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OSCE Insights Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg [Hrsg.] OSCE Insights 2020 Corona, Krieg, Führungskrise
2020 | 02
OSCE Insights
Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der
Universität Hamburg (IFSH), Zentrum für OSZE-Forschung (CORE)
Rabbi Andrew Baker
Kampf gegen den
Antisemitismus in Europa:
ist die OSZE der
Herausforderung
gewachsen?
DOI: 10.5771/9783748911630-02Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa
Rabbi Andrew Baker*
Zusammenfassung
Dieser Beitrag untersucht den Kampf der OSZE gegen den Antisemitismus und unterstreicht
die Sicherheitsbedenken jüdischer Gemeinden und die Bedeutung einer gemeinsamen Defini-
tion von Antisemitismus. Ausgehend von den Erfahrungen des Autors in seiner Rolle als
Persönlicher Beauftragter des Amtierenden Vorsitzenden der OSZE für die Bekämpfung des
Antisemitismus beleuchtet der Beitrag auch Herausforderungen, die sich aus der Organisations-
struktur, der Finanzierung und den Entscheidungsprozessen der OSZE ergeben, und erörtert
Möglichkeiten, die Rolle der OSZE bei der Bekämpfung des Antisemitismus zu stärken.
Schlagworte
OSZE, BDIMR/ODIHR, Antisemitismus, Terrorismus, Sicherheit jüdischer Gemeinden
Bitte zitieren als: Rabbi Andrew Baker, Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in
Europa, OSCE Insights 2 (Baden-Baden: Nomos, 2021),
https://doi.org/10.5771/9783748911630-02
Einleitung fang auf Einladung von Bundeskanzler
Gerhard Schröder. Nach einhelliger Mei-
An einem sonnigen Aprilnachmittag nung war diese Konferenz ein Meilen-
des Jahres 2004 ging ich gemeinsam stein in den Bemühungen, die OSZE da-
mit Botschafter Christian Strohal, Direk- zu zu bringen, das Wiedererstarken des
tor des Büros für demokratische Insti- Antisemitismus in Europa endlich zum
tutionen und Menschenrechte (BDIMR/ Thema zu machen.
ODIHR), ins deutsche Bundeskanzler- Der deutsche Außenminister Joschka
amt. Die hochrangige Berliner Antisemi- Fischer und der bulgarische Amtierende
tismus-Konferenz der OSZE1 war gerade OSZE-Vorsitzende, Außenminister Solo-
erst zu Ende gegangen, und wir waren mon Passy, leiteten die Gespräche, und
auf dem Weg zu einem Abschlussemp- viele Teilnehmerstaaten waren ebenso
hochrangig vertreten. Im Jahr zuvor hatte
ich eng mit dem US-Botschafter bei der
OSZE, Steve Minikes, zusammengearbei-
* Persönlicher Beauftragter des Amtierenden tet, um die Organisation zu überzeugen,
OSZE-Vorsitzenden für die Bekämpfung des
Antisemitismus
eine erste Konferenz auf die Beine zu stel-
Organisation für Sicherheit und Zusammen- len, die schließlich im Juni 2003 in Wien
arbeit in Europa (OSZE) stattfand. Damit war Antisemitismus zu
bakera@ajc.org
1Rabbi Andrew Baker einem wichtigen Thema geworden. Ob forderten, saßen hier zudem mit europä- es jedoch weitere Veranstaltungen geben ischen Regierungen an einem Tisch. Die würde, war lange Zeit unklar, bis die OSZE-Verpflichtungen waren zwar recht- deutsche Delegation in der Abschlusssit- lich nicht einklagbar, wurden aber nach zung ankündigte, eine zweite Konferenz ihrer Verabschiedung von den Teilneh- ausrichten zu wollen. merstaaten, in denen sich das Problem Nun hatten wir diese Konferenz und besonders akut darstellte, durchaus ernst die so wichtige Berliner Erklärung2, die genommen. Die langwierige interne De- zum Abschluss der Konferenz veröffent- batte um den genauen Wortlaut der Ber- licht wurde. In der Berliner Erklärung liner Erklärung zeigte, dass die Staaten von 2004 wird das ODIHR dazu aufge- verstanden hatten, dass es auf jedes Wort rufen „antisemitische Vorfälle im OSZE- ankam, und man sich in Zukunft auch Raum genau zu verfolgen und dafür al- daran halten würde. le verfügbaren verlässlichen Informatio- Nur wenige Wochen nach der Ber- nen heranzuziehen.“3 Das ODIHR wird liner OSZE-Konferenz veröffentlichte außerdem dazu aufgefordert „im gesam- die Europäische Stelle zur Beobachtung ten OSZE-Raum Informationen über be- von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit währte Praktiken zur Verhütung und Be- (EUMC) ihren ersten Bericht zum An- kämpfung des Antisemitismus systema- tisemitismus in der Europäischen Uni- tisch zu sammeln und zu verbreiten und on.4 Dieser Bericht umfasste zwei Tei- die Teilnehmerstaaten auf Ersuchen bei le. Der erste Teil basierte hauptsächlich ihren Bemühungen im Kampf gegen den auf den begrenzten, aus Ereignismeldun- Antisemitismus zu beraten.“ gen und Meinungsumfragen verfügbaren Ich fand dieses Ergebnis sehr ermuti- Daten, die von den EUMC-Beobachtern gend, doch Christian Strohal wirkte un- in den Teilnehmerstaaten zusammenge- zufrieden. „Uns mehr Aufgaben zu geben tragen worden waren. Der zweite Teil ist natürlich einfach“, erklärte er. „Aber war eine Zusammenstellung von Inter- werden wir auch die notwendige Unter- views mit führenden Vertreter*innen eu- stützung bekommen, diese umzusetzen?“ ropäischer jüdischer Gemeinden. Diese Infolge der Berliner Konferenz und Gespräche vermittelten ein alarmieren- der Erklärung rückte das Problem des des Bild und offenbarten ein Ausmaß Antisemitismus zunehmend ins Zentrum an Angst, das es so seit Jahrzehnten der Aufmerksamkeit, und erstmals wur- nicht mehr gegeben hatte. Einige der Ge- den Anstrengungen unternommen, ernst- sprächspartner stellten gar die Zukunft haft dagegen vorzugehen. Die OSZE des jüdischen Gemeindelebens in Frage war dafür in gewisser Hinsicht prädesti- und verwiesen dabei auf die Zunahme niert. Die Bekämpfung des Antisemitis- antisemitischer Vorfälle und die halbher- mus stand einerseits im Einklang mit zige Reaktion staatlicher Stellen. Die dem Mandat der menschlichen Dimensi- EUMC selbst gab zudem an, die Arbeit on. Die Vereinigten Staaten, die beson- ihrer Beobachter sei dadurch erschwert, ders lautstark stärkere Anstrengungen dass die meisten ohne eine Definition 2
Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa
von Antisemitismus arbeiten mussten Zivilgesellschaft zur Konferenz. Für sie
und die übrigen sich auf ganz unter- alle brachte die Konferenz nützliche
schiedlichen Definitionen stützten. 5 Empfehlungen hervor. Nur zwei Wochen
In diesem Beitrag blicke ich auf we- nach der Konferenz organisierte die Par-
sentliche Wendepunkte im Kampf gegen lamentarische Versammlung der OSZE
den Antisemitismus zurück. Dazu will eine Sondersitzung im Rahmen ihrer
ich zunächst zwei Aspekte näher betrach- Wintertagung in Wien, wo die Parlamen-
ten: die Sicherheitsbedenken jüdischer tarier*innen das Problem des Antisemitis-
Gemeinden und die Bedeutung einer ge- mus diskutieren konnten.
meinsamen Definition von Antisemitis- Wir waren davon ausgegangen, dass
mus. Anschließend betrachte ich Finan- sich das ganze Jahr über weitere Gele-
zierung, Entscheidungsfindung und das genheiten ergeben würden, die Empfeh-
Konsensprinzip als Herausforderungen lungen bei den Ergänzungstreffen zur
im OSZE-Kontext. Zuletzt zeige ich Mög- Menschlichen Dimension, den Sitzungen
lichkeiten für den neuen OSZE-Vorsitz des Ständigen Rates und den anstehen-
auf, der OSZE im Kampf gegen den An- den Länderbesuchen der Persönlichen
tisemitismus wieder eine führende Rolle Beauftragten aufzugreifen und weiterzu-
zu geben. entwickeln. Durch die erneute Beteili-
gung der Parlamentarischen Versamm-
lung, deren Resolutionen Vorboten der
Der Umgang mit den ersten Antisemitismus-Konferenzen der
Sicherheitsbedenken jüdischer OSZE gewesen waren, sollten die Bemü-
Gemeinden hungen einen weiteren wertvollen Für-
sprecher erhalten.
Im Februar 2020 veranstaltete der albani- Leider wurden diese Pläne durch
sche OSZE-Vorsitz in Tirana eine Konfe- die Corona-Pandemie jedoch jäh ausge-
renz zur Bekämpfung des Antisemitismus bremst. Obwohl wichtige Implementie-
im OSZE-Raum. Er folgte damit der vom rungstreffen zur Menschlichen Dimen-
italienischen Amtierenden Vorsitzenden sion immerhin noch virtuell stattfin-
im Jahr 2018 begründeten und vom den konnten, waren die üblichen Side
slowakischen Vorsitz 2019 fortgeführten Events und informellen Zusammenkünf-
Tradition, diese Konferenzen in den ers- te von zivilgesellschaftlichen Organisatio-
ten Monaten des Jahres abzuhalten. An nen und Teilnehmerstaaten, die inzwi-
der gemeinsam mit dem ODIHR organi- schen auch eine bedeutende Komponen-
sierten Konferenz in Tirana nahmen auch te sind, unter diesen Umständen nicht
die Parlamentarische Versammlung der mehr möglich. Über eine Zeitspanne
OSZE und der Hohe Kommissar für na- von mehreren Jahren, inklusive dem Jahr
tionale Minderheiten (HKNM) teil. Zu- 2019, zeigen die Daten zu antisemiti-
dem kamen Vertreter*innen anderer in- schen Vorfällen eine Zunahme oder Sta-
ternationaler Organisationen, OSZE-Teil- gnation.6 Einige Schwankungen lassen
nehmerstaaten und Vertreter*innen der sich wahrscheinlich auch auf veränderte
3Rabbi Andrew Baker Praktiken in der Berichterstattung und rascht und entmutigt, wenn ich bei mei- dem Erfassen von Daten zurückführen. nen Treffen mit Regierungsvertreter*in- Antisemitismus und Verschwörungstheo- nen erfuhr, wie wenig tatsächlich getan rien, die Juden mit dem Coronavirus in wurde, und welche Ausreden dafür be- Verbindung bringen, haben sich in allen müht wurden, warum nicht mehr unter- sozialen Medien weiter verbreitet. nommen wurde. Ein Beispiel ist ein Tref- Im Jahr 2009 und den Folgejahren er- fen in Den Haag, wo mir mitgeteilt wur- hielt ich die Möglichkeit, als Persönlicher de, die Regierung könne kein erweitertes Beauftragter des Amtierenden OSZE-Vor- Sicherheitskonzept für Synagogen anbie- sitzenden für die Bekämpfung des Antise- ten, ohne nicht auch Kirchen und Mo- mitismus im Rahmen mehrerer Länder- scheen etwas Gleichwertiges zu bieten, besuche das Thema aufzugreifen.7 Dazu obwohl diese Gebäude der anderen Re- traf ich mich zuerst mit Führungspersön- ligionsgemeinschaften nicht mit derarti- lichkeiten und Vertreter*innen der jüdi- gen Sicherheitsbedrohungen konfrontiert schen Gemeinden und wichtigen Orga- waren. Da der Regierung die Mittel fehl- nisationen aus der Zivilgesellschaft und ten, um für alle die nötige Sicherheit zu anschließend mit den jeweiligen Regie- garantieren, wurde nirgendwo für Sicher- rungschefs. Ein wichtiges Element die- heit gesorgt. Die jüdischen Gemeinden ser Besuche war, die Sicherheitsbedürfnis- fühlten sich daher zu Recht im Stich ge- se und -bedenken der jüdischen Gemein- lassen. schaft und die entsprechenden Reaktio- In Belgien erfuhr ich von Regierungs- nen der Regierung zu beurteilen. Wenn- vertreter*innen, die Gebäude der jüdi- gleich die Situation in jedem Land anders schen Gemeinden seien ihrer Meinung war, sahen sich jüdische Gemeinden in nach in dieselbe Bedrohungsstufe einzu- Westeuropa vornehmlich mit zwei Arten ordnen wie jene der israelischen Bot- von Bedrohungen konfrontiert. Sie wa- schaft. Sie mussten jedoch einräumen, ren zum Ziel islamistischer Extremisten dass ihnen die finanziellen Mittel fehlten, und deren internationaler Terrorkampa- um Synagogen und jüdischen Schulen gne geworden und hatten zu Recht Angst das Maß an Sicherheit bieten zu können, um ihr Leben. Zudem kam es regelmä- das sie selbst für notwendig erachteten. ßig zu verbalen und physischen Belästi- In Dänemark hatte die jüdische Ge- gungen, was in Folge das Behagen und meinde von Kopenhagen darum gebe- das Sicherheitsgefühl im Alltag der Opfer ten, zu den Stoßzeiten vor ihrem Ge- maßgeblich beeinträchtigte. meindezentrum und ihren Schulen für Ich machte seinerzeit auf das Problem sichtbare Polizeipräsenz zu sorgen. Die- aufmerksam, und die Teilnehmerstaaten se Bitte wurde jedoch abgewiesen. Als erkannten an, dass der Antisemitismus ich Regierungsvertreter*innen darauf an- real ist und die Sicherheitsängste begrün- sprach, sagte man mir, es sei unüblich, det sind. Das bedeutete jedoch nicht un- bewaffnete Polizist*innen vor Gebäuden bedingt, dass darauf auch angemessen re- zu postieren, dies könne zudem die agiert wurde. Tatsächlich war ich über- Bevölkerung verunsichern. Diese Überle- 4
Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa
gungen waren wichtiger als die tatsächli- Kinder. Diesen Morden waren zwei Vor-
chen Sicherheitsinteressen der jüdischen fälle vorausgegangen, bei denen derselbe
Gemeinde. Fünf Monate nach meinem Terrorist vier französische Soldaten mit
Besuch wurde ein unbewaffneter Wach- muslimischem Hintergrund erschoss. Be-
mann bei einem Terroranschlag vor der vor der Terrorist identifiziert werden
Kopenhagener Synagoge getötet. konnte, waren Strafverfolgungsbehörden
Bei meinem ersten Besuch in Schwe- davon ausgegangen, der Mann habe aus
den erfuhr ich, dass die jüdische Gemein- ultranationalistischer Überzeugung ge-
de in Stockholm ein Viertel ihres Budgets handelt. In der Öffentlichkeit herrschte
für Sicherheit ausgab. Während eines Fol- große Empörung über die Morde. Als
gebesuchs erklärte man mir, die Regie- dann jedoch der Name des Täters be-
rung habe die Sicherheitsbedenken aufge- kannt wurde und seine wahren Motive
griffen und eine fixe Summe für jedes Ge- deutlich wurden, schwand ein Teil der
bäude einer religiösen Gemeinde zur Ver- Solidarität mit der jüdischen Gemeinde.
besserung des Sicherheitsstandards bereit- Die jüdische Gemeinde Frankreichs
gestellt. Doch obwohl die Stockholmer verfügte über eine gut funktionierende
Gemeinde ihre Schule und die meisten Sicherheitsorganisation, die den Vorfall
Gemeindeaktivitäten in einem neu er- untersuchte. Die Schulen waren zu Be-
richteten Gebäude in der Innenstadt ge- ginn des Tages immer besonders gefähr-
bündelt hatte, stand diesem Zentrum für det, wenn Eltern und Kinder kamen und
Gemeindeaktivitäten nicht mehr finanzi- gingen und selbst sichere Eingangstüren
elle Hilfe zu, wie sie auch jede einzelne unter Umständen offengelassen wurden.
Kirche oder Synagoge erhielt. Auf Überwachungskameras war zu erken-
Es gibt noch weitere Beispiele, die alle nen, wie der Terrorist die Schule am sel-
eines gemeinsam haben: Sie illustrieren ben Morgen, noch vor seinem Angriff,
die gegenwärtige Kluft zwischen den Si- zunächst ausgespäht hatte. Anwohner*in-
cherheitsbedürfnissen der jüdischen Ge- nen in der Gegend hatten das verdächti-
meinden und der begrenzten Unterstüt- ge Verhalten jedoch nicht bemerkt oder
zung der jeweiligen Regierung. Wenn- es nicht gemeldet. Führende Vertreter*in-
gleich die OSZE nicht die einzige Orga- nen der Gemeinde waren unsicher, ob
nisation war, die dieses Thema aufgriff, die entsetzlichen Einzelheiten des An-
verdeutlicht ein kurzer Rückblick auf die griffs wirklich publik gemacht werden
gemeinsamen Bemühungen des ODIHR, sollten; und doch wurde gerade durch die
wichtiger Teilnehmerstaaten und zivilge- Details so deutlich, wie begründet ihre
sellschaftlicher Gruppen zu diesem Prob- Ängste waren.
lem die besondere Rolle der OSZE in die- Als Persönlicher Beauftragter schlug
ser Frage. ich dem Amtierenden Vorsitzenden vor,
Am 19. März 2012 drang ein islamisti- eine Konferenz zu Fragen der Sicherheit
scher Terrorist in eine jüdische Schule in jüdischer Gemeinden zu organisieren.
Toulouse, Frankreich, ein und ermordete Obwohl es Unterstützung für eine sol-
brutal einen Rabbiner und drei kleine che Veranstaltung gab, dauerte es einige
5Rabbi Andrew Baker Monate, bis alles bereit war. Der ukrai- struktive Rolle der Bundesregierung Be- nische OSZE-Vorsitz im Jahr 2013 erklär- scheid. Im November 2014 fand die te sich bereit, das Thema der Sicherheit Berlin+10-Konferenz in der deutschen jüdischer Gemeinden in sein Programm Hauptstadt statt; Regierungen und Zi- aufzunehmen. Die deutsche Bundesregie- vilgesellschaft hatten hier die Möglich- rung bot an, die Konferenz auszurich- keit, das Problem des Antisemitismus im ten, und Bundesinnenminister Hans-Pe- OSZE-Raum zehn Jahre nach der Verab- ter Friedrich kündigte eine Keynote-An- schiedung der Berliner Erklärung neu zu sprache an. bewerten.9 In der Schlussbemerkung ap- Wir richteten einen Planungsstab ein, pellierte der Schweizer OSZE-Vorsitz be- dem Vertreter*innen maßgeblicher zivil- sonders an die Strafverfolgungsbehörden, gesellschaftlicher Organisationen (Euro- „den sehr realen Bedrohungen für die päischer Jüdischer Kongress, American Sicherheit der jüdischen Gemeinden zu Jewish Committee in Berlin, Zentralrat begegnen“.10 Direktor Link legte einen der Juden in Deutschland) ebenso an- ambitionierten Plan für den Umgang mit gehörten wie der Direktor der Abtei- Antisemitismus im OSZE-Raum vor. lung Toleranz und Nichtdiskriminierung Das TND des ODIHR erarbeitete (TND) des ODIHR sowie deutsche Re- einen detaillierten außerbudgetären Vor- gierungsvertreter*innen. Die Konferenz schlag unter dem Titel Words into Action fand unter dem Titel „Die Sicherheits- to Address Anti-Semitism. Die deutsche bedürfnisse jüdischer Gemeinden ange- Bundesregierung sagte Mittel in erhebli- hen: Probleme und bewährte Vorgehens- chem Umfang zu, und im ODIHR wurde weisen“ im Juni 2013 in Berlin statt.8 zusätzliches Personal eingestellt. Es gab Bemerkenswert ist, dass es bei der Kon- mehrere Treffen mit Expert*innen aus ferenz gemeinsame Vorträge der Sicher- Teilnehmerstaaten und Vertreter*innen heitsverantwortlichen jüdischer Gemein- jüdischer Gemeinden, die bereits Erfah- den und ihrer Partner aus den jeweiligen rungen mit Sicherheitsvorfällen hatten Regierungen und Strafverfolgungsbehör- und somit auch die Best Practices darlegen den aus vier wichtigen Teilnehmerstaa- konnten, was im Idealfall von Regierun- ten gab. Die Redner*innen stellten dabei gen zu leisten wäre. Das Ergebnis dieser nicht nur ihre konkreten Probleme dar, Arbeit ist eine Publikation mit dem Titel sondern erläuterten auch, wie diese Pro- „Antisemitischen Hassverbrechen begeg- bleme gemeinsam angegangen wurden. nen – jüdische Gemeinden schützen: Ein Ein Konferenzbericht enthielt detaillierte Leitfaden.“11 Empfehlungen. Der Leitfaden, mittlerweile in viele Im Jahr darauf übernahm Michael Ge- Sprachen übersetzt, bietet Teilnehmer- org Link den Posten des ODIHR-Direk- staaten und Strafverfolgungsbehörden tors. Als ehemaliger Staatssekretär im Handlungsanweisungen, um antisemiti- deutschen Auswärtigen Amt wusste er sche Hassverbrechen zu erkennen und bestens über diese Konferenz, die dort ab- Opfern zu unterstützen. Die dem Leitfa- gegebenen Empfehlungen und die kon- den beigefügten Dokumente enthalten 6
Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa
etwa kurze Erläuterungen zum Juden- tel nicht umgewidmet werden können,
tum und den jüdischen Feiertagen, an wurden zwar mehrere neue Schulungs-
denen besondere Wachsamkeit geboten programme angesetzt, an den langfristi-
ist. Eine Tabelle zeigt auf, was u.a. Par- gen Plänen änderte sich jedoch nichts.
lamentarier*innen oder religiöse Gemein-
den tun können. Vor allem findet sich
hier auch eine Arbeitsdefinition von An- Den Antisemitismus definieren
tisemitismus. Von zentraler Bedeutung
ist ebenso, dass der Leitfaden eine offizi- Der erste Schritt im Kampf gegen den
elle Publikation von OSZE/ODIHR ist. Antisemitismus besteht darin, ihn zu de-
Er greift die Verpflichtungen der Teilneh- finieren. Antisemitismus kann eine Form
merstaaten auf, die in mehreren Minister- von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit
ratsbeschlüssen zum Ausdruck kommen. sein, er entzieht sich aber auch unseren
Er bietet damit einzelnen Regierungen allgemeinen Annahmen zur Intoleranz.
die Möglichkeit, den bei Schulungen zur Er ist an Orten mit bedeutenden jüdi-
Strafverfolgung im eigenen Land einzu- schen Gemeinden anzutreffen, findet sich
setzen. Dies war ebenso ein wesentlicher aber auch dort, wo fast keine Juden le-
Bestandteil des Programmplans zu Words ben. Es spielt dabei kaum eine Rolle,
into Action, der auch durch die außerbud- ob Juden, ähnlich wie andere Einwande-
getären Beiträge unterstützt wurde. rergruppen, Neuankömmlinge sind oder
Die Erarbeitung und Veröffentlichung schon seit Jahrhunderten in einem Land
des Leitfadens war ein Höhepunkt in den ansässig sind.
Bemühungen der OSZE, den akutesten Verschwörungstheorien mögen zwar
Herausforderungen für jüdische Gemein- jeder Logik entbehren – etwa, wenn Ju-
den zu begegnen. Diejenigen im ODIHR, den gleichzeitig für Kommunismus und
die den Leitfaden entwickelt hatten, wa- Kapitalismus verantwortlich sein sollen –,
ren von einer robusten zweiten Phase an ihrer Verbreitung ändert das jedoch
ausgegangen, in der seine Anwendung nichts. Uralte antisemitische Klischees
in der Polizeiausbildung in der gesamten werde ohne Weiteres auf heutige Gege-
OSZE-Region gefördert werden sollte. Al- benheiten umgemünzt. Im Mittelalter
lerdings beendete das ODIHR den Ver- waren die Juden für die Pest verantwort-
trag mit dem Expertenteam, das eigens lich, heute stehen sie hinter der Corona-
für das Antisemitismus-Projekt Words in- Pandemie. Früher warf man den Juden
to Action eingestellt worden war. Stattdes- vor, Christen umzubringen, um für ritu-
sen bemühte sich das ODIHR die verblei- elle Zwecke an deren Blut zu kommen;
benden außerbudgetären Mittel zuguns- heute wird mit dieser alten „Ritualmord-
ten eines neuen, allgemeineren Projekts legende“ die Behandlung der Palästinen-
zum Thema Kampf gegen Intoleranz um- ser durch Israel beschrieben. Der Holo-
zuschichten – der Antisemitismus wäre caust ist gewiss der bestdokumentierte
darin nur ein Teilaspekt gewesen. Als Völkermord der Neuzeit, und doch gibt
dem Büro mitgeteilt wurde, dass die Mit- es Menschen, die den Holocaust selbst
7Rabbi Andrew Baker oder sein Ausmaß leugnen, und zwar zeischulungsprogramme für den Kampf nicht, weil sie kein Interesse an histo- gegen Hassverbrechen zusammengestellt rischer Genauigkeit haben, sondern um wurden, übernommen. Holocaust-Überlebenden und ihren Ge- Die EUMC-Arbeitsdefinition sorgte so- meinschaften auch heute noch Schmer- wohl bei Befürwortern als auch Kritikern zen zuzufügen. für erhebliche Aufmerksamkeit, weil sie Dass sich dieses komplexe Verständnis auch Beispiele für Antisemitismus mit von Antisemitismus und seinen vielfälti- Bezug zu Israel beinhaltete. Einige äußer- gen Erscheinungsformen auch beschrei- ten die Befürchtung, dies könne dazu ben und vermitteln lassen müsse, hatten missbraucht werden, Israel-Kritiker als Teilnehmer*innen der OSZE-Antisemitis- Antisemiten abzustempeln, obwohl es in mus-Konferenzen im Jahr 2003 und 2004 der Definition explizit heißt, dass „Kritik gefordert. Um diese Lücke zu schließen, an Israel, die mit der an anderen Län- kamen einige von uns auf Einladung dern vergleichbar ist, nicht als antisemi- des EUMC-Direktors im Herbst 2004 zu- tisch betrachtet werden“ könne.12 Inzwi- sammen, um eine neue umfassende Anti- schen haben führende Vertreter*innen jü- semitismus-Definition zu erarbeiten. Ich discher Gemeinden jedoch darauf hinge- nahm in meiner Funktion als Direktor wiesen, dass Anti-Israel-Demonstrationen der Abteilung für internationale jüdische häufig in antisemitische Kundgebungen Angelegenheiten des American Jewish umschlagen und bisweilen auch physi- Committee daran teil. Unserer Arbeits- sche Angriffe auf jüdische Ziele nach sich gruppe umfasste aber auch Vertreter*in- ziehen, von den Behörden aber als poli- nen europäischer jüdischer Organisatio- tisch und nicht als Hassverbrechen einge- nen, der Europäischen Kommission ge- stuft werden. Diese Beispiele seien daher gen Rassismus und Intoleranz (ECRI) des besonders wichtig. Europarates, und der kurz zuvor gegrün- Man hätte wohl erwartet, dass die deten Abteilung TND des ODIHR. Ein OSZE und das ODIHR angesichts ihres Konsens wurde im Januar 2005 erzielt, Engagements bei der Bekämpfung des im März wurden die Ergebnisse dann Antisemitismus eine zentrale Rolle da- als EUMC-Arbeitsdefinition von Antise- bei spielen würden, sich für die Verab- mitismus, wie sie infolgedessen von vie- schiedung und Anwendung der Arbeits- len genannt wurde, veröffentlicht. Die- definition einzusetzen. Und doch fällt ses Dokument, das als Lehrmittel für die Bilanz, trotz nennenswerter Aktionen Regierungen und Zivilgesellschaft konzi- bestimmter Einzelpersonen und einiger piert war, enthielt Beispiele für Antise- Teilnehmerstaaten, gemischt aus. mitismus, unter anderem auch mit Be- Mehrere OSZE-Teilnehmerstaaten zug zu Israel. Nachdem diese Arbeit ab- übernahmen die EUMC-Arbeitsdefiniti- geschlossen und die EUMC-Arbeitsdefini- on. Dazu gehörte das Vereinigte König- tion von Antisemitismus veröffentlicht reich sowie die Vereinigten Staaten. war, wurde sie vom ODIHR in die Un- London nahm die Definition in das terlagen, die für die neuen ODIHR-Poli- Ausbildungshandbuch für Polizeischüler 8
Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa
auf und Washington verwendete die Definitionen zuständig sei. Die FRA ver-
Arbeitsdefinition bei der Ausarbeitung des trat nun vielmehr die Position, Minder-
ersten internationalen Antisemitismus-Be- heiten und andere Opfergruppen sollten
richts des State Department. selbst die Vorurteile definieren, mit de-
Im Jahr 2009 wurde die EUMC von nen sie konfrontiert sind. Zudem wurde
der neuen und größeren Agentur der darauf verwiesen, dass in einer neueren
Europäischen Union für Grundrechte Erhebung der Agentur, in der es um die
(FRA) abgelöst. Im März desselben Jahres Wahrnehmungen und Erfahrungen der
berief ich als Persönlicher Beauftragter jüdischen Bevölkerung im Zusammen-
der OSZE unter dem griechischen Vor- hang mit dem Antisemitismus in der EU
sitz und in Zusammenarbeit mit dem ging, durchaus auch eine Form des An-
ODIHR einen runden Tisch in Wien tisemitismus mit Bezug zu Israel als Aus-
ein, an dem führende Vertreter*innen jü- wahlmöglichkeit für die Befragten aufge-
discher Gemeinden aus dem OSZE-Raum führt sei. Tatsächlich gehörte diese Opti-
teilnahmen. Der gerade erst ernannte Di- on zu der am häufigsten gewählten.13 Ob-
rektor der FRA nahm ebenfalls teil. Jene wohl die EUMC-Arbeitsdefinition inzwi-
Vertreter*innen der jüdischen Gemein- schen ein institutionelles „Waisenkind“
den, denen die Arbeitsdefinition wichtig war, wurde sie von immer mehr OSZE-
war, fragten ihn, ob und, wenn ja, wie Teilnehmerstaaten angewendet und den
die FRA sich auch weiterhin für deren Regierungen auch weiterhin als Orien-
Verwendung einsetzen werde. Obwohl er tierungshilfe empfohlen, um Antisemitis-
einige Jahre später befand, es falle nicht mus in seinem multidimensionalen We-
in die Zuständigkeit der FRA, Definitio- sen zu erkennen.
nen von Antisemitismus oder anderen Bei der Berlin+10-Konferenz der
Formen der Intoleranz zu liefern, ließ der OSZE, die im November 2014 in Berlin
Direktor die Teilnehmer*innen bei die- stattfand, bezog sich der Amtierende Vor-
sem Treffen wissen, sie könnten die De- sitzende aus der Schweiz in seiner Zu-
finition gern auch weiterhin verwenden. sammenfassung der Ergebnisse des Tref-
Er hielt zwar Wort, so dass die Definition fens konkret auf die Definition. Er be-
auch in Folge noch auf der FRA-Website tonte, die Teilnehmerstaaten der OSZE
zu finden war, aber im Gegensatz zu hätten deutlich gemacht, dass die Arbeits-
anderen Dokumenten, die von der neu- definition von Antisemitismus, die im
en Agentur übernommen worden waren, Jahr 2005 von der EUMC verbreitet wur-
stand die Arbeitsdefinition von Antisemi- de und von den Beobachtungsorganisa-
tismus nun als einziges Dokument mit tionen in verschiedenen OSZE-Teilneh-
dem alten EUMC-Logo auf der Website. merstaaten verwendet wird, auch weiter-
Im Jahr 2013 entfernte die FRA die hin ein nützliches Dokument für Regie-
EUMC-Arbeitsdefinition gänzlich von rungen und Zivilgesellschaft ist – vor al-
ihrer Website – im Zuge einer größeren lem wenn es darum geht zu erklären, wie
Aufräumaktion, wie es hieß, und zur der Antizionismus häufig dem Antisemi-
Erinnerung, dass die Agentur nicht für tismus als Maske dient und dass jüdische
9Rabbi Andrew Baker Gemeinden oft zur Zielscheibe antiisrae- tisemitismus, zusammen. Zudem über- lischer Feindseligkeiten werden.14 nahm die Internationale Allianz für Ho- Im Januar 2015 nahm ich an einem locaust-Gedenken (IHRA), die im Mai Treffen von Sondergesandten in Prag 2016 in Bukarest zusammenkam und der teil. Mehrere Länder, darunter die Tsche- seinerzeit 31 Länder angehörten, die ur- chische Republik, das Vereinigte Kö- sprüngliche EUMC-Arbeitsdefinition von nigreich, die Vereinigten Staaten und Antisemitismus mit geringfügigen Anpas- Deutschland hatten Sonderbeauftragte sungen. Die Definition hatte damit wie- für Antisemitismusfragen ernannt. Die der ein Zuhause gefunden und war fort- EU-Kommission hatte erst kurz zuvor an als „IHRA-Arbeitsdefinition“ bekannt. einen Koordinator zu diesem Thema be- Der deutsche Vorsitz setzte sich zum stimmt. Die neue TND-Direktorin des Ziel, die Übernahme der Arbeitsdefiniti- ODIHR saß ebenfalls mit am Tisch. Im on durch die OSZE im Rahmen eines Mi- Rahmen der breit angelegten Diskussion nisterratsbeschlusses zum Ende des Jahres ergab sich auch ein lebhafter Austausch sicherzustellen. über die Arbeitsdefinition, wie man sich Das ganze Frühjahr und den Sommer dafür einsetzen und wie sie angewen- 2016 über unternahm Deutschland um- det werden könne. Während die Teilneh- fassende Anstrengungen, um sich die Un- mer*innen berichteten, was in ihren je- terstützung einzelner Teilnehmerstaaten weiligen Ländern und Organisationen ge- zu sichern. Es ließ Botschafter demarchie- tan werde, vernahm ich erstaunt von der ren und ein Sondertreffen in Berlin ein- TND-Direktorin, das ODIHR könne die berufen. Es bemühte sich bei allen EU- Arbeitsdefinition nur dann anwenden, Mitgliedstaaten um Unterstützung, damit wenn dies von allen OSZE-Teilnehmer- deren jeweilige Botschafter bei der OSZE staaten einvernehmlich mitgetragen wer- in Wien mit einer Stimme sprechen wür- de. Wusste sie denn nicht, dass ihre zwei den. Als uns zu Ohren kam, dass die dä- Vorgänger die Arbeitsdefinition bereits nische Regierung noch Vorbehalte hatte, in den von ihnen ausgearbeiteten Ma- reisten Botschafter Klein und ich eigens terialien verwendet hatten? Boten denn nach Kopenhagen. Wir vermuteten, die die jüngsten Empfehlungen des Amtie- dortige Regierung hätte Probleme mit renden OSZE-Vorsitzenden nicht Recht- den auf Israel bezogenen Beispielen aus fertigung genug? der Arbeitsdefinition, und überlegten ge- Als Deutschland im Jahr 2016 den meinsam, wie wir darauf reagieren soll- OSZE-Vorsitz übernahm, erklärte Berlin ten. Doch wir hatten uns geirrt. Das die Bekämpfung des Antisemitismus zu dänische Außenministerium wollte sich einer der Prioritäten. Als Persönlicher Be- lediglich vergewissern, dass Deutschland auftragter arbeitete ich eng mit dem Chef diesen Beschluss wirklich wollte und, dass der OSZE-Task Force und mit Botschaf- der Amtierende Vorsitzende meinte, was ter Felix Klein, dem Beauftragten der er sagte. (Und das tat er.) Sobald wir das Bundesregierung für jüdisches Leben in bestätigt hatten, war Dänemark mit an Deutschland und den Kampf gegen An- Bord. 10
Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa
Als die Kampagne schon eine ganze te, ob das ihre einzigen beiden Proble-
Zeit lief, fiel uns auf, dass bis dahin me seien. Ihre Antwort lautete: „Ja, vor-
noch niemand eine Beschlussvorlage for- erst schon“. Es fiel schwer, daraus nicht
muliert hatte. Niemand wollte die gesam- zu schließen, dass, wenn ein neues Prob-
te Definition für mögliche Zusätze und lem notwendig wäre, sie auch eines fin-
Streichungen der einzelnen Teilnehmer- den würden. Im Oktober organisierte der
staaten öffnen. Eine entsprechende Be- Russische Jüdische Kongress in Moskau
schlussvorlage wurde schließlich Anfang eine internationale Konferenz. In dem
September vorgelegt, darin war lediglich Wissen um die anstehende Entscheidung
die Rede davon, die IHRA-Arbeitsdefi- bei der OSZE verabschiedete die Kon-
nition mit einem Link zur vollständi- ferenz eine Resolution, in der sich füh-
gen Definition auf der IHRA-Website rende Repräsentanten der russischen jü-
zu übernehmen. So wäre sichergestellt, dischen Gemeinden unmissverständlich
dass der Wortlaut der Definition und hinter die Annahme der Arbeitsdefiniti-
die dazugehörenden Beispiele nicht ange- on stellten und damit zumindest eine
tastet werden konnten. Das Implementie- der beiden Ausreden aus dem Weg räum-
rungstreffen der Menschlichen Dimensi- ten.15
on rückte inzwischen näher und wir wa- Als ich im Dezember 2016 am Vor-
ren optimistisch, eine Konsenslösung zu abend des Ministertreffens in Hamburg
erreichen. ankam, bestand jedoch wenig Anlass für
Wir hatten jedoch die Russische Föde- Optimismus. Die meisten Beschlussvorla-
ration nicht bedacht, die bis dahin un- gen waren noch nicht konsensfähig, und
ser Anliegen nicht mitgetragen hatte. Al- der Beschluss zur Annahme der Arbeits-
so traf ich mich beim Implementierungs- definition gehörte auch dazu. Am spä-
treffen zur Menschlichen Dimension mit ten Abend saßen der russische Außenmi-
der russischen Delegation, um deren Ein- nister Sergej Lavrov und der Amtieren-
wände anzuhören. Sie äußerten zwei Be- de OSZE-Vorsitzende Frank-Walter Stein-
denken mit Blick auf die Beschlussvorla- meier noch einmal zusammen, um Mög-
ge. Erstens lehnten sie einen Beschluss lichkeiten für eine Einigung auszuloten.
ab, der eine Definition der IHRA bil- Am nächsten Morgen hörte ich von Bot-
ligte, da Russland selbst nicht Mitglied schafter Klein, es gäbe gute Nachrichten.
der IHRA war. (Auch viele andere OSZE- Während die Verhandlungen zu anderen
Teilnehmerstaaten waren nicht Mitglied Vorlagen festgefahren waren, schien eine
der IHRA, was sie jedoch nicht davon Einigung über eine Unterstützung der
abhielt, das Anliegen zu unterstützen.) Arbeitsdefinition doch denkbar. Wir wa-
Zweitens seien ihre eigenen jüdischen Ex- ren – zumindest einige Stunden lang
pert*innen in Russland mit der bestehen- – bester Dinge. Die zwischen den bei-
den Definition nicht einverstanden, so den Ministern erzielte Einigung sah vor,
ihre Erklärung. (Ich hatte bis dahin selbst dass Russland den Beschluss unterstützen
nichts von führenden jüdischen Vertre- werde, wenn zwei geringfügige Änderun-
ter*innen aus Russland gehört). Ich frag- gen vorgenommen würden: die Art der
11Rabbi Andrew Baker Bezugnahme auf die IHRA im Text so- Leitfadens enthalten, wie auch in einem wie zusätzliche Formulierungen, wonach Dokument für Entscheidungsträger*in- die Übernahme der Definition durch die nen zu Bildungsangeboten gegen Antise- OSZE als erster Schritt auf dem Weg zu mitismus.16 Sie ist jedoch nicht zentra- einem globalen Konsens zu sehen sei. ler Bestandteil dieser Dokumente. Aller- Diese Änderungen zu akzeptieren, wäre dings haben andere internationale Gre- aus unserer Sicht unproblematisch gewe- mien und einzelne Regierungen bei der sen, und so versammelten wir uns an Übernahme der Arbeitsdefinition und diesem Morgen zu den Textverhandlun- der Empfehlung, sie auch anzuwenden, gen. Als dann aber die russische Delega- beachtliche Fortschritte erzielt. In einer tion das Wort ergriff, um Änderungen Erklärung des Europäischen Rates im vorzuschlagen, waren es nicht mehr nur Jahr 2018 werden die EU-Mitgliedsstaa- zwei, sondern viele – auch grundsätzlich ten aufgefordert, die Definition zu über- neue Formulierungen und die komplette nehmen.17 In seinem ersten Antisemitis- Streichung des so wichtigen Links zur musbericht aus dem Jahr 2019 appellier- vollständigen IHRA-Definition. Es war te der Sonderberichterstatter der Verein- klar, dass ein Kompromiss unter diesen ten Nationen für Religions- und Weltan- Umständen völlig undenkbar war, und schauungsfreiheit an die Mitgliedsstaaten Minister Lavrov selbst saß zu dieser Zeit der Vereinten Nationen, die Definition schon wieder im Flieger nach Moskau. anzuwenden, und druckte sie in voller Die Beschlussvorlage wurde zurückgezo- Länge ab.18 Selbst die FRA hat seither die gen. Arbeitsdefinition wieder auf ihre Website Im Jahr 2017 erwog der österreichische gestellt und befragt offiziell alle EU-Mit- Vorsitz einen weiteren Versuch, einen gliedstaaten, wie sie die Definition in OSZE-Ministerbeschluss zur Annahme ihren jeweiligen nationalen Aktionsplä- der Arbeitsdefinition zu ermöglichen. Im nen gegen Antisemitismus anwenden. Laufe des Jahres wurde jedoch offenbar, dass wir noch immer in der Sackgasse steckten, in die wir 2016 hineingeraten Institutionelle Herausforderungen der waren. Schweren Herzens kamen wir zu OSZE dem Schluss, dass ein zweiter erfolgloser Anlauf womöglich kontraproduktiv wä- Der konsensbasierte Entscheidungspro- re. Trotz der eindeutigen Unterstützung, zess der Organisation erschwert ein zü- die wir von einer überwältigenden Mehr- giges und entschiedenes Handeln zusätz- heit der Teilnehmerstaaten erfuhren, be- lich. Dies stellt nicht nur eine Heraus- stand die Gefahr, dass einige behaupten forderung und sogar ein Hindernis für könnten, wiederholtes Scheitern auf Mi- die Annahme von Ministerratsbeschlüs- nisterebene müsse die Anwendung der sen dar. Mitunter kann der Prozess auch Definition weiter einschränken. denjenigen als Vorwand dienen, die ent- Die Arbeitsdefinition ist, wie oben er- scheiden könnten, dies aber nicht tun. wähnt, im Anhang des OSZE/ODIHR- Ein Amtierender Vorsitzender ist flexibel 12
Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa
genug, eine Expertenkonferenz zu veran- widmet als andere, obwohl meiner Erfah-
stalten oder die Reise eines Persönlichen rung nach niemand das Thema ignoriert
Beauftragten zu unterstützen. Leitende hat. Das Thema findet sich zumindest in
Mitarbeiter*innen des ODIHR verfügen den spezifischen Programmen, Experten-
über beträchtliche Freiräume, wenn es konferenzen und Beschlussvorlagen des
darum geht, Redner*innen vorzuschla- jeweiligen Amtierenden Vorsitzenden.
gen oder eine kommentierte Tagesord- Botschafter Strohal brachte die Frage auf,
nung aufzusetzen. Verzögerungen oder welche Unterstützung das ODIHR benö-
Untätigkeit sind jedoch nicht nur auf den tige, um seine Aufgabe erfüllen zu kön-
Wunsch zurückzuführen, Partner in das nen. Ich glaube, diese Frage ist inzwi-
Verfahren einzubinden. Manchmal sind schen beantwortet: Es gab und gibt Teil-
sie eine Reaktion auf antizipierte Kritik, nehmerstaaten, die bereit sind zu helfen.
die möglicherweise gar nicht eintritt. Doch die Bedeutung der ODIHR-Lei-
Das, was sich als „gängige Praxis“ tung kann nicht hoch genug eingeschätzt
der OSZE etabliert hat, trägt auch da- werden. Das Engagement des einen Di-
zu bei, Bemühungen zu verzögern oder rektors war womöglich bahnbrechend;
zu verwässern. Botschafter in Wien spre- die Gleichgültigkeit einer anderen Per-
chen oft von einem „ganzheitlichen“ An- son hat Bemühungen vereitelt, selbst
satz und bestehen darauf, der Kampf ge- wenn der Vorsitz mehr wollte. Obwohl
gen den Antisemitismus müsse Bestand- wichtige Teilnehmerstaaten ihre Unter-
teil umfassenderer Bemühungen zur Be- stützung für künftige ODIHR-Program-
kämpfung der Intoleranz sein. Was auf me zur Bekämpfung des Antisemitismus
den ersten Blick eine noble und prinzi- zugesagt hatten, blieb die ODIHR-Direk-
pientreue Haltung sein mag, macht es torin bei ihrer Entscheidung, sich nur für
jedoch schwieriger, die besonderen Ele- das viel umfassendere und allgemeiner
mente des Antisemitismus und der Ge- aufgestellte neue Words into Action-Pro-
fahren für jüdische Gemeinden zu sehen. gramm um außerbudgetäre Mittel zu be-
Hinzu kommt, dass das legitime Interes- mühen. Das Ausscheiden leitender TND-
se der OSZE an geographischer Ausge- Mitarbeiter*innen und die Vakanz der
wogenheit nicht zwangsläufig zu besse- Stelle des Fachberaters für Antisemitis-
ren Konferenzen oder besonders effekti- mus beim ODIHR im Jahr 2020 behin-
ven Länderbesuchen beigetragen hat. Das derten die Anstrengungen der Staaten zu-
Problem des Antisemitismus, die Größe sätzlich.
und die konkreten Sorgen der jüdischen
Gemeinden sowie die Verfügbarkeit an-
erkannter Expert*innen sind ungleichmä- Zukunftsaussichten
ßig über den OSZE-Raum verteilt.
Jeder OSZE-Vorsitz legt selbst seine Schwedens Ministerpräsident Stefan Löf-
Prioritäten für sein Jahr im Amt fest. ven hatte geplant, im Oktober 2020 in
Einige haben dem Kampf gegen den An- Malmö eine internationale Konferenz
tisemitismus mehr Aufmerksamkeit ge- mit Schwerpunkt auf der Bekämpfung
13Rabbi Andrew Baker
des Antisemitismus auszurichten. Dies Der Antisemitismus wird bisweilen als
wäre auch eine Gelegenheit gewesen, den der älteste Hass der Welt bezeichnet. Lei-
zwanzigsten Jahrestag der Stockholmer der müssen wir auch heute noch etwas
Konferenz zu feiern, auf der die IHRA dagegen tun.
ins Leben gerufen wurde. Im Januar 2020
gab Löfven seine volle Zustimmung für
die IHRA-Arbeitsdefinition bekannt, die Notizen
ebenfalls von den Konferenzteilnehmern
diskutiert werden sollte.19 1 OSCE, Consolidated summary of the
Es wurde zudem erwartet, dass die OSCE Conference on Anti-Semitism in
Sicherheitsbedenken der jüdischen Ge- Berlin, 27 July 2004, https://www.osce.or
g/cio/35389.
meinden thematisiert würden, da sich die
jüdische Gemeinde in Malmö seit gerau- 2 OSZE, Berliner Erklärung, 2004,
29. April 2004, https://www.osce.org/files
mer Zeit gefährdet sieht. Unterdessen ar- /f/documents/9/8/31432.pdf.
beitete die dänische Regierung seit dem
3 Ebenda, S. 2.
Terroranschlag auf die Synagoge im be-
nachbarten Kopenhagen im Jahr 2015 4 European Monitoring Centre on Ra-
cism and Xenophobia (EUMC), Mani-
eng mit jüdischen Sicherheitsexpert*in- festations of Antisemitism in the EU
nen aus Skandinavien zusammen, um 2002-2003, 3 May 2004, https://fra.euro
einen neuen, kooperativen Ansatz zu ent- pa.eu/sites/default/files/fra_uploads/184
wickeln, der selbst von früheren Kriti- -AS-Main-report.pdf.
kern viel Lob erfahren hat. Ein neues 5 Ebenda, S. 242.
Best-Practice-Modell sollte nun auch ande-
6 European Union Agency for Funda-
ren Interessenten vorgestellt werden. mental Rights (FRA), Antisemitism:
Da die Konferenz aufgrund der Coro- Overview of data available in the Euro-
na-Pandemie auf Oktober 2021 verscho- pean Union 2008–2018, November 2019,
ben werden musste, fällt sie zufällig in https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra
_uploads/fra-2019-antisemitism-overview
das Jahr des schwedischen OSZE-Vorsit-
-2008-2018_en.pdf.
zes. Daraus sollte folgen, dass Schweden
den Kampf gegen den Antisemitismus zu 7 OSCE, Country Reports – Personal Rep-
resentative of the Chairperson-in-Office
einem Schlüsselaspekt in seinem Plan für on Combating Anti-Semitism, https://w
den Vorsitz macht und darüber hinaus ww.osce.org/chairmanship/333786.
die Möglichkeit erhält, auf die Ressour- 8 OSCE/ODIHR, Summary Report of the
cen des ODIHR zurückzugreifen. Eine Expert Conference on Addressing the Se-
neue ODIHR-Leitung könnte wichtige curity Needs of the Jewish Community
Unterstützung leisten. Mit der Hilfe an- in the OSCE Region: Challenges and
derer Teilnehmerstaaten könnten wir er- Good Practices, 13 June 2013, https://w
ww.osce.org/files/f/documents/5/c/10525
leben, dass die OSZE wieder eine Füh- 3.pdf.
rungsrolle im Kampf gegen den Antise-
9 OSCE, 10th Anniversary of the OSCE’s
mitismus übernimmt. Berlin Conference on Anti-Semitism:
High-Level Commemorative Event and
14Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa
Civil Society Forum, 12–13 November of the First Moscow International Con-
2014, https://www.osce.org/odihr/126168. ference on Combating Anti-Semitism
10 OSCE, 10th Anniversary of the OSCE’s (Moscow Declaration), 2 November
Berlin Conference on Anti-Semitism: 2016, http://mcca.ru/en/news/16.
High-Level Commemorative Event, 16 OSCE/United Nations Educational, Sci-
Swiss OSCE Chairmanship conclusions, entific and Cultural Organisation (UN-
12–13 November 2014, https://www.osce ESCO), Addressing Anti-Semitism
.org/files/f/documents/9/0/126710.pdf. through Education: Guidelines for Poli-
11 OSCE/ODIHR, Understanding Anti- cymakers, 31 May 2018, S. 85, https://ww
Semitic Hate Crimes and Addressing the w.osce.org/odihr/383089.
Security Needs of Jewish Communities: 17 Council of the European Union, Fight
A Practical Guide, 15 May 2017, https:// against antisemitism: Council declara-
www.osce.org/odihr/317166. tion, 6 December 2018, https://www.co
12 International Holocaust Remembrance nsilium.europa.eu/en/press/press-releases
Alliance (IHRA), Working Definition of /2018/12/06/fight-against-antisemitism-co
Antisemitism, https://www.holocaustrem uncil-declaration/.
embrance.com/working-definition-antise 18 United Nations, Report of the Special
mitism. Rapporteur on freedom of religion or be-
13 FRA, FRA survey of Jewish people’s lief, 20 September 2019, S. 21, https://un
experiences and perceptions of anti- docs.org/A/74/358.
semitism, 23 March 2012, https://fra.eu 19 Government Offices of Sweden, Swedish
ropa.eu/en/publication/2012/fra-survey-je Prime Minister calls on world to fight
wish-peoples-experiences-and-perceptions for memory of the Holocaust, 22 January
-antisemitism. 2020, https://www.government.se/opinio
14 OSCE, oben zitiert (Anmerkung 10). n-pieces/2020/01/opinion-piece/.
15 Moscow International Conference on
Combating Anti-Semitism, Declaration
152020 | 03
OSCE Insights
Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der
Universität Hamburg (IFSH), Zentrum für OSZE-Forschung (CORE)
Michael Raith
Die Entwicklung des
OSZE-Instrumentariums
für den Konfliktzyklus
DOI: 10.5771/9783748911630-03Die Entwicklung des OSZE-Instrumentariums für den Konfliktzyklus
Michael Raith*
Zusammenfassung
2021 wird der Ministerratsbeschluss Nr. 3/11 über Elemente des Konfliktzyklus zehn Jahre alt.
Seit der Verabschiedung dieses zentralen Beschlusses arbeitet das Konfliktverhütungszentrum
der OSZE daran, die Rolle der OSZE in relevanten Bereichen zu stärken, damit Konflikte nicht
in Gewalt eskalieren, friedliche Konfliktlösungen erleichtert werden und die Schaffung von
dauerhaftem Frieden und Sicherheit unterstützt wird. Die OSZE verfügt über ein umfangrei-
ches Konfliktzyklusinstrumentarium, das im gesamten OSZE-Gebiet angewandt werden kann.
Die Umsetzung der Instrumente kann kontinuierlich dadurch verbessert werden, dass Lehren
aus vergangenem Handeln gezogen und künftige Herausforderungen vorhergesehen werden.
Gleichzeitig sind jedoch dringend ausreichend Ressourcen für die OSZE erforderlich, sowie der
politische Wille der Teilnehmerstaaten, die relevanten Instrumente auch proaktiv zu nutzen.
Schlagworte
OSZE, Konfliktverhütung, Frühwarnung, Krisenreaktion, Konfliktlösung, Mediationsunterstüt-
zung, Friedensförderung
Bitte zitieren als: Michael Raith, Die Entwicklung des OSZE-Instrumentariums für den Kon-
fliktzyklus, OSCE Insights 3 (Baden-Baden: Nomos, 2021),
https://doi.org/10.5771/9783748911630-03
Einführung nachhaltige Sicherheit zu schaffen. Eine
weitere wichtige Säule des aktuellen
Vor drei Jahrzehnten wurde mit der OSZE-Instrumentariums kam 1992 mit
Charta von Paris für ein neues Europa dem Schlussdokument des Gipfeltreffens
das Konfliktverhütungszentrum (KVZ)1 von Helsinki „Herausforderung des Wan-
eingerichtet, welches später Teil des dels“2 hinzu, in dem die Teilnehmerstaa-
OSZE-Sekretariats wurde. Seither besteht ten vereinbarten, ihr gemeinsames Enga-
die zentrale Rolle des KVZ darin, die gement bei der Verhütung und Lösung
OSZE-Teilnehmerstaaten dabei zu unter- von Konflikten unter anderem durch
stützen, gewaltsame Konflikte zu ver- die Einsetzung des Hohen Kommissars
hüten oder gegebenenfalls friedlich bei- für Nationale Minderheiten (HKNM) zu
zulegen und dauerhaften Frieden und verstärken. Der HKNM ist dazu beauf-
tragt, die OSZE Teilnehmerstaaten zu in-
formieren, wenn ethnische Spannungen
* Dr. Michael Raith zu eskalieren drohen, und übt somit eine
OSZE-Konfliktverhütungszentrum, Wien
Michael.Raith@osce.org
1Michael Raith
der wichtigsten Frühwarnfunktionen der tariums ist ein „mehrstufiger Präventi-
OSZE aus. onsansatz“: Primärprävention soll gewalt-
2011 wurde mit der Verabschiedung same Konflikte verhüten, indem Instru-
des Ministerratsbeschlusses Nr. 3/11 über mente zur Frühwarnung erfolgreich zum
Elemente des Konfliktzyklus3 ein weite- Einsatz kommen, frühzeitig gehandelt
rer Meilenstein erreicht. Seither baut die wird, und langfristige Maßnahmen, die
OSZE ihre Möglichkeiten im Bereich der an den strukturellen Konfliktursachen
Verhütung und Lösung von Konflikten, ansetzen, umgesetzt werden. Sekundär-
des Krisenmanagements, der Konflikt- prävention greift, wenn ein Konflikt in
nachsorge und der Friedensförderung sys- Gewalt eskaliert. Dabei geht es um Kri-
tematisch aus. Vor diesem Hintergrund senmanagement, um sowohl eine Inten-
befasst sich dieser Beitrag aus der Per- sivierung der Gewalt als auch deren geo-
spektive des KVZ mit der Entwicklung graphische Ausweitung zu verhindern.
des Konfliktzyklus-Instrumentariums Die Tertiärprävention, die gewöhnlich
während der letzten zehn Jahre und als Konfliktnachsorge und Friedensförde-
macht Vorschläge, wie dieses in Zukunft rung bezeichnet wird, zielt darauf ab,
weiter gestärkt werden kann. erneute Spannungen und das Wiederauf-
flammen gewaltsamer Konflikte zu ver-
hindern. Bemühungen um eine friedliche
Konzeptionelle Grundlagen Konfliktlösung sind in allen drei Präven-
tionsphasen erforderlich.
Das Konfliktzyklus-Instrumentarium ba- Die OSZE-Teilnehmerstaaten sind mit
siert auf dem umfassenden Sicherheitsan- einem vielschichtigen Geflecht unter-
satz der OSZE und geht daher davon aus, schiedlicher und sich überschneidender
dass die Grundursachen von Konflikten Sicherheitsherausforderungen und kom-
und Instabilität in allen drei Dimensio- plexer Konflikte konfrontiert, von de-
nen von Sicherheit liegen. Dazu gehören nen viele weder ausschließlich innerstaat-
etwa militärische Bedrohungen zwischen lich noch ausschließlich zwischenstaat-
Staaten, sozioökonomische Spannungen lich sind.5 Dementsprechend beobachtet
sowie Umweltzerstörung und Mängel in die OSZE ein breites Spektrum von Kon-
der Rechtsstaatlichkeit, um nur einige fliktsituationen und eine zunehmende
Punkte zu nennen. Die mehrdimensiona- Anzahl transnationaler und regionaler Si-
le Kausalität von Konflikten bildet auch cherheitsbedrohungen sowohl innerhalb
die Grundlage der Frühwarnmethodik des OSZE-Gebiets als auch in benachbar-
der OSZE.4 Eine weitere wichtige kon- ten Regionen.
zeptionelle Grundlage dieses Instrumen-
2term measures that address root causes of conflict. Secondary prevention takes place when a
conflict escalates into violence. It involves crisis management actions to stop the violence
from spreading both in intensity and geographically. Tertiary prevention, which is usually
referred to as post-conflict rehabilitation and peacebuilding, aims to hinder the re-emergence
of tensions and the recurrence of violent conflict.desEfforts
Die Entwicklung to facilitate peaceful
OSZE-Instrumentariums conflict
für den Konfliktzyklus
resolution can be applied in all three prevention phases.
Abbildung 1: Der konzeptionelle Rahmen des KVZ zum Konfliktzyklus
Figure 1:Der
The umfassende
CPC’s internal conceptual framework
Sicherheitsansatz und lichenfor addressing the conflict cycle
OSZE-Durchführungsorganen be-
der „mehrstufige Präventionsansatz“ der sonders wichtig. Nur so kann sicherge-
OSZE ermöglichen hinreichende Flexi- stellt werden, dass sich die jeweiligen Ein-
bilität
OSCE participating States beim Umgang
are facedmit
withvielfältigen sätzeweb
a multifaceted gegenseitig verstärken
of diverse und ergän-
and overlapping
Konfliktsituationen. Diese Flexibilität ist zen.
security challenges
in einem andhochdynamischen
complex conflicts, many of which
Sicherheits- Der are neither exclusively
umfassende intra-state
Sicherheitsansatz und
umfeld von5 entscheidender Bedeutung, der „mehrstufige Präventionsansatz“ der
nor inter-statenicht
in nature. Accordingly, the OSCE monitors a wide range of conflict settings
zuletzt deshalb, weil viele Konflik- OSZE erfordern zudem einen ganzheitli-
te sich
and an increasing nicht linear
number entwickeln, and
of transnational sondern chen
regional Ansatz threats,
security in der both
Friedensförderung,
inside the OSCE
zwischen latenten und akuten Krisenpha- vergleichbar etwa mit jenem, der in der
area and in neighbouring
sen abwechseln. regions.
Darüber hinaus können sogenannten „Agenda der Vereinten Na-
in ein und demselben Land oder in ein tionen zur Aufrechterhaltung des Frie-
und derselben Region mehrere Konflikte dens“ abgedeckt ist. Dementsprechend
mit unterschiedlicher
The OSCE’s comprehensive Gewaltausprägung
approach to security andsollten Instrumente
the “tiered der to
approach” Friedensförde-
prevention
bestehen, sodass sich verschiedene OSZE- rung, die eine gewaltfreie Konfliktlösung
allow for sufficient
Akteureflexibility in addressing
gleichzeitig a wide range
mit Konfliktverhü- of conflict
unterstützen undsettings. This flexibility
die Konfliktursachen
tung, Krisenmanagement und Konflikt- an der Wurzel packen, während des ge-
is critical in anachsorge
highly dynamic
befassensecurity
müssen.environment, not least
Daher ist samten because many
Konfliktzyklus undconflicts do not
nicht allein
die Koordination und Zusammenarbeit nach der Beendigung von Konflikten ein-
evolve in a linear fashion but vacillate between times of latent and acute crisis. Moreover,
innerhalb und zwischen den unterschied- gesetzt werden.
because multiple conflicts with varying levels of violence can exist in the same country or
3
5
Cf. in this context Sebastian von Einsiedel/Louise Bosetti/James Cockayne/Cale Salih/Wilfred Wan, Civil war
trends and the changing nature of armed conflict, United Nations University Centre for Policy Research, March
2017, at: https://collections.unu.edu/eserv/UNU:6156/Civil_war_trends_UPDATED.pdf.Sie können auch lesen
