BDVR-Rundschreiben Zeitschrift für die Verwaltungsgerichtsbarkeit - Cover
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2 | 2017 47. Jahrgang ISSN 2511 - 7599
BDVR-Rundschreiben
Zeitschrift für die Verwaltungsgerichtsbarkeit
Cover
Aus dem Inhalt
Asylverfahren –
Theorie und Praxis
Das »Ankerkind«
im Visumrecht (Teil 1)
Ausstellung »Justiz und
Nationalsozialismus«2
INHALTSVERZEICHNIS
Impressum BDVR-Rundschreiben 2 | 2017
Herausgeber | Bund Deutscher Verwaltungsrichter und
Verwaltungsrichterinnen (BDVR)
Haus des Rechts, Kronenstraße 73, 10117 Berlin VORWORT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
www.bdvr.de
www.verwaltungsgerichtstag.de
VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT
Verantwortlich i.S. des Pressegesetzes | Markus Rau, Asylverfahren – Theorie und Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Verwaltungsgericht Berlin, Kirchstraße 7, 10557 Berlin Das »Ankerkind« im Visumrecht (Teil 1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Redaktion | Dr. Florian von Alemann, Rudolf Böcker,
DRA-Tagung »Verwaltungsrecht und Verwaltungsgerichts-
Dr. Nicole Castillon, Alice Fertig, Antonia Kästle, barkeit im historischen und europäischen Vergleich« . . . . . . . . . . 18
Dr. Claudia Perlitius, Markus Rau, Dr. Justus Rind, Willkommen im Rechtsstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Rautgundis Schneidereit, Christiane Stopp
Manuskripte und Zuschriften an | RiVG Markus Rau, DEUTSCHE VERWALTUNGSGERICHTE
Verwaltungsgericht Berlin, Kirchstraße 7, 10557 Berlin, Ausstellung »Justiz und Nationalsozialismus« . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Telefon: 030/9014-8536, redaktion@bdvr.de
Urheber und Verlagsrechte | Die Zeitschrift und alle in ihr IM GESPRÄCH
enthaltenen Beiträge sind urheberrechtlich geschützt. Jede Interview mit Dr. Dirk Behrendt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheber- Interview mit Herbert Mertin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
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der Annahme des Beitrags zur Veröffentlichung erwirbt der
Interview mit Dr. Herwig van Nieuwland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
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72810 Gomaringen, www.meine-druckerei.de
ISSN | 2511-75993
VORWORT BDVR-Rundschreiben 2 | 2017
L iebe Leserinnen und Leser,
nach dem Anschlag am Berliner Breitscheidplatz
begleiten uns die Nachrichten über die angespannte Si-
aus unserer Sicht zu kurze Bemessung der Mindestamtszeit,
eine fehlende gesetzliche Festlegung der Amtsdauer und die
Koppelung des Richteramts an das Bestehen des Hauptamts.
cherheitslage in Deutschland. In immer regelmäßigeren Die Stellungnahme im Wortlaut finden Sie auf Seite 34.
Abständen werden Gefährder festgenommen und in der Be- Dauerbrenner ist weiterhin das Thema Asylrecht. Vol-
völkerung und der Politik wird über die Notwendigkeit einer ker Bathe beleuchtet auf Seite 4 die Unterschiede zwischen
umfassenden Sicherheitsstrategie diskutiert. Die Bundes- Theorie und Praxis des Asylverfahrens. Ein (erfolgreicher)
regierung hat ein Maßnahmenpaket zur Verbesserung der Abschluss eines Asylverfahrens kann allerdings für die Be-
inneren Sicherheit vorgelegt, das von der elektronischen troffenen immer nur ein Anfang sein. Der weitaus größere
Fußfessel, über eine erweiterte Abschiebehaft bis zu ver- Teil der Arbeit beginnt nach dem erfolgreichen Asylantrag.
bessertem Datenaustausch in Europa reicht. Der amtierende »Willkommen im Rechtsstaat« heißt die Unterrichtseinheit,
Vorsitzende der Justizministerkonferenz, der rheinland-pfäl- die Teil des Deutsch- und Integrationskurses an Berliner
zische Justizminister Herbert Mertin, äußert sich im Inter- Volkshochschulen ist. Einen Bericht über das Programm fin-
view ab Seite 25 zu den Vorschlägen der Bundesregierung. den Sie auf Seite 20.
Nach der Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus im ver-
gangenen September hat in der dortigen Senatsverwaltung
der Justiz die Arbeit unter neuer Führung begonnen. Senator
Dr. Dirk Behrendt erläutert seine Ziele für die laufende Le-
gislaturperiode auf Seite 23. Es geht, wie zurzeit in fast allen Viel Spaß beim Lesen wünscht Ihnen,
Bundesländern, um die IT-Ausstattung der Gerichte und den
Personalmangel.
Im Zusammenhang mit dem Personalmangel an den Ge-
richten steht auch der Einsatz von Richtern auf Zeit. Der
BDVR hat zu diesem Thema eine Stellungnahme anlässlich
einer beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfas- Dr. Robert Seegmüller
sungsbeschwerde abgegeben. Es geht vor allem um eine Vorsitzender
Information zur nächsten Ausgabe
Die Redaktionssitzung für das Heft 3 | 2017 findet im Juni
2017 statt. Abgabeschluss für Beiträge und Artikel ist der
15.06.2017. Artikel und Fotos bitte per E-Mail an Markus
Rau, redaktion@bdvr.de.4
VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT
BDVR-Rundschreiben 2 | 2017
Anmerkungen zur öffentlichen Debatte1
»Asylverfahren – Theorie und Praxis« –
das ist die F
rage nach dem Unterschied
B ei der Auswahl dieses Themas Mitte 2016 entsprach es
meinem tief empfundenen Bedürfnis, notwendige An-
merkungen zum öffentlichen Diskurs aus der Sicht eines seit
Es wäre abendfüllend, auf all die Divergenzen und Unge-
nauigkeiten zwischen der Theorie in diesem Sinne und der
Praxis des Asylverfahrens einzugehen. Ich will mich – nach
nunmehr 25 Jahren im Asylverfahren tätigen Richters zu ma- schmerzlicher Vorauswahl – auf sieben Punkte konzentrie-
chen. Das Bedürfnis ist seitdem eher noch größer geworden. ren. Auch um den eingrenzenden Vorgaben zu genügen, be-
Dabei fasse ich den Begriff der Theorie weit. Die Theorie schränke ich mich auf Anmerkungen zum geltenden Recht;
ist zunächst das gesetzliche Modell des Asylverfahrens, also Erörterungen de-lege-ferenda, so notwendig sie sind, müs-
die gesetzlichen Anforderungen und Maßstäbe an dieses sen anderen Veröffentlichungen vorbehalten bleiben.
Verfahren, zu denen es ja in der Praxis im Rechtsstaat, des- Der Autor ist, wie bereits angemerkt, ein seit 25 Jahren
sen Wesensbestandteil die Gesetzesbindung und der Geset- tätiger Verwaltungsrichter, der sowohl im erstinstanzlichen
zesvorrang ist, theoretisch keine Divergenzen geben dürfte. Verfahren in den 90er Jahren, wie seit 2000 im zweitinstanz-
Neben dieser gesetzlichen Theorie hat sich, so scheint es lichen Verfahren immer wieder mit asylrechtlichen Streitig-
mir, eine davon losgelöste eigenständige kohärente Vorstel- keiten als Berichterstatter befasst war und ist.
lung von diesem Verfahren in der politischen Debatte und Es sind Anmerkungen aus der Sicht der richterlichen Pra-
in der öffentlichen, vor allem in der medialen Diskussion, xis, die sich sehr wohl von der Perspektive eines Mitarbei-
gebildet – und diskutiert wird seit über einem Jahr auf allen ters des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge oder
Ebenen und in allen Zusammenhängen sehr viel. Keine Ver- der eines Rechtsanwaltes unterscheiden kann – und hier und
öffentlichung, aus welchem Bereich auch immer (Wirtschaft, da unterscheiden muss.
Kultur, Pädagogik, Sport u.v.m.), kommt in diesen Tagen
noch ohne eine Anmerkung oder eine Stellungnahme zur
Asyldebatte aus. 1. Anmerkung: Abschied vom Asylverfahren im
Das Thema bewegt, es bewegt die gesamten vertrauten engeren Sinne
gesellschaftlichen und politischen Strukturen. Der Diskus-
sion wohnt das Potential grundhafter Erschütterungen von Nimmt man das Thema im Sinne eines engen Verständnis-
Staat und Gesellschaft inne – wiewohl ich, das sei mir einlei- ses des Begriffs »Asylverfahren« ernst, würden wohl wenige
tend gestattet, zu resümieren habe, dass trotz enormer He- Minuten und Zeilen ausreichen, es zu behandeln. Die öffent-
rausforderungen durch die Aufnahme und Integration von liche Diskussion, aber selbst rechtswissenschaftliche Mei-
etwa 1 Mio. Menschen in einem Jahr und trotz vielerlei Feh- nungsäußerungen zum »Asylverfahren« nehmen regelmäßig
lern und Unzulänglichkeiten weder ein Staatsversagen noch ausdrücklich und ausschließlich Bezug auf Art. 16a Grund-
der Ausnahmezustand zu diagnostizieren ist.2 gesetz. Dies ist aber eine Diskussion um einen »Scheinrie-
Zu konstatieren ist, dass die Debatte ausgehend von den sen«, um das Bild aus einem Roman von Michael Ende auf-
asylrechtlichen Regelungen über die politischen Beiträge zunehmen. Aus der »theoretischen« Ferne betrachtet ist die
bis zur allgemeinen medialen Erörterung immer abstrakter Angelegenheit gewaltig, aus der »praktischen« Nähe heraus
wird. Wie im Spiel der »Stillen Post« steht dann am Ende der weniger bedeutend.3
Diskussion häufig etwas anderes, als die rechtlichen Grund-
lagen vorgeben.
Dies soll aber nicht als allgemeines Klagelied über die öf-
fentliche Streitkultur verstanden werden. In dieser müssen
Informationen zugespitzt werden. Medien versuchen – das
ist ihre Aufgabe – komplexe Beziehungen auf einen klaren 1 Überarbeitete Fassung des Vortrags des Autors am 29.11.2016
im Rahmen der Ringvorlesung »Flucht, Asyl und Integration aus
und für alle verständlichen Punkt zu bringen. In Überschrif-
rechtlicher Perspektive« der Rechtswissenschaftlichen Fakultät an
ten, Tweets und Posts in sozialen Medien wird die Welt mit
der Friedrich-Schiller-Universität Jena, Leitung Prof. Dr. Martina
wenigen hundert Zeichen beschrieben. Details, und seien sie Haedrich
noch so fundamental für das Verständnis, fehlen. Am Ende 2 So auch: Becker/Kersten,NVwZ 2016, 580/ 581, 584.
bleiben Schlagworte übrig, die eben weder die rechtlichen 3 Vgl. zu folgenden: Dörig/Langenfeld, NJW 2016, 1 / 2; Ritgen, ZG
noch die faktischen Grundlagen hinreichend erfassen. 2015, 297 / 324 ff.5 VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT
BDVR-Rundschreiben 2 | 2017
»Politisch Verfolgte genießen Asylrecht.«4 Mit diesen Neben dem verfassungsrechtlich verbürgten Asylan-
einfachen und erhabenen Worten, die im Duktus an Art. 1 spruch nach Art. 16a des Grundgesetzes kann auf der Ebene
Abs. 1 des Grundgesetzes – »Die Würde des Menschen ist des einfachen Gesetzes ein internationaler Schutz gewährt
unantastbar« – anschließen, haben die Mütter und Väter des werden, nämlich zum einen die Zuerkennung der Flücht-
Grundgesetzes einen Anspruch in die Verfassung formuliert, lingseigenschaft nach §§ 3 ff. des Asylgesetzes und der sub-
der eine unmittelbare Reaktion auf die nationalsozialistische sidiäre Schutz nach § 4 des Asylgesetzes. Darüber hinaus ist
Barbarei und die Erfahrungen der Verfolgten dieses Systems die Feststellung von Abschiebungsverboten nach § 60 des
war. Das Exil war für viele Juden, Künstler, politisch Op- Aufenthaltsgesetzes und die Aussetzung der Abschiebung
positionelle und andere Menschen die einzige Möglichkeit nach § 60a des Aufenthaltsgesetzes von ganz erheblicher
zum Überleben. Die Schutzgewährung im damaligen Art. 16 praktischer Bedeutung.
Abs. 2 des Grundgesetzes war noch vor dem Inkrafttreten Die Kenntnis der materiellen Voraussetzungen der unter-
der Genfer Flüchtlingskonvention rein national begründet schiedlichen Schutzstandards setze ich voraus und verweise
und ist es auch geblieben. Eine qualitative Beschränkung, ergänzend auf die Vorträge von Prof. Knauf und Prof. Burke.
die über die Auslegung des Begriffs des politisch Verfolgten Sehr grob vereinfachend gesprochen, wird der durch das
hinausging, oder gar eine quantitative Kontingentierung war Grundgesetz verheißene Anspruch politisch Verfolgter auf
dieser Verfassungsnorm fremd. Asyl heute einfachgesetzlich durch den Flüchtlingsschutz
Mit dem erheblichen Anstieg der Flüchtlingszahlen 1993 nach §§ 3 ff. des Asylgesetzes gewährt. Flüchtlingen, die
aus dem Bereich des ehemaligen Jugoslawiens sah der Ver- zwar nicht politisch verfolgt werden, denen in ihrem Heimat-
fassungsgeber aus einer vermeintlichen oder tatsächlich staat aber ein »ernsthafter Schaden« droht – wie häufig in
bestehenden Überlastungssituation die Notwendigkeit einer Bürgerkriegssituationen – steht subsidiärer Schutz zu. Dies
grundlegenden Reform. Der Grundsatz wanderte von Art. 16 regelt im Einzelnen § 4 des Asylgesetzes. In Fällen individu-
Abs. 2 des Grundgesetzes in den neu geschaffenen Art. 16a eller Gefahr bei Rückkehr in das Herkunftsland, in denen we-
Abs. 1 und blieb als solcher formal erhalten. Hierauf darf der Flüchtlingsschutz noch subsidiärer Schutz zu gewähren
sich aber nunmehr nur noch der politisch Verfolgte berufen, ist, kann ein Abschiebungsschutz nach §§ 60 und 60a des
der nicht aus einem sicheren Herkunftsstaat stammt oder – Aufenthaltsgesetzes bestehen. Es ist auffällig, dass dieser
noch gewichtiger – nicht über einen sicheren Drittstaat nach Anspruch zumeist in der öffentlichen Diskussion weitgehend
Deutschland eingereist ist. ignoriert wird, jedoch in der Praxis der Verwaltungsgerichte
Da Deutschland aber ausschließlich von sicheren Dritt- – auch der Thüringer – eine wichtige Rolle spielt, regelmäßig
staaten umgeben ist und nach der Rechtsprechung auch die verbunden mit zeitaufwendigen Ermittlungen.
Vermutung5 gilt, dass jeder über den Landweg – bewusst An diese Differenzierung der Schutzstandards schließt
oder unbewusst – Eingereiste nur über einen sicheren Dritt- sich die notwendige Frage an: Warum ist das notwendig?
staat die deutschen Außengrenzen erreicht haben kann, ist Diese Unterscheidung ist essentiell für das gesamte Asyl-
die Zuerkennung als Asylberechtigter faktisch ausgeschlos- recht im weiteren Sinne.
sen. Allein die, die über den Luft- oder Seeweg einreisen, Dies gilt selbstverständlich zunächst im Hinblick auf
können diesen Status noch erwerben. Die damit einherge- die unterschiedlichen Rechtsfolgen der Anerkennung des
hende geringe tatsächliche Bedeutung belegen eindrucks- jeweiligen Schutzstatus. Die Asylanerkennung und die Ge-
voll die Statistiken: Von den 530.034 Entscheidungen des währung des Flüchtlingsstatus führen zu einem starken Auf-
Bundesamtes im Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Okto- enthaltstitel, der mehrjährig gewährt wird. Bereits nach drei
ber 2016 wurde lediglich in 1.505 Fällen Asyl im Sinne des Jahren kann diese Personengruppe ein unbefristetes Nieder-
Art. 16a GG gewährt, also in etwa 0,28 % der Fälle.6 In der lassungsrecht erlangen.
Praxis der Thüringer Verwaltungsgerichte spielt dieser ver- Demgegenüber fällt jedenfalls seit März 2016 das Bleibe-
fassungsrechtliche Anspruch keine substantielle Rolle mehr. recht des subsidiär Schutzsuchenden deutlich ab. Für die-
Selten hat eine Verfassungsnovelle, die letztlich auch vom sen kann erst nach fünf Jahren ein Niederlassungsrecht in
Bundesverfassungsgericht abgesegnet wurde,7 so durch- Betracht kommen. Von praktischer Bedeutung ist vor allem,
greifende Auswirkungen auf ein Verfassungsinstitut gehabt, dass dieser Personengruppe der Familiennachzug verwehrt
wie diese Asylreform von 1993. Politisch Verfolgte genießen ist. Das hier einschlägige Europarecht lässt dem nationalen
theoretisch nationales Asylrecht – praktisch sind sie weitge-
hend davon ausgeschlossen.
Die öffentliche Diskussion, soweit sie sich auf diese
Grundgesetznorm bezieht, ist daher eher theoretischer Na- 4 Zur Entwicklung des Asylverfahrensrechts seit 1949: Ritgen, ZG
tur – eine Diskussion für die Galerie! 2015, 297 / 304 ff.
5 Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 07.11.1995 – 9 C 73/95 – BVerwGE
100, 23-31, vom 02.09.1997 – 9 C 5/97 – BVerwGE 105, 194-199
und vom 29.06.1999 – 9 C 36/98 – BVerwGE 109, 174-182.
2. Anmerkung: Wir müssen unterscheiden lernen
6 Statistische Angaben hierzu und im Folgenden: Bundesministe-
rium des Innern, Pressemitteilung vom 15.11.2016 sowie BAMF,
Der getroffene Befund führt sogleich auf eine evidente Un- Geschäftsstatistk Stand 31.10.2016.
genauigkeit im politischen und öffentlichen Diskurs. Es wird 7 BVerfGE 94, 49.
pauschal vom Asylverfahren gesprochen und nicht zwischen 8 Vgl. hierzu und zu Folgenden: Dörig/Langenfeld, NJW 2016, 1 ff.;
den unterschiedlichen Schutzstandards differenziert.8 Papier, NJW 2016, 2391 / 2393 f.; Röttger, SchlHA 2016, 41 / 45 f.VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT 6
BDVR-Rundschreiben 2 | 2017
Gesetzgeber Spielraum für solche Differenzierungsmöglich- beschränkt ist, über andere EU-Staaten einreisende Flücht-
keiten gegenüber dem Flüchtlingsstatus. linge bereits an der Grenze abzuweisen.11
Derjenige, dem lediglich Abschiebungsschutz gewährt Schon gar nicht kann sich die Begrenzung auf die Gewäh-
wird, erlangt sogar zunächst nur eine Duldung, die erst zu rung von Abschiebungsschutz beziehen, da das unbedingte
einem späteren Zeitpunkt unter weiteren beschränkenden Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit für je-
Voraussetzungen zu einem Aufenthaltstitel führen kann. den Betroffenen unbegrenzt zu gewährleisten ist.
Die Unterscheidung zwischen Flüchtling und subsidiär Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass die Differenzie-
Schutzberechtigtem führt derzeit zu einer erheblichen Klage- rung der Schutzniveaus auch nicht unerheblich für die Frage
welle bei den Verwaltungsgerichten und in der Konsequenz möglichen Rechtsschutzes ist. Zwar sind für alle Entscheidun-
nunmehr auch in der Rechtsmittelinstanz, da das Bundesamt gen der zuständigen Behörden in diesem Bereich – also vor
seit Mitte 2016 dazu übergegangen ist, in einer Vielzahl von allem des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (für Ent-
Fällen syrischer Antragsteller nicht mehr den Flüchtlingssta- scheidungen nach § 60a des Aufenthaltsgesetzes die Auslän-
tus, sondern den des subsidiär Schutzbedürftigen anzuerken- derbehörden) – die Verwaltungsgerichte zuständig. Möglicher
nen. Gerade im Hinblick auf die damit verbundene Frage des anschließender Verfassungsrechtsschutz, also letztlich die Zu-
Familiennachzuges wird regelmäßig dagegen geklagt. ständigkeit des Bundesverfassungsgerichts ist eigentlich nur
Die Differenzierung zwischen den Schutzniveaus ist aber im Bereich des für die Praxis allerdings unbedeutenden Art.
auch erforderlich im Hinblick auf den Adressaten von For- 16a des Grundgesetzes und im Rahmen des Abschiebungs-
derungen zur Reform des gesamten Rechtsgebiets, wie sie schutzes eröffnet. Der weitaus bedeutendste Anteil der Gewäh-
seit einem Jahr mit großer medialer Begleitung aufgestellt rung internationalen Schutzes dürfte der Deutschen Verfas-
werden. Denn die Handlungsmöglichkeiten von Bundestag sungsgerichtsbarkeit entzogen sein. Hier ist zur Klärung von
und Bundesregierung in diesen Bereichen sind sehr unter- grundsätzlichen Fragen vorrangig der EuGH anzurufen.
schiedlich und zum Teil sehr eingeschränkt, was absichtlich
oder unabsichtlich nicht gesehen wird.
Zwar kann der nationale Gesetzgeber über das allein ver- 3. Anmerkung: Die Verkehrung des gesetzlichen
fassungsrechtlich gewährte Asylrecht befinden, aber – wie Leitbildes der Zuwanderung
ausgeführt – hat dies kaum praktische Relevanz. Novellie-
rungen des internationalen Schutzes sind jedoch regelmä- Nicht nur die 2015 und 2016 eingetretene Situation eines
ßig nicht nur durch die Genfer Flüchtlingskonvention als massiven Anstiegs der Asylbewerberzahlen, sondern auch die
völkerrechtlicher Vertrag, sondern vor allem durch das Eu- schon seit mehreren Jahren andauernden Wanderungsbewe-
roparecht determiniert. Art. 18 der EU-Grundrechtecharta, gungen, hier insbesondere vom afrikanischen Kontinent, wer-
die EU-Aufnahmerichtlinie, die EU-Verfahrensrichtlinie, die fen Fragen zum gesetzlichen Leitbild der Zuwanderung auf.12
EU-Anerkennungsrichtlinie, die EU-Qualifikationsrichtlinien Der Gesetzgeber geht eigentlich davon aus, dass die Zu-
und nicht zuletzt die Dublin-Verordnungen der EU ließen wanderung nach Deutschland hauptsächlich über die Regu-
und lassen in der Regel dem nationalen Gesetzgeber nur ei- larien des Aufenthaltsgesetzes gesteuert wird. Von diesem
nen engen Spielraum für Veränderungen. Leitbild wird die öffentliche Diskussion geprägt. Es besteht
Auch der Abschiebungsschutz, weitgehend national be- ein tiefes Bedürfnis danach, zu wissen, wer zu uns kommt,
stimmt (wiewohl durch Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonven- und nach Planbarkeit der Zuwanderung.
tion auch völkerrechtlich im Kern vorgegeben), ist aufgrund Die Gewährung von Asyl und internationalem Schutz soll
seiner grund- und menschenrechtlichen Schutzgarantie nur eigentlich nur die Ausnahme von der Regel der so regulier-
bedingt änderbar. Durch den Abschiebungsschutz des § 60 ten Zuwanderung sein. Dieses Modell wird ersichtlich durch
und § 60a des Aufenthaltsgesetzes werden insbesondere die die massenhafte Asylantragstellung infrage gestellt. 2015
verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Rechts auf betrug die sogenannte Nettozuwanderung 1,14 Mio. Men-
Leben und körperliche Unversehrtheit geschützt, die grund- schen, wobei dieser sich im Wesentlichen aus dem Zuzug
sätzlich nicht zur Disposition des Gesetzgebers stehen. von etwa 890.000 Asylsuchenden ergab13 – bei dieser Art
In diesem Zusammenhang muss insbesondere die For- von Einwanderung wissen wir nicht, wer kommt. Planbar ist
derung nach der Kontingentierung des Flüchtlingszugangs da kaum etwas. Von einem Regel-Ausnahme-Schema kann
kritisch hinterfragt werden.9 Ungeachtet der Frage der ver- insoweit nicht mehr gesprochen werden.
fassungsrechtlichen Zulässigkeit der Beschränkung von Asyl- Es ist meines Erachtens ein in der öffentlichen Diskussion
bewerberzahlen, ist dies angesichts der quantitativen Bedeu- zutage tretender Irrglaube, dass, selbst wenn ein Rückgang
tung von Anerkennungen nach Art. 16a Grundgesetz faktisch von Asylbewerbern aus dem Nahen Osten zu erwarten ist,
unbedeutend.10 Die Zahl von 1.500 Anerkennungen in diesem der weiterhin anhaltenden Armutswanderung effektiv durch
Jahr in Deutschland liegt weit unterhalb der Zahlen, die im
öffentlichen Raum als Höchstgrenze der Einwanderung von
Flüchtlingen diskutiert werden. Eine Begrenzung der Anzahl
von Antragstellern, die um internationalen Schutz nachsuchen, 9 Hierzu: Becker/Kersten, NVwZ 2016, 580/582; Röttger, SchlHA
2016, 41 / 43 f.
ist aber offensichtlich allein nationalrechtlich nicht zu bewerk-
10 Vgl. Papier, NJW 2016, 2391 / 2392.
stelligen. Hierzu ist eine europäische Regelung unumgänglich. 11 Siehe hierzu Fn. 17.
Begrenzungen sind allenfalls dahingehend zu diskutie- 12 Vgl. hierzu: Papier, NJW 2016, 2391 / 2394 ff.; Röttger, SchlHA
ren, ob und inwieweit die Bundesregierung im Rahmen des 2016, 41 ff.; Leisner, NVwZ 2015, 1653 f.
Selbsteintrittsrechts nach Art. 17 der Dublin-III-Verordnung 13 Vgl. zu Einzelheiten: BAMF, Migrationsbericht 2015.7 VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT
BDVR-Rundschreiben 2 | 2017
veränderte aufenthaltsrechtliche Regelungen entgegenge- Bedeutung zu. Ausgangspunkt dabei ist, dass auch nach der
treten werden kann. Die wirtschaftliche Attraktivität und die Dublin-Verordnung vorab vom Staat, in dem der Antrag auf
politische Stabilität Europas, insbesondere Deutschlands, ist internationalen Schutz gestellt wird, in einem in diesem Staat
doch so groß, dass Menschen in katastrophaler wirtschaft- durchzuführenden Verfahren – was wiederum mit einer ent-
licher Lage und geprägt von Hoffnungslosigkeit auf Ände- sprechenden Aufenthaltsgestattung für die Dauer des Verfah-
rung der Verhältnisse in ihrer Heimat jenseits aller nationa- rens verbunden ist – zu prüfen ist, ob er überhaupt zuständig
len ausländerrechtlichen Regulierungen auf absehbare Zeit ist. Im Mittelpunkt folgender Rechtsstreitigkeiten gegen ab-
versuchen werden, hier in der Hoffnung auf eine bessere lehnende Bescheide und damit verbundener Zurückführung
Zukunft einzuwandern. Steht diesen Menschen das regulä- in einen anderen Staat der Europäischen Union steht dann
re Aufenthaltsrecht aber nicht zur Verfügung, so werden sie die Frage, ob Deutschland von seinem Selbsteintrittsrecht Ge-
auch weiterhin in das Asylverfahren gehen. Nur dieses gibt brauch machen muss, weil die Zustände für den Antragsteller
ihnen die Chance eines ersten Bleiberechts.14 Es ist zu be- unzumutbar sind, weil das Schutzsystem des anderen Staates
fürchten, dass insbesondere die Bilder der Bootsflüchtlinge systemische Mängel aufweist. Dies ist für Griechenland bejaht
auf dem Mittelmeer uns auf lange Zeit erhalten bleiben. worden, für andere Staaten – Italien, Bulgarien, Ungarn ste-
Diese Erkenntnis ist unmittelbarer Ausfluss praktischer hen hier im Fokus – überwiegend verneint worden.
Erfahrung: In den asylrechtlichen Streitigkeiten steht immer Eine neue Rechtsentwicklung tritt verstärkt im zu Ende
wieder die für die Gewährung von Flüchtlingsschutz zentrale gehenden Jahr 2016 auf: Fälle, in denen die Frage zu klä-
Frage zur Entscheidung an, ob der Kläger aus politischen ren ist, inwieweit in anderen europäischen Staaten bereits
oder aus – verständlichen – wirtschaftlichen Gründen ein- anerkannte Schutzberechtigte, die in Deutschland erneut
gewandert ist, eine Frage, die allzu häufig im Sinne der 2. (grundsätzlich unzulässig) ein Asylbegehren gestellt haben,
Alternative beantwortet werden muss. abgeschoben werden können. So ist vom Verwaltungsgericht
Meiningen wiederholt entschieden worden,18 dass nach Bul-
garien aufgrund möglicher Missstände keine Rückführungen
4. Anmerkung: Dublin is out erfolgen können. Hier werden grundlegende Fragen der Le-
bensverhältnisse in Europa aufgeworfen. Kann es möglicher-
Der eklatanteste Widerspruch zwischen gesetzlicher Theorie weise sein, dass Staaten zu einem Mehr an Fürsorgeaufwand
und der Praxis zeigt sich in Bezug auf das System der Dub- gegenüber Schutzberechtigten als gegenüber eigenen Staats-
lin-Verordnungen der EU. bürgern verpflichtet sind?
Mit den verschiedenen Dublin-Verordnungen seit den
90er Jahren hat die Europäische Union Schritte unternom-
men, ein einheitliches europäisches Asylrecht zu schaffen.15 5. Anmerkung: Asylrecht ist Sonderrecht
Dies musste damit beginnen, zunächst festzulegen, welcher
Mitgliedsstaat für die Entscheidung über einen Antrag auf Das deutsche Rechtssystem ist in allen seinen Rechtsbereichen
internationalen Schutz zuständig ist.16 Über den Sinn und immer wieder durch Kodifikationsbestrebungen gekennzeich-
den Unsinn der dabei getroffenen Regelung, dass nämlich net. Es war – und ist es auch immer noch – das Bestreben,
grundsätzlich der Staat zuständig ist, in dem der Antragstel- die gemeinsame Wurzel aus allen Teilbereichen zu suchen
ler erstmalig das Gebiet der Europäischen Union betritt, mag und daraus allgemeine Rechtsgrundsätze herauszuarbeiten.
man streiten. Festzuhalten ist aber, dass sich die Europäi- Das Verwaltungsprozessrecht wurde so in den 50er Jahren in
sche Union in einem nicht einfachen Entscheidungsprozess der Verwaltungsgerichtsordnung zusammengefasst. Mit dem
auf diese Regelung verständigt hat. grundsätzlichen Geltungsanspruch für die gesamte Verwal-
Es kann aber in der Tat kein Zweifel daran bestehen, dass tung wurde das Verfahrensrecht in den weitgehend überein-
dieser Mechanismus der Dublin-Verordnungen seit 2015 fak- stimmenden Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und
tisch außer Kraft gesetzt ist. Das System verträgt es nicht, der Länder seit den 1970er Jahren festgehalten.
dass ein Staat – derzeit also Deutschland (das übrigens in den Von diesen auf alle Verwaltungsbereiche übergreifenden
vergangenen Jahren Nutznießer des Systems war) – dauerhaft Rechtsgedanken hat sich das Asylverfahrensrecht mittler-
vom Selbsteintrittsrecht nach Art. 17 der Dublin-III-Verord- weile weitgehend losgelöst. Bereits die erste große Antrags-
nung Gebrauch macht und damit die Entscheidungskompe- welle in den 90er Jahren ließ den politischen Wunsch nach
tenz für das individuelle Asylbegehren an sich zieht. einer Beschleunigung und Konzentration des Asylverfahrens
Anzumerken ist, dass die rechtliche Zulässigkeit der von laut werden. Erreicht worden ist dies unter Aufgabe ansons-
der Bundesregierung getroffenen Entscheidungen im Au-
gust 2015, nämlich die Grenzen zu öffnen, in der Rechtwis-
senschaft bislang nur zögerlich erörtert wurde.17 Sowohl die
nationalen als auch die europarechtlichen Bestimmungen 14 Vgl. zum sog. Asylbewerberecht: Papier, NJW 2016, 2391 / 2394.
eröffnen der Bundesregierung hier einen Spielraum, aus 15 Vgl. hierzu: Dörig/Langenfeld, NJW 2016, 1 / 3 f.
humanitären Gründen von dem ansonsten vereinbarten und 16 Vgl. hierzu: Papier, NJW 2016, 2391 / 2392 f.
17 Z.B. Di Fabio, Migrationskrise als föderales Verfassungsproblem,
gesetzlich niedergelegten Verfahren Ausnahmen zuzulassen.
2016; Ewer / Thienel, NJW 2016, 376 ff.; Becker/Kersten, NVwZ
Gleichwohl ist aus rechtsstaatlicher Sicht jedenfalls zu for- 2016, 580 ff; Papier, NJW 2016, 2391 / 2394 f.; Stumpf, DÖV 2016,
dern, dass die Ausnahme nicht zur Regel wird. 357 ff.
Für die asylrechtliche Rechtsprechung kam diesem Rechts- 18 Z.B. VG Meiningen, Urteil vom 07.10. 2015 – 5 K 20154/14 Me –
gebiet bis zur Entwicklung im Herbst 2015 eine erhebliche juris.VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT 8
BDVR-Rundschreiben 2 | 2017
ten geltender verwaltungsverfahrensrechtlicher und verwal- Beschlüsse des Verwaltungsgerichts. Die Möglichkeit, die Be-
tungsprozessualer Standards. rufung zu beantragen, ist wesentlich eingeschränkt. So wird
Das gesamte Asylverfahrensrecht hat mittlerweile eine man aus den vergangenen Jahren kaum Berufungsurteile des
rechtliche eigenständige Durchdringung erfahren, wie kaum Thüringer Oberverwaltungsgerichts finden. Dies ist vor allem
ein anderer Bereich des öffentlichen Rechts.19 Genaue Be- darin begründet, dass die hohe Hürde der Zulassung der Be-
stimmungen über Einreise, Erfassung des Asylbegehrens – rufung nur selten überwunden wird. Die Kunst, eine Grund-
dem sogenannten Asylgesuch –, die erkennungsdienstliche satzrüge zu formulieren, gelingt nicht jedem Anwalt.
Behandlung mit der Erfassung im Ausländerzentralregister
und in Eurodac, die Aufenthaltsverpflichtungen und deren
Durchsetzung, die eigentliche Antragstellung bei der zustän- 6. Anmerkung: Wir brauchen schnelle Verfahren
digen Stelle des BAMF (Asylantrag), die Dublin-Vorprüfung,
das Anhörungsverfahren, die detaillierten Regelungen über In allen politischen Diskussionen wird die Forderung be-
Verfahrenshandlungen sowie ein abgestuftes System von Ent- tont, dass im öffentlichen Interesse, aber auch im Interesse
scheidungen haben eine Dichte erreicht, die selbst für den der Asylbewerber die Verfahren beschleunigt durchzuführen
Spezialisten kaum mehr zu überblicken ist und daher auch sind. Ungeachtet zahlreicher Streitpunkte ist das der Punkt,
häufig Ursache von fehlerhaften Verfahren sein kann. Der frü- in dem alle Parteien von rechts bis links übereinstimmen. Die
here Präsident des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Migrationsbeauftragte der Thüringer Landesregierung, Frau
Papier hat vor kurzem resigniert festgestellt, dass das gel- Kruppa, hat dies im ersten Vortrag dieser Ringvorlesung als
tende Flüchtlingsrecht äußerst kompliziert, unüberschaubar, zentrales Element der Integrationspolitik postuliert. Vorrangig
verworren und nicht widerspruchsfrei war und ist20 – aus der diesem Ziel dienen auch die zahlreichen gesetzlichen Novel-
Sicht der verwaltungsgerichtlichen Praxis kann dem nicht wi- lierungen der vergangenen Jahre. Es soll schnell gehen.
dersprochen werden. Soweit die Theorie. Hier geht es allzu häufig um Wunsch-
Diese Anmerkung bedauert nicht nur den Verlust von denken jenseits der praktischen Umsetzbarkeit. Der For-
Rechtseinheit, vielmehr ist darauf aufmerksam zu machen, derung kann bei weitem nicht in allen Fällen in der Praxis
dass allgemeine Rechtsgrundsätze, die rechtstaatlich veran- nachgekommen werden.
kert sind, in Gefahr sind. Jedenfalls sind die Beschränkun- Ein schnelles Verfahren ist denkbar im Falle der Anerken-
gen des Verfahrens und des Rechtsschutzes ausgeschöpft.21 nung eines Schutzstatus durch das Bundesamt für Migration
Dazu nur zwei Beispiele: und Flüchtlinge, das allerdings in der Entscheidung nicht
1. Es ist mittlerweile die Regel, dass beim Bundesamt die frei ist (was manchmal medial unterschwellig suggeriert
Person, die die Anhörung durchführt, nicht identisch ist mit wird), sondern rechtlich gebunden. Das Bundesamt ist in
der Person, die den Fall anschließend entscheidet. Die Per- der Tat im Laufe des Jahres personell gewaltig aufgestockt
sonen sitzen in der Regel nicht einmal am selben Ort und worden, auf zuletzt über 2000 Entscheider.22 Das Bundes-
zwischen Anhörung und Entscheidung können mehrere Mo- amt will, so ist die politische Vorgabe, innerhalb Jahresfrist
nate vergehen. Eigentlich ein Unding in Verfahren, in denen den Großteil der Asylanträge abgearbeitet haben – es sei der
es häufig auf die Glaubhaftigkeit der Aussage und die Glaub- umgangssprachliche Ausdruck erlaubt: »auf Teufel komm
würdigkeit des Antragstellers ankommt. raus«. Für Thüringen ist angekündigt, dass die von fünf auf
2. Das Gesetz arbeitet mit engen Fristsetzungen, die eine 40 aufgestockten entscheidungsbefugten Mitarbeiter über
effektive Rechtsberatung unmöglich machen. Anders als in die Asylanträge von zuletzt noch etwa 8.500 Personen bis
der Schweiz, in denen auch dies gesetzlich geregelt ist, ist Ende 2016 entscheiden sollen.
der Ausländer, der aus einem fremden Kultur- und Rechts- Zügig – wenn auch nicht schnell – können auch im Falle
kreis stammt, auf die Selbstorganisation angewiesen. Er ist von Ablehnung und anschließender Klage (und geklagt wird
oftmals damit überfordert – anwaltliche Angebote und (wie häufig) gerichtliche Verfahren abgeschlossen werden, wenn
auch an der FSU Jena organisierte) Unterstützungen durch allgemeine Fragestellungen streitentscheidend sind, zum
fachkundige Dritte sind da zu begrüßen. Beispiel Anerkennungen von Schutz aufgrund einer Bürger-
Ein Anwalt berichtete mir vor kurzem im Rahmen eines kriegssituation oder Gruppenverfolgungssituation.
Fristverlängerungsantrages: Geht es jedoch um individuelle Entscheidungen, also die
»Durchschnittlich zwei bis vier meiner Mandanten haben Frage, ob im Einzelfall der Antragsteller politisch verfolgt
täglich Anhörungen. Die Ladungen kommen teilweise extrem wurde, er bei Rückkehr einen erheblichen Schaden zu be-
kurzfristig nur zwei bis drei Werktage vor der Anhörung in mei- fürchten hat oder ihm Abschiebungsschutz zu gewähren ist,
nem Büro an, sodass ich immer sofort und vorgezogen die Man- ist ein schnelles Verfahren nicht zu erwarten.
danten über die Ladung informieren und sie auf die Anhörung Um es konkret zu machen: Solche individuellen Prüfungen
vorbereiten muss, um eine Einstellung des Asylverfahrens nach sind in der Regel bei afghanischen Antragstellern zu erwar-
dem neu eingeführten § 33 AsylG wegen Nichtbetreibens des
Verfahrens zu verhindern. Hinzukommen aufgrund der nur kur-
zen und damit schlechten oder teilweise völlig fehlenden Ausbil-
19 Vgl. nur: Gesche, SchlHA 2016, 11 ff.; Welte, SächsVBl. 2016,
dung des neuen Personals beim Bundesamt eine Vielzahl von 1 ff.; zur aktuellen Rechtsentwicklung: Thym, NVwZ 2015, 1625
extremen Verfahrensverstößen im Behördenverfahren ...« ff.; ders., NJW 2016, 409 ff.
Auch im Verwaltungsprozessrecht bestehen Besonderhei- 20 Papier, NJW 2016, 2391 / 2392.
ten, deren Notwendigkeit immer wieder zu hinterfragen ist. 21 So auch: Ritgen, ZG 2015, 297 / 322.
So gilt ein grundsätzlicher Ausschluss der Beschwerde gegen 22 Vgl. Angaben zum Stichtag 01.07.2016: Bundestag-Drucks. 18/9269.9 VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT
BDVR-Rundschreiben 2 | 2017
ten. Beim Verwaltungsgericht Meiningen sind derzeit allein 7. Anmerkung: Abschiebungen verstärken
etwa 650 Verfahren anhängig. Über die Anträge von etwa
3.400 Afghanen will das BAMF in Thüringen möglichst bis Nicht ganz so einhellig wie die Forderung nach schnel-
Ende 2016 entscheiden. Derzeit liegt die Ablehnungsquote len Verfahren, ist die nach Abschiebungen23 – also danach,
bei 50 %, Tendenz steigend. Bei einer Klagequote von fast dass Ausländer, denen kein Schutz gewährt wird, dann auch
100 % ist also damit zu rechnen, dass in den kommenden Deutschland zu verlassen haben. Über den Grundsatz besteht
Monaten noch etwa 1.700 Personen afghanischer Herkunft noch weitgehender Konsens – zumal dies auch gesetzlich
Klage erheben werden. Das betrifft nur dieses Land. so gefordert wird. Gestritten wird vielmehr darüber, ob dies
Es geht hierbei um höchst individuelle Ansprüche mit er- zwangsweise durchgesetzt werden soll oder die Schaffung
heblichen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten. Der freiwilliger Anreize nicht effektiver und möglicherweise auch
erstinstanzliche Verwaltungsrichter muss sich umfassend über kostengünstiger ist.
die politischen Verhältnisse im Herkunftsland informieren und Es kann für den Verwaltungsrichter durchaus frustrierend
muss darüber mit den Besonderheiten der Heimatregion des sein, dass nach Durchführung eines schwierigen Asylverfah-
Klägers vertraut sein. Die Erstellung und dauernde Pflege der rens, in dem der Rechtsschutz des Ausländers abgelehnt wur-
Erkenntnisquellenliste, in der möglichst umfassend alle Quel- de, dann doch nichts geschieht. Also alles umsonst?
len amtlicher und nichtamtlicher Natur erfasst werden, ist Staatliche Entscheidungen, die nicht durchgesetzt werden,
bei aller Hilfe durch das gerichtseigene Datensystem ASYL- stellen den Rechtsstaat in Frage, der auf dem Vollzug des Rechts
FACT zeitaufwändig und vor allem durch den Richter allein basiert. Liegt also systematisches Behördenversagen vor?
zu verantworten. Der Richter ist gehalten, sich umfassend mit Hier stoßen sich wohl Theorie und Praxis gewaltig. Ja, Ab-
dem individuellen Vorbringen des Klägers auseinanderzu- schiebungen sind notwendig. Nein, ihnen stehen in der Regel
setzen, das bedingt in der Regel das Studium mehrbändiger weniger eine Verweigerungshaltung entgegen, als vielmehr
Akten. Erhöhte Verfahrensanforderungen ergeben sich durch praktische Hindernisse. Diese beginnen bei mittlerweile ver-
die Einschaltung von Dolmetschern. In der mündlichen Ver- festigten Familiengründungen des Ausländers, bestehen in
handlung – dem Herzstück eines jeden Verfahrens – ist dem gesundheitlichen Problemen und scheitern – vor allem – an
Kläger nochmals umfassend Gelegenheit zur Stellungnahme der mangelnden Bereitschaft vieler Herkunftsstaaten, ihre
zu geben, was bei den notwendigen Übersetzungen und der Staatsangehörigen wieder aufzunehmen. Die Abschiebung
Aufklärung oftmals verworrener Sachverhalte in der Regel zu kann nur erfolgen, wenn die Identitäten geklärt, Einreisefor-
mehrstündigen Verhandlungen führt. Diese Verhandlung setzt malitäten rechtzeitig erfüllt, Plätze in Flugzeugen gechartert
ein besonderes Einfühlungsvermögen des Richters voraus. Er sind und die Begleitung durch Sicherheitspersonal gesichert
muss Person und Geschehen in seinen kulturellen und poli- ist. Eine Abschiebung in den Westbalkan lässt sich erheblich
tischen Bezügen erfassen – das geht nicht in mechanischer einfacher organisieren als eine solche außerhalb Europas.
und hektischer Weise. Steht wie häufig die Frage von Ab- Mit niedrigen Abschiebungszahlen müssen wir wohl leben.
schiebungshindernissen im Raum, insbesondere der Einwand
gesundheitlicher Beeinträchtigungen, ist die Einholung eines
Gutachtens grundsätzlich unumgänglich. Dies alles führt dazu, Abschließende Anmerkung
dass jedenfalls das gerichtliche Verfahren nicht als ein schnel-
les Verfahren durchgeführt werden kann. Dies waren nur wenige Schlaglichter auf die derzeitige ak-
Die Bedarfszahlberechnung in der Verwaltungsgerichtbar- tuelle Diskussion zum Asylverfahren. Viele notwendige und
keit, PEBBSY, geht davon aus, dass ein Verwaltungsrichter, kontroverse Diskussionen sind damit verbunden. Am Ende
der ausschließlich im Asylrecht tätig und nicht übermäßig ist jedoch aus einer Berufspraxis von einem Vierteljahrhun-
krank ist und sich auch in keinen Gremien engagiert oder dert ein Hinweis wichtig:
Sonderaufgaben wahrnimmt, etwa aufgerundet 120 Asylver- Bei aller Kontroverse darf nicht vergessen werden, dass
fahren im Jahr erledigt. Dies führt zu einer einfachen Berech- es Menschen sind, die zu uns kommen – Menschen ganz
nung, die ergibt, dass allein für die zügige Bearbeitung von unterschiedlicher Herkunft, Religion und Weltanschauung,
Asylverfahren afghanischer Asylbewerber Ende 2016 – etwa Männer und Frauen, Kinder, vielfach aus dramatischen Le-
2000 – abgerundet augenblicklich der Einsatz von 16 Rich- benssituationen geflohen, die des Schutzes bedürfen; man-
tern erforderlich wäre. Wie gesagt, dies betrifft allein das Her- che denen Schutz verweigert werden muss, wenige mit un-
kunftsland Afghanistan betreffende Klagen. Das Verwaltungs- lauteren Motiven – aber es kommen Menschen, die einen
gericht Meiningen hat einen Bestand von 13 Richtern, die fundamentalen Anspruch im Asylverfahren haben, nämlich
selbstverständlich überwiegend mit anderen Rechtsgebieten den, dass wir ihnen fair und menschlich begegnen.
betraut sind. Bei den Gerichten ist aber eine solche Perso-
nalaufstockung nur begrenzt möglich. Leider ist festzustellen,
dass anders als alle anderen Bundesländer Thüringen nicht
bereits 2015 begonnen hat, die Verwaltungsgerichte auf-
zustocken. Erst jetzt – Ende 2016 – steht eine Reaktion der
Justizverwaltung an – diese ist mit der Zuweisung von drei Volker Bathe, Vorsitzender Richter am OVG, Weimar
Richterstellen deutlich unzureichend, zumal gleichzeitig zwei
Richter aus dem Verwaltungsgericht ausscheiden. Zügige,
gar schnelle Verfahren sind bei dieser Verfahrensweise nicht
zu gewährleisten. 23 Statistische Angaben für 2015: Bundestag-Drucks. 18/7588.VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT 10
BDVR-Rundschreiben 2 | 2017
Rechtsprechungsbericht
Das »Ankerkind« im Visumrecht (Teil 1)
I. Einleitung Folgenbeseitigungsanspruch setzt voraus, dass durch einen
hoheitlichen Eingriff ein subjektives Recht des Betroffenen ver-
Die Migrationsbewegungen aus den Krisenherden der Welt – letzt worden und dadurch für diesen ein andauernder rechts-
allen voran aus Syrien – stellen nicht nur die asylrechtliche widriger Zustand entstanden ist, dessen Beseitigung tatsäch-
Praxis vor enorme Herausforderungen. Auswirkungen zei- lich und rechtlich möglich ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg,
gen sich auch im Aufenthaltsrecht, einschließlich des Visum- Beschl. v. 08.07. 2010 – OVG 3 S 26.10 – juris Rn. 15 = InfAus-
rechts. Medial große Aufmerksamkeit erregt hat die Debatte lR 2010, 434; BVerwG, Urt. v. 19.07.1984 – 3 C 81.82 – juris =
um sog. »humanitäre Visa«; mit seinem Urt. v. 07.03.2017 BVerwGE 69, 366, 379).
hat der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) einem Daran fehlt es im vorliegenden Verfahren auch dann, wenn
Rechtsanspruch auf Erteilung derartiger Visa zum Zwecke man einen durch eine rechtswidrige Versagung des Visums
der Asylantragstellung erwartungsgemäß eine Absage er- eingetretenen rechtswidrigen Zustand unterstellt. Dieser Zu-
teilt.1 Ein anderes Beispiel für die zunehmende Verschrän- stand bestünde nicht mehr, denn er wäre am 29.04.2015 mit
kung des Asylrechts mit dem Aufenthaltsrecht bilden die Fäl- der Volljährigkeit des Sohnes beseitigt worden, weil der –
le sog. »Ankerkinder«: Nachzugsbegehren von Eltern (und ebenfalls unterstellte – Nachzugsanspruch der Klägerin mit
ggf. weiteren Kindern) zu einem minderjährigen Kind, das es Ablauf des 28.04.2015 endgültig untergegangen wäre. Der
bereits nach Deutschland »geschafft« hat und hier als Flücht- alleinige Zweck des Elternnachzugs, dem Minderjährigen im
ling oder subsidiär Schutzberechtigter anerkannt wurde.2 Im Bundesgebiet einen sorgeberechtigten Elternteil zur Seite zu
vorliegenden Beitrag geben wir einen (ersten) groben Über- stellen, konnte nach diesem Zeitpunkt nicht mehr erreicht wer-
blick über einige der Rechtsfragen, die sich mit diesen Fällen den. Gleiches gilt, wenn die Volljährigkeit vor der Erhebung
verbinden können. Dem zugrunde liegen ausgewählte Ent- der Beschwerde oder während des Beschwerdeverfahrens ein-
scheidungen des für das Visumrecht zuständigen VG Berlin tritt, bevor das Oberverwaltungsgericht entschieden hat. Dem-
sowie – in zweiter Instanz – des OVG Berlin-Brandenburg. entsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Ur-
teil vom 18.04.2013 einen Folgenbeseitigungsanspruch nicht
in Erwägung gezogen, obwohl das Visum rechtswidrig versagt
II. Prozessuale Ausgangslage worden war ( – 10 C 9/12 – juris Rn. 13).«4
Um vorzubeugen, dass die Behörden einen Nachzugsan-
In prozessualer Hinsicht wird das Nachzugsbegehren in der spruch aus § 36 Abs. 1 AufenthG vereiteln können, hat des-
überwiegenden Anzahl der Fälle im Wege des vorläufigen halb auch schon das BVerwG ausdrücklich darauf hingewie-
Rechtsschutzes nach § 123 VwGO geltend gemacht. Grund sen, dass den Betroffenen neben der Untätigkeitsklage gem.
dafür ist regelmäßig der unmittelbar bevorstehende Eintritt § 75 VwGO die Möglichkeit offen steht, ihren Anspruch mit-
der Volljährigkeit der Referenzperson, also des schon hier hilfe einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO recht-
lebenden Kindes. Da der auf § 36 Abs. 1 AufenthG gestützte
Nachzugsanspruch der Eltern an die Minderjährigkeit des
zusammenführenden »Ankerkindes« geknüpft ist (und ggf.
die weiteren Kinder zeitgleich mit ihren Eltern zum »Anker-
kind« reisen wollen), käme das Abwarten der Hauptsache in 1 EuGH, Urt. v. 07.03.2017 – Rs. C-638/16 PPU –. Zur Diskussion
dieser Situation zu spät: Wie das BVerwG in drei Entschei- etwa die Beiträge von Pauline Endres de Oliveira, Michal Ovádek
dungen aus dem Jahr 2013 entschieden hat, besteht der und Catharina Ziebritzki auf »Verfassungsblog. On matters consti-
Nachzugsanspruch aus § 36 Abs. 1 AufenthG nur bis zu dem tutional« (http://verfassungsblog.de/).
2 Der Begriff des »Ankerkindes« dient dabei der griffigen Benen-
Zeitpunkt, zu dem das Kind volljährig wird; hiernach erlischt
nung des tatsächlichen Phänomens. Rechtliche Bedeutungen, wie
der Anspruch. Anders als beim Kindernachzug nach § 32
bei dem »unbegleiteten minderjährigen Flüchtling«, sind damit
AufenthG reicht eine Antragstellung vor Erreichen der Voll- nicht verbunden, und die Beweggründe der Beteiligten wollen wir
jährigkeit nicht aus, um den Anspruch zu erhalten.3 Auch ein nicht bewerten.
Wiederaufleben des untergegangenen Nachzugsanspruchs 3 BVerwG, Urt. v. 18.04.2013 – BVerwG 10 C 9/12 – NVwZ 2013,
sowie ein Folgenbeseitigungsanspruch kommen nicht in Be- 1344 (1345), Urt. v. 13.06.2013 – BVerwG 10 C 24/12 – ju-
tracht. Der 3. Senat des OVG Berlin-Brandenburg hat hierzu ris Rn. 12, u. Urt. v. 13.06.2013 – BVerwG 10 C 25/12 – juris
wie folgt ausgeführt: Rn. 12; vgl. ferner auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschl.
»Ein Wiederaufleben des untergegangenen Nachzugs- v. 28.09.2016 – OVG 3 S 55.16, OVG 3 M 79.16 – juris Rn. 5,
Beschl. v. 22.12.2016 – OVG 3 S 98.16 – juris Rn. 5, auszugswei-
anspruchs lässt sich ebenso wenig begründen wie die An-
se abgedruckt in BDVR-Rundschreiben 1/2017, S. 39 f., Beschl.
nahme eines Folgenbeseitigungsanspruchs, der darauf zielt, v. 22.12.2016 – OVG 3 S 106.16 – NVwZ-RR 2017, 259 (260), u.
eine rechtswidrige Versagung zu korrigieren (hierzu im Beschl. v. 27.02.2017 – OVG 3 S 9.17 – juris Rn. 2.
Fall einer rechtswidrigen Abschiebung OVG NRW, Beschl. 4 OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.07.2016 – OVG 3 B 18.15 –
v. 22.10.2014 – 18 B 104/14 – juris = NWVBl 2015, 342). Der S. 7 d. amtl. Abdr.11 VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT
BDVR-Rundschreiben 2 | 2017
zeitig vor Erreichen der Volljährigkeit des Kindes effektiv und in Zusammenarbeit mit der Internationalen Organisation
durchzusetzen.5 für Migration Hilfestellungen zur Antragsvorbereitung entwi-
ckelt, um auch auf diesem Weg die Bearbeitung zu beschleuni-
1. Rechtsschutz bei Untätigkeit gen. Es ist ihr daher gelungen im ersten Halbjahr 2016 mehr
Visa zu erteilen als im gesamten Vorjahr. Gleichwohl kann sie
Bereits die Einleitung des Visumverfahrens zum Familien- die Anträge nur nach und nach abarbeiten. Den Antragstel-
nachzug aus Krisenregionen gestaltet sich schwierig, weil der lern ist es deshalb zumutbar, zunächst den Termin zur Vor-
hierfür erforderliche Termin bei der zuständigen Auslands- sprache bei der Auslandsvertretung abzuwarten, für den ihr
vertretung häufig erst nach langer Wartezeit und langfristig noch kein konkreter Zeitpunkt in Aussicht gestellt wurde. Wäh-
vergeben wird. Die Vergabe eines Termins bei der Auslands- rend dieser Zeit muss ein bereits anhängiges Klageverfahren
vertretung stellt eine behördliche Verfahrenshandlung dar, ausgesetzt werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v.
die gem. § 44a VwGO grundsätzlich nicht isoliert Gegenstand 06.10.2015 – OVG 11 S 65.15 – juris Rn. 4).«8
eines entsprechenden Antrags auf Gewährung vorläufigen Hierauf hat die 11. Kammer das Klageverfahren bezüg-
Rechtsschutzes gem. § 123 VwGO sein kann. Solche Eilanträ- lich eines am 11.08.2016 gestellten Antrags bis zu einer
ge hat die Rechtsprechung als unzulässig gewertet, da auch Entscheidung über den Antrag, längstens zum 01.11.2017
nicht glaubhaft gemacht wurde, dass aus Gründen des effek- ausgesetzt.9
tiven Rechtsschutzes zur Verhinderung einer Rechtsvereite-
lung ausnahmsweise etwas anderes gelten müsse.6 2. Rechtsschutz bei Versagung des Visums
Die Untätigkeitsklage kann grundsätzlich nicht erhoben
werden, bevor nicht die in § 75 Satz 2 VwGO genannte Der Erfolg eines Eilantrags gem. § 123 VwGO gerichtet auf
Frist von drei Monaten abgelaufen ist. Maßgeblich ist der die Erteilung des Visums setzt voraus, dass abweichend von
Zeitpunkt der gerichtlichen Sachentscheidung, sodass eine dem sonst geltenden Maßstab der überwiegenden Wahr-
verfrüht erhobene Untätigkeitsklage später die Sachurteils- scheinlichkeit aus § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2,
voraussetzung des § 75 Satz 2 VwGO erfüllen kann.7 Aber 294 ZPO eine hohe Wahrscheinlichkeit für ein Obsiegen
auch wenn drei Monate ab Eingang des Visumantrags bei des Antragstellers in der Hauptsache besteht (erhöhte An-
einer Auslandsvertretung fruchtlos verstrichen sind, ist eine forderungen an den Anordnungsanspruch); überdies muss
Untätigkeitsklage auf Visumerteilung nicht automatisch ent- das Nichtergehen der einstweiligen Anordnung für den An-
scheidungsreif. Das Gericht hat gem. § 75 Satz 3 VwGO das tragsteller mit unzumutbaren Nachteilen verbunden sein, zu
Verfahren bis zum Ablauf einer von ihm bestimmten Frist, deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der
die verlängert werden kann, auszusetzen, wenn ein zurei- Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre (erhöhte Anfor-
chender Grund dafür vorliegt, dass der beantragte Verwal- derungen an den Anordnungsgrund).10 Denn die Erteilung
tungsakt noch nicht erlassen ist. eines Visums im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes
Einen solchen Grund hat der 3. Senat des OVG Ber- stellt eine Vorwegnahme der Hauptsache dar. In den Worten
lin-Brandenburg – auf die Beschwerde gegen die erstins- des 2. Senats des OVG Berlin-Brandenburg:
tanzliche Versagung von Prozesskostenhilfe – darin erkannt, »Mit der Einreise würde der mit dem Visumsverfahren ver-
dass es der Beklagten vor der Entscheidung über den Visum folgte Zweck, die Einreisevoraussetzungen im Interesse einer
antrag möglich sein muss, über eine persönliche Vorspra- effektiven Kontrolle der Zuwanderung bereits vorher zu über-
che der Visumantragsteller die erforderlichen Erkenntnisse prüfen, obsolet. Zudem kann eine Vorwegnahme der Hauptsa-
insbesondere über deren Identität (vgl. insoweit § 5 Abs. 1 che in der fortschreitenden Ausnutzung des durch das Visum
Nr. 1a und § 49 Abs. 5 Nr. 5 AufenthG) zu gewinnen. Zu den eingeräumten Aufenthaltsrechts gesehen werden. Da ohnehin
tatsächlichen Engpässen führte der 3. Senat aus: nur ein befristetes Visum beansprucht werden kann, kann dies
»Bei der Vergabe von Terminen zur Vorsprache bei ih- im Ergebnis einem Erfolg im Hauptsacheverfahren vollständig
rer Botschaft in Beirut steht die zukünftige Beklagte vor der gleichkommen.«11
Schwierigkeit, dass aus von ihr nur begrenzt beeinflussbaren
Gründen die Zahl der Anträge auf Familiennachzug aus der
Region um Syrien und Irak ungewöhnlich stark angestiegen
5 BVerwG, Urt. v. 18.04.2013 – BVerwG 10 C 9/12 – NVwZ 2013,
ist, nachdem insbesondere 2015 eine hohe Zahl Schutzsuchen-
1344 (1346).
der in das Bundesgebiet gelangt ist und zudem eine Entlas-
6 OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 27.08.2014 – OVG 7 S
tungsmöglichkeit entfallen ist, weil nach der Einführung der 27.14 – S. 2 f. d. amtl. Abdr.; VG Berlin, Beschl. v. 07.12.2015 –
Visumpflicht für Syrer durch die Türkei vielen Syrern der Weg VG 10 L 461.15 V – S. 2 d. amtl. Abdr., Beschl. v. 08.10.2015 –
zu einer Auslandsvertretung der zukünftigen Beklagten in der VG 18 L 402.15 V – S. 2 f. d. amtl. Abdr., u. Beschl.
Türkei versperrt ist. Der außergewöhnlich hohen Zahl an An- v. 08.02.2017 – VG 19 L 327.17 V – S. 2 d. amtl. Abdr.
tragstellern steht nur eine begrenzte Bearbeitungskapazität 7 BVerwG, Urt. v. 20.01.1966 – BVerwG I C 24.63 – juris Rn. 15 f.
gegenüber, die insbesondere den hohen Sicherheitsanforde- 8 OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 02.01.2017 – OVG 3 M
rungen einer Botschaft genügen muss, die eine Bearbeitung 122.16 – juris Rn. 5 f.
9 VG Berlin, Beschl. v. 28.03.2017 – VG 11 K 367.16 V –.
nur an speziell ausgebauten Schaltern erlaubt. Deren Kapazi-
10 Vgl. z.B. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 29.04.2014 –
tät hat die zukünftige Beklagte seit 2013 durch Ausbauarbeiten OVG 11 S 21.14 – juris Rn. 7; s. ferner auch BVerwG, Urt.
erweitert und gegenwärtig ist ein weiteres Gebäude in Bau. v. 18.04.2013 – BVerwG 10 C 9/12 – NVwZ 2013, 1344 (1346).
Zur weiteren Beschleunigung hat die zukünftige Beklagte zu- 11 OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 13.10.2015 – OVG 2 S
sätzliches Personal entsandt, die Öffnungszeiten ausgedehnt 51.15 – juris Rn. 3.Sie können auch lesen
