GLEICHWERTIGE LEBENS VERHÄLTNISSE IN BAYERN - STUDIEN
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STUDIEN SIMON DUDEK UND ANDREAS KALLERT GLEICHWERTIGE LEBENSVERHÄLTNISSE IN BAYERN
SIMON DUDEK UND ANDREAS KALLERT
GLEICHWERTIGE
LEBENSVERHÄLTNISSE
IN BAYERN
Studie im Auftrag der Rosa-Luxemburg-Stiftung
SIMON DUDEK verfasst aktuell seine Dissertation zum Thema «Die Energiewende als Motor der Regionalentwicklung?». Seine Forschungsschwerpunkte sind critical geography und Regionalentwicklung. ANDREAS KALLERT ist Sozialwissenschaftler und beendete zuletzt seine Dissertation an der Universität Marburg zur Systemrelevanz im politischen Projekt der Bankenrettung während der Finanzkrise 2007 bis 2009 in Deutschland. Seine Forschungsschwerpunkte sind kritisch-materialistische Analysen und die politische Ökonomie der Finanzmärkte. IMPRESSUM STUDIEN 2/2017 (2., korrigierte Auflage) wird herausgegeben von der Rosa-Luxemburg-Stiftung V. i. S. d. P.: Ulrike Hempel Franz-Mehring-Platz 1 · 10243 Berlin · www.rosalux.de ISSN 2194-2242 · Redaktionsschluss: Dezember 2017 Lektorat: TEXT-ARBEIT, Berlin Layout/Herstellung: MediaService GmbH Druck und Kommunikation Gedruckt auf Circleoffset Premium White, 100 % Recycling
Inhalt INHALT Vorwort����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5 1 Gleichwertige Lebensverhältnisse – Verfassungsauftrag in Bayern������������������������������������������������������������������� 6 2 Forschungsstand����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8 2.1 Daseinsvorsorge und soziale Infrastruktur ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 8 2.2 Peripherisierung ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10 3 Zur quantitativen Analyse der Gleichwertigkeit in Bayern ������������������������������������������������������������������������������� 13 3.1 Operationalisierung ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13 3.2 Auswertung ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14 3.2.1 Abwanderung ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14 3.2.2 Abhängigkeit��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14 3.2.3 Abkopplung����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17 3.2.4 Zusammenfassung der Ergebnisse ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20 3.3 Zwischenfazit����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22 4 Analyse des Gleichwertigkeitsdiskurses���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24 4.1 Der «Cultural Political Economy»-Ansatz als methodische Grundlage����������������������������������������������������������� 24 4.2 Der Gleichwertigkeitsdiskurs in Bayern – eine Diskursanalyse ��������������������������������������������������������������������� 25 4.2.1 Wettbewerbsparadigma ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25 4.2.2 Chancengleichheitsparadigma ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26 4.2.3 Bayerische Leuchttürme ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27 5 Kritik der bayerischen Struktur- und Regionalpolitik����������������������������������������������������������������������������������������� 28 5.1 Kommunaler Finanzausgleich����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 28 5.2 Strukturentwicklung – Landesentwicklungsplan ����������������������������������������������������������������������������������������� 29 5.3 Breitbandausbau und E-Government ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30 5.4 Nordbayern-Initiative ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31 5.5 Behördenverlagerungen������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31 6 Handlungsempfehlungen ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33 6.1 Polity: Strukturen in der Landesentwicklung überdenken����������������������������������������������������������������������������� 33 6.2 Politics: Räume öffentlicher Innovation statt Räume mit besonderem Handlungsbedarf ����������������������������� 34 6.3 Die Notwendigkeit von Mindeststandards als Voraussetzung für Gleichwertigkeit��������������������������������������� 34 6.4 Bayerns Hochschulen als Innovatoren der Daseinsvorsorge in ländlichen Räumen ������������������������������������� 36 6.5 Best-Practice-Beispiele der Daseinsvorsorge ����������������������������������������������������������������������������������������������� 37 6.5.1 Öffentlicher Personennahverkehr��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37 6.5.2 Mehrfunktionshäuser und Mehrgenerationenpraxen�������������������������������������������������������������������������������� 37 7 Soziale Infrastruktur statt gleiche Chancen für ungleiche Kommunen������������������������������������������������������������� 43 Literatur��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 44
Vorwort
VORWORT
Durch Volksentscheid in Bayern wurde zum 1. Janu- diesen Analysen und unterstützt durch Best-Practice-
ar 2014 die Förderung und Sicherung «gleichwerti- Beispiele gelangen die Autoren zu Handlungsempfeh-
ger Lebens- und Arbeitsverhältnisse in ganz Bayern, lungen für die bayerische Struktur- und Regionalpolitik.
in Stadt und Land» als Aufgabe des Staates und da- In seiner Regierungserklärung vom 27. November
mit der bayerischen Staatsregierung bestätigt. Bei der 2014 «Heimat Bayern 2020» formulierte der bayeri-
Umsetzung dieses Verfassungsziels stellt das Landes- sche Finanz- und Heimatminister Markus Söder, die
entwicklungsprogramm Bayern (LEP), das weiterhin eigentliche landespolitische Herausforderung liege
Gegenstand politischer Debatten ist und regelmäßige darin, «dass Bayern nicht dauerhaft ein Land der zwei
Fortschreibungen erfährt, ein wichtiges Instrument der Geschwindigkeiten» werde. Nun stellt sich die Frage,
Landesentwicklung und der Strukturpolitik dar. Das inwieweit das Handeln der bayerischen Staatsregie-
Ziel der Gleichwertigkeit der Lebens- und Arbeitsver- rung das Land dem hier formulierten Ziel der Staatsre-
hältnisse bezieht sich dabei auf eine ganze Reihe von gierung und also dem Verfassungsauftrag näherbringt.
Dimensionen der öffentlichen Regulierung, auf Fragen Simon Dudek und Andreas Kallert ziehen in ihrer Stu-
der Verteilung, der demografischen Entwicklung, der die ein eher skeptisches Fazit: In der Fortentwicklung
regionalen Struktur- und Infrastrukturentwicklung. des Landesentwicklungsplans erkennen sie eher eine
Nicht wenige Indikatoren zeigen an, dass die Le- Verschärfung des interkommunalen Wettbewerbs und
bens- und Arbeitsverhältnisse im Freistaat noch weit konstatieren, es fehle der Staatsregierung weiterhin
von jener nunmehr verfassungsmäßig gebotenen und der politische Wille für eine grundlegende Kehrtwende.
gewünschten Gleichwertigkeit entfernt sind. Die Un- Für die Rosa-Luxemburg-Stiftung als Herausgebe-
tersuchung der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnis- rin ist die Veröffentlichung der vorliegenden Studie mit
se in Bayern muss ihren Ausgangspunkt in der Ana- der Hoffnung verknüpft, einen Beitrag zu Diskussionen
lyse des Gleichwertigkeitsdiskurses finden. Erst im um die weitere Entwicklung der Regional- und Struk-
Anschluss daran und aufbauend darauf können aus- turpolitik in Bayern zu leisten. Das von den Autoren
gewählte Aspekte der Struktur- und Regionalpolitik benannte Erfordernis, «den Staat in die Pflicht zu neh-
im Freistaat Bayern genauer beleuchtet werden. Zu men, anstatt weiter auf Privatisierung und Deregulie-
jenen Aspekten gehören das Instrument des kommu- rung zu setzen», ist eines, das sich an alle politischen
nalen Finanzausgleichs sowie die Strukturentwicklung Kräfte in Bayern richtet.
durch den bayerischen Entwicklungsplan. Des Weite-
ren werden die Unterstützung des Breitbandausbaus, Andreas Thomsen
die Beförderung von E-Government-Ansätzen und der Rosa-Luxemburg-Stiftung
Prozess der Behördenverlagerungen betrachtet. Aus Bereich Bundesweite Arbeit
5
Gleichwertige Lebensverhältnisse – Verfassungsauftrag in Bayern
1 GLEICHWERTIGE LEBENSVERHÄLTNISSE –
VERFASSUNGSAUFTRAG IN BAYERN
«Der Umzug eines Ministeriums ist ein starkes Signal für Zukunftsoption mehr dar, sodass vielen ein Wegzug
Franken und eine historische Entscheidung für ganz Bay- aus den Orten der eigenen Kindheit und Jugend un-
ern. Damit setzen wir wichtige, strukturelle Impulse für den vermeidbar erscheint. Die mittel- und unmittelbaren
gesamten nordbayerischen Raum. Chancen im ganzen Folgen für die betroffenen Gemeinden, (Klein-)Städte
Land – dafür steht unsere Heimatstrategie, die bis zum Jahr und Regionen sind bekannt: Alterung, Ärztemangel,
2025 umgesetzt werden soll.» Schrumpfung, Rückbau der (sozialen) Infrastrukturen,
Melanie Huml, Bayerische Gesundheitsministerin, Peripherisierung. Hier entsteht für die betroffenen Ge-
1.8.2016 meinden ein Problem, dem sich der Staat annehmen
Mitte 2016 hat das Bayerische Kabinett die Verla- muss, um der im Grundgesetz verankerten Forderung
gerung des Staatsministeriums für Gesundheit und nach einer «Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in
Pflege von München nach Nürnberg beschlossen. allen Regionen Deutschlands» (Art. 72 Abs. 2 GG) ge-
Rund 250 öffentliche Arbeitsplätze sollen demnach recht zu werden. Auch in Bayern wurde die «Gleich-
im Rahmen der «Heimatstrategie» zukünftig in der wertigkeit der Lebensverhältnisse in Stadt und Land»
fränkischen Metropole angesiedelt werden, um da- mit dem Volksentscheid vom 15. September 2013 zum
mit dem verfassungsrechtlichen Ziel – gleichwertige Staatsziel mit Verfassungsrang erhoben. Wie in die-
Lebens- und Arbeitsverhältnisse in ganz Bayern her- ser Studie an späterer Stelle gezeigt werden soll (siehe
zustellen – einen weiteren Schritt näher zu kommen. Kap. 4) sieht der Gleichwertigkeitsdiskurs keinesfalls
Behördenverlagerungen sind dabei ein wesentlicher vor, für identische Lebensbedingungen in Waging und
Pfeiler der struktur- und regionalpolitischen Strategie Wegscheid oder Bogen und Bogenhausen zu sorgen.
des Freistaats. Auch wenn die geplante Verlagerung Jedoch wird dem Freistaat sehr wohl aufgetragen, di-
des Staatsministeriums einen beachtlichen und durch- vergierende Entwicklungsdynamiken zu regulieren,
aus sinnvollen Schritt auf dem Weg zu gleichwertigen sodass sich die Schere zwischen Stadt und Land nicht
Lebensverhältnissen darstellt, lassen sich anhand die- noch weiter öffnet.
ses Beispiels auch problematische Konsequenzen Die Ratschläge von wissenschaftlicher Seite an die
derartiger strukturpolitischer Entscheidungen aufzei- Politik, wie mit der Entwicklungsschwäche (vor allem)
gen: Zum einen hat sich die bayerische Regierung ent- ländlich-peripherer Regionen umzugehen sei, sind da-
schieden, auf Zwangsversetzungen von BeamtInnen bei ebenso zahlreich wie unterschiedlich. In der Lite-
und MitarbeiterInnen zu verzichten, obwohl sich zu- ratur der vergangenen Jahre reichen diese Vorschläge
letzt 223 von 241 Betroffenen in einer geheimen Ab- von der verstärkten Alimentation (Danielzyk 1998) über
stimmung gegen den Umzug ausgesprochen haben die Ansiedlung von Innovatoren, sogenannten Raum-
(Nürnberger Nachrichten, 16.9.2016). Zum anderen pionieren, die aus verlassenen Landstrichen Laborato-
werden Mehrkosten in Millionenhöhe erwartet: Für das rien nachhaltiger Entwicklung machen (vgl. Faber/Os-
augenblickliche Ministeriumsgebäude in München walt 2013) bis hin zur Empfehlung des Berlin-Instituts
werden bis 2024 jährlich rund 1,5 Millionen Euro Miete (2009), weitere Förderungen einzustellen und diesen
fällig – zusätzlich zu der künftigen Miete in Nürnberg. Regionen bestenfalls «Sterbehilfe zu leisten». In der
Überdies wurden in einer Stellungnahme gar verfas- politischen Sphäre stoßen alle drei genannten Vor-
sungsrechtliche Bedenken laut, wonach die Staatsmi- schläge auf wenig Gegenliebe: Ungern akzeptiert man
nisterInnen mit Verweis auf die Bayerische Verfassung es, Teile des Freistaats aufgeben zu müssen, setzt auf
(§ 43 BayVerf) ihren Dienstsitz am Sitz der Staatsregie- kreative Experimente – den Raumpionieransatz (mit
rung zu nehmen hätten, um etwa in Krisensituationen mehr als unsicherem Ausgang) – oder tätigt Ausgaben,
eine effektive Kommunikation zwischen Landtag und die von vornherein als wirtschaftlich unrentabel abge-
Staatsregierung sicherstellen zu können (Süddeutsche schrieben werden müssen. Die Konsequenz ist ein po-
Zeitung, 26.10.2016). litisches Klein-Klein, das eine Antwort auf die Frage,
Diese nur knapp umrissenen unterschiedlichen Fa- wie die Zukunft ländlicher Räume aussehen kann und
cetten konkreter strukturpolitischer Maßnahmen müs- soll, nur vertagt.
sen zudem vor dem Hintergrund des grundsätzlichen Die Regierungserklärung «Heimat Bayern 2020»
Wandels des Verhältnisses zwischen Stadt und Land des bayerischen Heimat- und Finanzministers Söder
in Deutschland gesehen werden: Viele Städte reüssie- bringt die Landesentwicklungsplanung der bayeri-
ren mit hohen Zuwanderungsraten – ob nun Metropo- schen Staatsregierung auf die Formel «Aktivieren statt
len wie Berlin, Hamburg, München und Stuttgart oder Alimentieren». Wir erkennen in dieser Entwicklungs-
kleinere Städte wie Würzburg, Freiburg, Jena oder In- planung sehr wohl das Potenzial, den Freistaat Bayern
golstadt. Doch wo es Gewinner gibt – wenn auch zu- wirtschaftlich «in der Champions League» (Edmund
nächst nur im Hinblick auf die Einwohnerzahl –, da Stoiber) zu halten. Allerdings birgt eine solche Leucht-
muss es auch Verlierer geben. Ländliche Räume stel- turmpolitik die Gefahr, diesen Erfolg auf Kosten ihrer
len vor allem für junge Menschen zunehmend keine BürgerInnen erzielen zu wollen. «Wo es der Wirtschaft
6
Gleichwertige Lebensverhältnisse – Verfassungsauftrag in Bayern
gut geht, geht es den Menschen gut» – in Anbetracht wicklungsplan, Breitbandausbau, Nordbayerninitiative
selektiver Unternehmensansiedlungen bedeutet das: und Behördenverlagerung (Kap. 5.1–5.5).
Der Staat ist gefordert, wo es sich für die Privatwirt- Im sechsten Kapitel formulieren wir Alternativen zur
schaft nicht lohnt. gegenwärtigen Regional- und Strukturpolitik der bay-
Unser Ansatz geht daher in eine andere Richtung. erischen Staatsregierung. Im Hinblick auf den institu-
Wir nehmen die Daseinsvorsorge als ein für das hohe tionellen Aufbau der Landesentwicklung betonen wir
Wohlstandsniveau Bayerns angemessenes Minimum die Bedeutung regionaler Planungsverbände (Kap.
staatlicher Wohlfahrtspolitik in den Fokus unserer 6.1). Dem «Aktivieren statt Alimentieren»-Paradigma
Überlegungen. Eine flächendeckende und ausreichen- wollen wir ein Konzept des intelligenten staatlichen
de Daseinsvorsorge, so die Leitthese, muss die Grund- Handelns in der Daseinsvorsorge entgegensetzen.
lage jeder Regionalentwicklung sein (ARL 2016). Un- Im Gegensatz zum sogenannten Raumpionieransatz
sere Studie zur Regional- und Strukturpolitik in Bayern dienen Begriffe wie «innovativ» oder «intelligent» da-
soll in einem ersten Kapitel einen Überblick über wis- bei nicht als Chiffren für den Rückzug des Staates aus
senschaftliche Annäherungen an dieses Thema liefern der Fläche. Maßgeblich dafür ist, dass der Staat eben
(Kap. 2) und das Konzept einer sozialen Infrastruktur nicht die Zivilgesellschaft in die Pflicht nimmt, sondern
diskutieren (Kap. 2.1). Dabei gilt es, in das gewandelte selbst als «Innovator» in Regionen mit erhöhtem För-
Verständnis der Begriffe «Gleichwertigkeit» und «Da- derbedarf auftritt (Kap. 6.2). Notwendig hierfür ist eine
seinsvorsorge» in einen breiteren gesellschaftlichen Definition von Mindeststandards zur Sicherung der Da-
Rahmen einzuführen. Daran anschließend (Kap. 2.2) seinsvorsorge in schrumpfenden Regionen (Kap. 6.3).
werden die maßgeblichen Probleme sozioökonomisch Der Staat kann durch kluges Handeln sehr wohl eine
abgehängter Orte dargestellt. Wir orientieren uns da- ausreichende und lebensfreundliche Daseinsvorsor-
bei an Kühns Konzept der «Peripherisierung» (Kühn ge in ländlich-peripheren Räumen garantieren und ein
2016), das Prozesse der «Schrumpfung» und «Alte- Umfeld für wirtschaftliches Wachstum schaffen (Kap.
rung» analytisch greifbar macht. 6.4). Den Abschluss der Studie bildet ein knappes Fazit
In einem dritten Kapitel arbeiten wir mittels einer (Kap. 7), dem sogenannte Best-Practice-Modelle der
quantitativen Analyse raumbezogener und sozioöko- Daseinsvorsorge in ländlichen Räumen, die wir in ge-
nomischer Daten einige bedeutende regionale Dispari- botener Kürze andiskutieren, vorangestellt sind.
täten Bayerns heraus. Hierzu greifen wir nochmals auf Wir möchten mit dieser Studie Handlungsoptionen
Kühns Analyserahmen der Peripherisierung zurück und für die bayerische Regionalpolitik im Allgemeinen und
operationalisieren (Kap. 3.1) dessen Teilaspekte «Ab- die Arbeit der Enquetekommission «Gleichwertige
wanderung», «Abhängigkeit» und «Abkopplung» an- Lebensverhältnisse in ganz Bayern» des Bayerischen
hand von Datenmaterial des Bundesinstituts für Bau-, Landtags formulieren. Gleichwohl stellt diese Studie
Stadt- und Raumforschung (BBSR), bereitgestellt über primär eine Anregung zur Diskussion dar. Sie soll zum
das Online-Portal INKAR. In einer kurzen Auswertung einen dazu auffordern, die Debatte um «Gleichwertige
(Kap. 3.2) zeigen wir anhand geeigneten Kartenmateri- Lebensverhältnisse» um die Dimension der Daseins-
als die Gewinner und Verlierer der gegenwärtigen Regi- vorsorge zu erweitern und diese nicht nur als Nebenef-
onal- und Strukturpolitik in Bayern auf und leiten daraus fekt ökonomischer Revitalisierung zu verstehen. Zum
in einem kurzen Zwischenfazit (Kap. 3.3) die grundle- anderen soll diese Studie potenzielle Forschungsfel-
genden Disparitätsmerkmale «Nord/Süd», «Zentrum/ der aufzeigen, die im Kontext der Regionalentwicklung
Peripherie» und «Anbindung/keine Anbindung» ab. noch nicht ausreichend untersucht worden sind. Ein
Mit dem vierten Kapitel rücken wir die gegenwärtige Beispiel ist die Langzeitwirkung der Ansiedlung von
bayerische Regional- und Strukturpolitik in den Fokus Hochschulen in ländlichen Räumen – insbesondere
unserer Studie. Zunächst (Kap. 4) gehen wir dabei auf mit Blick auf die Entwicklung kreativer Branchen und
den Gleichwertigkeitsdiskurs in Bayern ein. Hierzu grei- wissensintensiver Industrien.
fen wir auf den «Cultural Political Economy»-Ansatz der Im Rahmen unserer Studie standen uns eine Reihe
Lancaster School of Sociology zurück (Kap. 4.1). Ins- von ExpertInnen Rede und Antwort. Ihren Erfahrungen
besondere die Bedeutung von economic imaginaries aus erster Hand ist es zu verdanken, dass diese Studie
für die Landesentwicklungsplanung soll dabei heraus- die nötige Rückbindung an die Lebensrealität der Bür-
gearbeitet werden. Die Kritische Diskursanalyse (Jä- gerInnen in Bayern nicht aus den Augen verliert. Dan-
ger 2013) von Mitteilungen (z. B. «Heimatstrategie», ken möchten wir Thomas Zwingel, Erster Bürgermeister
Pressemitteilungen) des bayerischen Finanz- und Hei- der Stadt Zirndorf und Zweiter Vizepräsident des Bay-
matministeriums (Kap. 4.2) zeigt deutlich ein economic erischen Gemeindetages, Karl Augustin, Bürgermeister
imaginary neoliberaler Ausprägung auf, das die bayeri- der Gemeinde Wettringen, Sabine Wilke, Geschäftsfüh-
sche Regionalpolitik strukturiert. rerin des Vereins für Regionalentwicklung Werra-Meiß-
Das fünfte Kapitel setzt sich kritisch mit der aktuel- ner e. V. und Peter Friemelt, Geschäftsführer und Patien-
len Regional- und Strukturpolitik in Bayern auseinan- tenberater im Gesundheitsladen München e. V.
der. Wir orientieren uns dabei an den fünf Säulen der Persönlich bedanken wir uns bei Claudia Hefner, oh-
sogenannten Heimatstrategie der bayerischen Staats- ne deren unermüdliche Unterstützung die Studie nicht
regierung: kommunaler Finanzausgleich, Landesent- in dieser Form vorliegen würde.
7Forschungsstand
2 FORSCHUNGSSTAND
2.1 DASEINSVORSORGE UND muss, wird das Konzept zurzeit breit diskutiert. Der
SOZIALE INFRASTRUKTUR Status quo der heutigen Diskussionen ist das Ergeb-
Die Aufgabe der Daseinsvorsorge vonseiten der öffent- nis historisch gewachsener, spezifischer gesellschaft-
lichen Hand erfährt gegenwärtig große Aufmerksam- licher Kräfteverhältnisse, denen die Daseinsvorsorge
keit – wobei sich diese Aufmerksamkeit vor allem auf unterliegt. Sie befindet sich in einem stetigen Wandel,
interessierte und betroffene AkteurInnen beschränkt in dem sich soziale Auseinandersetzungen und Aus-
und der Begriff Daseinsvorsorge in der Bevölkerung handlungsprozesse um die öffentliche Infrastruktur
weitgehend unbekannt ist (Fahrenkrug 2010: 3). Häu- zwischen den verschiedenen Akteuren materialisieren
fig wird dieser Bedeutungszuwachs damit begründet, (Kersten et al. 2012: 62).
dass die Kommunen unter Rückgriff auf demografi- Die räumliche Dimension der Daseinsvorsorge
sche Argumente sowie vor dem Hintergrund begrenz- drückt sich insbesondere in der flächendeckenden
ter öffentlicher Mittel bestehende infrastrukturelle Bereitstellung von Infrastruktur aus – unabhängig da-
Bereiche der Daseinsvorsorge hinterfragen müssen von, ob es sich um den Bayerischen Wald, die Ucker-
(kritisch: Barlösius/Neu 2007: 86 ff.; Neu 2009: 83; mark oder die Rhön handelt. Die Daseinsvorsorge als
Kocks 2005). Bei dieser recht isolierten Erklärung bleibt konkrete Ausformung des Sozialstaatsprinzips (Art.
allerdings der Wandel der Vorstellungen staatlicher 20 Abs. 1 GG; Hösch 2000: 36) hat die «Herstellung
Aufgaben im neoliberalen Diskurs (oftmals als Rück- gleichwertiger Lebensverhältnisse» (Art. 72 Abs. 2 GG)
zug des Staates aus der Fläche bezeichnet) außen vor, zum Ziel, um den Menschen in allen Gebieten die glei-
der sich folgenreich auf den Verwirklichungshorizont che Versorgung mit denjenigen Gütern zu garantieren,
der Daseinsvorsorge auswirkt. Doch zunächst gilt es, die als eine solche Infrastrukturdienstleistung angese-
das Konzept Daseinsvorsorge vorzustellen und es an- hen werden (Barlösius/Neu 2007). Gerade hier setzt
schließend auf seine gegenwärtigen (diskursiven und nun die Problematik zunehmender Peripherisierung
strukturellen) Limitierungen sowie die Notwendigkeit und territorialer Disparitäten ein (siehe Kap. 3), die die
einer Repolitisierung zu untersuchen. Bereitstellung infrastruktureller Dienste zum Gegen-
Öffentliche Daseinsvorsorge wird zumeist in Re- stand von Diskussionen rund um Wirtschaftlichkeit,
kurrenz auf Forsthoff (1938) als derjenige Bereich der die Aufgabe bestimmter Regionen und den grund-
öffentlichen Verwaltung bezeichnet, in dem Versor- gesetzlichen Anspruch auf «Gleichwertigkeit» macht
gungsleistungen von allgemeinem Interesse bereitge- (Neu 2009).
stellt werden.1 Die Leistungen werden insbesondere Der Paradigmenwechsel von der «Gleichheit» zur
von den Kommunen als Angelegenheiten der örtli- «Gleichwertigkeit» von Lebensverhältnissen ist ge-
chen und überörtlichen Gemeinschaft erbracht. Der rahmt von einem Wandel des fordistischen Wohl-
Inhalt dieser infrastrukturellen Dienstleistungen ist je- fahrtsstaats hin zur neoliberalen Staatlichkeit (Candei-
doch nicht exakt bestimmbar, entsprechend existiert as 2009; Hirsch 2005). Letztere kommt konzeptionell
keine leistungsspezifische rechtliche Definition. Die insbesondere bei der Europäischen Kommission zum
Bandbreite der Näherungen reicht dabei von minima- Tragen. Dort bilden «Dienste von allgemeinem wirt-
listischen liberal-staatsfernen Vorstellungen («Die Zu- schaftlichen Interesse» den Kern der europäischen
gehörigkeit einer Aufgabe zur Daseinsvorsorge lässt Regulierung der staatlichen Daseinsvorsorge in der
sich danach bestimmen, ob bei ihrer Nichterfüllung die offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb (von
menschenwürdige Existenz einzelner Gemeindebür- Danwitz 2009). Statt einer umfassenden sozial-infra
ger gefährdet ist»; Hösch 2000: 116.) bis hin zu um- strukturellen Versorgung mit dem Ziel des Abbaus
fassenden Konzepten, die «wichtige Grundbedürfnis- von Ungleichheiten (Versorgungsstaat) steht nun ei-
se allen Menschen in rechtsverbindlich abgesicherter ne Auffassung von Staat im Vordergrund, die sich auf
Weise kostenlos oder zumindest kostengünstig zur Rahmensetzung und incentives, das heißt die Schaf-
Verfügung» (AG links-netz 2013: 12) stellen. In der Re- fung von Anreizen im Sinne von «Fördern & Fordern»,
gel wird die Versorgung mit Wasser, Energie, Woh- beschränkt. Im Gewährleistungsstaat erbringt nicht
nen, Informationstechnologie, Verkehr, Post, Müllent- mehr die öffentliche Verwaltung die Leistungen der
sorgung, Gesundheitsdiensten, Schulen, Altenpflege, Daseinsvorsorge, sondern überträgt diese Aufgaben
Kinderbetreuung, aber auch Kultur zur Daseinsvorsor- nach Möglichkeit auf private und/oder gemischte An-
ge gerechnet (Henneke 2009: 18; Kersten et al. 2015a). bieter und gewährleistet somit lediglich Grundfunk
Vorrangig werden diese Aufgaben von Kommunen tionen staatlicher Infrastruktur (Canzler/Knie 2009; Mi-
sowie anderen staatlichen Stellen erfüllt, aber zuneh- osga 2015: 15 ff.). Der über Ausschreibungsverfahren
mend auch von privaten Akteuren oder in Kooperation
zwischen privatem und öffentlichem Sektor – Stich-
1 Forsthoff, ein Schüler Carl Schmitts, war in seinen frühen Jahren bis in die 1930er
wort «Public-private-Partnership» (PPP) – organisiert. Jahre stark durch nationalsozialistische Ideen (besonders: «Der totale Staat» von
1933) geprägt, denen zufolge das Individuum in der Gemeinschaft aufgeht und ent-
Weil also vollkommen offen ist, in welchem Umfang sprechende individuelle Freiheiten zugunsten eines starken, vorsorgenden Staates
Daseinsvorsorge staatlicherseits erbracht werden aufgegeben werden müssen.
8Forschungsstand
erzeugte Wettbewerb in diesem ehemals staatlichen Schick 2015: 78; Barlösius/Neu 2007: 82 ff.) und sehr
Bereich soll die Kosten und Risiken für die öffentliche folgenreich sind: «In schrumpfenden Gemeinden und
Hand reduzieren und bei den verschiedenen privaten Städten ist eine flächendeckende und bezahlbare Da-
Anbietern eine effiziente Leistungserbringung stimu- seinsvorsorge daher längst nicht mehr selbstverständ-
lieren (Hösch 2000: 7 ff.). lich» (Neu 2013: 18). Die grundgesetzlich verankerte
Bei dieser wirtschaftsliberalen Betrachtungsweise Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in allen Regio
bleibt jedoch weitgehend unberücksichtigt, dass pri- nen ist in vielen peripheren Landesteilen längst obso-
vate Anbieter nur in diejenigen Bereiche investieren, let – eine «Toleranz neuer Ungleichheiten» (Kersten et
von denen sie sich eine Profitgenerierung erhoffen. So- al. 2015b: 3) tritt an die Stelle einer gesellschaftlichen
mit bleiben all jene Aufgaben der Daseinsvorsorge, die Anstrengung zur demokratischen Wohlfahrtsgesell-
dauerhaft nur defizitär, damit abgabenfinanziert und schaft. Gegen die «demografische De-Infrastruktura-
von privaten Trägern nicht lukrativ übernommen wer- lisierung» (Kersten et al. 2012: 69) sind entschiedene
den können, am Staat hängen. Der Staat wird somit Maßnahmen gefordert, welche die soziale Daseinsvor-
zu einer Art Residualkategorie für jene nicht gewinn- sorge als normative Grundlage eines sozialen Rechts-
bringende Daseinsvorsorge. Gerade in Zeiten von nied- staates begreifen. Beispiele für innovative Gegenkon-
rigen Profitraten und minimalen oder gar negativen zepte gibt es genügend: Sie reichen von Dorfläden
Zinsen sucht das freie Kapital nach Anlagemöglichkei- über alternative Verkehrskonzepte hin zur semi-autar-
ten (vgl. für das Beispiel Wohnungen als Ware: Holm ken Energieversorgung in genossenschaftlichem oder
2011). Große Bereiche der Daseinsvorsorge wie Kran- kommunalem Eigentum (Faber/Oswalt 2013; beispiel-
ken- und Pflegehäuser, Verkehr, Wasser, Verwaltung, haft: Kap. 6.5 dieser Studie).
Wohnen, Kultur, Freizeit oder Verkehrsinfrastruktur Allerdings greifen solche Modellvorhaben oftmals
bieten enorme Investitionsmöglichkeiten, die jedoch zu kurz und können dem fundamentalen Wandel der
nur bei entsprechenden Gewinnaussichten getätigt Gesellschaftsstruktur und des Politischen nichts ent-
werden. Gerade in ländlich-peripheren Regionen ist al- gegensetzen. Die Forderung nach einer Grundaus-
lerdings aufgrund niedriger Nutzerzahlen sowie gerin- stattung an sozialer Infrastruktur rund um Bildung,
ger Kaufkraft die Bereitschaft für private Investitionen Gesundheit, Mobilität und Wohnen stellt ein Gegen-
äußerst gering, wie allein die mangelhafte Netzabde- konzept zur fortschreitenden infrastrukturellen Aus-
ckung für Mobilfunk in derartigen Gebieten aufgrund dünnung in ländlich-peripheren Räumen und darüber
des liberalisierten Telekommunikationsmarkts deutlich hinaus dar (AG links-netz 2013). Eine solche Forderung
macht (Gawron 2008: 19 ff.). Der neoliberale Gewähr- muss sich mit den als Sachzwängen aufgefassten Ar-
leistungsstaat erschließt den Kapitalgruppen neue gumenten der «leeren Kassen» und des demografi-
Märkte, statt die Leistungen selbst zu erbringen. Die schen Wandels auseinandersetzen und diese hinter-
Sicherung der Daseinsvorsorge und die Herstellung fragen: Wie kann es sein, dass in einer der reichsten
gleichwertiger Lebensverhältnisse werden somit vom Gesellschaften der Erde die öffentlichen Kassen selbst
gesellschaftlich anerkannten und gesetzlich gebote- für die grundlegende Daseinsvorsorge unterfinanziert
nen Ziel zu einem Mittel der Profitgenerierung. Dieser sind? Eine nachhaltige Antwort müsste die deutlich
gesellschaftlich-ökonomische Kontext bleibt zumeist stärkere Heranziehung der immensen Vermögen der
außerhalb der Betrachtung, wenn von der demogra- Gesellschaft, die immer ungleicher verteilt sind (Piket-
fisch und ökonomisch begründeten notwendigen Re- ty 2014; Bundesministerium für Arbeit und Soziales
duzierung und Privatisierung der Daseinsvorsorge- 2013; Stiglitz 2015), für die Bereitstellung öffentlicher
leistungen die Rede ist. Colin Crouch beschreibt diese Dienstleistungen von allgemeinem Interesse beinhal-
Entwicklung als die Aufkündigung des Sozialvertrags ten. Die gegenwärtigen Diskussionen beschränken
aus dem fordistischen Industriezeitalter, wodurch «alle sich oftmals auf die Ausgabenseite, wie die verfas-
Schranken der Kommerzialisierung und der Kommodi- sungsrechtlich verankerte «Schuldenbremse» in Bund
fizierung» niedergerissen werden, «die ihm im Rahmen und Ländern eindrucksvoll belegt (Eicker-Wolf/Him-
des Konzepts der sozialen Bürgerrechte auferlegt wur- pele 2011; Truger/Will 2012), und vernachlässigen die
den» (Crouch 2013: 107). Einnahmenseite. Im «nationalen Wettbewerbsstaat»
Der Rückbau der Daseinsvorsorge ist also allgegen- (Hirsch 1995) wird die Möglichkeit, Einnahmen über
wärtig und schlägt sich insbesondere in ländlichen Steuern (insbesondere auf Kapital) zu generieren, sys-
Räumen in mangelhaften sozial-infrastrukturellen tematisch und strukturell beschränkt: Möglichst gerin-
Leistungen – etwa öffentlicher Personennahverkehr, ge Steuersätze (Gewerbesteuern) und günstige Rah-
Nahversorgung, Kultur, Schulen, medizinische Ver- menbedingungen (etwa geringe Auflagen bezüglich
sorgung – nieder. Aber auch (Groß-)Städte sehen sich des Umweltschutzes oder öffentlich finanzierte Ver-
angesichts leerer Staatskassen zur Schließung von kehrsinfrastruktur) sollen im Wettbewerb der Kommu-
Schwimmbädern, Bibliotheken oder Stadtteilzentren nen die begehrten Kapitalinvestitionen anlocken und
gezwungen. Gerade in ländlich-peripheren Räumen somit Arbeitsplätze schaffen sowie letztendlich Wohl-
setzten sinkende Nutzerzahlen und sich verändern- stand sichern. Gerade peripheren Gemeinden bleibt
de Altersstrukturen Dynamiken in Kraft, die die be- angesichts ihrer nicht wettbewerbsfähigen (regiona-
stehenden Prozesse verstärken (Keim 2006; Reichert- len) Lage oftmals nur der Ausweg, bei diesem politisch
9Forschungsstand
in Kauf genommenen race to the bottom den Unter- großräumig ausgewogenen Ordnung mit gleichwerti-
nehmen weit entgegenzukommen. Erst vor dem Hin- gen Lebensverhältnissen in den Teilräumen» beizutra-
tergrund dieser Dynamik der gegenwärtigen gesell- gen (ROG § 1 Nr. 2).
schaftlichen Struktur ist eine politische Diskussion um Der Freistaat Bayern beruft sich auf GG Art. 72 Abs. 3
einen Ausbau der sozialen Infrastruktur sinnvoll. Nr. 4 und erließ mit dem Bayerischen Landesplanungs-
Die Problematik eines Auseinanderfallens der bay- gesetz (BayLplG) ein eigenes Gesetz zur Raumord-
erischen Regionen in einen reichen Süden rund um nung, das «als ‹Vollgesetz› weitestgehend das Raum-
München und abgehängte Regionen in Franken, Nie- ordnungsgesetz des Bundes (ROG) [ersetzt]» (STMFLH
derbayern oder der Oberpfalz hat auch die Staatsre- o. J.).3 Hinsichtlich des Gleichwertigkeitsbegriffs sind
gierung erkannt.2 Sie reagierte öffentlichkeitswirksam im Vergleich zwischen ROG und BayLplG zwei Unter-
mit ihrem Versprechen, gleichwertige Lebens- und Ar- schiede augenfällig: Erstens nimmt die Zielsetzung
beitsverhältnisse zu schaffen, und ließ 2013 in einem der Gleichwertigkeit verschiedene Positionen im Ge-
Volksentscheid erfolgreich darüber abstimmen, die- setzestext ein. Im ROG wird sie in § 1 eingeführt, im
sem Ziel Verfassungsrang einzuräumen. Der amtieren- BayLplG etwas weiter hinten, in Artikel 5. Der zweite
de Finanzminister Söder betont die Bedeutung gleich- Unterschied ist inhaltlicher Natur: Während das ROG
wertiger Lebensverhältnisse in ganz Bayern vor allem gleichwertige Lebensverhältnisse zum Ziel hat, sind es
in seiner Funktion als Heimatminister, und auch der im BayLplG gleichwertige Lebens- und Arbeitsbedin-
Landtag hat mit der fraktionsübergreifenden Einset- gungen.
zung einer entsprechenden Enquetekommission die Dieser Passus aus dem BayLplG wurde mit leichten
Bedeutung dieses Themas unterstrichen. sprachlichen Veränderungen4 2013 der bayerischen
In den folgenden Kapiteln geht es darum, ausgehend Bevölkerung in einem Volksentscheid zur Aufnahme
von einer strukturellen Analyse der Ungleichheit der in die Bayerische Verfassung vorgelegt. In der Folge
verschiedenen Regionen Bayerns, eine Untersuchung erlangte der Grundsatz zum 1. Januar 2014 Verfas-
der bayerischen Struktur- und Regionalpolitik vorzu- sungsrang. Dass die Aufnahme des Gleichwertigkeits-
nehmen, die die Prämissen und Vorstellungen hinter grundsatzes in die Bayerische Verfassung – anders als
dieser Politik zu ergründen sucht. Von dieser Kritik aus im Grundgesetz – keine koordinative Funktion hat und
werden Handlungsempfehlungen gegeben, die die so- die Vorlage zur Volksabstimmung ein Jahr nach dem
ziale Daseinsvorsorge in den Vordergrund des Staats- Inkrafttreten des nahezu identischen Passus im BayL-
ziels gleichwertiger Lebens- und Arbeitsverhältnisse in plG fertiggestellt wurde, lässt zwar an der Dringlichkeit
allen Regionen Bayerns rücken. dieser Regelung zweifeln; allerdings sagen die Geset-
zestexte alleine noch nichts darüber aus, was nun mit
2.2 PERIPHERISIERUNG dem Grundsatz der Gleichwertigkeit genau gemeint
Der Blick auf den bayerischen wie bundesdeutschen ist. In den Kommentaren zum Raumordnungsgesetz
Verfassungsrang lässt zugleich nach einer tiefer gehen- wird immerhin darauf verwiesen, dass mit Lebensver-
den Darstellung dessen fragen, was mit Gleichwertig- hältnissen alle Lebensbereiche, vom Wohnen über Er-
keit von Lebens- und Arbeitsverhältnissen überhaupt holung und soziale Einrichtungen bis hin zu einer «den
gemeint ist. Der Artikel 72 GG regelt dabei lediglich die Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechende[n] […]
Zuständigkeit für die Herstellung der Gleichwertigkeit, Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur» (Spannows-
indem er Ausnahmen benennt, in denen der Bund das ky et al. 2010: Rn 104) gemeint sind. Zugleich kann es
alleinige Gesetzgebungsrecht innehat. Diese Ausnah- allerdings bei mangelnder Nutzerfrequenz «unter dem
men greifen dann, wenn in einer Reihe von Rechtsge- Gesichtspunkt der gleichwertigen Lebensverhältnisse
bieten (Art. 74 Abs. 1 Nr. 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, […] zulässig sein, andere Formen der Daseinsvorsorge
25 und 26) «die Herstellung gleichwertiger Lebens- anzubieten als in dichter besiedelten Regionen» (ebd.:
verhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rn 106).
Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Dies konkretisierend verweisen Kersten et al. (2016)
Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforder- unter anderem auf einen Urteilsspruch des Bundesver-
lich macht» (Art. 72 Abs. 2). Diese Kompetenz wird seit fassungsgerichts zum Altenpflegegesetz, wonach
der Föderalismusreform 2009 bestärkt durch Artikel 74 «das bundesstaatliche Rechtsgut gleichwertiger Le-
Abs. 1 Nr. 31, wonach die Raumordnung Gegenstand bensverhältnisse […] vielmehr erst dann bedroht und
der konkurrierenden Gesetzgebung ist. Jedoch können der Bund erst dann zum Eingreifen ermächtigt [ist],
die Länder nach Artikel 72 Abs. 3 Nr. 4 in der Raumord- wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der
nung abweichende Regelungen treffen. Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche
Die Raumordnung unterliegt dem Raumordnungs- Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander-
gesetz (ROG). Hierin findet sich auch eine erste inhaltli- entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung
che Ausgestaltung des Gleichwertigkeitsgrundsatzes.
Demnach ist es die Leitvorstellung raumplanerischen
Handelns, «die sozialen und wirtschaftlichen Ansprü- 2 Keinesfalls soll durch den Fokus auf regionale Unterschiede verschwiegen wer-
den, dass auch innerhalb dieser Regionen soziale Disparitäten existieren. 3 Vgl.
che an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen die Rechtsgrundlagen unter: www.landesentwicklung-bayern.de/rechtsgrundla-
in Einklang [zu] bring[en] und zu einer dauerhaften, gen/. 4 «Stadt und Land» tritt an die Stelle von «Teilbereiche».
10Forschungsstand
konkret abzeichnet» [vgl. BVerfGE 106, 62 [144 ff.]] bunden mit dem Peripheriebegriff des Bundesinstituts
(Kersten et al. 2016: 4 f.). für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR). Nach die-
sem werden Kommunen neben ihrem Siedlungstypus
Daraus schließen die AutorInnen: (städtisch, teilweise städtisch, ländlich) auch nach ih-
«Mit dieser restriktiven Minimumrechtsprechung wird rem Lagetyp, also «sehr zentral», «zentral», «peripher»
aber das bundesstaatliche Rechtsgut der Gleichwertig- und «sehr peripher» eingeteilt. Die Unterscheidung
keit der Lebensverhältnisse zu einem normativ stump- zwischen peripher und sehr peripher zeigt dabei, dass
fen Schwert: Weniger geht politisch immer, da sich das Peripherie – im Sinne des BBSR – eine relationale Kate-
‹Minimum› gerade nicht verfassungspolitisch und ver- gorie ist, die sich aus der Erreichbarkeit von Mittel- und
fassungsrechtlich bestimmen lässt. Insofern ist es ver- Oberzentren ableitet.
fassungsrechtlich auch vollkommen risikolos, wenn Peripherisierung im sozialwissenschaftlichen Sinne
sich der Gleichwertigkeitsgrundsatz nun in Artikel 3 beschreibt analog dazu eine «gesellschaftliche Rand-
Absatz 2 Satz 2 der Bayerischen Verfassung verankert position» (Kühn 2016: 71). Die maßgebliche Definition
sieht» (ebd.: 5). der Peripherisierung geht auf Keim (2006) zurück, der
Zugespitzt formuliert könnte man das Urteil des Bun- diese definiert als «graduelle Schwächung und/oder
desverfassungsgerichts auch so auslegen, dass das Abkopplung sozial-räumlicher Entwicklungen gegen-
«bundesstaatliche Sozialgefüge» mit dem Länderfi- über den dominanten Zentralisierungsvorgängen»
nanzausgleich ausreichend gesichert und dem Gleich- (ebd.: 3). Soziale Prozesse des «Abgehängt-Werdens»
wertigkeitsgrundsatz damit Genüge getan sei. In der sind somit räumlich gebunden, jedoch nicht räum-
wissenschaftlichen und politischen Diskussion gehen lich determiniert. Es können folglich einzelne Stadttei-
die Forderungen vielfach über diese «Mindestdefini le, aber auch ganze Regionen und ländliche wie auch
tion» des BVerfG hinaus, wenn auch Einigkeit darin be- städtische Räume peripherisiert sein. Zur Erfassung
steht, dass Gleichwertigkeit nicht mit Gleichheit (vgl. von Peripherisierungsprozessen in den Kommunen
Barlösius 2006; ARL 2002; BMVI 2016) oder Gleich- und Regionen Bayerns bietet sich die Fassung der Pe-
artigkeit (Söder 2014) verwechselt werden darf. Eine ripherie in den vier Dimensionen «Abkopplung», «Ab-
genauere Beschreibung oder gar Definition dessen, wanderung», «Abhängigkeit» und «Stigmatisierung»
was Gleichwertigkeit ist, besteht indes nicht. Gleich- nach Kühn (2016) an. Peripherisierte Regionen zeich-
wertigkeit fungiert im Raumordnungsdiskurs als leerer nen sich dadurch aus, dass diese vier Teilprozesse vor
Signifikant, den man wahlweise einfordern, verteidigen Ort erkennbar sind.
oder abschreiben kann, ohne damit in die Verlegenheit
zu kommen, politisch handeln zu müssen. Auf diesen Abkopplung
leeren Signifikanten können sich unterschiedliche ge- Die ungleiche Entwicklung von Regionen bildet die
sellschaftliche AkteurInnen beziehen, da es eben keine Grundlage für Prozesse der Abkopplung ökonomisch
feste Fixierung für ihn gibt und somit je Verschiedenes schwacher Regionen. Für die Region hat dies zur Fol-
darunter verstanden werden kann. ge, dass sich die «Integration in die übergeordneten
In Anbetracht dieser definitorischen Schwierigkeiten Systeme von Markt und Staat lockert» (Keim 2006: 4).
fokussieren wir in unserer Studie die Daseinsvorsorge Kühn (2016) unterscheidet dabei zwischen ökonomi-
als Minimum dessen, was als staatliche Garantie der scher und infrastruktureller Abkopplung. Erstere er-
Gleichwertigkeit verstanden werden kann (Neu 2009). gibt sich aus einem mangelnden Innovationspotenzial
Diese Auswahl soll dabei keinesfalls suggerieren, dass innerhalb der Region – sozusagen ein «Zurückbleiben
bei einer ausreichenden Daseinsvorsorge die unglei- hinter der Wissensgesellschaft». Dementsprechend
che Entwicklung der Regionen Bayerns kein Thema ist es vor allem die Präsenz der Region als Bildungs
mehr wäre. Vielmehr wird sich zeigen, dass selbst das standort, die über die Performanz entscheidet. Indika-
Fortbestehen der Daseinsvorsorge in Teilen des Frei- toren sind unter anderem Hochschulansiedlungen und
staats gefährdet ist. Forschungsunternehmen, aber auch das Bildungsni-
Eine zwingende Folge der Definition, der zufol- veau. Marktintern ist für die Region von Bedeutung,
ge Gleichwertigkeit eben nicht Gleichartigkeit oder ob Unternehmen aus dem Feld der wachstumsorien-
Gleichheit bedeutet, ist die Herausbildung einer un- tierten «wissensbasierten Ökonomie» vor Ort sind (vgl.
gleichen räumlichen Struktur zu den Polen Zentrum Jessop 2003). Neben der ökonomischen lässt sich
und Peripherie. Während Zentren und zentrumsna- auch eine infrastrukturelle Abkopplung feststellen, die
he Kommunen zumeist ökonomisch erfolgreich sind, durch staatliches Handeln induziert wird. Maßgeblich
verlieren ländlich-periphere Räume den Anschluss. für die Erfassung einer infrastrukturellen Abkopplung
Die Folge sind fehlende Unternehmensallokationen, ist die Frage, wie die staatliche Reaktion auf die un-
ein Mangel an hochqualifizierten Jobs und der Weg- gleiche ökonomische Entwicklung von Regionen aus-
zug junger Menschen – ein Teufelskreis für die betrof- fällt. Forciert man eine «aufholende Entwicklung» wirt-
fenen Regionen, der im Raumentwicklungsdiskurs mit schaftsschwacher Regionen oder setzt man vielmehr
dem Begriff der Peripherisierung beschrieben wird. auf das politische Konzept der Leuchtturmprojekte und
Wie Kühn (2016) herausstellt, ist Peripherisierung als unterstützt das Wachstum in ohnehin reüssierenden
sozialwissenschaftliche Kategorie nicht zwingend ver- Regionen?
11Forschungsstand
Abhängigkeit Regionen, weil durch den brain drain die jungen, ge-
Im Gegensatz zu Keims Ansatz der Desintegration die- bildeten und qualifizierten Akteure fehlen, um ökono-
ser Regionen in Wirtschaft und Gesellschaft erkennen mische und politische Neuerungen einzuführen. Selek-
dependenztheoretische Ansätze vor allem die Ent- tive Abwanderungen führen zu einer Dequalifizierung
wicklung neuer Hierarchien zwischen ungleich ent- von Städten und Regionen in der Wissensgesellschaft»
wickelten Regionen in Form einer zunehmenden Ab- (ebd.: 76 f.). Abwanderungen stehen somit in einem –
hängigkeit der «Peripherie» vom «Zentrum» (vgl. Beetz sich verschärfenden – Wechselverhältnis zu Prozes-
2008). Zentrum und Peripherie interagieren nach wie sen der Abkopplung. Aufgrund der besseren berufli-
vor miteinander – allerdings in einem zunehmenden chen Perspektive und bedingt durch den Standort von
Oberlieger-Unterlieger-Verhältnis. Ökonomisch zeich- weiterführenden Bildungseinrichtungen – (zumeist) in
nen sich diese Regionen durch einen Mangel an Au- Zentren – verlassen viele junge Menschen ihre Heimat-
tonomie aus, der sie abhängig macht von Entschei- region. Ein solcher Wegzug schwächt diese wiederum
dungen der Zentren (vgl. Kühn 2016: 78 f.). Insofern auf vielfältige Weise: demografisch, da dadurch einer
kann die Abhängigkeit einer Region auch als Folge der weiteren Alterung und Schrumpfung der Gesellschaft
Abkopplung verstanden werden: Durch die mangeln- Vorschub geleistet wird; ökonomisch, da die Region
de Ansiedlung von Innovationsträgern werden diese dadurch an Innovationspotenzial verliert, und sozial, da
Regionen in eine Abhängigkeit zu jenen gezwungen, ein Gesellschaftsvertrag in peripherisierten Regionen
die ebendieses innovative ökonomische Potenzial nicht mehr aufrechterhalten werden kann. Indikatoren
aufweisen. Die Konsequenzen sind Einbußen in der zur Erfassung der Abwanderung sind naturgemäß Da-
Steuerungsfähigkeit der eigenen Entwicklung. Einen ten zum Wanderungssaldo, aber auch der Altenquo
Bedeutungsgewinn können hingegen Konzerne ver- tient und die Reproduktionsrate.
zeichnen, von denen das wirtschaftliche Wohlergehen
einer Region – mittels der dort ansässigen Niederlas- Stigmatisierung
sungen, Tochterunternehmen und Zulieferern – maß- Anders als die genannten Dimensionen der Peripheri-
geblich abhängt. Fehlt es einer Region an autarkem sierung lässt sich die Stigmatisierung einer Region nur
Wachstumspotenzial – vor allem in der bereits ge- indirekt quantitativ erfassen. Stattdessen muss der Fo-
nannten wissensbasierten Ökonomie –, begeben sie kus auf kommunikative Prozesse gelegt werden: Wie
sich in eine gefährliche Situation. So führt die starke wird über eine Region gesprochen? Stigmatisierung
Abhängigkeit der Region von einem einzelnen Kon- als kommunikative Dimension des Peripherisierungs-
zern dazu, dass dieser die Gestaltung der Verhältnis- prozesses lässt sich fassen als «Zuschreibung negati-
se vor Ort nach seinen Maßgaben und Bedürfnissen ver Merkmale auf Personen oder Gruppen, die von der
selbstbewusst einfordern kann. Staatliche Aufgaben, Mehrheit abweichen und die damit in eine randständi-
die sich nicht mit den Unternehmenszielen decken, ge Position zur Gesellschaft geraten» (vgl. ebd.: 79 f.).
können hierbei ins Hintertreffen geraten. Entschei- Die große Gefahr, die von Stigmatisierungen ausgeht,
det sich der Konzern dann für einen Standortwechsel besteht darin, dass sie in eine Wechselwirkung mit
(oder kommt es zur Insolvenz), ist ein massiver An- Prozessen der Abkopplung und Abwanderung treten
stieg der Arbeitslosenzahl mit einer Reihe weiterer so- können. Kommunikative Muster bestärken diese Ent-
zialer und ökonomischer Probleme die Folge. wicklungen, was wiederum die Stigmatisierung be-
feuert.
Abwanderung Die Analyse von Stigmatisierungsprozessen muss
Das sichtbarste und wohl am prominentesten disku- qualitativ erfolgen. Die Grundlage bildet dabei die
tierte Zeichen von Peripherisierungsprozessen ist ein Unterscheidung Kühns zwischen «negative[n]
negativer Bevölkerungssaldo – insbesondere ist dies Fremdbilder[n] und Images, welche Zuwanderer und
auf die Abwanderung junger Menschen und die daraus Investoren hemmen», und «negative[n] Selbstbilder[n],
resultierende Schrumpfung in der Region zurückzu- welche die aktive Handlungsfähigkeit der Bevölkerung
führen. «Abwanderungen sind ‹Abstimmungsprozes- beeinflussen und Resignation und Apathie fördern
se mit den Füßen›, die auf Defizite auf den Arbeits- können» (ebd.). Bei Ersteren ist dabei auf die Wechsel-
und Wohnungsmärkten hinweisen. Abwanderungen wirkung mit Prozessen der Abkopplung zu achten, bei
schwächen die Innovationsfähigkeit von Städten und Zweiteren auf die Abwanderung.
12Zur Quantitativen Analyse der Gleichwertigkeit in Bayern
3 ZUR QUANTITATIVEN ANALYSE
DER GLEICHWERTIGKEIT IN BAYERN
3.1 OPERATIONALISIERUNG deebene Erreichbarkeit von IC-/EC-/ICE-Bahnhöfen,
Zur Analyse der Peripherisierung in Bayern gilt es zu- Erreichbarkeit von Autobahnen und Erreichbarkeit von
nächst, Indikatoren zu gewinnen, welche die Grund- Krankenhäusern zurückgegriffen werden.
lage für die weitere Analyse bilden. Als Datenmaterial Abhängigkeit als Peripherisierungsdimension er-
greifen wir auf Erhebungen des BBSR zurück, die über schließen wir auf Gemeindeebene anhand eines
das INKAR-Portal5 zugänglich sind. Besondere Beach- 5-Jahres-Mittelwerts der Gewerbesteuer, wobei die
tung muss dabei der Umstand finden, dass nicht alle Einkommensteuer als Kontrollvariable gilt, um dem
Daten auf Gemeinde(verbands)ebene vorliegen, son- Effekt von Pendlerbewegungen gerecht zu wer-
dern teils lediglich auf Kreisebene erhoben wurden. den. Auf Kreisebene wird die Abhängigkeit durch
Des Weiteren kann in einer rein quantitativen Analyse Zuschüsse und Förderungen administrativ über-
von Peripherisierungsprozessen nicht auf die Dimen geordneter Ebenen widergespiegelt. Dementspre-
sion der Stigmatisierung eingegangen werden. chend beobachten wir Transferleistungen im Zuge
In die Analyse einbezogen werden 2.056 Gemein- der Städtebauförderung, der Gemeinschaftsaufgabe
den und Gemeindeverbände im Freistaat Bayern,6 die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur
sich auf 71 Landkreise und 25 kreisfreie Städte vertei- (GRW) in den Bereichen einzelbetrieblich und
len. Die Peripherisierungsdimensionen Abwanderung, Infrastruktur sowie arbeitsmarktpolitische Hilfen. Tabel-
Abhängigkeit und Abkopplung werden anhand einer le 1 bietet einen Überblick.
Auswahl an Variablen operationalisiert, die wir jeweils
zu einem Index zusammenfassen. Der Indexwert defi- Tabelle 1: Operationalisierung
niert sich dabei aus der Häufigkeit, mit der die jeweilige der Peripherisierungsprozesse
Gemeinde den bayerischen Durchschnittswert signifi-
Prozess Indikatoren
kant unterschreitet: Wir legen dabei eine Abweichung
Abkopplung – Entwicklung der Höhe des Bruttoinlandsprodukts
von 10 Prozent vom Landesdurchschnitt als signifikan- in Prozent
te Abweichung fest. – Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftig-
Bei der Abwanderung können wir auf drei Variablen ten in Kreativbranchen (WZ 2008) an den sozial
versicherungspflichtig Beschäftigten in Prozent
zurückgreifen. Das Gesamtwanderungssaldo je 1.000
– Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftig-
EinwohnerInnen bildet sich aus der Subtraktion der ten in wissensintensiven Industrien an den sozial-
Fortzüge aus dem Gemeindegebiet von den Zuzügen. versicherungspflichtig Beschäftigten in Prozent
Hierzu wurde ein 5-Jahres-Mittelwert7 gebildet, um et- – Studierende an wissenschaftlichen Hochschulen
und Fachhochschulen je 1.000 EinwohnerInnen
waige «Ausreißer» in der Statistik auszugleichen. Selbi- – Entwicklung der Zahl der AllgemeinärztInnen
ges gilt für die Abhängigkeitsquote (Alte), die wir eben- in Prozent
falls in den Index mit aufnehmen. Diese ist definiert als – durchschnittliche Pkw-Fahrzeit zur nächsten
Bundesautobahn-Anschlussstelle in Minuten
die Anzahl der EinwohnerInnen im Alter von 65 Jahren
– durchschnittliche Pkw-Fahrzeit zum nächsten
und älter je 100 EinwohnerInnen im erwerbsfähigen Al- IC-/ICE-Bahnhof in Minuten
ter. Als dritten Wert wird die Bevölkerungsentwicklung, – durchschnittliche Pkw-Fahrzeit zum nächsten
also die Entwicklung der Einwohnerzahl einer Gemein- Krankenhaus der Grundversorgung in Minuten
Abhängig – Gewerbesteuer in Euro je EinwohnerIn
de, berücksichtigt.
keit – Einkommensteuer
Hinsichtlich der Abkopplung erscheint es sinnvoll, – Verpflichtungsrahmen Städtebauförderung
zwischen ökonomischer und infrastruktureller Abkopp- insgesamt (langfristig) in Euro je EinwohnerIn
lung zu unterscheiden. Beiden können dabei jeweils – bewilligte Zuschüsse Gemeinschaftsaufgabe «Ver-
besserung der regionalen Wirtschaftsstruktur ein-
vier Variablen zugeordnet werden. Die wirtschaft zelbetrieblich» (langfristig) in Euro je EinwohnerIn
liche Abkopplung kann hierbei lediglich auf Kreis – bewilligte Zuschüsse Gemeinschaftsaufgabe
ebene beobachtet werden. Hierzu greifen wir auf die «Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur
Infrastruktur» (langfristig) in Euro je EinwohnerIn
Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts zwischen 2008 – Zuschüsse für arbeitsmarktpolitische Hilfen (lang-
und 2013 und die Studierendenzahlen (Studierende an fristig) in Euro je EinwohnerIn
wissenschaftlichen Hochschulen und Fachhochschu- Abwande – Gesamtwanderungssaldo je 1.000 Einwohner
len je 1.000 EinwohnerInnen) zurück. Hinzu kommt der rung Innen
– EinwohnerInnen im Alter von 65 Jahren und älter je
jeweilige Anteil der Beschäftigten in Kreativbranchen 100 EinwohnerInnen im erwerbsfähigen Alter
bzw. der Beschäftigten in wissensintensiven Industrien – Entwicklung der Zahl der EinwohnerInnen
an der Gesamtzahl der sozialversicherungspflich- in Prozent
tig Beschäftigten. Zur Indexbildung der infrastruk
turellen Abkopplung steht auf Kreisebene zusätz-
lich die Entwicklung der Zahl der AllgemeinärztInnen 5 Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung: INKAR – Indikatoren und
Karten zur Raum- und Stadtentwicklung, unter: www.inkar.de. 6 Gemeindefreie
in dem jeweiligen Landkreis zur Verfügung. Zusätz- Gebiete konnten nicht berücksichtigt werden, da diesen in INKAR keine Daten zu-
lich kann auf die Erreichbarkeitsdaten der Gemein- gewiesen sind. 7 Der Mittelwert bezieht sich auf die Jahre 2009 bis 2013.
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