den Regio- nen, die sogenannten regionalen Disparitäten, hierzulande Allgemeines mitunter groß sind. Was die regionalen Unterschiede bei der Arbeitslosenquote angeht, liegt Deutschland mit regio- Die deutsche Volkswirtschaft steht im europäischen Vergleich nalen Arbeitslosenquoten zwischen 2,0 und 16,4 Prozent gut da. Vor allem dank der Arbeitsmarkt- und Sozialreformen (bezogen auf die Kreise im Jahr 2012) mit dem dritten Platz der letzten 15 Jahre hat Deutschland die Finanz- und Wirt- in der europäischen Spitzengruppe. Nur Belgien und Italien schaftskrise gut überstanden. Die gesamtwirtschaftliche haben in diesem Bereich größere regionale Disparitäten. Entwicklung verläuft in den letzten Jahren insgesamt positiv. Deutliche Unterschiede bestehen auch bei den regionalen Die öffentlichen Finanzen sind gut aufgestellt. Das Brutto- Einkommen (Bruttojahreslöhne je sozialversicherungs- inlandsprodukt pro Kopf zählt zu den höchsten in Europa. pflichtig Beschäftigten). Die höchsten Einkommen mit Die gesamtdeutsche Arbeitslosenquote ist mit 6,7 Prozent Werten über 35.500 Euro wurden im Jahr 2010 in Leverkusen, (2014) sogar die zweitniedrigste im europäischen Vergleich. Erlangen, Wolfsburg, München und Frankfurt am Main 2005 betrug sie noch 11,7 Prozent. Diese positive Arbeits- erzielt. Die niedrigsten Einkommen mit Werten unter marktentwicklung in Deutschland ist bemerkenswert, insbe- 19.500 Euro finden sich in Altenburg, im Erzgebirgskreis, sondere gegenüber der krisenbedingten Verschlechterung in Nordvorpommern, Finsterwalde und Mansfeld-Südharz. des Arbeitsmarktes in anderen Ländern. Die niedrigsten westdeutschen Einkommen werden in Husum, Cochem, Freyung, Uelzen und Leer erwirtschaftet.
I. REGIONALPOLITIK IN DEUTSCHLAND 7 Auch 25 Jahre nach der deutschen Wiedervereinigung be Die Kommune droht in einen wirtschaftlichen Teufelskreis stehen noch strukturelle Unterschiede zwischen west- und zu geraten. ostdeutschen Regionen. Ostdeutschland hat den wirtschaft lichen Rückstand zwar in weiten Teilen aufgeholt. So ist in Regionale Disparitäten entstehen aus dem Wettbewerb der Ostdeutschland die Arbeitslosenquote in den letzten zehn Regionen um Wachstum und Beschäftigung. Unter der Viel Jahren stark gefallen. Sie ging um mehr als 10 Prozentpunkte zahl der Einflussfaktoren sollen im Folgenden die demo- zurück (von 18,7 Prozent im Jahr 2005 auf 8,5 Prozent im grafische Entwicklung und die Globalisierung herausgeho- November 2015). Der Unterschied zwischen Ost und West ben werden. hat sich damit von 8,8 Prozentpunkten auf 3,1 Prozent- punkte reduziert. In den letzten Jahren lagen aber die ost- deutschen Wachstumsraten in der Regel unter denen der Demografische Entwicklung und Wanderungs westdeutschen Länder, so dass der Konvergenzprozess ins bewegungen Stocken geraten ist. Immerhin ist es einigen ostdeutschen Regionen, wie z. B. Jena und Leipzig, bereits gelungen, west- deutsche Regionen zu überholen. Andere Regionen dagegen leiden unter der demografischen Entwicklung, Abwande- rung und fehlenden wirtschaftlichen Perspektiven. Neben dem Ost-West-Gefälle ist ein Süd-Nord-Gefälle mit höherer Wirtschaftskraft im Süden erkennbar. Innerhalb Westdeutschlands nehmen die Disparitäten zwischen den Regionen zu. Die Unterschiede in der regionalen Wirtschafts kraft können größtenteils durch die Unterschiede bei Pro- duktivität und Arbeitslosenraten erklärt werden. Es gibt aber noch weitere Einflussfaktoren, die regionale Disparitä- ten bestimmen. So verfügen periphere ländliche Regionen häufig über eine weniger wettbewerbsfähige Wirtschafts- Strukturschwache Regionen sind von der demografischen struktur als Verdichtungsräume, z. B. Ostbayern oder Entwicklung in Deutschland im besonderen Maße betrof- Küstenregionen Niedersachsens und Schleswig-Holsteins. fen. Nach einer Trendprognose des Statistischen Bundes Dagegen gibt es z. B. in Baden-Württemberg und im Süden amtes wird die Bevölkerung Deutschlands von 81 Millionen Bayerns auch sehr wohlhabende und produktive ländliche Einwohnern im Jahr 2014 auf 76 bis 79 Millionen Einwohner Regionen. im Jahr 2040 zurückgehen.1 Besonders stark wird die Bevöl- kerung im erwerbsfähigen Alter zwischen 20 und 64 Jahren Zwischen den Agglomerationsräumen wiederum bestehen ab 2020 schrumpfen. Je nach Zuwanderungsszenario liegt ebenfalls signifikante Unterschiede. Manche Agglomerations der Rückgang bis 2060 bei 30 Prozent bzw. 23 Prozent. In räume, wie z. B. Hamburg und Frankfurt am Main, prosperie- strukturschwachen Regionen und insbesondere in struktur ren, weil es ihnen gelingt, eine gute Mischung aus modernen schwachen ländlichen Regionen sind diese Entwicklungen Dienstleistungs- und Industriesektoren zu pflegen. Dagegen schon seit einiger Zeit zu beobachten. Der Rückgang der Ein kämpfen manche altindustrielle Regionen, wie z. B. das Ruhr wohnerzahl geht einher mit einer Alterung der Bevölkerung gebiet, Bremen und das Saarland, mit den Nachwirkungen und einer weiteren Konzentration der Bevölkerung in den eines grundlegenden sektoralen Strukturwandels, der die städtischen Gebieten. Verlierer sind vor allem die kleinen Arbeitslosigkeit in den Regionen dauerhaft erhöht hat. Ins Gemeinden im ländlichen Raum. Die regional unterschied- Auge fallen auch die Unterschiede in der kommunalen liche Entwicklung der Bevölkerung beruht zum einen auf Finanzkraft. Hoch verschuldeten Kommunen mit ungüns- der Binnenwanderung. Die Menschen ziehen dorthin, wo tiger Einnahmenentwicklung fällt es schwer, neben Zinslast es Arbeit gibt, sei es als Pendler oder als Binnenwanderer. und Sozialausgaben Investitionen z. B. in die Infrastruktur Dabei ziehen in die wirtschaftlich starken Regionen eher zu stemmen. Bleiben diese Investitionen jedoch aus, so sinkt die gut ausgebildeten Fachkräfte, was die Ungleichgewichte die Attraktivität der Region für Einwohner und Unternehmen. zwischen den Regionen weiter verschärfen kann. 1 Die Bevölkerungsvorausberechnung (Stand: 28.04.2015) differenziert zwischen Szenarien schwächerer und stärkerer Zuwanderung.
8 I. REGIONALPOLITIK IN DEUTSCHLAND Welche Konsequenzen hat dies für die Regionalpolitik? vorteile und der Chance auf positive externe Effekte eine Zunächst einmal zählt der zu erwartende Rückgang der hohe Anziehungskraft auf Investoren und Arbeitsplätze. Erwerbspersonen in den Flächenländern zu den größten Standorte mit hoher Forschungs- und Entwicklungsdichte Herausforderungen. Die Fachkräftesituation bleibt ange- wirken oftmals wie ein Magnet auf andere, ähnlich gelagerte spannt. Zudem dürfte der Rückgang des Erwerbspersonen Forschungsaktivitäten, allein schon aufgrund der Verfüg- potenzials spürbare Auswirkungen auf die potenziellen barkeit entsprechender Fachkräfte und der Infrastruktur. Gründungen und auf die Unternehmensnachfolge haben. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht sind diese positiven Wis Eine rückläufige Bevölkerungsentwicklung führt darüber sensspillovers durch Vernetzung in den urbanen Zentren hinaus zu einer geringeren regionalen Nachfrage. Des Wei- sehr zu begrüßen. Sie stärken die Wettbewerbsfähigkeit der teren stellt der demografische Wandel die oftmals schon Unternehmen in diesen Regionen. Strukturschwache Re finanzschwachen Kommunen in strukturschwachen Regio- gionen leiden jedoch häufig unter dem Fehlen von Zentra nen vor zusätzliche Herausforderungen. len großer Unternehmen und damit unter dem Fehlen von Forschungs- und Entwicklungsabteilungen. Insbesondere Mit den aktuellen Flüchtlingsströmen beeinflusst eine neue strukturschwache ländlich geprägte Regionen stehen hier- Entwicklung die Demografie, wobei deren regionale Aus- durch vor enormen Herausforderungen. wirkungen noch nicht sicher sind. So kann derzeit noch nicht abgeschätzt werden, ob und in welchem Ausmaß Auf der anderen Seite bieten gerade gewachsene Strukturen die allgemeine rückläufige Bevölkerungsentwicklung von außerhalb der großen Wirtschaftsmetropolen besondere der aktuellen Zuwanderung gestoppt wird bzw. welche Standortvorteile insbesondere für mittelständisch geprägte strukturellen Veränderungen zu erwarten sind. Die direkt Unternehmen. Es ist kein Automatismus, dass sich Urbani- gesteuerte Verteilung der Flüchtlinge auf die Regionen sierungstendenzen und neuere technologische Entwick- beschränkt sich auf die Zeit des Asylverfahrens. Mit der lungen wie die Digitalisierung der Wirtschaft gegenseitig Anerkennung als Asylberechtigte erlangen die Flüchtlinge verstärken. Gerade die Digitalisierung ermöglicht neue das Recht auf Freizügigkeit. Spätestens dann hängen die Formen von Arbeitsteilung und Kooperation, bei der die regionalen Konsequenzen insbesondere von den ökonomi- Fühlungsvorteile nicht zwingend an die räumliche Nähe schen Perspektiven in den Regionen ab. Von daher ist zu gebunden sind. Mittel- und Unterzentren mit entsprechen- vermuten, dass die Zuwanderung von außen insbesondere dem ökonomischem Potenzial in ländlichen Regionen in die wirtschaftsstarken Regionen mit hohem Arbeits- haben in diesem Prozess gute Chancen und ein großes platzangebot erfolgt. Potenzial im Standortwettbewerb. Auf diese Weise können gerade Mittel- und Unterzentren in den ländlichen Regio- Vor diesem Hintergrund stehen strukturschwache Regio- nen als zentrale Orte eine wichtige ökonomische Anker- nen durch die demografische Entwicklung und Abwande- funktion für die Region insgesamt ausüben. rung vor besonders großen Aufgaben. Gerade peripher gele- gene strukturschwache Regionen müssen alles tun, damit In den vergangenen Jahrzehnten ist es trotz der oben be sie nicht in eine Abwärtsspirale aus Fachkräftemangel, schriebenen schwierigen Rahmenbedingungen gelungen, steigenden Infrastrukturkosten, zu geringen kommunalen die regionalen Disparitäten einzudämmen und – vor allem Einnahmen und fehlender ökonomischer Perspektive gera- zwischen Ost- und Westdeutschland – spürbar zu verringern. ten. Es besteht die Gefahr, dass diese Regionen dauerhaft So ging die Arbeitslosenquote in Ostdeutschland in den in ihrer Entwicklung zurückfallen. letzten zehn Jahren um mehr als 10 Prozentpunkte zurück (s. o.). Gleichzeitig haben sich die Einkommensunterschiede weiter verringert. Maßgeblich für diese Entwicklung war Globalisierung die Kombination von wachstumsorientierter Wirtschafts- politik, einer intelligenten regionalen Wirtschaftsförderung Auch die Globalisierung ist kein raumneutraler Prozess. mit der GRW als Ankerprogramm und einem bundesstaat- Ausgangspunkt ist, dass die Globalisierung den Struktur- lichen Finanzausgleich sowie leistungsfähigen sozialen wandel durch zusätzlichen Wettbewerb beschleunigt. Sicherungssystemen. Davon profitieren im Grunde genommen alle Regionen Deutschlands, insbesondere aber urbane Zentren mit einem hohen Dienstleistungs- und Innovationsanteil. Große Ballungsräume haben aufgrund ihrer Fühlungs
I. REGIONALPOLITIK IN DEUTSCHLAND 9 3. Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung Mit der Umsetzung der Europa2020-Strategie tragen die der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) Fonds zu Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäfti- gung in allen Regionen der EU bei. Deutschland erhält in der 3.1 Die GRW im Kontext mit anderen regionalpolitischen Förderperiode 2014–2020 insgesamt 28,8 Milliarden Euro Bereichen aus den ESI-Fonds. Hiervon fließen über 50 Prozent in die strukturschwächeren Übergangsregionen (in den neuen Die wirtschaftliche Entwicklung einer Region wird von Ländern – ohne Leipzig – sowie die Region Lüneburg). zahlreichen Politikbereichen beeinflusst, wie zum Beispiel von der Innovationspolitik, der Arbeitsmarktpolitik oder der Mittelstandspolitik. Die entsprechenden Maßnahmen GRW werden in der Regel in allen Regionen eingesetzt, in struk- turstarken wie auch in strukturschwachen. Die Regionalpolitik findet hingegen gezielt in struktur- schwachen Regionen statt, und zwar auf der EU-, auf Bundes- und auf Länderebene. Kleines Wappen von Bremen David Liuzzo 2006 EU-Struktur- und Investitionsfonds Zentrales Instrument der nationalen Regionalpolitik in Die EU unterstützt strukturschwache Regionen über die Deutschland ist die Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) – „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW), das sind insbesondere der Europäische Fonds für regionale die sich schwerpunktmäßig auf die Förderung von gewerb- Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF) lichen und öffentlichen Investitionen konzentriert. Die und der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Ent GRW ist das einzige wirtschaftspolitische Instrument, mit wicklung des ländlichen Raums (ELER). Diese Fonds dem Bund und Länder gemeinsam die strukturschwachen erfüllen ihren originären Auftrag aus dem Vertrag von Regionen in Deutschland gezielt fördern, um ihnen die Lissabon, nämlich die Angleichung der Lebensverhältnisse Anpassung an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung zwischen den EU-Mitgliedstaaten voranzutreiben und zu erleichtern. Die EU-Strukturpolitik mit den Instrumen- strukturbedingte Unterschiede zwischen starken und tarien der ESI-Fonds und die nationale Regionalpolitik schwachen Regionen zu verringern. Außerdem konzentrie- stehen in einem sich in weiten Teilen unterstützenden und ren sich die ESI-Fonds inhaltlich auf bestimmte Haupt ergänzenden Verhältnis. bereiche der Europa2020-Strategie: Beim EFRE sind das Innovation und Forschung, KMU und CO2-Abbau in allen Bereichen der Wirtschaft, beim ESF die nachhaltige Be schäftigung, soziale Eingliederung und bessere Bildung.
10 I. REGIONALPOLITIK IN DEUTSCHLAND Weitere Politikbereiche für strukturschwachen Regionen zz Prinzip des gemeinsamen und anteilsgleichen Handelns von Bund und Ländern Im Zuge der deutschen Wiedervereinigung wurde eine Reihe von Maßnahmen für den Aufbau wettbewerbsfähiger Die GRW ist eine kooperative und paritätische Strukturen und zur Schließung infrastruktureller Lücken Aufgabe von Bund und Ländern. Die eingespielten in den ostdeutschen Bundesländern eingeführt. Der Soli- institutionellen Bedingungen sind ein verlässlicher darpakt II stellt eine finanzielle Klammer dar für Maßnah- und gleichzeitig flexibler Rahmen. Die bewährte men, die der großräumigen strukturschwachen Region Zusammenarbeit von Bund und Ländern ermög- Ostdeutschland für die Aufbauleistungen bis 2019 zur Ver- licht ein verbindliches und transparentes Vorgehen. fügung stehen. Die Mittel des Solidarpaktes sind degressiv ausgestaltet. zz Gemeinsame Finanzierung Daneben zielen auch eine Reihe länderspezifischer Maß- An der Finanzierung der Gemeinschaftsaufgabe nahmen auf die strukturschwachen Regionen im jeweiligen sind Bund und Länder gem. Artikel 91a GG je zur Bundesland ab. Hälfte beteiligt. Die angemessene Eigenbeteiligung der Länder an der Finanzierung sichert eine effizi- Die über mehrere Ebenen betriebene Regionalpolitik (EU, ente Mittelverwendung. Bund, Länder) erfordert ein gewisses Maß an Abstimmung, um einen zielgerichteten und bedarfsgerechten Mittelein- Klar abgegrenzte Verantwortlichkeiten von zz satz zu gewährleisten. Auf nationaler Ebene erfüllt die GRW Bund und Ländern eine wichtige Koordinierungsfunktion, beispielsweise in der Abgrenzung des Fördergebietes, für die regionale Wirt- Der Bund übernimmt Strategie-, Ordnungs- und schaftsförderung von Bund, Ländern und Gemeinden. Koordinierungsaufgaben. Er sorgt im Zusammen- wirken mit den Ländern für einheitliche Förder regeln (Fördertatbestände und -voraussetzungen, 3.2 Konzeptionelle Grundzüge der GRW Höchstfördersätze), eine indikatorgestützte, trans- parente Abgrenzung der strukturschwachen Die GRW beruht auf folgenden konzeptionellen Grundsätzen: Regionen, die regelgebundene und zielorientierte Verteilung der Mittel sowie eine umfassende (1) Gemeinsames Handeln von Bund und Ländern Evaluation der Regionalpolitik. zz Subsidiaritätsprinzip Die Umsetzung der gemeinsamen Förderkonzepte ist Sache der Länder. Sie setzen regionale und Regionale Wirtschaftspolitik ist originäre Aufgabe inhaltliche Prioritäten, wählen die zu fördernden der Bundesländer bzw. der Regionen selbst (Arti- Projekte aus und kontrollieren deren Wirksam kel 28 und 30 Grundgesetz [GG]). Dies entspricht keit im regionalen Kontext. Dadurch wird sicher- dem Subsidiaritätsprinzip. Die Verantwortlichen gestellt, dass regionale Besonderheiten und vor Ort kennen die Stärken und Schwächen in den Gesetzmäßigkeiten berücksichtigt werden. Mit der Regionen am besten. alleinigen Zuständigkeit der Länder für die För- derpolitik vor Ort ist das im Föderalismus ange- Die Kompetenz des Bundes ergibt sich aus Artikel legte Prinzip der dezentralen Verantwortlichkeit 91a des GG: Danach kann sich der Bund bei der und Subsidiarität verankert. Erfüllung von Aufgaben der Länder beteiligen, sofern diese Aufgaben für die Gesamtheit bedeut- (2) Regelgebundenheit sam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich Der für die Durchführung der Gemeinschaftsaufgabe ist. Hieraus legitimiert sich die Bund-Länder- maßgebliche Koordinierungsrahmen wird von Bund Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regio und Ländern gemeinsam aufgestellt. Darin legt der nalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW). Bund gemeinsam mit den Ländern die Fördergebiete sowie die Förderhöchstsätze und damit auch das inner-
I. REGIONALPOLITIK IN DEUTSCHLAND 11 deutsche Fördergefälle, die Mittelverteilung und Förder (3) Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit/ tatbestände der Gemeinschaftsaufgabe fest. Die Länder Befähigung von Regionen können die Regelungen gemäß Teil II des Koordinie- rungsrahmens im Rahmen ihrer Durchführungskom- Die GRW verbessert die wirtschaftlichen Rahmen petenz einschränken. bedingungen der Unternehmen. Wirtschaftsstruktur und Entwicklung der strukturschwachen Regionen Die im Koordinierungsrahmen festgelegten Regelungen bleiben das Ergebnis der Unternehmensentscheidungen. sorgen für fairen Wettbewerb, Transparenz und Planungs Strukturprägendes Merkmal ist die Ausrichtung der sicherheit. Förderung auf zusätzliche Arbeitsplätze. Mit den klaren und verbindlichen Regelungen des Mit ihren Investitionszuschüssen übernimmt die GRW GRW-Koordinierungsrahmens wird das Risiko von nicht das private Investitionsrisiko, sondern reduziert Wettbewerbsverzerrungen minimiert. Die in allen graduell Kapitalkosten und Risiko, um Anreize für die Ländern verbindlichen Förderregeln verhindern einen Ansiedlung oder den Verbleib von Unternehmen in Subventionswettlauf und wirken somit auch in ord- entwicklungsschwachen Räumen zu setzen. nungspolitischer Sicht begrenzend. Sie verhindern Beliebigkeit und förderpolitische Willkür. Die GRW-Förderung ist nicht auf bestimmte Branchen beschränkt, d. h., sie ist sektorneutral. Auf diese Weise Die zwischen Bund und Ländern vereinbarten Förder- haben strukturschwache Regionen mehr Handlungs- intensitäten richten sich nach der indikatorbasierten spielraum bei der Förderung der Unternehmen je nach Strukturschwäche der Regionen. So ist gewährleistet, Wirtschaftsprofil und Bedarf in der Region. dass Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit oder einem sehr niedrigen Einkommen bzw. Regionen in Grenz- lage (Fördergefälle zu Höchstfördergebieten) höhere Fördersätze in Anspruch nehmen können. Kasten 1: Regionalindikatorenmodell zur Bestimmung der Strukturschwäche Die Festlegung der Fördergebiete für die Förderperiode vom 1. Juli 2014 bis 31. Dezember 2020 basiert auf einem mehr- stufigen Verfahren. Ausgangspunkt der Neuabgrenzung ist die Unterteilung Deutschlands in Arbeitsmarktregionen. Zur Bestimmung der Strukturschwäche der einzelnen Arbeitsmarktregionen dient dabei ein sogenannter Gesamtindikator der Strukturschwäche, der sich aus vier Teilindikatoren mit der nachfolgend dargestellten Gewichtung zusammensetzt: zzDurchschnittliche Arbeitslosenquote (2009–2012): 45 Prozent, zzBruttojahreslohn je sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (2010): 40 Prozent, zzInfrastrukturindikator (2012): 7,5 Prozent, zzErwerbstätigenprognose (2011–2018): 7,5 Prozent. (Zur Neuabgrenzung des GRW-Fördergebiets siehe Abschnitt II Ziff. 2.)
12 I. REGIONALPOLITIK IN DEUTSCHLAND Um die Unterstützung auf die bedürftigen Regionen zu 3.3 Rechtliche Grundlagen der GRW konzentrieren, werden die strukturschwachen Regio- nen in regelmäßigen Abständen anhand der Indikato- Artikel 91a GG – verfassungsrechtliche Grundlage der GRW ren der GRW überprüft. Erfolgreiche Regionen fallen aus der Förderkulisse heraus. Damit ist gewährleistet, Der Bund unterstützt die Länder gem. Art. 91a GG bei der dass die GRW-Mittel tatsächlich in den wirklich struk- Erfüllung ihrer Aufgaben, wenn diese „für die Gesamtheit turschwachen Regionen ankommen. bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Ver- besserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist“. Auf (4) Zusammenwirken mit anderen Politikbereichen dieser Basis bestehen die Bund-Länder-Gemeinschaftsauf gaben GRW und GAK (Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung Das GRW-Fördersystem steht in einem wechselseiti- der Agrarstruktur und des Küstenschutzes). gen, sich ergänzenden Verhältnis zu anderen Politikbe- reichen. Einerseits unterstützt die GRW die Ziele ande- rer Politikbereiche. Hervorzuheben sind die positiven Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung Effekte der GRW-Förderung auf den Arbeitsmarkt, auf der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRWG) das regionale Innovationssystem, auf den Mittelstand, auf die ländliche Entwicklung sowie auf die Stadtent- Gesetzliche Grundlage der Gemeinschaftsaufgabe ist das wicklung. Andererseits ist die GRW-Förderung umso GRWG aus dem Jahre 1969, zuletzt geändert am 31. August effizienter, je stärker sie in ein gesamtwirtschaftliches 2015, das die Mitwirkung des Bundes bei der Länderaufgabe Konzept eingebunden ist. Mit der Vorgabe, GRW- nach Art. 91a Abs. 1 GG näher bestimmt, die Förderbereiche Projekte eng mit Fachpolitiken abzustimmen, die festlegt und die allgemeinen Grundsätze der Förderung mit ihren Maßnahmen positiv auf die Entwicklung normiert. strukturschwacher Regionen wirken (z. B. Arbeitsmarkt politik, Innovations- und Bildungspolitik, Raumord- nungspolitik, Umweltpolitik), steht die GRW für einen EU-Beihilferecht integrierten Einsatz des gesamten regionalpolitischen Instrumentariums. Die Bundesrepublik Deutschland ist nicht völlig frei in der Gestaltung ihrer wirtschaftspolitischen Förderprogramme. Um einen fairen Wettbewerb in Europa zu garantieren, hat die EU strenge Regeln dafür vorgegeben, unter welchen Voraussetzungen Beihilfen (staatliche Subventionen) zulässig sind. Regionalbeihilfen der Mitgliedstaaten zu gunsten der gewerblichen Wirtschaft unterliegen deshalb der Beihilfenkontrolle durch die Europäische Kommission gemäß Artikel 107 ff. des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Dies gilt auch für die GRW: Fördergebiet, Fördertatbestände und Förderhöchst sätze müssen mit den jeweils geltenden EU-beihilferecht lichen Vorgaben vereinbar sein.
I. REGIONALPOLITIK IN DEUTSCHLAND 13 Koordinierungsrahmen der Gemeinschaftsaufgabe ten fünf Jahrzehnten etliche Male ihre Schwerpunkte neu „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ gesetzt: Die konkrete Regionalförderung erfolgt auf der Basis des zwischen Bund und Ländern vereinbarten Koordinierungs- 1970er Jahre: Abfederung regionaler Branchenkrisen rahmens.2 Dieses Regelwerk enthält die grundsätzlichen Leitlinien der GRW und legt das Fördergebiet, die Instru In den ersten Jahren der GRW stand der Mangel an gewerb- mente sowie die Förderregeln und -sätze fest. Mit den lichen Arbeitsplätzen in den ländlichen Räumen im Vorder Förderregeln des GRW-Koordinierungsrahmens wird der grund. Im Zeitraum 1972 bis 1979 entfielen ca. 2⁄3 der Mittel durch die europäischen Regionalbeihilferegeln vorgegebene für die Förderung der Investitionen auf die vier Länder (Subventions-)Rahmen umgesetzt. Die Länder können Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Saarland und Bayern, innerhalb des durch den Koordinierungsrahmen festgeleg- die durch stagnierende Entwicklungen in Krisensektoren ten Spektrums eigene Förderschwerpunkte setzen, um den (z. B. Textil, Schiffbau, Stahl und Landwirtschaft) gekenn- regionsspezifischen Besonderheiten Rechnung zu tragen. zeichnet waren. 3.4 Themenschwerpunkte der GRW in Vergangenheit Ab Beginn der 1980er Jahre: Schwerpunkt altindustrielle3 und Gegenwart Krisenregionen Die GRW ist ein dynamisches Fördersystem, das sich stets Der fortschreitende Niedergang der Kohle- und Stahl den aktuellen regionalpolitischen Problemlagen stellt und industrie verlangte eine neue regionale Ausrichtung und flexibel darauf reagiert. forderte zusätzliche Instrumente, oftmals auch eine engere Abstimmung mit angrenzenden Politikbereichen, wie Seit ihren Anfängen im Jahre 1969 wurde die GRW konzep- z. B. der Arbeitsmarktpolitik. Die Fördergebietskulisse wurde tionell und in ihrem Instrumentarium mehrfach geändert deutlich reduziert, von einem Bevölkerungsanteil mit und den wirtschaftlichen und strukturellen Entwicklungen 36 Prozent auf knapp 28 Prozent. Dies war die Zeit speziel- angepasst. Dabei hat die Gemeinschaftsaufgabe in den letz- ler ergänzender Sonderprogramme für Problemregionen. 2 Der Koordinierungsrahmen der GRW ist im Internet verfügbar unter bit.ly/1LqicxP 3 Der Begriff ist hier im Sinne des Produktlebenszyklus zu verstehen. Danach stehen die Produkte von alten Industrien am Ende ihrer Entwicklung, so dass sie teilweise von anderen, neuen Produkten ersetzt werden und ihre Märkte ständig schrumpfen, während ihre Produktion technisch so problemlos geworden ist, dass sie zunehmend in kostengünstigere Regionen verlagert wird.
14 I. REGIONALPOLITIK IN DEUTSCHLAND Ab 1990: Deutsche Einheit und Aufbau Ost zzForschung und Entwicklung; Aufgrund ihrer eingespielten Mechanismen konnte die zzKooperation und Koordination auf lokaler/regionaler GRW schnell für den Aufbau Ost eingesetzt werden. Seither Ebene. hat sie einen nicht unerheblichen Beitrag zur Schaffung wettbewerbsfähiger Strukturen und zur wirtschaftlichen Konkret wurden 1995 Fördermaßnahmen eingeführt für Entwicklung in den ostdeutschen Bundesländern geleistet. Technologiezentren, für Bildungs- und Qualifizierungs- Dabei ist es gelungen, auch diese großen Herausforderun- maßnahmen, zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit von gen zu meistern und die Prinzipien der Solidarität, Koope- KMU sowie zur besseren Vernetzung der Entscheidungs ration und des Zusammenhalts zwischen Bund und Län- träger, z. B. durch die Erarbeitung regionaler Entwicklungs- dern, sowie den Ländern untereinander in der Regional konzepte. In den folgenden Jahren wurde der Förderkatalog politik zu bewahren. um wirtschaftsnahe Forschungseinrichtungen sowie ange- wandte FuE-Politiken erweitert. Die Tourismusförderung 2015: Bilanz 25 Jahre nach Vollendung der deutschen Einheit und Ausblick Die ostdeutschen Bundesländer sind noch vollständig GRW-Fördergebiet. Positive Entwicklungen in einigen Regionen stehen neben weiter schwierigen Entwicklun gen, gerade in ländlichen, peripheren Regionen. Neben dem noch nicht abgeschlossenen Aufbau Ost steht die Bewältigung des Strukturwandels in altindustrialisierten und ländlichen Regionen der alten Bundesländer im Kasten 2: Maßnahmenpaket für ländliche Regionen Fokus der Gemeinschaftsaufgabe. Die GRW hat auf diese Entwicklung reagiert und ab 2014 die Mittelverteilung Bereits 2008 hatte die GRW ein Maßnahmenpaket ausschließlich auf die Strukturschwäche der Regionen aus- beschlossen, mit dem gezielt die vorhandenen Potenzi- gerichtet. Damit hat sie auch ein Signal gesetzt für eine ale aktiviert und die Wirtschaftskraft in ländlichen Politik nach dem Auslaufen des Solidarpaktes II Ende 2019. Regionen in Ost und West gestärkt werden sollen. Künftig wird es darum gehen, ein gesamtdeutsches För dersystem zu schaffen, das die Förderung aller struktur- Grundsätzlich unterstützt die GRW strukturschwache schwachen Regionen in Ost und West nach einheitlichen Regionen in Stadt und Land gleichermaßen. Angesichts Kriterien zum Ziel hat. des Trends zur Urbanisierung stehen jedoch struktur- schwache ländliche Regionen zunehmend vor besonderen Herausforderungen. Gerade peripher gelegene ländliche Dynamisches Fördersystem Regionen können immer mehr in einen Abwärtsstrudel geraten durch abnehmende und alternde Bevölkerung, Das Fördersystem hat sich kontinuierlich auch inhaltlich Finanzschwäche der Kommunen und Lücken in der an neue Anforderungen und Problemlagen in den Regio- Infrastruktur und Daseinsvorsorge. Viele Regionen dro- nen angepasst. Bis Ende 1994 wurden ausschließlich Inves- hen dauerhaft zurückzufallen. titionen der gewerblichen Wirtschaft und Investitionen in die kommunale Infrastruktur gefördert. Seitdem wurden 1. Um den besonderen Problemen strukturschwacher schrittweise neue Fördertatbestände mit folgenden ländlicher Regionen besser begegnen zu können, Schwerpunkten eingeführt bzw. ausgebaut: wurde eine zusätzliche, vor allem ländliche Gebiets- kategorie eingeführt: D-Gebiete. Hier können vor zzGründung und Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit allem kleine und mittlere Unternehmen gefördert von kleinen und mittleren Unternehmen; werden; außerdem sind gezielte Infrastrukturmaß- nahmen möglich. zzBildung von Humankapital;
I. REGIONALPOLITIK IN DEUTSCHLAND 15 2. Zur wirtschaftlichen Aktivierung der Menschen in Förderung von Kooperationsnetzwerken und Clusterma- den Regionen wurden Regionalmanagementmaß- nagement. 2015 wurde die Clusterförderung ausgebaut mit nahmen eingeführt bzw. durch Regionalbudgets dem Ziel, die regionale und überregionale Zusammenarbeit vervollständigt. Dies diente der besseren Vernetzung zwischen Unternehmen und wirtschaftsnahen Einrichtun- der Akteure und der Aktivierung regionaler Wachs- gen zu stärken. Insgesamt hat die GRW ihr Förderspektrum tumspotenziale. Vielerorts werden so übergreifende in den vergangenen Jahrzehnten hin zu mehr Innovationen Konzepte in den Regionen entwickelt oder das Re entwickelt und gleichzeitig eine stärkere Mittelstandsorien- gionalmarketing neu oder besser aufgestellt. Bessere tierung eingenommen (siehe Kasten 5), die darauf abzielt, Kooperationen der Gebietskörperschaften unterein- auch die Entwicklungsprozesse aus den Regionen heraus ander werden bei knapper werdenden regionalen stärker zu unterstützen. Ressourcen in den Regionen immer wichtiger. 3. Weitere Schwerpunkte des Maßnahmenpaketes für Kasten 3: Einsatz von Bundesmitteln im Rahmen der GRW die ländlichen Räume sind der Technologietransfer, der Ausbau der Breitbandförderung sowie die Ein- Mit dem Koalitionsvertrag für die laufende (18.) Legisla- führung einer Experimentierklausel, mit der flexibel turperiode wurde vereinbart, die Finanzierung der GRW neue Ansätze in den Regionen ausprobiert werden auf das Niveau von 2009 (Bundesanteil 624 Millionen können. Euro) aufzustocken. Dieses Ziel wird mit dem Bundes- haushalt 2016 erreicht: Im Einzelplan 09 ist – wie auch Die Maßnahmen für den ländlichen Raum haben sich schon im Jahr 2015 – ein Haushaltsansatz von 600 Milli- als aktivierende Maßnahmen bewährt und werden per- onen Euro vorgesehen. Darüber hinaus werden im manent weiterentwickelt. Rahmen des Investitionspaketes der Bundesregierung für die Jahre 2016 bis 2018 Haushaltsmittel im Umfang von jeweils 24 Millionen Euro für die GRW-Förderung wurde inhaltlich weiterentwickelt und immer stärker aus- bereitgestellt. Damit wird zugleich auch der Bedeutung gebaut (siehe hierzu Abschnitt I Nr. 3.9). 2004 wurde die der GRW Rechnung getragen. Breitbandförderung aufgenommen und im Jahr darauf die Abbildung 1: Haushaltsmittel des Bundes im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (Soll) 2.500 2.000 in Millionen Euro 1.500 1.000 500 0 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Hinweis: 2016–2018: inklusive jeweils 24 Millionen Euro aus dem Investitionspaket der Bundesregierung 2015 (siehe hierzu auch Anhang 3) Quelle: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015)
16 I. REGIONALPOLITIK IN DEUTSCHLAND 3.5 Entwicklung der GRW-Mittel Mit GRW-Mitteln können Investitionen in den Förderge- bieten unterstützt werden, um so die Anpassungsfähigkeit Lag das Gesamtbudget der GRW (Bundes- und Landesmittel) der Region zu stärken und neue Dauerarbeitsplätze zu Ende der 1980er Jahre noch bei rund 500 Millionen Euro, schaffen bzw. vorhandene Dauerarbeitsplätze zu sichern. stieg es Anfang der 1990er Jahre bis auf 4,4 Milliarden Euro Dabei sind die im Koordinierungsrahmen festgelegten (1993) an. Hintergrund war der erheblich höhere regional- Grundsätze und Ziele der GRW sowie die beihilferechtli- politische Bedarf angesichts der Wiedervereinigung und chen Rahmenregelungen maßgebend. der bemerkenswerte Beitrag, den die GRW im Zuge des Aufbaus Ost geleistet hat. Danach wurde die jährliche GRW- Auch die Förderung der gewerbenahen Infrastruktur orien- Mittelausstattung kontinuierlich auf etwas mehr als 1 Mil- tiert sich an dem zentralen Ziel der GRW, nämlich der Stimu liarde Euro verringert. Ab 2016 stehen der GRW jährlich lation von Investitionen in der Region. Um strukturschwache etwas mehr als 1,2 Milliarden Euro (Bundes- und Landes- Regionen mit einer besseren Infrastruktur auszustatten, mittel) zur Verfügung. verfügt die GRW über ein breites Angebot an Fördermög- lichkeiten. Es reicht von der Erschließung und Wiederher- richtung sowie der verkehrlichen Anbindung von Industrie- 3.6 Der GRW-Förderkatalog als ganzheitliches System und Gewerbeflächen über die Förderung touristischer Infrastruktur, die Errichtung von Technologie- und Gewer- Die Förderbereiche der GRW sind eng miteinander ver- bezentren bis hin zur Förderung von Einrichtungen der zahnt und ergänzen sich gegenseitig. beruflichen Bildung. Der Fördersatz für gewerbenahe Infra- struktur beträgt in der Regel 60 Prozent, kann aber unter Folgende Förderbereiche der Gemeinschaftsaufgabe stehen bestimmten Bedingungen bis auf 90 Prozent ansteigen. im Vordergrund: Mit der Förderung der gewerbenahen Infrastruktur werden zzInvestive Förderung der gewerblichen Wirtschaft bei bestehende Defizite ausgeglichen und damit die Vorausset- Errichtung, Ausbau, Umstellung oder grundlegender zungen zur Ansiedlung neuer oder zur Expansion bereits Rationalisierung von Gewerbebetrieben, vorhandener Unternehmen in strukturschwachen Regio- nen geschaffen. zzInvestive Förderung der wirtschaftsnahen Infra struktur, soweit sie unmittelbar für die Entwicklung Der wissenschaftliche Beirat des BMWi hat in seinem der regionalen Wirtschaft erforderlich ist, jüngsten Gutachten zur GRW die regionalpolitisch beson- dere Bedeutung der Infrastruktur hervorgehoben und zzsonstige Maßnahmen zur Stärkung der Wettbewerbs eine stärkere Fokussierung der Infrastruktur im Instrumen fähigkeit von Unternehmen, zur regionalpolitischen tenkasten empfohlen.4 Auf diese Weise könnten struktur- Flankierung von Strukturproblemen und zur Unterstüt- schwache Regionen besser mit anderen Regionen um die zung von regionalen Aktivitäten, soweit sie unmittelbar Standortentscheidungen von Unternehmen konkurrieren. für die Entwicklung der regionalen Wirtschaft erforder- Außerdem könnte eine solche Förderung auch der niedrigen lich sind. kommunalen Investitionsquote entgegenwirken. 4 Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015).
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