Diskurs Rückkehr zur lebensstandardsichernden und armutsfesten Rente - Sozialpolitik
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August 2010
Expertisen und Dokumentationen
zur Wirtschafts- und Sozialpolitik Diskurs
Rückkehr zur
lebensstandardsichernden
und armutsfesten Rente
Gesprächskreis
Sozialpolitik
III
Expertise im Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Rückkehr zur lebensstandardsichernden und armutsfesten Rente Klaus-Heinrich Dedring Jörg Deml Diether Döring Johannes Steffen Rudolf Zwiener
WISO
Diskurs Friedrich-Ebert-Stiftung
Inhaltsverzeichnis
Vorbemerkung 3
Schaubild- und Tabellenverzeichnis 4
Abkürzungsverzeichnis 5
Einleitung 6
1. Das Ziel: Lebensstandardsicherung und strukturelle Armutsfestigkeit 8
2. Generationengerechtigkeit und demographische Herausforderung 10
3. Umlagesystem oder „Drei-Säulen-Modell“? 12
3.1 Das herkömmliche rentenpolitische Paradigma 12
3.2 Varianten der Rentenniveauberechnung 12
3.3 Das neue Paradigma: die Rentenreformen von 2001 und 2004 13
3.4 Lebensstandardsicherung im „Drei-Säulen-Modell“ 14
3.5 Altersarmut im „Drei-Säulen-Modell“ 17
3.6 Die Leistungsfähigkeit des „Drei-Säulen-Modells“ im europäischen Vergleich 19
3.7 Probleme beim Aufbau eines Kapitalstocks 21
3.7.1 Gesamtwirtschaftliche Probleme 21
3.7.2 Unerfüllbare Renditeerwartungen 22
4. Ein alternatives Modell: Lebensstandardsicherung und
Armutsfestigkeit im Umlagesystem 24
4.1 Rentenniveau und Rentenanpassungsformel 24
4.2 Von der Rentenversicherung der Arbeitnehmer zur Rentenversicherung
aller Erwerbstätigen 26
4.3 Lückenschließung 27
4.4 Mindestsicherung 27
4.5 Erwerbsminderungsrenten 28
4.6 Finanzierung 29
5. Die Zukunft der zweiten und dritten Säule 33
6. Fazit 34
Literaturverzeichnis 37
Die Autoren 39
Diese Expertise wird von der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-
Stiftung veröffentlicht. Die Ausführungen und Schlussfolgerungen sind von den Autoren
in eigener Verantwortung vorgenommen worden.
Impressum: © Friedrich-Ebert-Stiftung | Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der
Friedrich-Ebert-Stiftung | Godesberger Allee 149 | 53175 Bonn | Fax 0228 883 9205 | www.fes.de/wiso |
Gestaltung: pellens.de | Fotos: dpa Picture Alliance | Druck: bub Bonner Universitäts-Buchdruckerei |
ISBN: 978-3-86872-415-8 |Wirtschafts- und Sozialpolitik
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Diskurs
Vorbemerkung
Seit mehreren Jahren deutet sich an, dass das rung begrenzt, sondern bezieht die betriebliche
finanzielle Niveau der Altervorsorge in Deutsch- und zusätzliche private Altersvorsorge mit ein.
land sinkt und sich diese Entwicklung unter den Dies liegt auf der Hand, da diese drei Teilsyste-
geltenden Bedingungen noch beschleunigen wird. me sowohl zeitlich als auch inhaltlich in einem
Waren früher Lebensstandardsicherung und Ver- unmittelbaren Zusammenhang stehen: Die soli-
meidung von Altersarmut in Deutschland heraus- darisch- und umlagefinanzierte gesetzliche Ren-
ragende sozialpolitische Ziele deutscher Renten- tenversicherung soll nicht mehr wie in der Ver-
politik, so scheinen diese aufgrund der vorran- gangenheit alleine eine auskömmliche Altersver-
gigen Orientierung an Beitragssatzstabilität fak- sorgung sichern, sondern sie soll zusammen mit
tisch nicht mehr erreicht zu werden. Es wundert der betrieblichen und der privaten Altersvorsorge
nicht, dass das Rentenniveau in Deutschland im dafür Sorge tragen (Drei-Säulen-Modell).
Vergleich zu einigen anderen europäischen Län- Wir haben die Autoren gebeten, über eine
dern bereits jetzt eher am unteren Ende der Skala Analyse hinaus auch Gestaltungsvorschläge zu
rangiert. Lebensstandardsicherung und Armuts- erarbeiten. U. a. sollte dargelegt werden, welche
vermeidung sind aber aus unserer Sicht erstre- Rolle die einzelnen Teilsysteme im Drei-Säulen-
benswerte und auch erreichbare sozialpolitische Modell für die Gestaltung einer zukünftigen Ren-
Ziele. tenpolitik mit dem Ziel Lebensstandardsicherung
Wir haben ein Autorenteam gebeten, die und Armutsvermeidung spielen könnten: Soll es
Alterssicherungspolitik der vergangenen Jahre zu einer Fortschreibung dieses Modells bisheri-
daraufhin zu überprüfen, wie die Prioritätenver- ger Machart kommen oder sind deutliche Neu-
schiebung – weg von Lebensstandardsicherung akzentuierungen erforderlich, z. B. mehr Kapital-
und hin zur Beitragssatzstabilität – begründet deckung oder Stärkung der Umlagefinanzierung?
wurde, wie sie sich im einzelnen ausgewirkt hat Natürlich spielt hier auch die Antwort auf die Fra-
und wie dies zu beurteilen ist. Maßstab für die ge eine Rolle, wie die Belastungsgrenzen in wirt-
Beurteilung der sozialpolitischen Zielerreichung schaftlicher Hinsicht aussehen könnten.
sind Lebensstandardsicherung und Vermeidung Wir bedanken uns bei den Autoren für die
von Altersarmut. Maßstab für die Beurteilung konstruktive Zusammenarbeit und hoffen, dass
der ökonomischen Zielerreichung ist neben der die vorliegende Expertise mit den darin enthal-
Finanzierbarkeit der Einfluss der rentenpoliti- tenen Gestaltungsvorschlägen für eine zukünftige
schen Maßnahmen auf den binnen- und außen- Rentenpolitik die öffentliche Diskussion anregt.
wirtschaftlichen Erfolg.
Die Analyse der Autoren ist nicht auf die Peter König
gesetzliche, umlagefinanzierte Rentenversiche- Leiter des Gesprächskreises Sozialpolitik
3WISO
Diskurs Friedrich-Ebert-Stiftung
Schaubild- und Tabellenverzeichnis
Schaubild 1: Sicherungsniveau vor Steuern aus gesetzlicher Rentenversicherung und
aus Altersvorsorgevertrag für den jeweiligen Rentenzugang 1997 – 2023 15
Schaubild 2: Erforderliche Beitragsjahre zur Deckung des durchschnittlichen
Grundsicherungsbedarfs (Single) von 660 € (2009) in Abhängigkeit
von individueller Entgeltposition und Sicherungsniveau vor Steuern 18
Schaubild 3: Rentenniveau nach Sozialversicherungsbeiträgen nach geltendem Recht
und bei Lebensstandardsicherung 26
Schaubild 4: RV-Beitragssatz nach geltendem Recht und bei Lebensstandardsicherung 29
Tabelle 1: Kombination von Kern- und Zusatzversicherung in ausgewählten
europäischen Ländern 19
Tabelle 2: Brutto-Ersatzraten im Alterssicherungssystem ausgewählter europäischer Länder 20
Tabelle 3: Wesentliche Einschnitte bei der Rente und ihre Wirkungen auf den Beitragssatz
im Jahre 2030 30
4Wirtschafts- und Sozialpolitik
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Diskurs
Abkürzungsverzeichnis
AV Arbeitslosenversicherung
BIP Bruttoinlandsprodukt
BMF Bundesministerium der Finanzen
DRV Deutsche Rentenversicherung
GRV Gesetzliche Rentenversicherung
IMK Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung
KV Krankenversicherung
OECD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
PfV Pflegeversicherung
RRG Rentenreformgesetz
RV Rentenversicherung
RVB Rentenversicherungsbericht
SGB Sozialgesetzbuch
SV Sozialversicherung
SVR Sachverständigenrat
VGR Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung
5WISO
Diskurs Friedrich-Ebert-Stiftung
Einleitung
Die Zukunft der Alterssicherung wurde in Deutsch- (2) Der gesellschaftliche Nachkriegskonsens über
land lange unter dem Blickwinkel diskutiert, dass die politische Weiterentwicklung des bundes-
das hergebrachte gesetzliche Rentensystem als republikanischen Rentenversicherungssystems
Garant lebensstandardsichernder Renten in der wurde aufgekündigt: Bis einschließlich des
‚Krise‘ und ohne Zukunft sei. Dass die – umlage- am 9. November 1989 beschlossenen „Ren-
finanzierte – gesetzliche Rentenversicherung aus tenreformgesetzes 1992“ sind sämtliche Ren-
demographischen Gründen in Zukunft nur noch tenreformen im Konsens der Volksparteien
eine randständige Rolle einnehmen könne, war erfolgt. Erst 1997 wurde dieser Konsens von
in der veröffentlichten Meinung und im wis- der damaligen christlich-liberalen Koalition
senschaftlichen Mainstream jahrelang Konsens. aufgekündigt, als sie mit dem „Rentenreform-
Allerdings wird spätestens seit zwei Jahren offen- gesetz 1999“ eine weitere Absenkung des Net-
kundig, dass auch die – kapitalgedeckte – betriebli- torentenniveaus beschlossen hat. Auch die
che und private Altersvorsorge ihre Versprechen, von der rot-grünen Regierungskoalition ver-
hohe Leistungen bei niedrigen Beiträgen zu er- sprochene Rücknahme dieser Regelung so-
bringen, nicht halten kann. Die Verunsicherung wie die in der Folge in eigener Verantwortung
ist also groß: Kann überhaupt ein sicheres und beschlossene Rentenreform mit dem „Alters-
lebensstandardsicherndes Einkommen im Alter vermögensgesetz“ bzw. dem „Altersvermö-
garantiert werden? gensergänzungsgesetz“ bestätigte bei vielen
Es gilt daran zu erinnern, dass die gerade bei Menschen den Eindruck der Willkürlichkeit,
Jüngeren vorhandene skeptische Einstellung ge- in der die Rentenversicherung nicht mehr als
genüber der gesetzlichen Alterssicherung in der Ge- etwas Stabiles, sondern als etwas politisch Be-
schichte der Bundesrepublik etwas relativ Neues liebiges interpretiert wird.
ist. Erst seit Ende der 1990er Jahre begannen jün- Diese Skepsis gegenüber politischen Entscheidun-
gere Menschen überhaupt damit, sich Gedanken gen ging vielfach einher mit Veränderungen der
darüber zu machen, ob die gesetzliche Rentenver- gesellschaftlichen Orientierung. Der Wunsch, das
sicherung stabil und leistungsfähig sei. Dass dies Leben möglichst autonom zu führen und tradi-
so ist, ist dabei nicht einer größeren Vorsicht ge- tionelle Bezugspunkte zu hinterfragen, erschien
schuldet, sondern lässt sich im Wesentlichen mit gerade vielen „modernen“ und gut Ausgebildeten
zwei Faktoren begründen: nur als Abkehr von kollektiven Lösungen mög-
(1) Das Beschäftigungsverhältnis als Grundlage lich. Dass gerade der Sozialstaat die Vorausset-
der lohn- und beitragsbezogenen Rentenver- zung zur Schaffung von Individualität auch für
sicherung begann zu erodieren. Wer längere die abhängig Beschäftigten geschaffen hat, wur-
Phasen der Arbeitslosigkeit, unstabile Arbeits- de nicht verstanden. An dieses Verständnis von
verhältnisse und Beschäftigung zu Niedrig- Individualisierung und Selbstbestimmung sollte
löhnen erlebt, der verliert das Vertrauen, dass mit der rot-grünen Rentenreform von 2001 appel-
die Gesellschaft diejenigen angemessen ab- liert werden: Das Zurückschneiden der umlage-
sichert, die nicht mehr dauerhaft in den Ar- finanzierten Rentenversicherung beim gleichzei-
beitsmarkt integriert sind. tigen Ausbau der geförderten Altersvorsorge ver-
6Wirtschafts- und Sozialpolitik
WISO
Diskurs
sprach, dass auch die abhängig Beschäftigten an besteht und die Forderung nach einem gesetz-
den Gewinnen auf den Kapitalmärkten teilhaben lichen Mindestlohn mittlerweile in der Bevöl-
sollten. kerung mehrheitsfähig ist, so werden auch die
Es entbehrt nicht einer gewissen Ironie, dass Leistungskürzungen in den Sozialversicherungen
bereits die Beschlussfassung von „Altersvermö- zunehmend kritischer bewertet. Gerade vor dem
gensgesetz“ und „Altersvermögensergänzungsge- Hintergrund kollabierender Finanzmärkte ist im-
setz“ im Juni 2001 vor dem Hintergrund des mer mehr Menschen klar geworden, welch hohe
Kollapses des sogenannten „Neuen Marktes“ er- Bedeutung „Sicherheit“ für die Lebensplanung
folgte. Gleichwohl ist ohne die Entwicklung auf hat. „Sicherheit“ im Alter kann eben nur die um-
den Aktienmärkten in den Jahren zuvor, die Teil- lagefinanzierte Rente bieten. Auch die SPD, die
privatisierung der Alterssicherung nicht zu ver- den rentenpolitischen Paradigmenwechsel zum
stehen. Demgegenüber erfolgten die Eingriffe in „Mehr-Säulen-Modell“ zu Beginn des Jahrtau-
das Leistungsrecht der Rentenversicherung in sends betrieben hat, hat nun auf ihrem letzten
den folgenden Jahren, kulminierend mit dem Bundesparteitag einen vom Bundesvorstand ein-
„RV-Nachhaltigkeitsgesetz“ im Jahr 2004, vor gebrachten Leitantrag beschlossen, in dem sie
dem Hintergrund der bis dahin tiefsten ökono- selbstkritisch feststellt, dass der SPD in weiten
mischen Krise in der Geschichte der Bundesre- Teilen der Arbeitnehmerschaft angelastet wird,
publik, mit entsprechend massiven Verwerfun- dass „sie sich von zentralen Sicherungsverspre-
gen bei den Einnahmen der Rentenversicherung. chen des Sozialstaates … verabschiedet habe“.
Seit einigen Jahren nun ist eine Art Neube- Daher wird für die Zukunft formuliert: „Wir wer-
sinnung festzustellen. Diskussionen über die Zu- den unsere Alterssicherungspolitik am Ziel der
kunft der sozialen Sicherungssysteme, die über Lebensstandardsicherung orientieren und uns für
den lange gepflegten „Gürtel-enger-schnallen- eine solidarische gesetzliche Rentenversicherung
Duktus“ hinausgehen, werden nicht länger nur stark machen. Dies schließt selbstverständlich
in kleinem Kreise geführt. Mit dem Modell der die Prüfung der rentenpolitischen Maßnahmen
„Erwerbstätigenversicherung“ besteht nach seit 2001 ein.“ Die hier vorgelegten Thesen, wie
langer Zeit wieder eine Idee, die an allgemeine lebensstandardsichernde und armutsfeste Renten
Gerechtigkeitsvorstellungen appelliert. Genau gesichert und finanziert werden können, verste-
so, wie kein Verständnis mehr für sich immer hen sich als ein Beitrag zu dieser notwendigen
weiter auseinander entwickelnde Einkommen gesellschaftlichen Debatte.
7WISO
Diskurs Friedrich-Ebert-Stiftung
1. Das Ziel: Lebensstandardsicherung und strukturelle Armutsfestigkeit
Ein gesetzliches oder staatlich gefördertes Alters- tierten Verhältnis zum Nettoarbeitseinkommen
sicherungssystem, das den Anforderungen an vergleichbarer Erwerbstätiger steht. In diesem
einen modernen Sozialstaat genügen soll, muss Sinne war Lebensstandardsicherung – gemessen
in erster Linie zwei Ziele verfolgen: am sogenannten Nettorentenniveau – bis Ende
der 1990er Jahre ein implizites Leistungsziel der
(1) Lebensstandardsicherung und gesetzlichen Rentenversicherung in Deutschland.
(2) Armutsfestigkeit. Es entsprach gesellschaftlichen und politischen
Erwartungen und wurde in der Regel auch er-
Diese beiden Ziele gelten für jedes Alterssiche- reicht.
rungssystem unabhängig davon, ob etwa das Das Ziel der Armutsfestigkeit des Alterssiche-
Umlage- oder das Kapitaldeckungsverfahren ein- rungssystems kann eng und weit definiert wer-
gesetzt wird, ob die Mitgliedschaft obligatorisch den. Nach der engen Definition darf keine Rente
oder freiwillig ist, ob es gleichermaßen für alle unterhalb des jeweiligen Armutsniveaus liegen.
Bürgerinnen und Bürger gilt oder berufsständisch Diese Bedingung können nur Rentensysteme mit
orientiert ist, oder, ob es aus einem einheitlichen Mindestsicherungsgarantie erfüllen. In Deutsch-
gesetzlichen System oder aus mehreren „Säulen“ land wird Armutsfestigkeit des Rentensystems
besteht. nicht in diesem strengen, sondern im weiteren
Von Lebensstandardsicherung kann gespro- Sinne verstanden, nämlich als strukturelle Ar-
chen werden, wenn Versicherte, die dem Alters- mutsfestigkeit.
sicherungssystem langjährig als Beitragszahler Von „struktureller Armutsfestigkeit“ ist die
angehört haben, im Alter und bei Erwerbsunfä- Rede, wenn die Leistungen des Alterssicherungs-
higkeit eine Rente erhalten, die es ermöglicht, systems bei erwerbslebenslanger Beitragszahlung
den im Berufsleben erworbenen Lebensstandard aus Vollzeitbeschäftigung eine Nettoversorgung
aufrecht zu erhalten. Sie ist zwar niedriger als das gewährleisten, die nicht nur Grundsicherungsbe-
Arbeitseinkommen vergleichbarer Erwerbstätiger, dürftigkeit vermeidet, sondern deutlich oberhalb
reicht jedoch aus, sozialen Abstieg zu vermeiden. des „Fürsorge“-Niveaus liegt. Armutsfestigkeit
Lebensstandardsicherung als Versorgungsziel kann wird hier im Verhältnis zum geltenden Niveau
eine bestimmte und zahlenmäßig definierte Rela- der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbs-
tion zwischen dem letzten Erwerbseinkommen minderung bemessen. Dieses Niveau beläuft
und der Rente unabhängig von der besonderen sich derzeit für Alleinstehende auf bundesdurch-
Erwerbs- und Versicherungsbiographie jedes schnittlich rd. 660,– € monatlich1. Offen bleibt
einzelnen Versicherten nicht garantieren. Der dabei, um wie viel – zum Beispiel um 20 % – diese
Grundsatz der Lebensstandardsicherung verlangt Schwelle überschritten werden sollte. Die so de-
aber, dass die verfügbare Rente nach langem finierte strukturelle Armutsfestigkeit eines Alters-
Versicherungsleben in einem allgemein akzep- sicherungssystems gewährleistet nicht, dass in
1 Die mögliche steuerliche Belastung war zwar in der Rentennettoquote berücksichtigt, doch spielte diese aufgrund der Besteuerung der
Standardrente mit dem niedrigen Ertragsanteil und den steuerlichen Freibeträgen in der Vergangenheit faktisch keine Rolle.
8Wirtschafts- und Sozialpolitik
WISO
Diskurs
keinem Falle ergänzende Leistungen der sozialen • Zum einen haben erhebliche Veränderungen
Grundsicherung in Anspruch genommen werden in Gesellschaft, Wirtschaft und Arbeitswelt,
müssen. Dies ist vielmehr unter bestimmten Be- wie die Instabilität der Familienmuster, Erosi-
dingungen, wie zum Beispiel größeren Lücken im on des Normalarbeitsverhältnisses, Entstehen
Versicherungsverlauf, lang andauernder Teilzeit- und Zunahme prekärer Beschäftigungsverhält-
arbeit, sehr niedrigem Arbeitseinkommen oder nisse, Massenarbeitslosigkeit und wachsende
bei besonderen Haushaltskonstellationen durch- soziale Ungleichheit, dazu geführt, dass viele
aus möglich. Entscheidend für die strukturelle Versicherte weder die persönlichen Voraus-
Armutsfestigkeit ist vielmehr, dass Bedürftigkeit setzungen für eine Rente deutlich oberhalb des
älterer oder erwerbsgeminderter Personen, auch Grundsicherungsniveaus erfüllen, noch annä-
wenn sie weder über andere Einkünfte noch über hernd eine Sicherung ihres Lebensstandards
Vermögen verfügen, ein Ausnahmefall bleibt. erreichen können.
In diesem Sinne hatte sich die gesetzliche Ren- • Zum anderen hat der Gesetzgeber mit den Ren-
tenversicherung in der Bundesrepublik Deutsch- tenreformen des letzten Jahrzehnts die Ziele
land in den vergangenen Jahrzehnten als struk- der Lebensstandardsicherung und der struk-
turell armutsfest erwiesen. turellen Armutsfestigkeit für die gesetzliche
Es ist jedoch festzustellen, dass das deutsche Rentenversicherung ausdrücklich zugunsten
Alterssicherungssystem in Zukunft beide Ziele, der Beitragsstabilität aufgegeben und beschlos-
sowohl die Lebensstandardsicherung als auch die sen, das Rentenniveau längerfristig deutlich
strukturelle Armutsfestigkeit, deutlich verfehlen abzusenken. Die so aufgerissene Lücke sollte
wird. Dies ist zwar im derzeitigen Rentenbestand durch die ergänzende kapitalgedeckte Zusatz-
noch nicht spürbar, muss aber dennoch für die vorsorge geschlossen werden. Dieser Anspruch
kommenden Jahrzehnte erwartet werden: kann aber nicht eingelöst werden.
9WISO
Diskurs Friedrich-Ebert-Stiftung
2. Generationengerechtigkeit und demographische Herausforderung
Die Entscheidung, in der gesetzlichen Rentenver- und den konkurrierenden politischen Zielen.
sicherung die Ziele der Lebensstandardsicherung Diese können eine andere Verwendung der
und strukturellen Armutsfestigkeit fallen zu las- vorhandenen Mittel bedingen oder eine Min-
sen, hängt mit der öffentlichen Diskussion über derung der Belastung der Steuer- und Beitrags-
die Zukunft der Alterssicherung zusammen. Sie zahler.
wurde bislang von dem Dogma dominiert, dass • Die Finanzierung der Alterssicherung hängt
das bisherige Rentensystem wegen der wachsen- nicht vom Zahlenverhältnis der älteren und
den Alterslast nicht mehr bezahlbar sei. Das her- jüngeren Altersklassen, sondern von der Rela-
gebrachte System fortzuführen, sei deshalb unge- tion zwischen den Rentenberechtigten und
recht gegenüber den jungen und den künftigen Beitragszahlern ab. Die Entwicklung der Gebur-
Generationen. Ältere würden zu Lasten der Jün- ten und der Lebenserwartung haben darauf zwar
geren bevorzugt. einen Einfluss, aber keineswegs den allein ent-
Es ist zwar unbestritten, dass die sogenannte scheidenden. Daneben spielen Wanderungen,
demographische Alterslast, also das Zahlenver- Wirtschaftswachstum, Entwicklung von Arbeits-
hältnis zwischen den Jahrgängen im Rentenalter markt und Beschäftigung eine wichtige Rolle.
und denjenigen im erwerbsfähigen Alter in den • Die Höhe des tragbaren Beitragssatzes kann
kommenden Jahrzehnten deutlich steigen wird. nicht isoliert beurteilt werden. Ob Arbeitneh-
Aus diesem unbestrittenen Tatbestand kann aber mer steigende Beiträge verkraften können,
weder geschlossen werden, dass die umlagefinan- hängt vor allem von der Lohn- und Produkti-
zierte Rentenversicherung überfordert sei („Be- vitätsentwicklung ab. Die Akzeptanz von hö-
zahlbarkeit“) noch dass der Ausstieg aus diesem heren Beiträgen hängt auch von Erwartungen
System für die jüngeren Generationen vorteilhaft über ein bestimmtes Sicherungsniveau ab.
oder gar ein Gebot der Gerechtigkeit wäre („Ge- • Generationengerechtigkeit ist keineswegs gleich-
nerationengerechtigkeit“). Vielmehr gelten fol- bedeutend mit möglichst niedrigen Beiträgen
gende Erwägungen: zur Alterssicherung. Bei dieser zeitpunktbezo-
• „Bezahlbarkeit“ ist kein ökonomischer, son- genen Betrachtungsweise wird vernachlässigt,
dern ein politischer Begriff. Entgegen dem An- dass alle Generationen alle Altersstufen durch-
schein bringt er keinen wirtschaftlichen Sach- laufen: Für die heutigen Jungen sind niedri-
zwang zum Ausdruck, sondern eine politische gere Beiträge zwar zunächst vorteilhaft, dafür
Prioritätensetzung, nämlich die Option, bei müssen sie aber später als Alte den Nachteil
insgesamt begrenzten finanziellen Ressourcen niedriger Renten in Kauf nehmen; umgekehrt
Mittel für einen bestimmten Zweck und gege- werden sie zunächst durch höhere Beiträge be-
benenfalls zu Lasten anderer Zwecke aufzubrin- lastet, profitieren aber von höheren Renten.
gen und zu verwenden oder aber dies nicht zu Insgesamt liegt es im wohlverstandenen In-
tun. Über die „Bezahlbarkeit“ der Rentenver- teresse aller Generationen, das umlagefinan-
sicherung kann demnach isoliert überhaupt zierte Rentensystem mit der Lebenstandard-
nicht sinnvoll gesprochen werden, sondern sicherung beizubehalten.
nur im Zusammenhang mit den Zielen, die in • Nicht nur bei umlagefinanzierten, sondern auch
der Rentenversicherung erreicht werden sollen bei kapitalgedeckten Alterssicherungssystemen
10Wirtschafts- und Sozialpolitik
WISO
Diskurs
leben Rentnerinnen und Rentner von dem für das dar, was sie von ihrer Elterngeneration
Sozialprodukt, welches die Erwerbstätigen er- erhalten hat, wie z. B. Unterhalt, Ausbildung
wirtschaften. Realwirtschaftlich betrachtet ist und Erziehung.
es ein Irrtum, jede Generation könne für sich Aus diesen Gründen ist es falsch, die Begrenzung
selbst sorgen. Die Kosten der Alterssicherung des Beitragssatzes zur Rentenversicherung zum
können zwar unterschiedlich verteilt werden, alleinigen Kriterium der Renten- und Alterssiche-
sie können aber durch keinerlei Maßnahmen rungspolitik zu machen. Weder ein hoher noch
vermieden werden. ein niedriger Beitragssatz können allein ein sinn-
• Schließlich hat das umlagefinanzierte System volles sozialpolitisches Ziel sein. Vielmehr ist die
im Grundsatz der Generationensolidarität, der Höhe des Beitragssatzes das Ergebnis einer gesell-
traditionell etwas unscharf als „Generationen- schaftlichen und politischen Abwägung, in die
vertrag“ bezeichnet wird, eine moralische sowohl die angestrebten Sicherungsziele als auch
Grundlage. Die Beiträge der erwerbstätigen die verfügbaren finanziellen Ressourcen sowie die
Generation in dieses System sind nicht nur die Dringlichkeit konkurrierender politischer Ziele
Grundlage für ihre eigene Alterssicherung, mit einbezogen werden müssen.
sondern sie stellen auch eine Gegenleistung
11WISO
Diskurs Friedrich-Ebert-Stiftung
3. Umlagesystem oder „Drei-Säulen-Modell“?
3.1 Das herkömmliche rentenpolitische Demgegenüber folgt die Äquivalenz der privaten
Paradigma Kapitalanlage und der privaten Lebensversiche-
rung einer ganz anderen Logik: Sie verspricht
Seit der Rentenreform von 1957 basiert die ge- keine Teilhabe an der allgemeinen Lohnentwick-
setzliche Rentenversicherung der Bundesrepublik lung entsprechend dem individuellen Status im
Deutschland auf dem Umlagesystem, das den Ver- Berufsleben, sondern die Verzinsung der Erspar-
sicherten bei erwerbslebenslanger Beitragszahlung nisse und die Absicherung eines versicherungs-
den im Beruf erworbenen Lebensstandard sichert mathematisch kalkulierten Risikos.
und bei vollzeitnaher Beschäftigung zugleich im Ob das Ziel der Lebensstandardsicherung
Regelfall auch Altersarmut vermeidet, ohne dass mittels des Prinzips der Teilhabeäquivalenz auch
dazu eine Mindestrente erforderlich wäre. tatsächlich erreicht wird, hängt entscheidend da-
Dabei folgt die gesetzliche Rentenversiche- von ab, ob das Rentenniveau eine ausreichende
rung dem Prinzip der „Teilhabeäquivalenz“, die Höhe hat. Das Rentenniveau wird definiert als
sich von der versicherungsmathematischen Äqui- Verhältnis zwischen der sogenannten Standard-
valenz, wie sie etwa der privaten Rentenversiche- rente zum Durchschnittslohn. Das Rentenniveau
rung zugrunde liegt, grundlegend unterscheidet. ist die entscheidende Messgröße dafür, in wel-
Die Teilhabeäquivalenz beruht auf dem Grund- chem Umfang das Rentensystem im Alter und
satz, dass die individuellen Rentenansprüche, bei Erwerbsminderung das ausfallende Arbeits-
welche die Versicherten in einem bestimmten einkommen ersetzt.
Jahr erworben haben, während der gesamten
Rentenlaufzeit zueinander genau in dem gleichen
Verhältnis stehen, in dem ihre beitragspflichtigen 3.2 Varianten der
Einkommen gestanden haben. Mit anderen Wor- Rentenniveauberechnung
ten: Im Ergebnis soll das Äquivalenzprinzip ge-
währleisten, dass alle Rentnerinnen und Rentner Für die Berechnung des Rentenniveaus gibt es
gemäß ihrer früheren Stellung im Einkommens- zahlreiche Varianten, je nach Definition der Stan-
gefüge an der allgemeinen Lohnentwicklung dardrente und des Durchschnittslohnes. Die drei
teilhaben. Über die individuelle Rentenhöhe ent- wichtigsten, die gesetzlich normiert wurden, sind:
scheiden dann zwei Berechnungskomponenten: (1) „Bruttorentenniveau“: Bruttorente eines
(1) eine individuelle Komponente, die von der Durchschnittsverdieners nach 45 Beitrags-
relativen Einkommensposition abhängt, wel- jahren („Standardrente“) im Verhältnis zum
che die einzelnen Versicherten während ih- durchschnittlichen Bruttolohn,
res Berufslebens eingenommen haben. Diese (2) „Nettorentenniveau“: Verfügbare Standard-
drückt sich in den persönlichen Entgeltpunk- rente (nach Abzug von Kranken- und Pfle-
ten aus. geversicherungsbeitrag) im Verhältnis zum
(2) eine allgemeine, für alle Versicherten gleicher- durchschnittlichen Nettolohn2,
maßen gültige Rechengröße, der sogenannte (3) „Sicherungsniveau vor Steuern“ nach der
aktuelle Rentenwert, der von Jahr zu Jahr an die gesetzlichen Definition: Verfügbare Stan-
allgemeine Lohnentwicklung anzupassen ist. dardrente (nach Abzug von Kranken- und
2 Die mögliche steuerliche Belastung war zwar in der Rentennettoquote berücksichtigt, doch spielte diese aufgrund der Besteuerung der
Standardrente mit dem niedrigen Ertragsanteil und den steuerlichen Freibeträgen in der Vergangenheit faktisch keine Rolle.
12Wirtschafts- und Sozialpolitik
WISO
Diskurs
Pflegeversicherungsbeitrag, aber vor etwaiger niveau unabhängig von verzerrenden Einflüssen
Steuern auf Rente) im Verhältnis zum durch- durch die private und betriebliche Vorsorgetä-
schnittlichen Bruttolohn nach Abzug der So- tigkeit zu messen (vgl. 3.1).
zialversicherungsbeiträge der Arbeitnehmer
und der Beiträge zur geförderten freiwilli-
gen privaten Zusatzvorsorge, aber vor Abzug 3.3 Das neue Paradigma:
der Lohnsteuer. Dieses Sicherungsniveau ist die Rentenreformen von 2001
gesetzlich definiert und soll bis 2020 nicht und 2004
unter 46 % und bis 2030 nicht unter 43 % ab-
sinken (§ 154 SGB VI). Ab dem Jahr 2000 kam es in der Rentenpolitik
Das Nettorentenniveau galt traditionell als aus- zu einem Paradigmenwechsel, der unter dem
sagekräftigste Maßzahl. Es ist jedoch nicht mehr Eindruck der allgemeinen Markt- und Privatisie-
sinnvoll verwendbar, seit mit dem „Altersein- rungseuphorie jener Jahre vollzogen wurde. Im
künftegesetz“ von 2004 beschlossen wurde, ab Zentrum stand die politische Entscheidung für
2005 schrittweise zur Vollbesteuerung der Ren- den Vorrang der Beitragssatzstabilität, die mit
ten überzugehen. Das hat zur Folge, dass die dem Argument begründet wurde, zu hohe Lohn-
Rentnerinnen und Rentner unterschiedlicher nebenkosten seien eine entscheidende Ursache
Zugangsjahre unterschiedlich besteuert werden. von Arbeitslosigkeit. Mit der Rentenreform von
Das Nettorentenniveau ist also wegen der Neu- 2001 („Altersvermögensgesetz“ und „Altersver-
regelung der Rentenbesteuerung zukünftig nicht mögensergänzungsgesetz“) wurde das Ziel der
mehr aussagefähig. Lebensstandardsicherung ausdrücklich aufgege-
Auch das „Sicherungsniveau vor Steuern“ ist ben. An die Stelle des bis dahin geltenden Para-
in der Form, in der es in den offiziellen Rechnun- digmas ist das neue „Drei-Säulen-Modell“ getre-
gen der Bundesregierung verwendet wird, kein ge- ten. Die gesetzliche Rentenversicherung soll
eigneter Maßstab dafür, in welchem Umfang die künftig keine volle Absicherung mehr leisten,
Renten der gesetzlichen Rentenversicherung den sondern nur noch einen (wenn auch den größ-
Lebensstandard sichern. Vor allem der Abzug der ten) Teilbeitrag zur lebensstandardsicherenden
Beiträge zur privaten Vorsorge vom durchschnitt- Alterssicherung beitragen (erste Säule). Der zur
lichen Bruttolohn ist problematisch, solange sich Lebensstandardsicherung fehlende Teil soll dann
nicht alle Arbeitnehmer an der Zusatzvorsorge be- durch betriebliche und/oder private Vorsorge
teiligen. Diese Berechnungsmethode führt dazu, aufgebracht werden (zweite und dritte Säule). Der
dass ein optisch überhöhter Wert für das Siche- Wechsel zum Drei-Säulen-Modell wurde durch
rungsniveau ausgewiesen wird. Der naheliegende zwei Schritte bewerkstelligt:
Ausweg, das Sicherungsniveau vor Steuern ein- Mit den Rentenreformen der Jahre 2001
fach um die privaten Altersvorsorgeaufwendun- („Altersvermögensergänzungsgesetz“) und 2004
gen zu bereinigen, ist jedoch versperrt, weil die („RV-Nachhaltigkeitsgesetz“) wurden die Renten
Abzüge auf die Arbeitsentgelte nach dem derzeit von der Lohnentwicklung abgekoppelt. Die Ren-
praktizierten Verfahren an Hand von Quoten aus tenanpassungsformel wurde so verändert, dass
der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung vor- das Rentenniveau in der gesetzlichen Renten-
genommen werden und diese Quoten nach dem versicherung langfristig erheblich abgesenkt
derzeit praktizierten Verfahren keine Trennung wird. Gleichzeitig wurde eine Obergrenze des
der Sozialversicherungsbeiträge von Aufwendun- Beitragssatzes (20 % bis 2020 bzw. 22 % bis 2030)
gen zur betrieblichen und privaten Vorsorge (z. B. eingeführt.
für die geförderte Altersvorsorge) zulassen. Des- Mit dem „Altersvermögensgesetz“ wurde
halb wird im Folgenden eine andere Definition gleichzeitig eine finanzielle Förderung der frei-
vorgeschlagen („Rentenniveau nach Sozialversi- willigen privaten kapitalgedeckten Vorsorge
cherungsbeiträgen“), die es erlaubt, das Renten- eingeführt. Hierzu dient die steuerliche Absetz-
13WISO
Diskurs Friedrich-Ebert-Stiftung
barkeit von Vorsorgeaufwendungen bei der Ein- der Beitragssatz bis zum Jahr 2030 nach den da-
kommenssteuer sowie die Zahlung einer von der maligen Annahmen auf knapp 25 % ansteigen
Kinderzahl abhängigen Altersvorsorgezulage. müssen3 (Sachverständigenrat 2004 / 2005, S. 241,
Hinzu kam die Steuer- und Sozialversicherungs- Schaubild 73).
freiheit bei „Entgeltumwandlung“ (Betriebsren- Die 2004 beschlossene und schrittweise
tenansprüche statt Barlohn). Auf diese Weise soll wirksame Vollbesteuerung der Renten sowie die
die kapitalgedeckte Zusatzversorgung, so das Ziel Steuerfreiheit der Rentenversicherungsbeiträge
und die Begründung der Reform, die Lücke schlie- reduzieren das Nettorentenniveau zusätzlich.
ßen, die durch die Senkung des Rentenniveaus in Für den Rentenzugang des Jahres 2030 wird das
der umlagefinanzierten gesetzlichen Rentenver- Nettorentenniveau nach Berechnungen des Ver-
sicherung entsteht. bandes der Rentenversicherungsträger nur noch
Die entscheidende Frage ist, ob sich diese 52,2 % betragen – statt 70 % nach dem traditio-
Konstruktion unter Berücksichtigung realistischer nellen Zielwert (Sachverständigenrat 2004 / 2005
Annahmen als Vorteil für die künftigen Rentner 2004, S. 241). Die sozialpolitische Bedeutung die-
erweist. Hierbei ist auch zu bedenken, dass sich ses Vorganges wird noch deutlicher, wenn man
die Rentenbezugsdauer bei steigender Lebenser- bedenkt, dass ein Großteil der Erwerbstätigen
wartung erhöht. Die Rentner müssen also länger realistischerweise eine Vollzeiterwerbsbiographie
von dem angesammelten Kapital leben. Das be- mit 45 Versicherungs- und Beitragsjahren nicht
deutet, dass ihre laufenden Einkünfte niedriger erreicht.
werden oder der Vorsorgeaufwand steigt. Untersucht man die Entwicklung des Siche-
rungsniveaus vor Steuern nach der gesetzlichen
Definition, (also mit Abzug der privaten Alters-
3.4 Lebensstandardsicherung im vorsorgebeiträge im Nenner) dann ergibt sich
„Drei-Säulen-Modell“ folgendes Bild (Schaubild 1). Folgende Ergebnisse
können aus dieser Grafik abgelesen werden:
Inwieweit das Drei-Säulen-Modell den Lebens- • Das Sicherungsniveau vor Steuern, das 2000
standard wie bislang angemessen sichern kann, etwa 53 % betrug, wird in der gesetzlichen Ren-
wird von zwei Faktoren bestimmt, nämlich ers- tenversicherung bis 2023 auf 46,2 % zurück-
tens vom Absinken des Rentenniveaus im Um- gehen.
lagesystem und zweitens davon, ob die kapital- • Das aus den zwei Säulen zusammengesetzte
gedeckte Zusatzversorgung in der Lage ist, dies zu Gesamt-Sicherungsniveau vor Steuern sinkt für
kompensieren. den Rentenzugang des Jahres 2023 auf 50,8 %,
Nach den vom Sachverständigenrat ver- bleibt also etwas hinter dem zurück, was die
öffentlichten Zahlen wird das ursprüngliche gesetzliche Rentenversicherung im Jahre 2000
Bruttorentenniveau von 48,5 % im Jahr 1998, (d. h. vor dem Paradigmenwechsel) allein und
das einem Nettorentenniveau von 70,8 % ent- ohne Ergänzung durch die zweite und dritte
sprach, infolge der Reformen auf 39,7 % bis zum Säule gewährleisten konnte.
Jahr 2030 reduziert werden. Dem Bruttorentenni- • Ob die Neurentner des Jahres 2023 dieses
veau von 39,7 % im Jahre 2030 würde, wenn man hypothetische Sicherungsniveau von knapp
die Änderung bei der Rentenbesteuerung außer 51 % tatsächlich erreichen, ist mit großen Un-
Acht lässt, ein Nettorentenniveau von ca. 58,5 % sicherheiten behaftet, denn es hängt davon
entsprechen (Sachverständigenrat 2004 / 2005, ab, in welchem Umfang private Altersvorsorge
S. 241, 725). Dies ist der Preis für die letztlich will- betrieben wird und ob die in den Rechnun-
kürliche Begrenzung des Beitragssatzes bei 22 %. gen unterstellte Kapitalverzinsung von jahres-
Ohne die Reformmaßnahmen seit 2001 hätte durchschnittlich 4 % tatsächlich erreicht wird.
3 Diese Rechnung des SVR basiert auf dem im Jahre 2000 geltenden Rentenrecht, also v. a. einschließlich des demographischen Faktors aus
der Reform von 1997 (RRG 1999), durch den das Nettorentenniveau bis zum Jahre 2030 ebenfalls – auf rd. 64 % – gesenkt werden sollte.
14Wirtschafts- und Sozialpolitik
WISO
Diskurs
Schaubild 1:
Sicherungsniveau vor Steuern aus gesetzlicher Rentenversicherung
und aus Altersvorsorgevertrag für den jeweiligen Rentenzugang 1997 – 2023
55%
54%
53%
52%
51%
50%
49%
48%
47%
46%
45%
44%
43%
42%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
GRV Altersvorsorgevertrag
Sicherungsniveau vor Steuern in der GRV: Rechnerisches Verhältnis von Standardrente (bzw. von „Riester-Rente“) abzüglich
darauf entfallender Sozialbeiträge zum Durchschnittsentgelt (VGR) abzüglich der gesamtwirtschaftlichen SV-Abgabenquote
(ohne Steuern aber einschl. Altersvorsorge-Prämien)
Rentenzugänge vor 2010: ohne Altersvorsorgevertrag
Annahmen des RVB: Altersvorsorgeaufwendungen ab 2002 im Umfang der vollen staatlichen Förderfähigkeit
(ab 2008 4 % des versicherungspflichtigen Bruttoentgelts), Absicherung ausschließlich des Langlebigkeitsrisikos, Verzinsung
4 % p. a., Verwaltungskosten 10 %, Dynamisierung in der Auszahlungsphase wie in der gesetzlichen Rentenversicherung
Bis 2008 Ist-Zahlen, ab 2009 Szenario des Rentenversicherungsberichts der Bundesregierung, mittlere Variante
Quelle: DRV, Rentenversicherung in Zeitreihen 2009, S. 232, RVB der Bundesregierung 2009, S. 38 sowie eigene Berechnungen
• Das Nettorentenniveau wird auf jeden Fall Die Rentenreformen seit Beginn des Jahr-
durch die schrittweise wachsende Besteuerung zehnts beruhten auf dem politischen Credo,
der Renten sowie die Steuerfreistellung der Lebensstandardsicherung sei nach wie vor ge-
Rentenbeiträge noch zusätzlich vermindert. währleistet, wenn auch nicht mehr alleine durch
Zu beachten ist, dass hier das Sicherungsniveau die gesetzliche Rentenversicherung, wohl aber
vor Steuern im Sinne der gegenwärtig praktizier- im Zusammenspiel der drei Säulen, wobei die ge-
ten amtlichen Berechnungsweise dargestellt ist. setzliche Rentenversicherung immer noch eine
Das heißt, dass es sich um Werte handelt, die dominante Rolle spiele. Hinsichtlich dieses Cre-
durch den Abzug der betrieblichen und privaten dos sind aber berechtigte Zweifel angebracht. Die
Altersvorsorgeaufwendungen überhöht sind. geförderte Zusatzversorgung kann aus einer Reihe
15WISO
Diskurs Friedrich-Ebert-Stiftung
von Gründen die Lücke in der Lebensstandard- offiziellen Daten zur betrieblichen und priva-
sicherung nicht schließen. Insofern beruhten die ten Vorsorge signalisieren zwar auf den ersten
Reformen insgesamt auf einem erkennbar und Blick eine bemerkenswerte Verbreitung der
von vornherein unerfüllbaren Versprechen: Zusatzvorsorge4. Die Daten lassen aber keinen
• Schon systematisch kann die kapitalgedeckte Schluss auf Höhe und Qualität der betriebli-
Vorsorge die Einkommensersatzfunktion der chen oder privaten Vorsorge zu. Es ist vielmehr
gesetzlichen Rentenversicherung nicht über- zu vermuten, dass ein Teil dieser Vorsorge zu ge-
nehmen. So fehlt es sowohl der betrieblichen ring dimensioniert ist, und dass ein großer Teil
wie auch der privaten Altersvorsorge an der der zusätzlichen Altersvorsorge auf Beschäftigte
Entsprechung von versichertem Arbeitslohn mit höheren Einkommen entfällt. Da sich die
und Rentenanspruch in dem Sinne, in dem Beschäftigten mit Betriebsrentenanspruch und
dies die Rentenversicherung gewährleisten solche mit „Riester-Verträgen“ zum Teil über-
konnte, solange das Rentenniveau stabil blieb. schneiden, ist der Schluss gerechtfertigt, dass
Von einer Teilhabe an der allgemeinen Lohn- ein erheblicher Teil der Arbeitnehmerinnen
entwicklung nach Maßgabe der früheren Ent- und Arbeitnehmer die Versorgungslücke durch
geltposition im Sinne der Teilhabeäquivalenz die Rentenreformen 2001 und 2004 nicht aus-
kann also nicht die Rede sein. gleicht und auch nicht ausgleichen kann.
• Außerdem sind gesetzliche Rentenversiche- • Besonders problematisch ist bei der betriebli-
rung einerseits sowie betriebliche und private chen und privaten Vorsorge die Kombination
Altersversorgung andererseits nicht kongruent. aus Freiwilligkeit und progressiver finanzieller
Gesicherter Personenkreis, versicherte Risiken Förderung durch den Staat. Dies führt zu syste-
und Leistungsspektrum sind nicht deckungs- matischer Fehlsubventionierung und Mitnah-
gleich, weil sich die Strukturprinzipien der meeffekten. Es werden vorwiegend diejenigen
drei Säulen grundsätzlich unterscheiden: hier gefördert, die keine Förderung benötigen und
Pflichtversicherung, dort Freiwilligkeitsprinzip, auch ohne Förderung freiwillige Vorsorge be-
hier Umlagesystem, dort Kapitaldeckungsver- treiben würden.
fahren. Eine weitgehende Deckungsgleichheit • Die Entgeltumwandlung in der betrieblichen
und eine obligatorische zusätzliche betriebli- Altersversorgung geht zusätzlich zu Lasten der
che oder private Altersvorsorge wären jedoch Sicherung in der ersten Säule, weil die umge-
Voraussetzung dafür, dass das abgesenkte wandelten Lohn- und Gehaltsansprüche nicht
Rentenniveau im gesetzlichen Umlagesystem der Versicherungspflicht in der gesetzlichen
durch betriebliche und / oder private Vorsorge Rentenversicherung unterliegen. Der geförder-
kompensiert werden kann. te Aufbau der zweiten Säule geschieht also in
• Private und betriebliche Altersvorsorge sind einer Form, welche die erste Säule zusätzlich
freiwillig und wirken daher selektiv. Da vor schwächt.
allem Beschäftigte mit niedrigen Einkommen • Das Hinterbliebenenrisiko und das Risiko der
und solche, die sich in unsicheren Arbeitsver- Erwerbsminderung werden in der privaten Al-
hältnissen befinden, nicht in der Lage sind, die tersversorgung völlig unzureichend abgedeckt,
erforderlichen Beiträge aufzubringen und auch zumal dies für die finanzielle Förderung nicht
nicht auf betriebliche Versorgungszusagen des obligatorisch ist. Eine vollwertige Invaliditäts-
Arbeitgebers bauen können, bleibt die Lücke, sicherung ist im Rahmen einer Privatversiche-
die durch die Senkung des Rentenniveaus im rung ohne umfangreiche Regulierung nicht
Umlagesystem entsteht, ohne Ausgleich. Die möglich und wäre vor allem viel zu teuer. Auch
4 17,5 von 27,8 Mio. sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (53 %) hatten Ende 2007 eine betriebliche Versorgungszusage. Ende
September 2008 betrug der Bestand an geförderten „Riester-Verträgen“ etwa 12 Mio., davon 9,2 Mio. bei privaten Rentenversicherungen
(Alterssicherungsbericht 2008, S.126, 132).
16Wirtschafts- und Sozialpolitik
WISO
Diskurs
für die vom Gesetzgeber 2000 abgeschaffte Be- 3.5 Altersarmut im „Drei-Säulen-Modell“
rufsunfähigkeitsrente bietet der private Markt
praktisch keinen Ersatz. Die gesetzliche Rentenversicherung in Deutsch-
• Auf dem Markt für Altersvorsorgeprodukte feh- land ist, wie beschrieben, nach dem Prinzip der
len Markttransparenz und ausreichender Ver- Teilhabeäquivalenz konstruiert und kennt keine
braucherschutz. Die grundlegende Regulierung Mindestrente. In einem so gestalteten Umlage-
des Altersvorsorgemarktes wäre die Bedingung system kann Altersarmut nicht systematisch und
dafür gewesen, dass der privaten Vorsorge eine für alle Fälle ausgeschlossen sein. Wenn allerdings
wesentliche Funktion im Alterssicherungssys- eine Reihe von Bedingungen erfüllt sind, dann
tem übertragen werden konnte. Genau dies bleibt Altersarmut trotz fehlender Mindestrente
ist bei den Reformen aber unterblieben. Eine ein Ausnahmefall. Diese Bedingungen sind vor
Folge ist unter anderem, dass die Anbieter von allem:
Altersvorsorgeprodukten vielfach die staatli- • Die Versicherungsbiographien der Rentenbe-
che Förderung abschöpfen, so dass die einge- rechtigten müssen annähernd geschlossen
setzten Steuergelder nicht die Altersversorgung sein. Dies setzt zum einen voraus, dass der
verbessern, sondern die Gewinne der Anbieter Arbeitsmarkt echte Beschäftigungschancen für
erhöhen. alle bietet, zum anderen dass die rentenrecht-
Ein Licht auf die Mängel der privaten Altersvor- lichen Folgen etwaiger individueller Lücken,
sorge wirft eine aktuelle Studie für die Verbrau- die zum Beispiel durch Kindererziehung,
cherzentrale, in der eine Vielzahl von geförderten Krankheit, Arbeitslosigkeit entstehen, ausge-
Altersvorsorgeprodukten („Riester-Renten“) un- glichen werden.
tersucht wurde (Oehler 2009). Dabei zeigte sich, • Die Lohnspreizung darf nicht allzu groß sei,
dass über die Hälfte der Anbieter keine nutzbaren weil Armutslöhne mehr oder weniger zwangs-
Kosteninformationen anbieten. Zudem wiesen läufig zu Armutsrenten führen.
zwischen 30 und 40 % der untersuchten „Riester- • Das generelle Rentenniveau muss ausreichend
Renten“ mindestens einen zentralen Mangel auf. sein, weil sonst im unteren Teil der Skala die
Nur rund die Hälfte der in der Untersuchung ein- Einkommensersatzrate nicht ausreicht, um die
bezogenen Personen haben einen „Riester-Ver- Armutsschwelle zu überwinden.
trag“, fast die Hälfte von ihnen nutzt die mög- Diese Voraussetzungen waren in der Bundes-
liche Zulagenförderung nicht voll aus. „Mehr republik Deutschland jahrzehntelang gegeben,
als 75 % bei 45-Jährigen und ganze 90 % bei so dass Altersarmut zwar vereinzelt vorkam, aber
30-Jährigen der staatlichen Zulagen werden durch nur eine geringe Bedeutung hatte. Heute ist dies
die Kosten der Anbieter ‚aufgefressen‘ “ (Oehler jedoch nicht mehr der Fall, und für die Zukunft
2009, S. 17). Beachtet werden muss auch, dass die ist mit rasch wachsender Altersarmut zu rechnen.
Zulagen selbst über Steuern und damit teilweise Zum einen haben sich die faktischen Bedingun-
von den Begünstigten selbst finanziert werden. gen durch wachsende Einkommensungleichheit,
Kostengünstige Alternativen – z. B. geförderte Langzeitarbeitslosigkeit und „Prekarisierung“ ge-
Altersvorsorgeprodukte von der gesetzlichen Ren- ändert. Zum anderen wird der rentenpolitische
tenversicherung oder bei der Finanzagentur des Paradigmenwechsel durch die Rentenreformen
Bundes – werden bisher nicht angeboten. zu Beginn des Jahrzehnts das Rentenniveau län-
gerfristig so weit senken, dass Altersarmut für die
Beschäftigten im unteren Einkommensbereich
mehr oder weniger die unausweichliche Folge
sein wird (vgl. Schaubild 2).
17WISO
Diskurs Friedrich-Ebert-Stiftung
Schaubild 2:
Erforderliche Beitragsjahre zur Deckung des durchschnittlichen Grundsicherungsbedarfs (Single) von
660 € (2009) in Abhängigkeit von individueller Entgeltposition und Sicherungsniveau vor Steuern
70,0
60,0
50,0
Erforderliche Beitragsjahre
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
50%
60%
70%
80%
90%
100%
110%
120%
130%
140%
150%
160%
170%
180%
190%
200%
210%
Erwerbslebensdurchschnittliche Entgeltposition in % des Durchschnittsentgelts
Sicherungsniveau vor Steuern 43 % (Zielwert für 2030)
Sicherungsniveau vor Steuern 52 % (Stand 2009)
Das Sicherungsniveau vor Steuern in Höhe von lem Arbeitsleben nur mit Mühe eine Rente in
52 % entspricht dem Wert von 2009 (RVB 2009, Höhe des Grundsicherungsbedarfes für eine Ein-
S. 38). 43 % ist der in §154 SGB VI normierte zelperson erreichen können. Dieser Betrag würde
Zielwert, den der Gesetzgeber im Jahre 2004 für ihnen auch außerhalb der Rentenversicherung
das Jahr 2030 anvisiert hat5. ohne jegliche Beitragszahlung zustehen. Sinkt
Das Schaubild zeigt, dass Beschäftigte mit das Sicherungsniveau vor Steuern auf den Ziel-
unterdurchschnittlichem Einkommen, etwa 70 % wert für 2030, nämlich 43 %, dann müsste ein
des Durchschnitts, bereits nach heutigem Stand 70 %-Verdiener fast 50 Jahre arbeiten, um diesen
und einem Sicherungsniveau von 52 % nach vol- „Fürsorge-Break-Even“ zu erreichen. Es ist wohl
5 In beiden Fällen handelt es sich um das durch Abzug der Riester-Beiträge im Nenner verzerrte Sicherungsniveau.
18Wirtschafts- und Sozialpolitik
WISO
Diskurs
kaum anzunehmen, dass die freiwillige kapital- mehr, dass die Alterssicherung in Deutschland
gedeckte Zusatzversorgung, die der Theorie nach bei der Lebensstandardsicherung – legt man bei
die Konsequenzen des abgesenkten Rentenni- Berechnungen den heutigen Rechtsstand zugrun-
veaus auffangen soll, zur Lösung dieses Problems de – deutlich hinter vergleichbaren europäischen
tatsächlich beiträgt. (und zwar nicht nur hinter den skandinavischen)
Ländern zurückbleibt.
Die hier betrachteten Länder (Deutschland,
3.6 Die Leistungsfähigkeit des Großbritannien, Frankreich, Niederlande und die
„Drei-Säulen-Modells“ Schweiz) haben sehr unterschiedliche Alterssiche-
im europäischen Vergleich rungssysteme (vgl. Tabelle 1). Allen ist gemein-
sam, dass sie aus einem „Kernsystem“ bestehen,
Jahrzehntelang wurde in der Bundesrepublik auf das sich ergänzende Zusatzsicherungssysteme
Deutschland die Vorstellung gepflegt, wir verfügten aufbauen. Bei den Kernsystemen gibt es Länder,
über ein im internationalen Vergleich leistungsstar- die eher dem Lebensstandardsicherungsprinzip
kes Alterssicherungssystem. Dieses Bild, das wo- folgen (Deutschland, Frankreich, mit Einschrän-
möglich seinen Ursprung in der Vorreiterrolle hat, kungen Schweiz); hier knüpft die Rentenhöhe an
die Deutschland am Ende des 19. Jahrhunderts bei den früheren Einkommen an. Andere (Großbri-
der Einführung der Sozialversicherung gespielt tannien, Niederlande) beschränken sich auf eine
hat, hält jedoch heute keiner Überprüfung mehr Basissicherung. Deutschland hat insofern eine
stand. Vergleiche auf Basis des von der OECD zur Sonderstellung, als es hier, wie bereits erwähnt,
Verfügung gestellten Datenmaterials belegen viel- keine Mindestrenten im eigentlichen Sinne mehr
Tabelle 1:
Kombination von Kern- und Zusatzversicherung in ausgewählten europäischen Ländern
Kernsystem Zusatzsicherung
Typ Personenkreis Verpflichtungsgrad Personenkreis Organisation
D Einkommensbezogene Vorrangig Freiwillig Vorrangig Privat,
Rentenversicherung Arbeitnehmer Arbeitnehmer betrieblich
(Lebensstandard- oder Branche
konzept)
GB Basis- Erwerbstätige Obligatorisch mit Vorrangig Staatlich oder
Rentenversicherung Wahlmöglichkeit Arbeitnehmer privat / betrieb-
lich / Branche
F Gemischte Renten- Vorrangig Obligatorisch Vorrangig betrieblich
versicherung (Lebens- Arbeitnehmer Arbeitnehmer oder Branche
standardkonzept + (Erwerbstätige)
Mindestsicherung)
NL Basis- Gesamte Quasi-obligatorisch Vorrangig betrieblich
Rentenversicherung Bevölkerung Arbeitnehmer oder Branche
CH Gemischte Renten- Gesamte Obligatorisch Vorrangig betrieblich
versicherung (Lebens- Bevölkerung Arbeitnehmer oder Branche
standardkonzept +
Mindestsicherung)
19WISO
Diskurs Friedrich-Ebert-Stiftung
Tabelle 2:
Brutto-Ersatzraten im Alterssicherungssystem ausgewählter europäischer Länder
Niedrigverdienst Mittlerer Verdienst Höherer Verdienst
Regel- Brutto- Brutto- Brutto-
Rang Rang Rang
Altersgrenze Ersatzraten Ersatzraten Ersatzraten
D 65 43,0 % 5 43,0 % 4 42,6 % 3
GB 65 51,0 % 4 30,8 % 5 21,3 % 5
NL 65 93,4 % 1 88,3 % 1 86,6 % 1
F 60 61,7 % 3 53,3 % 3 48,5 % 2
CH 65 62,5 % 2 58,3 % 2 40,5 % 4
OECD-
Durch- 72,2 % 59,0 % 54,2 %
schnitt
Quelle: OECD 2009, S.115 f.
gibt. Auch bei der Zusatzsicherung ist Deutsch- Die Brutto-Ersatzraten werden auf Basis des
land unter den hier betrachteten Ländern ein Rechtsstandes 2006 (einschließlich bereits be-
Sonderfall: Die Zusatzsicherung ist bei uns in al- schlossener, aber erst schrittweise wirksam wer-
ler Regel freiwillig, während sie in den anderen dender Änderungen) berechnet, und zwar so, dass
Ländern obligatorisch oder wenigstens „quasi- die Altersversorgungsansprüche, die ein 20-jäh-
obligatorisch“ ist, d. h. sie beruht auf flächende- riger Berufsanfänger, beginnend in diesem Jahr,
ckenden allgemeinverbindlichen Tarifverträgen. während seines gesamten Arbeitslebens bis zur
Ein weiterer Punkt, in dem sich diese fünf Län- jeweiligen nationalen Regelaltersgrenze erwirbt,
der erheblich unterscheiden, betrifft die Finan- zum Bruttolohn eines vergleichbaren Arbeitneh-
zierung. Zwar finanzieren alle ihre Kernsysteme mers ins Verhältnis gesetzt werden. Sozialversi-
durch Beiträge, aber die Bemessungsgrundlagen cherungsbeiträge und Steuern werden weder bei
und die Verteilung der Beitragslast auf Arbeitneh- Rentnern noch bei Arbeitnehmern berücksich-
mer und Arbeitgeber sind unterschiedlich. tigt. Dieses Messkonzept entspricht also dem in
Neuere Modellrechnungen der OECD erlau- Deutschland gebräuchlichen Begriff des Brutto-
ben es, die Leistungsfähigkeit der Alterssiche- Rentenniveaus, jedoch mit dem Unterschied,
rungssysteme dieser ausgewählten Länder zu ver- dass der Berechnung der Rente nicht einheitlich
gleichen. Die Tabelle 2 zeigt die Brutto-Einkom- 45 Arbeitsjahre, sondern die jeweilige nationale
mensersatzraten aus dem Alterssicherungssystem, „Norm-Lebensarbeitszeit“ vom 20. Lebensjahr bis
wobei nur die obligatorischen oder quasi-obli- zur Regelaltersgrenze unterlegt wird.
gatorischen Systeme mit einem Erfassungsgrad Die Berechnung der Brutto-Ersatzraten wird
von mindestens 85 %, nicht aber die freiwilligen jeweils für drei Einkommensstufen durchge-
Systeme einbezogen sind. Dies bedeutet, dass in führt nach OECD-Kriterien, nämlich für Durch-
Deutschland lediglich die gesetzliche Renten- schnittsverdienst, Niedrigverdienst (50 % des
versicherung betrachtet wird (Sondersysteme für Durchschnitts) und höheren Verdienst (150 %
Beamte werden in keinem der Länder in die Be- des Durchschnitts). Diese Differenzierung ist not-
trachtung mit einbezogen). wendig, um ein einigermaßen zutreffendes Bild
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