ZKF.1 Zeitschrift fçr Kommunalfinanzen - Mit umfassender Online-Datenbank - Stollfuß Medien
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Januar 2019 Seiten 1 – 24
ZKF.1
Zeitschrift fr
Kommunalfinanzen
Mit umfassender Online-Datenbank
ZUSAMMENGEFHRT MIT DER ZEITSCHRIFT FINANZWIRTSCHAFT
SCHRIFTLEITUNG: HELMUT DEDY, BENJAMIN HOLLER
AUS DEM INHALT
• Dr. Manfred Busch | Projekt „Neustart“ – Qualifizierung und
Quantifizierung eines Vorschlags zur Entschuldung der Kommunen | 1|
• Norbert Meier | Bedarf es zur Umfirmierung einer kommunalen
Beteiligungsgesellschaft in der Rechtsform der GmbH eines vorherigen
Ratsbeschlusses? | 9|
• Alfred Lobers | Vom Fax zur digitalisierten Kreditaufnahme | 15 |II ZKF 2019 Nr. 1 ZKF-Inhaltsbersicht
ZKF-Themen
Dr. Manfred Busch Projekt „Neustart“ – Qualifizierung und Quantifizierung
eines Vorschlags zur Entschuldung der Kommunen............ 1
ZKF-Praxisfall
Norbert Meier Bedarf es zur Umfirmierung einer kommunalen Beteiligungs-
gesellschaft in der Rechtsform der GmbH eines vorherigen
Ratsbeschlusses? ...................................................... 9
ZKF-Gemeinde als Steuerschuldner
FG Nieder- 16.11.2017 11 K 19/17 bernahme der Tierkrperbeseitigungspflicht vom Landkreis
sachsen im Rahmen einer Beleihung als umsatzsteuerpflichtiger
Umsatz .................................................................. 11
FG Dsseldorf 17.4.2018 6 K 2507/17 K Anforderungen an die Verlustbernahmeverpflichtung im
Beherrschungs- und Gewinnabfhrungsvertrag ................ 13
OFD 11.7.2018 S 2770-2018/0013 St 131 Anerkennung von ertragsteuerlichen Organschaftsverhltnissen 14
Nordrhein-
Westfalen
ZKF-Verwaltungsmodernisierung
Alfred Lobers Vom Fax zur digitalisierten Kreditaufnahme ..................... 15
BMF 14.12.2018 IV A 3-S 0465/18/10005-01 Aussetzung der Vollziehung wegen ernstlicher Zweifel an der
Verfassungsmßigkeit der Hhe der Verzinsung fr Verzin-
sungszeitrume ab dem 1.4.2012................................... 16
ZKF-Rechtsprechung
Gewerbesteuer
OVG Nieder- 7.12.2018 9 ME 142/18 Ablaufhemmung entsprechend § 171 Abs. 10 Satz 1 AO bei
sachsen Erhebung von Gewerbesteuern .................................... 17
Zweitwohnungsteuer
OVG 8.11.2018 14 A 650/17 Verfassungsrechtlich gebotene Befreiung einer Erwerbs-
Nordrhein- zweitwohnung ........................................................ 19
WestfalenZKF-Inhaltsbersicht ZKF 2019 Nr. 1 III
Rechtsprechung in Krze
BVerwG 13.9.2018 9 B 29.17 Erschließungsbeitrag – Aus einem Provisorium ergibt sich
keine Beitragspflicht.................................................. 21
BVerwG 30.7.2018 9 B 23.17 Straßenausbaubeitrag – Der wirtschaftliche Vorteil muss nicht
in Geld messbar sein ................................................. 22
VGH Baden- 7.6.2018 2 S 1190/18 Gewerbesteuer – Sicherheitsleistung bei Aussetzung der Voll-
Wrttemberg ziehung ................................................................. 22
BVerwG 9.8.2018 9 BN 6.18 Vergngungsteuer – Spielgertesteuer nach dem Einspiel-
ergebnis ist verfassungskonform ................................... 22
VGH Hessen 13.8.2018 5 A 881/18.Z Benutzungsgebhren – Ein Abgabenbescheid ist ausschließ-
lich ein belastender Verwaltungsakt .............................. 23
VG Augsburg 1.8.2018 Au 6 K 17.441 Benutzungsgebhren – Ein kalkulatorischer Zinssatz von
4,5 % ist noch angemessen .......................................... 23
OVG Berlin- 12.6.2018 OVG 9 N 122.16 Abgabenordnung – Prozesszinsen ab Rechtshngigkeit der
Brandenburg Anfechtungsklage gegen den Abgabenbescheid ............... 24
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• Leitstze zu FG-Entscheidungen knnen Sie sich ber www.stotax-portal.de anmelden und
• Aktualittendienst inkl. E-Mail-Information die Online-Version unserer Fachzeitschrift nutzen!IV ZKF 2019 Nr. 1 Neue Fachliteratur
Neue Fachliteratur
Erschließungs- und Ausbaubeiträge, von Hans- und Bund und Lnder stellen stetig steigende Summen
Joachim Driehaus und Michael Raden, 10., vollstn- an Frdermitteln zur Versorgung von vorrangig lndli-
dig berarbeitete Auflage 2018. 1002 Seiten, Hard- chen Gebieten bereit.
cover, 89,00 h, ISBN 978-3-406-71039-1, C.H. BECK, Immer hufiger wird der Aufbau der so dringend ben-
Mnchen. tigten Breitbandinfrastruktur daher nicht mehr durch
„Alles bestens erschlossen“ – so bewirbt der Verlag einen Mangel an Finanzmitteln erschwert. Vielmehr
das Standardwerk zum Beitragsrecht, das in der Neu- sind es zumeist rechtliche Hrden, die das Voran-
auflage 2018 nun vom VorsRiOVG a.D. Michael Raden schreiten der Ausbauprojekte behindern.
fortgefhrt wird. Das Handbuch bietet eine systemati-
sche und umfassende Darstellung des gesamten Er- Mit der vorliegenden Studie werden vor allem denjeni-
schließungs- und Ausbaubeitragsrechts aller Bundes- gen Kommunen Leitlinien an die Hand geben, die sich
lnder. Es verarbeitet zuverlssig die gesetzlichen zum Wohle ihrer Brgerinnen und Brger sowie ihrer
Grundlagen, die Rechtsprechung und die Literatur Standortunternehmen dem Versagen des Marktes an-
und hilft dem Praktiker, sich in dieser komplizierten genommen haben und den Breitbandausbau aus eige-
Materie schnell zu orientieren. ner Kraft vorantreiben wollen. Dieses Werk untersucht
die fr den kommunalen Breitbandausbau wesentli-
Die Neuauflage bringt das Werk auf den aktuellen chen Rechtsgebiete des Kommunalwirtschafts- und
Stand der Gesetzgebung insbesondere auch im Lan- des Verfassungsrechts sowie des Europischen Beihil-
desrecht mit der Abschaffung der Ausbaubeitrge in fe- und Vergaberechts. Es untersttzt kommunale Ent-
Bayern, Berlin und Hamburg. Bercksichtigt ist insbe- scheidungstrger und Projektverantwortliche mit einer
sondere die Vielzahl aktueller beitragsrechtlicher Ent- ganzheitlichen Betrachtung der in der Praxis relevan-
scheidungen, etwa des BVerwG zur Frage der Wirk- ten rechtlichen Fragestellungen.
samkeit von Ablsungsvereinbarungen im Hinblick
auf eine Missbilligungsgrenze sowie zur Erschlie-
ßungseinheit bezogen auf das Abhngigkeitsverhlt-
nis mehrerer selbstndiger Erschließungsstraßen. Von Digitalisierte Verwaltung – Vernetztes E-Government,
grundstzlicher Bedeutung ist auch die Rechtspre- hrsg. von Margrit Seckelmann, 2019, 756 Seiten,
chung zur Abrechnung von Teilstrecken als selbstn- Hardcover, 94,00 h, ISBN 978-3-503-18139-1, Erich-
dige Erschließungsanlagen. Schmidt-Verlag, Berlin.
Mit VorsRiOVG a.D. Michael Raden tritt ein erfahrener Wer mit Fragen der strategischen Steuerung, des Da-
Experte des Erschließungs- und Ausbaubeitragsrechts tenschutzes und des Verwaltungshandelns vor dem
die Autorennachfolge von VorsRiBVerwG a.D. Prof. Dr. Hintergrund der Digitalisierung befasst ist, findet in
Hans-Joachim Driehaus an. Michael Raden kennt die diesem Band aktuelle Antworten. Auf dem neuesten
Materie durch seine langjhrige Ttigkeit als Vorsit- Rechtsstand – inkl. DSGVO und der Erklrung von
zender Richter des einschlgigen Senats am Schsi- Tallinn. Integrativ und ebenenbergreifend werden
schen OVG eingehend aus der Praxis und ist auch als gleichermaßen die EU-, Bundes-, Landes- und Kom-
Autor und Referent zum Thema bereits vielfach hervor- munalebene behandelt.
getreten. Nach einem Geleitwort der Staatsministerin fr Digita-
lisierung, Dorothee Br, beschftigt sich der Sammel-
band mit den Rechtsrahmen fr die zahlreichen An-
Kommunaler Breitbandausbau im Spannungsfeld von wendungen digitalisierter Verwaltung, berlegungen
Gemeindewirtschaftsrecht und EU-Wettbewerbs- zur strategischen Positionierung und weiteren Ent-
recht, von Gerald G. Sander und Ilona Benz, Schrif- wicklungsperspektiven in diesem Feld. Dabei be-
tenreihe der Freiherr vom Stein-Akademie fr Euro- schrnken sich die Beitrge nicht auf die Analyse der
pische Kommunalwissenschaften, Bd. 10, 2018 154 Rechtsfragen, sondern untersucht auch Fragen der
Seiten, kartoniert, 29,90 h, ISBN 978-3-8293-1406-0, Fhrung und Akzeptanz in der digitalisierten Verwal-
Kommunal- und Schul-Verlag, Wiesbaden. tung. Auch die brgerseitige Akzeptanz des
Der Wunsch von Brgern und Unternehmen nach E-Government wird behandelt.
schnellen Internetverbindungen besitzt in Deutsch- Das gut lesbare Werk eignet sich fr alle, die von Digi-
land derzeit einen ußerst hohen Stellenwert. Private talisierung der ffentlichen Verwaltung betroffen sind
Telekommunikationsunternehmen kndigen Investi- oder diese gar aktiv mitgestalten wollen, sowohl als
tionen in den Glasfaserausbau in Milliardenhhe an Einstiegslektre als auch zur Vertiefung.Zeitschrift fr
Kommunalfinanzen
Haushalt · Kostenrechnung · Steuern · Gebhren · Beitrge · Entgelte ·
Kredite · Zahlungsverkehr · Vollstreckung
Schriftleiter: Helmut Dedy, Hauptgeschftsfhrer des Deutschen Stdtetages, Berlin
Benjamin Holler, Finanzreferent des Deutschen Stdtetages, Kln
Stndige Mitarbeiter: Uwe Baldauf, Berlin; Dr. Gnter Benne, Braunlage; Martin Kronawitter, Untergriesbach; Bernd Leippe, Ltd. Stdt.
Verwaltungsdirektor a.D., Essen; Norbert Meier, Stdt. Rechtsdirektor, Essen; Dipl. Finanzwirt Michael Roscher, Blankenfelde; Dr. Stefan
Ronnecker, Referent des Deutschen Stdtetages, Berlin; Joachim Rose, Dipl.-Verwaltungswirt, Kmmerer der Gemeinde Wedemark; Erwin
Ruff, Dipl.-Verwaltungswirt, Bietigheim-Bissingen; Prof. Dr. Kyrill-A Schwarz, Professor an der Juristischen Fakultt der Universitt Wrzburg
Nr. 1 / Januar 2019 69. Jahrgang Seite 1
ZKF-Themen
Projekt „Neustart“ – Qualifizierung und Quantifizierung eines Vorschlags zur
Entschuldung der Kommunen
Dr. Manfred Busch, Stadtkmmerer a.D., Bochum
Das Thema „kommunale Altschulden“ und die daraus resultierende Aufgabe „Entschuldung der Kommunen“
sind seit langem auf der politischen Agenda. In Koalitionsvertrgen auf Bundes- und Lnderebene finden sich
entsprechende Vorstellungen und Forderungen.
Die Ausgangssituation ist gnstig: Noch weisen die Kapitalmrkte ein extrem niedriges Zinsniveau auf. Niemand
kann konkret sagen, wann die Zinswende kommt – nur dass sie kommt, ist sicher. Entsprechend sind die Zinsn-
derungs-Risiken erheblich: Bei einem Volumen von rd. 47 Mrd. i Liquidittskrediten1) wrde ein Zinsanstieg um
2 %-Punkte (Normalisierung auf ein Zinsniveau von z.B. 3 % als langjhrigem Durchschnittswert) eine kommu-
nale Mehrbelastung von rd. 1 Mrd. i pro Jahr bedeuten.2) Der saarlndische Ministerprsident Hans hat die
Situation in dem Satz zusammengefasst: „Wir alle sitzen auf einem Pulverfass.“3)
Andererseits war die Entschuldung noch nie so preiswert zu haben wie heute – kommt die Zinswende, ist die
Chance vertan. Wrde zudem die Entschuldung auf der Bundesebene angesiedelt, bten sich Aussichten auf
optimale Finanzierungskonditionen.4)
Diese Perspektive soll hier weiter ausgearbeitet und quantifiziert werden: Welche Entscheidungen sind zu treffen,
welche Maßnahmen zu ergreifen, welche finanziellen Grßenordnungen zu stemmen, um Belastungen durch
kommunale Altschulden und die drohende Zinswende zu beseitigen.
1. Zielgrße des „Neustarts“ soluten Zielgrße „Liquidittskredite“ andere, relative
Maßstbe, z.B. die kommunale Schuldendiensttragf-
Im ersten Schritt ist die Zielgrße des „Neustarts“ zu higkeit mit Bercksichtigung der Ertragskraft in unter-
przisieren. Zunchst knnten als Alternative zur ab- schiedlichen Abgrenzungen, geeignet sein.5)
1) Die Begriffe „Liquidittskredite“ und „Kassenkredite“ werden hier synonym verwendet.
2) Sachverstndigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2017/2018, 299 f. Langfristige
Zinssicherungen sind eher bei Investitionskrediten blich – im Kassenkreditbereich sogar z.T. per Erlass untersagt.
3) Regierungserklrung des Saarlndischen Ministerprsidenten v. 14.11.2018, 4.
4) Der Bund refinanziert sich rd. 40 Basispunkte, die KfW rd. 20 Basispunkte gnstiger als die Bundeslnder – diese wiederum eine
hnliche Spanne gnstiger als die Kommunen; die Bewirtschaftung eines so großen Portfolios z.B. ber die Bundesfinanzagentur
bietet weitere Skaleneffekte. Hierin liegen die wesentlichen Vorteile einer Lsung auf Bundesebene gegenber der Ebene einzel-
ner Lnder und erst recht einzelner Kommunen.
5) Brand/Steinbrecher, Kommunales Altschuldenproblem: Abbau der Kassenkredite ist nur ein Teil der Lsung, KfW Research Nr. 203,
3f: Die Schuldentragfhigkeit wird als Relation der Zinslast (ggf. plus Tilgungsaufwand oder auch die Gesamtschulden) zu den
Gesamtertrgen (ggf. nur Steuerertrge) definiert.2 ZKF 2019 Nr. 1 Busch, Entschuldung der Kommunen
Dagegen sprechen allerdings schuldungs-Fonds) waren z.T. eher Hilfen zum Haus-
• die Volatilitt der Grße „kommunale Ertragskraft“ haltsausgleich; sie waren nicht hinreichend dotiert, um
(insbesondere bei der Gewerbesteuer) und die dar- realistischerweise eine Tilgung von Krediten zu er-
aus resultierende geringe Verlsslichkeit bzw. Zu- mglichen.
fallsabhngigkeit der Entschuldung; Folgende Hilfe-Varianten waren und sind noch in der
Diskussion:
• die Abgrenzungsprobleme bei den kommunalen Er-
trgen, die zu wesentlichen Teilen aus Zuweisungen • bernahme nur der Zinslast, nur der Tilgung bzw.
(insbesondere Schlsselzuweisungen) bestehen, die nur eines Teils des Schuldendienstes dieser Kredite
selbst wiederum bedarfsabhngig sind. Hierdurch durch Bund und Land bzw. einen Entschul-
entstehen Konflikte mit anderen Instrumenten zur dungs-Fonds. Damit wrden allerdings ggf. Finan-
Bekmpfung kommunaler Disparitten, insbeson- zierungsberschsse abgeschpft und die Investiti-
dere dem kommunalen Finanzausgleich; onsfhigkeit der hochverschuldeten Kommunen, die
schon in der Vergangenheit besonders belastet war
• der extreme Aufwand, der mit der Ermittlung einer
(insbesondere ber restriktive Haushaltsgenehmi-
kommunal-individuellen „Schuldendiensttragfhig-
gungen), weiter belastet und die Disparitten ver-
keit“ fr alle Kommunen in Deutschland einher gin-
schrft.
ge, und die geringe Transparenz einer solchen
Messgrße. • bernahme von Zins und Tilgung – die einzelnen
Kommunen bleiben aber Schuldner gegenber ih-
Sollen nun die Liquidittskredite alleinige Zielgrße
ren externen Glubigern. Damit wre der Weg zu
der Entlastung sein oder eignen sich alle Schulden (in-
einem Gesamt-Schuldenmanagement mit entspre-
klusive Investitionskredite) im Kernhaushalt oder so-
chenden Skaleneffekten und insbesondere dem
gar die „integrierten“ ffentlichen Schulden des „Kon-
Vorteil der Bundes-Bonitt verbaut.
zerns Kommune“?
• Teilweise bernahme von Kassenkrediten, die dann
Mit Investitionskrediten wird Vermgen finanziert, das
nicht mehr in den kommunalen Bilanzen auftau-
jedenfalls in Teilen auch rentabel ist, also selbst Ein-
chen, gegen Auflagen.7)
nahmen generiert.6) Dies gilt erst recht fr den „Kon-
zern Stadt“ – investive Aktivitten finden in großem • Die Schuld verbleibt individuell bei den betroffenen
Umfang in ausgelagerten selbststndigen Einheiten Kommunen – es findet aber ein Glubigerwechsel
statt. Eine Entschuldung von Investitionskrediten ist statt. Hierdurch kann der Entschuldungs-Fonds die
zudem nicht zwingend erforderlich. Kredite nach einheitlichen Kriterien bewirtschaften
und gegenber den externen Kreditgebern8) in die
Der aktuelle Bestand an Liquidittskrediten ist Ergeb- Haftung gehen, so dass die Bonitt der Bundesre-
nis auch politischer Entscheidungen: In der Vergan- publik Deutschland gilt. Das Fonds-Management
genheit haben sicherlich manche Kommunen eher vereinheitlicht die unterschiedliche Glubigerstruk-
als andere ihre Hebestze angehoben und/oder Leis- turen und Kredit-Restlaufzeiten analog der Bundes-
tungen gekrzt, so dass ihre Liquidittskredite gerin- schuld.9)
ger angestiegen sind. Im kameralen Rechnungswesen
konnten auch Vermgensverkufe indirekt den Be- Zur Erreichung der o.g. Ziele erscheint ein „Neustart“
darf an Kassenkrediten senken. Die jeweilige Hhe notwendig, also eine vollstndige und unterschiedslo-
der Kassenkredite mag also auch Ergebnis von (rich- se10) Befreiung vom Schuldendienst zur Finanzierung
tigen oder falschen) politischen Entscheidungen ge- von Altdefiziten. Dieser „Neustart“ lsst sich am bes-
wesen sein – Kassenkredite als solche, die ber den ten mit einem Glubigerwechsel darstellen: Der neue
Ausgleich von Zahlungsspitzen hinausgehen, stehen Glubiger „Entschuldungsfonds“ bernimmt den
jedenfalls fr eine Unterfinanzierung in der Vergan- Schuldendienst, aber die Altschulden bleiben in der
genheit. Wenn das Ziel in einem „Neustart“ besteht, Bilanz der Kommunen solange sichtbar, bis die Altkre-
erscheinen die Liquidittskredite als eine zwar nicht dite vollstndig getilgt sind.
ideale, im Vergleich aber doch am besten geeignete
Zielgrße.
Der Bedarf an Kassenkrediten ist unabhngig vom 6) Z.B. die Finanzierung der Abwasserbeseitigung ber eigene
Klranlagen. Andere Kommunen haben sich Abwasserver-
Rechnungsstil (doppisch oder kameralistisch), nicht bnden angeschlossen und finanzieren die dortigen Investi-
aber der Haushaltsausgleich: Eine Kommune kommt tionen ber weitergeleitete Gebhren – entsprechende Inves-
ggf. mit unterjhrigen Kassenkrediten aus, ohne den titionskredite tauchen im Kernhaushalt nicht auf.
7) Im Saarland will die Landesregierung 30 Mio. h jhrlich di-
doppischen Haushaltsausgleich zu erreichen; umge-
rekt fr die Entschuldung zur Verfgung stellen. Damit sol-
kehrt sind auch Konstellationen denkbar, wo ein dop- len rd. die Hlfte der Kassenkredite (1 Mrd. h) direkt von
pischer Haushaltsausgleich erreicht wird, aber ein das den Kommunen in die Landesschulden berfhrt werden,
Haushaltsjahr berschreitender (aber nicht langfristi- wenn die Kommunen sich zur Tilgung der anderen Hlfte
verpflichten. Die Kredite sollen innerhalb von 45 Jahren ge-
ger) Einsatz von Kassenkrediten sinnvoll ist. Ziel der
tilgt werden. Kommunen ohne Kassenkredite sollen einen
Entschuldung ist, ab sofort Liquidittskredite nur noch „angemessenen Ausgleich“ erhalten; s. Regierungserkl-
zur Finanzierung unterjhriger Zahlungsspitzen ein- rung v. 14.11.2018, 5.
zusetzen – der doppische Haushaltsausgleich zur Si- 8) Kredite innerhalb von Kommunen/kommunalen Verbnden
bzw. zwischen den Gebietskrperschaften bleiben hier unbe-
cherung des Eigenkapitals ist ebenfalls eine wichtige
rcksichtigt.
Zielgrße, die aber im Kontext der Kassenkredit-Ent- 9) S. auch „Hessenkasse“, die bei der WIBank, der Frderbank
schuldung zurckzustehen hat. des Landes Hessen, angesiedelt ist.
10) Auch nach dem System des kommunalen Finanzausgleichs
Frhere Hilfsprogramme (z.B. NRW-Strkungspakt, „abundante“ Kommunen knnen (unechte) Liquidittskredi-
hessischer Schutzschirm, rheinland-pflzischer Ent- te haben.Busch, Entschuldung der Kommunen ZKF 2019 Nr. 1 3
2. Mitfinanzierung durch Bund und Lnder Angesichts dieser zunehmenden Belastungen ist ein
Die kommunale Ebene beansprucht ein Recht auf Abbau der Altschulden aus eigener Kraft fr viele be-
kommunale Selbstverwaltung – hierzu korrespondiert troffene Kommunen (Oberhausen, Hagen, Wuppertal,
das Selbsthaftungsprinzip.11) Verantwortung darf nicht Pirmasens, Ludwigshafen u.a.) schon lange nicht mehr
einfach abgewlzt werden knnen – Kommunen blei- realistisch.
ben fr ihr Handeln grundstzlich selbst verantwort- Deutliche Lnder-Unterschiede sprechen fr eine Ln-
lich. der-Verantwortung,18) die insbesondere folgende Be-
reiche betrifft:
Verantwortung fr die Folgen oktroyierter, nicht aus- • kommunaler Finanzausgleich (Gemeindefinanzie-
reichend finanzierter Aufgaben, wie es insbesondere rungsgesetze; Dotierung und Struktur),19)
im Sozialbereich in den letzten Jahrzehnten beinahe
• auskmmliche Finanzausstattung der Kommunen
blich war (z.B. zuletzt die Kosten der Flchtlingsauf-
bzw. Kostenerstattung fr bertragene Aufgaben,
nahme und -integration) ist demgegenber abzuleh-
nen. In Form der „Opferthese“12) versus „Verschwen- • regionale Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsfrde-
dungsthese“13) stehen sich die beiden Aspekte rung,
unvershnlich gegenber. • Ansiedlung von Bundes- und Landeseinrichtungen,
insb. Universitten,
Verschiedene Studien zeigen auf, dass die Hhe der • haushaltsrechtliche Vorgaben/Kommunalaufsicht.
Kassenkredite mit anderen soziokonomischen Indi-
Eine Bundes-Verantwortung besteht insbesondere
katoren korreliert.14) In Nordrhein-Westfalen sind die
fr
Strkungspakt-Kommunen mit ber 60 % aller NRW-
Kassenkredite belastet. Hier korrespondieren ber- • Soziallasten, insbesondere Kosten der Unterkunft
durchschnittliche Liquidittskredite mit unterdurch- und Heizung,20)
schnittlichem Wachstum des Bruttoinlandsprodukts • regionale und sektorale Wirtschaftspolitik, z.B. im
und der Beschftigung, geringerer Steuerbasis und Energiesektor (Stein- und Braunkohle), ffentliche
hheren Soziallasten. Vor diesem Hintergrund verliert Infrastrukturen wie Straßen und Schienen, Digitali-
die „Verschwendungs-These“ an Plausibilitt. Nicht
individuelles Fehlverhalten der Fhrungskrfte in
einzelnen Kommunen, sondern grundlegende Fakto-
ren wie Wirtschaftsstruktur (Kohle, Stahl versus
Dienstleistung), Exportorientierung, Anteil an „ver- 11) Boettcher, Finanzhilfen fr Kommunen? Voraussetzungen
lngerten Werkbnken“, Globalisierungsgewinne und Ausgestaltungsoptionen einer finanziellen Hilfegewh-
rung fr teilautonome Gebietskrperschaften, in Forschung
und -verluste u.. rcken in den Fokus,15) die auf fr Kommunen – Arbeitspapier 02/2012, 2 f.
kommunaler Ebene kaum oder gar nicht zu beeinflus- 12) Fr NRW belegt aktuell das sog. Sofia-Gutachten eine struk-
sen sind. turelle Unterfinanzierung im Sozialbereich, s. Dring/Bren-
ner, berprfung der Systematik des kommunalen Finanz-
ausgleichs in Nordrhein-Westfalen, 2017, 28.
Am Beispiel einzelner Kommunen kann gezeigt wer- 13) Z.B. Holtkamp, Verwaltungsreformen, 2012; Banner, Kommu-
den, wie bundes- und landespolitische Maßnahmen nale Selbstverwaltung ohne kommunale Selbstverantwor-
tung? in Remmert/Wehling (Hrsg.), Die Zukunft der kommu-
zu einer sukzessiven Erhhung der jeweiligen kommu- nalen Selbstverwaltung, 2012.
nalen Kassenkredite gefhrt haben, ohne dass es dazu 14) Z.B. Eltges/Mller-Kleißler, Kommunale Kassenkredite,
des Baus von Spaßbdern, goldenen Wasserhhnen BBSR-Analysen Kompakt 07/2012.
15) Sdekum/Dauth/Findeisen, Verlierer(-regionen) der Globali-
oder der Einrichtung eines „kommunalen Nagelstu-
sierung in Deutschland: Wer? Warum? Was tun?, Dsseldorfer
dios“16) bedurft htte: Institut fr Wettbewerbskonomie, Ordnungspolitische Per-
spektiven Nr. 89, 1; Truger, Anhaltende Krise der Kommunal-
• Die von Kommunalaufsicht und Stadt Hagen ge- finanzen in NRW – lokale Verantwortung fr negative Globa-
meinsam besetzte Zukunftskommission bezifferte lisierungsfolgen, in Jahrbuch fr ffentliche Finanzen I –
in ihrem einvernehmlich erstellten Abschlussbericht 2018, 451, 463 f.
16) Gerne genanntes Beispiel kommunaler „bergriffe“ im Be-
vom April 2009 die in den letzten 10 Jahren durch
reich der wirtschaftlichen Bettigung, das aber nie besttigt
landes- und bundespolitische Beschlsse entstan- wurde; s. Schfer/Otto, Das kommunale Nagelstudio. Die po-
denen zustzlichen Haushaltsbelastungen mit pulrsten Irrtmer zu Stadtwerken & Co., 2016, 54.
42,5 Mio. h pro Jahr – das stellt rd. die Hlfte der 17) Die Umstellung von der zahlungsorientierten Kameralistik
auf die „erfolgsorientierte“ Doppik verursachte ein zustzli-
jhrlichen Fehlbetrge Hagens dar.
ches doppisches Defizit von weiteren rd. 60 Mio. h pro Jahr
fr Bochum (insb. Abschreibungen, Zufhrung zu Pensions-
• Die Stadt Wuppertal verweist in ihrem Haushalts-
rckstellungen und weiteren Rckstellungen).
sicherungskonzept 2010-2014 auf die Steuerre- 18) Die Kommunen sind verfassungsrechtlich Teil ihrer jeweili-
formen der Jahre 2000 und 2008 sowie die Bun- gen Lnder – eine Lsung fr kommunale Altschulden knnte
des- und Landesbeschlsse zur Sozialpolitik, die daher in Einzelfllen ohne den Bund (s. unten Hessen), nicht
aber ohne die jeweiligen Lnder gefunden werden.
mehr als die Hlfte der laufenden Defizite verur-
19) Boysen-Hogrefe, Determinanten kommunaler Verschuldung
sachen. und die Rolle der Lnder, Kiel Working Papers 1959, 2014,
6 f.
• Die Stadt Bochum berechnet in ihrem Haushaltssic- 20) Im Bundesratsbeschluss vom 6.7.2018 wird es als „syste-
herungskonzept 2012 die Belastung durch Verlet- mische Schwche der bundesdeutschen Finanzverfassung“
zungen des Konnexittsprinzips mit 60 Mio. h pro bezeichnet, dass die den sozialen Leistungen zugrund-
liegenden Gesetze Bundesrecht sind und die Aufgabe
Jahr – ohne diese Belastungen wre der Haushalt einst den Kommunen bertragen wurde, ohne zugleich
zumindest in der Finanzrechnung ausgeglichen ge- deren Finanzierung zu regeln; s. BR-Drucks. 165/18 v.
wesen.17) 6.7.2018, 3.4 ZKF 2019 Nr. 1 Busch, Entschuldung der Kommunen
sierung, Verteilung von Globalisierungsgewinnen • der Verzicht auf steuerpolitische Maßnahmen zu
und -verlusten,21) Lasten der kommunalen Ebene;
• Standards fr die kommunale Aufgabenerfllung, • die ausreichende Refinanzierung von sozialpoliti-
• Steuerpolitik (wiederholte Aushhlung der Gewer- schen Maßnahmen und Entwicklungen;
besteuer in den 80er und 90er Jahren, Jahrhun- • die Schrfung des Konnexittsprinzips26), so dass
dert-Steuerreform 2000, Unternehmensteuer-Re- nicht nur „neue“ Aufgaben refinanziert werden
form 2008) etc. mssen, sondern auch durch Bundes- oder Lnder-
Mit der Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen beschlsse oder durch soziokonomische Entwick-
Bund und Lndern ab dem Jahre 2020 hat der Bund lungen erheblich ausgeweitete „alte“ Aufgaben
zudem faktisch eine neue Verantwortung fr die ange- der kommunalen Ebene;
messene Finanzausstattung der Kommunen bernom- • die Schrfung der Instrumente der Kommunalauf-
men, wie sich z.B. am neu geschaffenen Art. 104c GG sichten27) fr solche Flle, bei denen die Kassenkre-
(Finanzhilfen des Bundes fr kommunale Bildungsin- dit-Neuverschuldung auf Gemeinde-internen Ursa-
frastruktur) festmachen lsst.22) chen beruht. Bei Fehlverhalten droht die Rckkehr
Eine „eindeutige und quantitativ belegbare Ursachen- des Schuldendiensts fr die Altschulden, ggf. auch
verortung [ist] nicht mglich“.23) Wenn die Ursachen die Rckzahlung des bereits in der Vergangenheit
fr kommunale Finanzierungsdefizite allerdings ber- bernommenen Schuldendienstes.
wiegend externer Provenienz sind (Landes- und Bun- Mit den (unechten) Liquidittskrediten knnen nicht
despolitik, Wirtschaftsstruktur) und eine lngerfristige gleichzeitig alle Ursachen fr diese jahrzehntelange
Vernachlssigung bzw. die Duldung zunehmender Fehlentwicklung beseitigt werden. Die Entschuldung
Disparitten direkt in den Rechtspopulismus und eine muss flankiert werden durch eine aufgabenangemes-
gefhrliche Destabilisierung des demokratischen Sys- sene Finanzausstattung, fr die Bund und Lnder ver-
tems fhren, wie sich in den USA gerade auf erschre- antwortlich sind. Nur wenn die Vermeidung zuknfti-
ckende Weise beobachten lsst,24) kann und sollte po- ger Defizite realistisch wird, kann von allen Seiten
litische und finanzielle Solidaritt auch eingefordert auch Solidaritt bei der Lsung der Altschulden-Pro-
werden. blematik erwartet werden.
Die Mitwirkung von Bund und Lndern bei der kom-
munalen Entschuldung ist daher unter zwei Gesichts-
punkten geboten:
21) S. Truger, Anhaltende Krise der Kommunalfinanzen in NRW –
• Bund und Lnder tragen jedenfalls eine Mitverant-
lokale Verantwortung fr negative Globalisierungsfolgen? in
wortung fr Kommunalverschuldung. Jahrbuch fr ffentliche Finanzen I – 2018, 461. Zunehmende
Globalisierung betrifft die einzelnen Stdte und Kreise
• Die Aufgabe lsst sich ohne Bundes- und Lnderhil-
aufgrund divergierender Wirtschaftsstrukturen (Dienstleis-
fe fr die meisten betroffenen Kommunen nicht tungsanteil, Exportorientierung) hchst unterschiedlich. Die
stemmen. berwiegende Zahl der Globalisierungsverlierer sind im Str-
kungspakt Stadtfinanzen (464 f.).
22) Bury/Feld, Die Heterogenitt der kommunalen Haushalts-
3. Ausschluss zuknftiger Finanzierungslcken und Aufsichtsregeln, 12-2018, 4 ff.; dort wird von zunehmen-
Eine Erfolgs-Voraussetzung der umfassenden Ent- den Vertikalisierungstendenzen geschrieben.
23) Junkernheinrich/Lenk, Haushaltsausgleich und Schuldenab-
schuldung ist die kommunale Selbstverpflichtung, bau – Konzept zur Rckgewinnung kommunaler Finanzauto-
zuknftig auf die „Zweckentfremdung“ von Liquidi- nomie im Land Nordrhein, 2011, Lt.-Vorlage 15/448, 3 f. S.
ttskrediten zur Dauerfinanzierung von Defiziten zu auch Junkernheinrich/Micosatt, Kommunale Liquidittskre-
verzichten. Dieses Ziel muss angesichts der Vielzahl dite: Notwendigkeit und Optionen einer Problemlsung, in
Jahrbuch fr ffentliche Finanzen 2-2018, 198.
von ebenso gesetzlich festgelegten Verpflichtungen, 24) Sdekum/Dauth/Findeisen, Verlierer(-regionen) der Globali-
Leistungen fr die Brgerschaft zur Verfgung zu sierung in Deutschland: Wer? Warum? Was tun?, Dsseldorfer
stellen (Schulpflicht, Brandschutz etc. = kommunale Institut fr Wettbewerbskonomie, Ordnungspolitische Per-
Daseinsvorsorge), auch grundstzlich erreichbar spektiven Nr. 89, 2; Truger, Anhaltende Krise der Kommunal-
finanzen in NRW – lokale Verantwortung fr negative Globa-
sein. lisierungsfolgen, in Jahrbuch fr ffentliche Finanzen I –
Die Refinanzierung des Entschuldungs-Fonds muss 2018, 451, 466.
25) Diese Entwicklung erfolgte nicht unbeobachtet, sondern un-
daher so ausgestaltet werden, dass sie nicht erneut ter den Augen der Kommunalaufsichten, denen aufgrund der
selbst in eine Verschuldungs-Spirale fhrt. Eine erfolg- externen Verursachung geeignete Instrumente fehlten. Die in
reiche Entschuldung kann vor den gefhrlichen Zins- einigen Fllen eingesetzten „Beauftragten“ des Landes NRW
nderungs-Risiken schtzen – die externen, strukturel- haben sich darauf beschrnkt, Hebesatz-Steigerungen durch-
zusetzen – bei struktureller Unterfinanzierung eine gefhrli-
len Ursachen, die schon in der Vergangenheit zu che „Lsung“, weil die Hebestze dann immer weiter steigen
hohen und steigenden Haushaltsdefiziten25) gefhrt mssten.
haben, kann sie nicht bekmpfen. 26) S. AG der kommunalen Spitzenverbnde, Stellungnahme zur
Anhrung im NRW-Landtag am 20.4.2018, Lt.-Stellungnahme
Deshalb muss die aktuell gnstige finanzielle und kon- 17/458, 3 f.; Steinbrecher/Brandt, Kommunales Altschulden-
junkturelle Lage auch genutzt werden, um zielgerich- problem, 2018, 4.
tete Maßnahmen zur Lsung dieser Probleme zu fin- 27) Zum Instrumentarium der Kommunalaufsichten in den ein-
zelnen Lndern s. Bury/Feld, Die Heterogenitt der kommu-
den – spiegelbildlich zu dem im vorigen Kapitel nalen Haushalts- und Aufsichtsregeln als Herausforderung
Dargelegten. Hierzu sind erforderlich: im vertikalisierten Fiskalfderalismus, Freiburger Diskussi-
onspapiere zur Ordnungskonomik 12/2018, 16 ff. Auch Jun-
• eine hhere Dotierung der kommunalen Finanzaus- kernheinrich/Micosatt, Kommunale Liquidittskredite: Not-
gleiche und strkere Orientierung auf den Aus- wendigkeit und Optionen einer Problemlsung, in Jahrbuch
gleich interkommunaler Disparitten; fr ffentliche Finanzen 2-2018, 198.Busch, Entschuldung der Kommunen ZKF 2019 Nr. 1 5
4. Abschtzung des notwendigen Entschuldungs-Vo- Schwankungsbreite um diesen Trend. Der geschtzte
lumens aktuelle Stand der „unechten“ Liquidittskredite (der
Entschuldung muss sich auf den Bestand an Liquidi- „Dauer-Dispo“) ergibt sich, indem der letzte Trend-
ttskrediten abzglich der zweckmßigen, gesetzes- Wert um die halbe Schwankungsbreite vermindert
konformen Liquidittskredite zum unterjhrigen Aus- wird.
gleich von Zahlungsspitzen beziehen. Dabei reicht es Diese Abschtzung betrifft nicht die Kommunen, die
aus, wenn der Liquidittskreditbestand gelegentlich, berhaupt keine Kassenkredite einsetzen (Mitte 2018
jedenfalls mindestens einmal im Jahr, auf null zu- haben Kommunen mit rd. 3,8 Mio. Einwohnern in NRW
rckgefhrt wird – damit wird er zum Ausgleich von keine Kassenkredite). Weitere Kommunen mit rd.
unterjhrigen Zahlungsspitzen und jedenfalls nicht 0,9 Mio. Einwohnern in NRW setzen Kassenkredite
zur Dauerfinanzierung von Haushaltsdefiziten („un- nur unterjhrig ein, fhren sie also immer wieder deut-
echte“ Liquidittskredite, „Dauer-Dispo“) verwendet. lich zurck. Diese beiden Gemeindegruppen mit rd.
Daraus folgt, dass in den beobachtbaren und statistisch 4,7 Mio. Einwohnern in NRW wrden an einem Ent-
erfassten Liquidittskreditbestnden ein zu ermitteln- schuldungsprogramm nicht teilnehmen.
der Anteil bestimmungsgemß – eben zum Ausgleich Die Schwankungsbreite liegt im Zeitraum 30.6.2015–
von Zahlungsspitzen – eingesetzt wird und demzufol- 30.6.2018 im Durchschnitt der Kommunen, die ber-
ge auch nicht „entschuldet“ werden muss. Zur Ab- haupt Liquidittskredite einsetzen, bei rd. 130 h pro
schtzung dieses Anteils gibt es pauschale Vorschl- Einwohner. Das notwendige Entschuldungsvolumen
ge.28) Da es sich um eine wesentliche Einflussgrße sinkt aufgrund der so abgeschtzten rechtskonformen
handelt, wird der regelkonforme Liquidittsbestand („echten“) Liquidittskredite um rd. 1,7 Mrd. h.
und damit auch das notwendige Entschuldungsvolu- Auf dieser Grundlage knnen nun die bundesweiten
men hier auf Grundlage der aktuellen Kassenstatistik Zahlen ausgewertet werden.30) Da bundesweit die
in NRW rechnerisch abgeschtzt und am konkreten Kassenkreditbestnde nur bis zum 31.12.2016 und
Fall auf Plausibilitt berprft. nur auf Ebene der Kreise bzw. kreisfreien Stdte vor-
liegen, werden die Berechnungen zunchst auf Basis
Abbildung 1: Abgrenzung echte versus unechte Li- der Werte fr 2016 durchgefhrt.
quidittskredite („Musterstadt“) Auf Kreisebene werden Unterschiede zwischen den
einzelnen kreisangehrigen Kommunen nivelliert;
deshalb ist der rechnerische Pro-Kopf-Liquidittskre-
dit tendenziell geringer. Fr NRW liegen die Daten
fr Gemeinde- und Kreisebene parallel vor – diese Da-
ten werden genutzt, um den Nivellierungseffekt und
anschließend eine Abschtzung des erforderlichen
Entschuldungsvolumens fr alle Bundeslnder vorzu-
nehmen. Anschließend werden mit Hilfe der landes-
spezifischen Kassenkredit-Vernderungen die Werte
zum 30.6.2018 berechnet (s. Tabelle 1). Fr NRW wer-
den weiterhin die gemeindescharfen Daten zugrunde
gelegt.
Fr die Bundesebene bedeutet dies, dass rd. 4,6 Mrd.
der aktuell rd. 45,7 Mrd. h Kassenkredite dem „regel-
gerechten“ Liquidittskredit zuzurechnen sind, der
nicht Gegenstand einer Entschuldungsaktion sein
msste und sollte, so dass 41,1 Mrd. h als Zielgrße ver-
bleiben.31) Fr NRW liegt das geschtzte notwendige
Entschuldungsvolumen bei rd. 24 Mrd. h.32)
Quelle: eigene Darstellung.
Fr Zwecke der Abschtzung werden fr alle 396
Stdte und Gemeinden die vierteljhrlichen Kassen-
28) Brand/Steinbrecher 2018, 6, Fußnote 31, schlagen als Grßen-
kreditbestnde 30.6.2015 – 30.6.2018, also 13 Werte
ordnung zur Abschtzung der „normalen“ Liquidittskredite
pro Kommune, als Grundlage genommen. Pro Kommu- 500 h pro Einwohner oder 5 % der Gesamtausgaben vor.
ne werden eine Trendlinie und die jeweiligen tatsch- 29) Kme das hier vorgestellte Modell zur Umsetzung, msste die
lichen Abweichungen von der Trendlinie ermittelt. Die jeweilige Landesverwaltung bzw. Kommunalaufsicht – ana-
log zum Vorgehen der „Hessenkasse“ – das Volumen der
Schwankungen um die Trendlinie beschreiben die
„unechten“ Liquidittskredite zum festgelegten Stichtag in
„echten“ unterjhrigen Liquidittskredite. Der letzte Einzelverhandlungen mit den jeweiligen Kommunen ermit-
Wert der Trendlinie – der errechnete Wert fr den teln.
30.6.2018 als Momentaufnahme – wird um die Ab- 30) Die Stadtstaaten (Berlin, Hamburg, Bremen) bleiben in der
hiesigen Betrachtung außen vor.
schtzung des „echten“ Liquidittskreditbestands ver- 31) S. Dieter, Schuldenschnitt mittels Hessenkasse. Lsung nur
ringert, um so den Sockel der Dauerfinanzierung (die fr Hessen oder Modell fr andere Lnder? In Jahrbuch fr
„unechten“ Liquidittskredite) zu ermitteln.29) Abbil- ffentliche Finanzen, I – 2018, 424. Dies belegt, dass der ge-
dung 1 zeigt fr die Kommune „Musterstadt“ das Vor- whlte Rechenweg zu einer plausiblen Abschtzung des not-
wendigen Entschuldungsvolumens fhrt.
gehen: Die durchgezogene Linie zeigt den Trend der 32) Durch eine Stichtagsregelung kann und sollte verhindert wer-
Liquidittskredit-Bestnde, der bundesweit nach un- den, dass Anreize fr einen unntigen Liquidittskreditauf-
ten zeigt, und mit den gestrichelten Linien die bau kurz vor einer Entschuldung gesetzt werden.6 ZKF 2019 Nr. 1 Busch, Entschuldung der Kommunen
Tabelle 1: geschtzte Entschuldungs-Volumina nach Flchenlndern33) (nach Abzug des Liquiditts-Sockels;
Hochrechnung vom 31.12.2016 auf 30.6.2018)
Bundesland Liquidi- regelkon- Entschul- Entschul- Delta 2018 Entschul- Landes-
tts- forme Li- dung in dung in zu 2016 dung Anteil
kredite in quiditt- Mio. l l/Ew. in % in Mio. l in %
Mio. l skr. in 2016 2018
2016 Mio. l
2016
Schleswig-Holstein 618 207 411 143 –24,0 % 312 0,8 %
Niedersachsen 2 379 558 1 820 229 –7,1 % 1 692 4,1 %
Nordrhein-Westfalen 27 185 1 685 25 500 1 425 –5,9 % 24 008 58,5 %
Hessen* 6 168 575 5 594 900 –8,5 % 5 119 12,5 %
Rheinland-Pfalz 6 441 408 6 033 1 484 –0,9 % 5 976 14,6 %
Baden-Wrttemberg 188 184 4 0 –1,9 % 4 0,0 %
Bayern 209 175 34 3 92,5 % 66 0,2 %
Saarland 2 155 112 2 043 2 050 –7,1 % 1 898 4,6 %
Brandenburg 767 116 651 261 –7,2 % 604 1,5 %
Mecklenburg-Vorp. 590 137 453 281 –23,4 % 347 0,8 %
Sachsen 122 103 19 5 21,6 % 23 0,1 %
Sachsen-Anhalt 1 323 245 1 078 500 –11,8 % 951 2,3 %
Thringen 138 81 57 26 –5,0 % 54 0,1 %
Flchenlnder 48 282 4 585 43 698 572 –6,9 % 41 054
*) Die „Hessenkasse“ meldet, dass sich das hessische Entschuldungsvolumen durch die rd. 200 Einzelverhandlungen mit den
betroffenen Kommunen von rd. 6 auf gut 5 Mrd. h reduziert habe – Tabelle 1 zeigt fr das Land Hessen einen Wert von
5,1 Mrd. h. Die Schtzung drfte also praxistauglich sein.
5. Konstruktion und Refinanzierung des Entschul- Ist der Bund beteiligt und in der Haftung, bekommt der
dungs-Fonds bundesweite Entschuldungs-Fonds die Bonitt der
Die „unechten“ Liquidittskredite, die der Dauerfi- Bundesrepublik Deutschland, so dass der anzusetzen-
nanzierung kommunaler Haushalte dienen, verbleiben de Zinssatz grßenordnungsmßig rd. 40 Basispunkte
in der kommunalen Bilanz. Es findet allerdings ein (0,4 %-Punkte) gnstiger 36) liegt, als wenn er auf Ln-
Glubigerwechsel statt: Anstelle der beteiligten exter- derebene angesiedelt wre. Mssten die betroffenen
nen Banken bernimmt nun der Entschuldungs-Fonds Kommunen diese Aufgabe allein stemmen, wrden
die Glubiger-Position gegenber den Kommunen und sie ca. 40 bis 60 Basispunkte teurer finanzieren als die
die Schuldnerposition gegenber den Banken. Auf Lnder.
Ebene des Entschuldungs-Fonds knnen anschließend
alle Darlehen bzgl. Glubiger, Zins- und Tilgungs-
strukturen etc. zusammengefasst und optimiert wer- 33) Als Liquidittskredite werden hier immer Kassenkredite, An-
den.34) leihen und sonstige Wertpapierschulden der Kommunen zu-
sammengefhrt – in Abgrenzung zu „Krediten“ in der
Die Tilgung der Kommunalkredite wird gemeinde- Nomenklatur von destatis, die ansonsten als „Kommunalkre-
dite“, „Investitionskredite“ oder „fundierte Schulden“ be-
scharf nachgehalten, so dass die Schulden in der je-
zeichnet werden. Fast alle Anleihen auf kommunaler Ebene
weiligen kommunalen Bilanz entsprechend dem Til- wurden zu Zwecken der Liquidittssicherung aufgenommen.
gungsfortschritt reduziert werden. Sollten einzelne 34) Die Stadt Iserlohn hat im Jahre 2010 ihren gesamten Kredit-
Kommunen die Anforderung, keine neuen Kassenkre- bestand in Form eines „Portfolio-Swaps“ umgeschuldet, um
das damals bereits „historisch gnstige“ Zinsniveau fr die
dite zur Dauerfinanzierung aufzunehmen, verletzen,
Zukunft zu sichern; s. Ratsbeschluss der Stadt Iserlohn v.
wre die Voraussetzung fr eine solidarische Entschul- 27.4.2010. Da die angestrebte Refinanzierung ber einen lan-
dung entfallen; die betreffende Kommune msste ihre gen Zeitraum erfolgen soll, wrde der Durchschnittszinssatz
Schulden erneut bedienen, also wieder selbst Zins und in einem Altschuldenfonds tendenziell hher sein als der ak-
tuell von den einzelnen Kommunen gezahlte Zinssatz. Ande-
Tilgung leisten.
rerseits erhlt der Altschuldenfonds eine erhhte Bonitt und
damit wiederum bessere Zinskonditionen.
Der gemeinsamen, untrennbaren Verantwortung fr 35) Eine Drittelung entspricht der gemeinsamen Verantwortung
die Entstehung der Kommunalverschuldung entspre- (s. Kapitel 2) und dem Vorschlag des Aktionsbndnisses „Fr
chend erscheint eine Drittelung35) der Finanzierungs- die Wrde unserer Stdte“; Konferenz am 4.5.2018 in Cuxha-
lasten angemessen; die Lnderanteile (Landes- und ven.
36) Vergleich endflliger Bundesanleihen mit 25 Jahren Restlauf-
Kommunalebene) ergeben sich aus dem Anteil des je- zeit mit entsprechenden Lnderanleihen; s. Deutsche Bun-
weiligen Landes an der Gesamt-Entschuldung (s. Ta- desbank, Reihe Kapitalmarkt-Statistik: Tgliche Zinsstruktur
belle 1; fr NRW sind es 57,8 %). am Rentenmarkt – brsennotierte Bundeswertpapiere.Busch, Entschuldung der Kommunen ZKF 2019 Nr. 1 7
Tabelle 2: Bund-Lnder-Kommunal-Beitrge zum Entschuldungs-Fonds (Mio. h)
Annuitt Bund Lnder Kom- NRW Bund Landes- Kom-
munen gesamt fr NRW ebene munen
NRW in NRW
mit Bund 1 626 540,5 540,5 540,5 948,3 316,1 350,0 282,2
mit KfW 1 669,0 556,3 556,3 556,3 976,0 325,3 350,0 300,7
ohne Bund/KfW 1 717,2 0,0 858,6 858,6 1 004,2 0,0 502,1 502,1
Zur Refinanzierung eines bundesweiten Fonds sieht lein durch Untersttzung des Bundes um jhrlich
das Grundgesetz verschiedene Instrumente vor 37), de- 96 Mio. h gesenkt werden kann.
ren Vor- und Nachteile noch zu diskutieren wren. Der
In Tabelle 2 wird unterstellt, dass das Land seinen An-
auf Bundesebene angesiedelte Fonds mit eigener
teil an der Strkungspakt-Finanzierung (jhrlich
Rechtspersnlichkeit knnte unmittelbar im Auftrag
350 Mio. h) ab 2021 weiterfhrt und zur Entschuldung
der Lnder und des Bundes von der Bundesfinanz-
einsetzt, weil ohne rechtzeitige Entschuldung die Zins-
agentur bewirtschaftet werden. Entsprechend der Zu-
wende die Erfolge des Strkungspakts wohl wieder
stndigkeit der Lnder fr ihre Kommunen ist der ad-
zunichtemachen wrde.
ministrative Aufwand zur Betreuung von mehreren
hundert Kommunen auf Lnderebene anzusiedeln – Diese Ergebnisse sind bemerkenswert – mussten Jun-
der Bundesfinanzagentur oblge das Schuldenmana- kernheinrich/Lenk im Jahre 2011 noch von rd. 4 Mrd. h
gement im engeren Sinne. jhrlich42) ausgehen, die zur Schließung der aktuellen
Alternativ knnten Bund und Lnder auch die Kredit- Finanzierungslcke und zur Halbierung der kommu-
anstalt fr Wiederaufbau (KfW) mit dieser Aufgabe be- nalen Liquidittskredite in Nordrhein-Westfalen inner-
trauen und entsprechend mit zustzlichen Finanzmit- halb von 10 Jahren erforderlich gewesen wren. Dras-
teln ausstatten; die Refinanzierungskonditionen der tisch niedrigere Zinsstze spielen fr das aktuelle
KfW liegen nur etwa 20 Basispunkte schlechter als Ergebnis eine große Rolle, vor allem aber auch die un-
die des Bundes selbst. terstellt niedrigere strukturelle Lcke aufgrund der
gnstigen konjunkturellen Bedingungen und der ln-
Falls sich diese Lsungswege als politisch nicht um- gere Tilgungszeitraum.
setzbar erweisen sollten, knnte der Bund ersatzweise
auch seinen Anteil an den Kosten der Unterkunft ent- Der Zeithorizont fr die Lsung des in einer Generati-
sprechend erhhen und damit indirekt die hochver- on aufgewachsenen Problems sollte und knnte eben-
schuldeten Kommunen entlasteten;38) allerdings streut falls einen Generationen-Zeitraum umfassen – vorge-
dieser Entlastungsweg weit strker als die direkte Ent-
37) Zur Verfgung stehen grundstzlich das Konzept einer
schuldung.39) Hinzukommen msste dann eine Garan- Gemeinschaftsaufgabe nach Art. 91a Abs. 2 GG (s. Deutscher
tieerklrung des Bundes fr den Entschuldungsfonds Stdtetag, Stadtfinanzen 2018. Schlaglichter, Kln 2018, 19;
auf Landesebene, um die gnstigeren Refinanzie- Junkernheinrich/Micosatt, Kommunale Liquidittskredite:
rungskonditionen erreichen zu knnen. Notwendigkeit und Optionen einer Problemlsung, in Jahr-
buch fr ffentliche Finanzen 2-2018, 217) oder Finanzhilfen
Die Hessenkasse meldet einen Durchschnitts-Zinssatz im Rahmen des Art. 104c GG analog der Finanzierung der
von 1,523 % mit Laufzeiten zwischen 10 und 30 Jah- kommunalen Bildungs-Infrastruktur. Auf Bundesebene sind
weitere Grundgesetz-nderungen fr den Digitalpakt Schu-
ren. Brsennotierte endfllige Bundeswertpapiere mit le, den sozialen Wohnungsbau und den ffentlichen Perso-
knapp 25 Jahren Restlaufzeit liegen aktuell bei 1,05 % nennahverkehr geplant.
(19.11.2018) – dies entspricht dem Zinssatz fr ein 38) Der Hchstsatz, mit der Bund hier mitfinanzieren darf,
30-jhriges Annuittendarlehen.40) Im Weiteren wird liegt trotz eines Bundesratsbeschlusses v. 6.7.2018, BR-
Drucks. 165/18, immer noch bei 50 %. Eine Erhhung ginge
mit dem hessischen Zinssatz als Orientierungsgrße einher mit dem bergang zur Bundesauftragsverwaltung, die
weitergerechnet. dann zu akzeptieren wre.
39) Die Korrelation zwischen den Kosten der Unterkunft, hier ge-
Analog der Finanzierung der Hessenkasse, aber mit messen an der Zahl der Bedarfsgemeinschaften pro TE, und
den besseren Konditionen des Bundes, mssten Bund, der Hhe der Liquidittskredite liegt fr NRW bei nur 55 % –
Lnder und Gemeinden ber 30 Jahr rd. 1,6 Mrd. h es gibt etliche Kommunen, die hohen sozialen Belastungen
jhrlich (s. Tabelle 2) aufbringen, also bei einer Dritte- ausgesetzt sind, dies aber mit ihrer Finanzkraft hinreichend
kompensieren knnen.
lung rd. 540 Mio. h durch den Bund, anteilig gut 40) Deutsche Bundesbank, Reihe Kapitalmarkt-Statistik: Tgli-
630 Mio. h durch das Land Nordrhein-Westfalen che Zinsstruktur am Rentenmarkt – brsennotierte Bundes-
(58,5 %).41) Finanziert die Kreditanstalt fr Wiederauf- wertpapiere. Bei einem Zinssatz von 1,5 % entspricht die Ka-
bau (KfW), wird es etwas teurer. Die Finanzierung ei- pitalbindung eines endflligen Bundeswertpapiers mit 24,38
Jahren Restlaufzeit der eines Annuittendarlehens mit 30
nes Entschuldungs-Fonds msste grundstzlich nicht Jahren.
risikoaverser sein als die Finanzierung der Bundes- 41) Die Rechnung geht von einem Zinssatz von 1,523 % und einer
schuld insgesamt (Bundesfinanzagentur) – weniger anfnglichen Tilgung von 2,65 % aus; die Endtilgung erfolgt
langfristige Zinssicherungen knnten hier weitere fi- nach 30 Jahren. Es handelt sich um ein „kollektives Annuit-
tendarlehen“, s. Hessischer Stdtetag, Kassenkreditabbau
nanzielle Spielrume schaffen. durch die Hessenkasse, ein Modell fr NRW? Stellungnahme
Ohne Beteiligung des Bundes wren auf NRW-Ebene Nr. 17/518 zur Anhrung im Landtag NRW am 20.4.2018, 3.
42) Es wird ein Gesamtbetrag von 42,1 Mrd. h ber 10 Jahre be-
entsprechend 1 Mrd. h erforderlich, die vom Land und rechnet; s. Junkernheinrich/Lenk, Haushaltsausgleich und
den NRW-Kommunen zu schultern wren. Dies bedeu- Schuldenabbau – Konzept zur Rckgewinnung kommunaler
tet, dass die Zins- und Tilgungsleistung (Annuitt) al- Finanzautonomie im Land Nordrhein-Westfalen, 199.8 ZKF 2019 Nr. 1 Busch, Entschuldung der Kommunen
schlagen werden hier als Tilgungszeitraum 30 Jahre43), • Eine Entschuldung aus eigener Kraft ist fr die
aber auch Tilgungszeitrume von 20 bzw. 45 Jahren meisten Kommunen nicht realistisch, auch nicht un-
werden diskutiert.44) ter den aktuellen Rahmenbedingungen. Die be-
Lnder, die in den letzten Jahren bereits Vorleistungen frchtete Zinswende wrde die bisherigen Konsoli-
erbracht haben (lnderspezifische Entschuldungspro- dierungsanstrengungen stark gefhrden.
gramme,45) zuletzt die „Hessenkasse“) drfen jetzt
Zur Finanzierung eines Entschuldungs-Fonds auf Bun-
nicht „leer“ ausgehen – sie mssten so gestellt werden,
desebene msste der Bund jhrlich rd. 540 Mio. h bei-
als wrde ihr Entschuldungsprogramm neu beginnen.
tragen; das Land NRW und seine Kommunen wrden
gut 630 Mio. h als jhrliche Belastung stemmen. Wenn
6. Be- und Entlastungswirkungen am Beispiel NRWs das Land NRW seinen aktuellen Beitrag fr den Str-
Im Falle des gemeinsamen Entschuldungsfonds von kungspakt NRW, der Ende 2020 ausluft, um 40 Mio. h
Bund und Lndern ist bundesweit ein jhrlicher Schul- leicht aufstocken und zur Entschuldung einsetzen wr-
dendienst von 1,6 Mrd. h zu refinanzieren; davon ent- de, blieben fr die kommunale Ebene in NRW noch
fallen 58,5 % auf NRW (s. Tabelle 2). Bei einer Finan- 240 Mio. h jhrlich, die ber die aktuelle Zinsersparnis
zierung ber die Kreditanstalt fr Wiederaufbau liegt refinanziert werden knnten.
die jhrliche Belastung fr Landes- und Kommu-
nal-Ebene NRW zusammen rd. 20 Mio. h hher – diese Finanziert der Bund mit, sind die erforderlichen jhrli-
Variante wird im Weiteren nicht detailliert, da die Un- chen finanziellen Grßenordnungen recht berschau-
terschiede recht gering sind. bar – die Dimension ergibt sich aus dem Aspekt, dass
die Entschuldung als Generationen-Projekt ber
Das Land NRW hat zur Strkungspakt-Finanzierung seit 30 Jahre angelegt ist. Aus Bundessicht entspricht die
2011 350 Mio. h jhrlich aufgebracht; da die Finanzie- Mitfinanzierung eines Entschuldungs-Fonds der Auf-
rung des Entschuldungsfonds eine Weiterfhrung dieser gabe, die aktuell sich verschrfenden bundesweiten
Aufgabe auf hherem Niveau darstellt, wird hier auch Disparitten aufgrund unterschiedlicher Wirtschafts-
weiterhin von 350 Mio. h Landesmitteln ausgegangen. strukturen und Globalisierungsgewinnen/-verlusten
Wird dieser Beitrag um weitere 42,2 Mio. h erhht, ge- zu bekmpfen und damit zur Wiederherstellung der
lingt die Refinanzierung der fehlenden 240 Mio. h allein Gleichwertigkeit von Lebensverhltnissen beizutra-
ber die Abschpfung der kommunalen Zinsersparnis46) gen. Der Beitrag sollte mglichst direkt zur Fondsfi-
(1 % von 24 Mrd. h pro Jahr); Be- und Entlastungen he- nanzierung und Bonittssicherung geleistet werden;
ben sich in der aktuellen Situation auf. Damit kann eine ersatzweise knnte er auch in einer betragsgleichen
wichtige Vorgabe eingehalten werden, dass nmlich die zustzlichen (ber die 50 % hinausgehenden) Entlas-
Entschuldung den Konsolidierungsprozess insbeson- tung bei den Kosten der Unterkunft und einer Garan-
dere in den bereits in den letzten Jahren zu harten tieerklrung fr den Entschuldungsfonds bestehen.
Konsolidierungsmaßnahmen gezwungenen Strkungs-
pakt-Kommunen nicht weiter belasten darf. Sollte eine Bundesbeteiligung am Entschuldungs-
Bliebe es jedoch bei 350 Mio. h von der Landesebene Fonds nicht erreichbar sein, stellt sich die Aufgabe fr
oder wrde sich der Bund einer Mitfinanzierung ber- das Land NRW allein erheblich schwieriger dar. Falls
haupt entziehen, wren weitere kommunale Finanzie- die Landesebene nicht mehr als 500 Mio. h jhrlich auf-
rungsbeitrge unverzichtbar, die den o.g. Konsolidie- bringen kann, wrden kommunale Zinsersparnisse und
rungsprozess nicht gefhrden drfen. Hier kommen eine um 20 % erhhte Solidarittsumlage zur Refinan-
eine Solidarittsumlage bei den dauerhaft abundanten zierung nicht ausreichen. Sollen die Strkungs-
Kommunen und/oder eine Solidarumlage pro Einwoh- pakt-Kommunen nicht weiter belastet werden, msste
ner in Betracht. Ohne Bundesbeteiligung mssten die- ein zustzlicher Pro-Kopf-Solidarbeitrag aller Kommu-
se Beitrge auf ein Niveau von 10 bis 15 h pro Einwoh- nen eingefhrt werden. Sprbar werden die Vorteile
ner steigen – eine sicherlich kaum zu bewltigende der Entschuldung erst, wenn die Zinswende eintritt.
Zusatz-Belastung fr die kommunale Familie.47)
Angesichts der Chancen, die die aktuell gut laufende
Beim zu erwartenden Zinsanstieg zeigt sich der Vorteil
Konjunktur und der ußerst liquide Kreditmarkt bie-
einer rechtzeitigen Entschuldung: Die „fiktive“ Entlas-
ten, und der Risiken, die sich aus anstehenden Zinsni-
tung bei einem Zinsanstieg um z.B. 2 %-Punkte liegt
veau-Steigerungen zwangslufig ergeben, erscheint
bei 58 h pro Einwohner bei den Strkungspakt-Kom-
die Entschuldung zum „Neustart“ allerdings auch
munen, bei 68 h fr die am hchsten verschuldeten
dann nicht nur gerechtfertigt, sondern auch dringend
Kommunen. Hieran lsst sich – umgekehrt – auch das
geboten.
Ausmaß der drohenden Belastungen erkennen, sollte
eine Entschuldung nicht gelingen. 43) S. „Hessenkasse-Gesetz“ v. 25.4.2018.
44) Der Tilgungszeitraum von 45 Jahren wird aktuell bei der Ent-
schuldung der Saarlndischen Kommunen betrachtet.
7. Fazit 45) In Rheinland-Pfalz wurde 2013 ein kommunaler Entschul-
Die Mitwirkung von Bund und Lndern an einer kom- dungsfonds aufgelegt, der aber 2015 noch nicht zu einer Net-
munalen Altschulden-Tilgung zum aktuellen Zeit- to-Tilgung bei den betroffenen Kommunen gefhrt hatte. S.
Landesrechnungshof Rheinland-Pfalz: Kommunalbericht
punkt hat durchgreifende Vorteile: 2015, 6.
• Das immer noch extrem niedrige Zinsniveau lsst 46) Der Entschuldungsfonds leistet Zins- und Tilgungs-Zahlun-
gen; konkret entlastet werden die Kommunen aber zunchst
die Entschuldung jetzt so preiswert werden wie nur von der Zinslast – die ber 30 Jahre zu leistende Entschul-
wohl nie wieder. dung kommt bei der Refinanzierung hinzu.
47) Varianten der kommunalen Refinanzierung werden im aus-
• Durch die Bonitt von Bund und Lndern sinken die fhrlichen Gutachten zum „Neustart“ erlutert (Anforderung
zu zahlenden Zinsen weiter. unter manfred.busch@rub.de).ZKF-Praxisfall ZKF 2019 Nr. 1 9
ZKF-Praxisfall
Bedarf es zur Umfirmierung einer kommunalen Beteiligungsgesellschaft in der
Rechtsform der GmbH eines vorherigen Ratsbeschlusses?
Stdtischer Rechtsdirektor Norbert Meier, Essen1)
1. Ausgangsfall durch Verabschiedung des Gesellschaftsvertrages den
Zur Verdeutlichung der angesprochenen Problematik Namen der Gesellschaft inkludierend mit beschlossen
soll von folgendem Beispielsfall ausgegangen werden: hat.
Die gemeinntzige „GkAK Gesellschaft fr kulturelle Bei kommunalen Unternehmen wie der „GkAG“ ist
Angelegenheiten und Kulturfrderung mbH“ (nach- vielfach die vorausgehende Steuerung bzw. eine Rck-
folgend „GkAK“), ist eine 100 %-ige Tochtergesell- kopplung mit den dortigen politisch verantwortlichen
schaft der Stadt S. Sie ist u.a. Betreiberin des Theaters Organen notwendig. Insbesondere im § 108 Abs. 6 GO
und der Volkshochschule. In den letzten Jahren ist es NRW werden explizit Ratsvorbehalte normiert. § 108
in verstrktem Maße zu Irritationen gekommen, weil Abs. 6 Buchst. b GO NRW sieht vor, dass Vertreter der
z.B. die Bezeichnung „GkAK“ weggelassen oder als Gemeinde in einer Gesellschaft, an der Gemeinden,
Abkrzung empfunden und in Klammern hinten ange- Gemeindeverbnde oder Zweckverbnde unmittelbar
stellt wurde. Im Sprachgebrauch ist die Gesellschaft oder mittelbar mit mehr als 25 vom Hundert beteiligt
allgemein als die „GkAK“ bekannt. Vor diesem Hinter- sind, einem Beschluss der Gesellschaft u.a. zu einer
grund mchte die Geschftsfhrung eine Umfirmie- wesentlichen nderung des Gesellschaftszwecks oder
rung dahingehend durchfhren, dass die Gesellschaft sonstiger wesentlicher nderungen des Gesellschafts-
zuknftig nur noch als „GkAK gGmbH“ bezeichnet vertrages nur nach vorheriger Entscheidung des Rates
wird. Diese Absicht soll durch nderung des Firmen- zustimmen drfen. Gem. § 113 Abs. 1 GO NRW sind
namens im Gesellschaftsvertrag umgesetzt werden. In die Vertreter der Gemeinde in Beirten, Ausschssen,
diesem ist des Weiteren bestimmt, dass die nderung Gesellschafterversammlungen, Aufsichtsrten oder
des Gesellschaftsvertrages eines einstimmigen Be- entsprechenden Organen von juristischen Personen
schlusses der Gesellschafterversammlung nach vorhe- oder Personenvereinigungen, an denen die Gemeinde
rigem Empfehlungsbeschluss des fakultativen Auf- unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist, an die Be-
sichtsrates bedarf. Bedrfen die Vertreter der Stadt S schlsse des Rates und seiner Ausschsse gebunden.
in den v.g. Gremien vor der dortigen Abstimmung zu- § 108 Abs. 6 Buchst. b GO NRW korrespondiert zudem
stzlich noch eines Ratsbeschlusses? mit § 115 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a GO NRW, der maß-
geblichen Norm zur Einbeziehung der Kommunalauf-
2. Rechtliche Wrdigung sicht im Wege des Anzeigeverfahrens.
2.1 Maßgebliche Bestimmungen des GmbHG
2.3 Zum Begriff der „wesentlichen nderung“ des
Gesellschaftsrechtlich sind in den §§ 53, 54 GmbHG Gesellschaftsvertrages
die Form und das Verfahren der Satzungsnderung
Fraglich ist, ob es sich bei der Umfirmierung um eine
bestimmt. Die nderung erfolgt durch einen Beschluss
„wesentliche nderung“ des Gesellschaftsvertrages
der Gesellschafter. Dieser Beschluss muss notariell be-
handelt. In § 115 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a GO NRW sind,
urkundet werden und bedarf einer Mehrheit von drei
wie auch in § 108 Abs. 6 Buchst. b GO NRW, die Grn-
Vierteln der abgegebenen Stimmen (§ 53 Abs. 2
dung, die wesentliche Erweiterung einer Gesellschaft,
GmbHG); redaktionelle und formelle nderungen
eine wesentliche nderung des Gesellschaftszwecks
knnen ausnahmsweise auch ohne notarielle Beur-
oder sonstige wesentliche nderungen des Gesell-
kundung eingetragen werden. Eine inhaltliche nde-
schaftsvertrages als anzeigepflichtige Tatbestnde
rung des Gesellschaftsvertrages liegt u.a auch in der
aufgefhrt. Das Gesetz erlutert selbst nicht, was ge-
nderung der Firma der Gesellschaft. Bei der Umfir-
nau unter dem unbestimmten Rechtsbegriff der „we-
mierung bleiben die bisherige Rechtsstruktur sowie
sentlichen nderung“ des Gesellschaftsvertrages zu
die Rechtsform des Unternehmens bestehen. Wird die
verstehen ist. In der Gesetzesbegrndung wird bei-
Firma gendert, hat die neue Firmierung den von § 4
spielhaft auf die Erhhung einer gesellschaftsvertrag-
GmbHG aufgestellten Grundstzen ber die originre
lich verankerten Nachschusspflicht hingewiesen.3) Die
Firmierung zu gengen. In Einklang mit dem GmbHG
Prmisse der „wesentlichen nderung“ wird in einem
ist im Ausgangsfall im Gesellschaftsvertrag der
systematischen Zusammenhang zu betrachten sein,
„GkAK“ vorgesehen dass die nderung des Gesell-
sodass es sich um hnlich schwerwiegende, folgenrei-
schaftsvertrages der Beschlussfassung der Gesell-
che Entscheidungen wie die Grndung, wesentliche
schafterversammlung mit qualifizierter Mehrheit zuge-
Erweiterung oder wesentliche nderung des Gesell-
ordnet wird.
schaftszwecks handeln muss, da es nur dann verstnd-
2.2 Maßgebliche Bestimmungen der GO NRW2) 1) Der Autor ist als Finanzjustitiar im Rechtsamt der Stadt Essen
ttig.
Das Erfordernis eines vorherigen Ratsbeschlusses 2) Es wird die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zugrunde ge-
knnte sich dadurch ergeben, dass im Ausgangsfall legt.
der Rat der Stadt S bei der Grndung der Gesellschaft 3) LT-Drucks. 14/4981, 70.Sie können auch lesen
