EILDIENST 11/2019 - Landkreistag NRW
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EILDIENST
11/2019
Aus dem Inhalt:
● esetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes NRW an die Gemeinden und
G
Gemeindeverbände (GFG 2020) und zur Änderung des Stärkungspaktgesetzes
● wanzig Jahre Direktwahl der Verwaltungsspitze in Nordrhein-Westfalen –
Z
eine historische und funktionale Rekonstruktion
● Schwerpunkt: Digitalisierung in der Kreisverwaltung
EILDIENST 11/2019 Auf ein Wort
Grundsteuerreform –
der Föderalismus funktioniert doch
Nach einem monatelangen politischen Ringen hat der Bundesrat am 8. November
2019 – sogar mit den Stimmen aller Bundesländer – einer vom Deutschen Bundes-
tag mit Zwei-Drittel-Mehrheit beschlossenen Grundgesetzänderung zugestimmt,
mit der die Grundsteuer grundlegend reformiert wird. Das für die Grundsteuer
maßgebliche Bewertungsrecht wird dementsprechend neu ausgerichtet – auch
dies erhielt eine Zwei-Drittel-Mehrheit.
Dieser Reform lag ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April 2018
zugrunde, das festgestellt hatte, die Regelungen des Bewertungsgesetzes zur Ein-
heitsbewertung von Grundvermögen in den „alten“ Bundesländern seien jedenfalls
seit dem Beginn des Jahres 2002 mit dem allgemeinen Gleichheitssatz unvereinbar
und damit verfassungswidrig. Daher bedurfte es einer grundlegenden Überarbei-
tung des bisherigen Verfahrens zur Erhebung der Grundsteuer, die derzeit bundes-
weit einen Ertrag von jährlich rund 14 Milliarden Euro aufweist. Dem Gesetzgeber
hatten die Verfassungsrichter eine Frist zur Neuregelung bis spätestens Ende 2019
gesetzt. Nach langen, zähen und mitunter auch sehr kontroversen Verhandlun-
gen unter den Ländern, die ihrerseits unterschiedliche Vorstellungen hatten sowie mit dem Bund ist nun ein Kompromiss
zustande gekommen, der sich durchaus sehen lassen kann.
Auch künftig soll die Grundsteuer in den bisherigen drei Schritten berechnet werden, beginnend mit der Bewertung des
Grundvermögens, deren Multiplikation mit der Steuermesszahl und wiederum deren Multiplikation mit dem jeweiligen
Hebesatz der Kommunen. Um den Grundbesitzwert zu berechnen, werden zukünftig verschiedene Faktoren herangezogen,
und zwar zunächst der Wert des Bodens (Bodenrichtwert) und eine statistisch ermittelte Nettokaltmiete (Mietniveaustufe).
Zudem spielen die Fläche des Grundstücks, die Immobilienart und das Alter des Gebäudes eine Rolle. Die Steuermesszahl
soll reduziert werden, um Wertsteigerungen auszugleichen; die Reform insgesamt soll aufkommensneutral ausfallen. Inso-
fern sind die Gemeinden hinsichtlich der Hebesätze gehalten, diese gegebenenfalls anpassen, um eine höhere Belastung
der Steuerzahler zu vermeiden. Die geplante Reform sieht – und das ist der Kern des Kompromisses – eine Länderöffnungs-
klausel vor, die eigene Gestaltungsmöglichkeiten schafft. Es kann auch eine wertunabhängige Variante realisiert werden,
die die Fläche der Grundstücke und der Wohnräume berücksichtigt. Mit dieser Option wurde es möglich, auch Bundes
länder mitzunehmen, die dieses Modell befürworten.
Überdies wurde festgehalten, dass die Entscheidung eines Landes für eine wertunabhängige Variante keine Auswirkung auf
den Länderfinanzausgleich haben darf: Denn für die Bestimmung der Finanzkraft der Länder untereinander ist die kommu-
nale Finanzkraft von erheblicher Bedeutung, die sich wiederum wesentlich auf den Grundsteuerertrag stützt. Maßgeblich
für den Länderfinanzausgleich bleibt also weiterhin der prinzipiell bundesweit geltende wertabhängige Ansatz.
Die Gemeinden erhalten zudem die Möglichkeit, für unbebaute, baureife Grundstücke einen erhöhten Hebesatz festzu
legen. Diese sog. „Grundsteuer C“ soll dabei helfen, Wohnraumbedarf künftig schneller zu decken.
Gesetzgebungstechnisch bedurfte es einer Änderung des Grundgesetzes sowie entsprechender einfacher gesetzlicher
Regelungen, wobei mit Blick auf die für Verfassungsänderungen notwendigen Zwei-Drittel-Mehrheiten im Bundestag
und im Bundesrat neben der CDU/CSU und der SPD auch die Grünen und die FDP zu gewinnen waren. Die Bewertung
von Grundstücken nach neuem Recht wird dann erstmals zum 01.01.2022 erfolgen. Das gesamte neue Recht wird ab
01.01.2025 gelten, so dass die neu berechnete Grundsteuer ab diesem Datum zu zahlen ist. Am Beispiel der Grundsteuer
reform wird deutlich: Es kann nach wie vor gelingen, sich im Föderalstaat Bundesrepublik Deutschland unter mehreren
Parteien auf gemeinsame Positionen zu verständigen und praktikable Lösungen zu finden, mit denen die verschiedenen
Interessen zum Ausgleich gebracht werden können. Dies sollte ein Vorbild auch für andere Politikfelder sein.
Und was macht Nordrhein-Westfalen? Auch hier wird vereinzelt erwogen, die Länderöffnungsklausel zu nutzen und wert
unabhängige Verfahren zu realisieren. Aus Sicht der Kreise ist das abzulehnen. Die Einnahmen der Gemeinden aus der
Grundsteuer fließen in die Umlagegrundlagen für die Berechnung der Kreisumlage ein. Es ist daher auch für die Kreise
wichtig, dass diese Steuerquelle mit den zu beachtenden Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts stabil und verlässlich
erhalten bleibt. In Erinnerung zu rufen ist folgendes jahrzehntelang bewährtes Prinzip: An der Refinanzierung von Investi-
tionen in kommunale Infrastrukturen, die ihrerseits maßgeblich zur Steigerung von Grundstückswerten beitragen, sollten
auch die Eigentümer der insofern begünstigten Immobilien beteiligt werden.
Dr. Martin Klein
Hauptgeschäftsführer
des Landkreistages Nordrhein-Westfalen
553
Inhalt EILDIENST 11/2019
Kavalleriestraße 8
AUF EIN WORT 553
40213 Düsseldorf
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Internet: www.lkt-nrw.de
AUS DEM LANDKREISTAG
IMPRESSUM Schul-, Kultur- und Sportausschuss berät zur kommunalen
Schulpsychologie und zum kommunalen Bildungsmanagement 557
EILDIENST – Monatszeitschrift ______________________________________________________________
des Landkreistages
Nordrhein-Westfalen Kreiskämmererkonferenzen am 1. und 8. Oktober 2019 557
Herausgeber: ______________________________________________________________
Hauptgeschäftsführer
Dr. Martin Klein
Redaktion: THEMA AKTUELL
Erster Beigeordneter Dr. Marco Kuhn
Beigeordneter Martin Schenkelberg
Hauptreferent Dr. Markus Faber Entwurf eines Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes
Referentin Dr. Andrea Garrelmann Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände
Referentin Dorothée Heimann im Haushaltsjahr 2020 (GFG 2020) und zur Änderung des
Pressereferentin Rosa Moya
Referent Christian Müller
Stärkungspaktgesetzes 559
Hauptreferent Dr. Kai Zentara ______________________________________________________________
Quelle Titelbild:
Kreis Paderborn
Redaktionsassistenz:
SCHWERPUNKT:
Gaby Drommershausen Digitalisierung in der Kreisverwaltung
Astrid Hälker
Heike Schützmann
Auf dem Digitalisierungspfad –
Herstellung: Digitalisierung in der Kreisverwaltung Wesel 567
ALBERSDRUCK GMBH & CO KG
Leichlinger Straße 11
______________________________________________________________
40591 Düsseldorf
www.albersdruck.de Rhein-Erft-Kreis –
amtliche Katasterkarten online kaufen und bezahlen 569
ISSN 1860-3319 ______________________________________________________________
Digitalisierung beim Kreis Soest – wie gehen wir es an? 571
______________________________________________________________
„Digitale Modellregion OWL“ – Der Kreis Paderborn
geht bei der digitalen Transformation voran 575
______________________________________________________________
Digitalisierung als Gemeinschaftsaufgabe –
Kommunen und Kreis Hand in Hand 577
Kreise in Nordrhein-Westfalen
______________________________________________________________
554
EILDIENST 11/2019 Inhalt
Ein beschäftigtenorientiertes Schulungskonzept
im Rahmen der Digitalisierung beim Kreis Höxter 579
______________________________________________________________
Digitalstrategie – Lippes Weg in die digitale Zukunft 580
______________________________________________________________
Digital durchs Museum, zielgenau ins Kreishaus –
Handy-basierte Services im Kreis Viersen 584
______________________________________________________________
Kommunale Dienstleistungen mit wenigen Klicks erreichbar –
Serviceportale werden weiter ausgebaut 585
______________________________________________________________
Digitale Transformation beim LWL nach einem
ganzheitlichen Digitalisierungsleitbild 587
______________________________________________________________
Wo ist die Fee? – Drei Wünsche zu Internet-Seiten für alle 589
______________________________________________________________
THEMEN
Zwanzig Jahre Direktwahl der Verwaltungsspitze in Nordrhein-
Westfalen – eine historische und funktionale Rekonstruktion 591
______________________________________________________________
Step by „STEP“ zum Betreuungsplatz für Kinder: Neues Online-
Vormerkungsverfahren im Kreisjugendamtsbezirk Steinfurt 594
______________________________________________________________
Afrikanische Schweinepest – Unter der Regie des
Rhein-Sieg-Kreises üben sieben Kreise gemeinsam den Ernstfall 596
______________________________________________________________
Klimaschutz im Kreis Paderborn – Fuhrpark komplett
auf Elektro- und Hybridautos umgestellt 599
______________________________________________________________
DAS PORTRÄT
Landrat Stephan Santelmann, Rheinisch-Bergischer Kreis: „Es sind
die Menschen, die unseren Kreis lebendig und vielfältig machen!“ 600
______________________________________________________________
555
Inhalt EILDIENST 11/2019
IM FOKUS
„August Macke – ganz nah“ –
Neubau des Sauerland-Museums in Arnsberg eröffnet 603
______________________________________________________________
MEDIENSPEKTRUM 604
______________________________________________________________
KURZNACHRICHTEN 606
______________________________________________________________
PERSÖNLICHES
Der Kreis Unna trauert
um ehemaligen Oberkreisdirektor Landwehr 613
______________________________________________________________
HINWEISE AUF VERÖFFENTLICHUNGEN 614
______________________________________________________________
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EILDIENST 11/2019 Aus dem Landkreistag
Schul-, Kultur- und Sportausschuss berät zur
kommunalen Schulpsychologie und zum kommunalen
Bildungsmanagement
Ausschuss für Schule, Kultur und Sport des LKT NRW. Quelle: LKT NRW
D er Schul-, Kultur- und Sportaus-
schuss hat sich in seiner Sitzung am
08.10.2019 in der Geschäftsstelle neben
Kreises, standen den Ausschussmitgliedern
Rede und Antwort zu den Herausforderun-
gen der Schulpsychologie.
künftig enger über Fragen des Bildungsma-
nagements im kreisangehörigen Raum aus-
zutauschen.Weitere Themen waren unter
aktuellen Fragen wie dem Start des Digital- anderem die Stärkung der Berufskollegs,
Pakts Schule auch mit den Aufgabenfeldern Die Ausschussmitglieder forderten hierbei die Weiterentwicklung der Schulaufsicht,
der Schulpsychologie und dem kommu- insbesondere eine Gleichbehandlung der die Novellierung des Landesarchivgesetzes
nalen Bildungsmanagement befasst. Anja kommunalen und Landesbeschäftigten sowie des Weiterbildungsgesetzes und der
Niebuhr, die Vorsitzende des AK Kom- durch das Land ein. Weitere Gäste waren zu erarbeitende neue Kulturförderplan des
munale Schulpsychologie beim Städte tag der Leiter der Transferagentur NRW, Landes.
NRW, und ihr Stellvertreter, Hansjürgen Johannes Schnurr, und sein Stellvertreter,
Kunigkeit, der Leiter der Schulpsycholo- Dr. Mario Roland. Mit den Vertretern der EILDIENST LKT NRW
gischen Beratungsstelle des Rhein-Erft- Transferinitiative wurde vereinbart, sich Nr. 11/November 2019 00.11.02
Kreiskämmererkonferenzen am 1. und 8. Oktober 2019
D ie Vereinigung Westfälisch-Lippischer
Kreiskämmerer des LKT NRW und
die Rheinische Arbeitsgemeinschaft der
bilden sie wichtige Organe der verbands
internen Meinungsbildung. Neben aktuel-
len Fragestellungen der Finanzpolitik und
für die Aufstellung der Kreishaushalte und
die kurzfristige kollegiale Abstimmung
und gegenseitige Unterstützung bei allen
Kreiskämmerer des LKT NRW können des Kommunalhaushaltswesens sind auch Fragen des Finanzwesens der Kreise. Mit-
jeweils auf eine lange Sitzungstradition immer wieder die Finanzbeziehungen zu glieder sind im Landesteil Westfalen die
zurückblicken. Auch wenn es sich nicht den beiden Landschaftsverbänden Gegen- dortigen Kreiskämmerer sowie ein Ver-
um formelle Beratungsgremien des Land- stand der Beratungen. Darüber hinaus treter des Finanz-Dezernates des Land-
kreistages Nordrhein-Westfalen handelt, geht es um einen fachlichen Austausch schaftsverbandes Westfalen-Lippe und im
557
Aus dem Landkreistag EILDIENST 11/2019
Sitzung der westfälisch-lippischen Kreiskämmerer am 1.10.2019 im Kreis Siegen-Wittgenstein. Quelle: Kreis Düren
Landesteil Rheinland neben den Kreiskäm- Gäste haben Vertreter der Kommunal- lastungsgesetz Pflege“ Gegenstand der
merern, dem Städteregionskämmerer, der aufsicht der Bezirksregierungen Köln und Beratungen. Dieser muss leider als Muster-
Landschaftsverbandskämmerin auch die Düsseldorf inne. Den Vorsitz führt bei den beispiel dafür gelten, dass andere politi-
Kämmereileiter. Einen Status als ständige Westfälisch-Lippischen Kreiskämmerer der sche Ebenen (in diesem Fall der Bund) ver-
Kreisdirektor und suchen, unter Missachtung bzw. Umge-
Kreiskämmerer des hung des Konnexitätsgrundsatzes („Wer
Kreises Warendorf, bestellt, bezahlt“) Politik zum Nachteil
Dr. Stefan Funke, kommunaler Kassen zu machen.
und im Rheinland
der Kämmerer des Der Entwurf der Bundesregierung sieht
Kreises Euskirchen, vor, dass die Entlastung von Angehörigen
Ingo Hessenius. durch die Kommunen finanziert wird. Das
Ziel, Pflegebedürftige und ihre Angehöri-
In ihren jüngsten Sit- ge stärker zu entlasten, wurde zwar aus-
zungen am 1. und drücklich unterstützt, die damit verbunde-
8. Oktober 2019 ne Kostenüberwälzung auf die Kommunen
stand einmal mehr sei aber nicht hinnehmbar. Nach Berech-
der Umgang mit nungen der kommunalen Spitzenverbände
dem 2. NKF-Weiter- steht zu erwarten, dass das Angehörigen-
entwicklungsgesetz Entlastungsgesetz die kommunalen Haus-
und der neu gestal- halte bundesweit mit bis zu einer Milliarde
teten Kommunal- Euro jährlich belastet. Die nordrhein-west-
hauhaltsverordnung, fälischen Kreise sind als Sozialhilfeträger
die Weiterentwick- angesichts der im Bundesvergleich hohen
lung des Gemein- Heimentgelte besonders betroffen. Wenn
definanzierungsge- der Bund aber den Aufwand für die nicht
setzes, der künftige von der Pflegeversicherung gedeckten
Belastungsausgleich Leistungen noch stärker den Kommunen
für die flüchtlings- zuordnet, habe er auch die entstehenden
bedingten Kosten Kosten zu ersetzen, war das Fazit der Bera-
sowie die Umset- tungen. Zumindest müsse aber eine Revi-
zung des § 2b UStG sionsklausel in das Gesetz aufgenommen
auf dem Programm. werden, die gewährleistet, dass die Kosten
Neben diesen erhoben und dann vom Bund ausgeglichen
„finanzpolitischen werden.
Dauerbrennern“ war
dieses Mal auch der EILDIENST LKT NRW
Sitzung der rheinischen Kreiskämmerer am 8.10.2019 im Kreis Entwurf für ein sog. Nr. 11/November 2019
Düren. Quelle: Kreis Düren „Angehörigenent- 20.08.12/20.08.13
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EILDIENST 11/2019 Thema aktuell
Entwurf eines Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen
des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und
Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2020 (GFG 2020)
und zur Änderung des Stärkungspaktgesetzes
Der Landtag NRW hat mit Drucksache 17/7202 die kommunalen Spitzenverbände aufgefordert, als Sachverständige
in der Sitzung des Ausschusses für Heimat, Kommunales, Bauen und Wohnen und des Integrationsausschusses am
27. September 2019 ein Votum zum Gesetzentwurf abzugeben. Gemeinsam mit dem Städte- und Gemeindebund NRW
wurde die im Folgenden abgedruckte Stellungnahme formuliert:
A. Zu Artikel 1 – Unabhängig davon halten wir – wie bereits vertrag aufgeworfenen Frage einer Über-
Entwurf eines GFG 2020 in unserer letztjährigen Stellungnahme prüfung eines wesentlichen Bausteins der
zum Entwurf eines GFG 2019 ausgeführt Bedarfsermittlung, nämlich der Hauptan-
(Stellungnahme Nr. 17/838) – die Emp- satzstaffel (Einwohnerveredelung), verfah-
I. Zum aktuellen Stand wissenschaftlicher fehlung der Gutachter für nachvollziehbar ren wird. Das vollziehen wir nach.
Überprüfung des kommunalen Finanz- und für nach aktuellem Sachstand alter-
ausgleichs nativlos, im Interesse einer Stabilisierung Denn in der Tat liegen grundsätzlich unter-
der in Form von Gewichtungsfaktoren zu schiedliche Bewertungen der im Frühjahr
Bereits im Rahmen der anfänglichen Pro- ermittelnden Ergebnisse einen Wechsel vorgelegten „Studie“ des ifo-Instituts
blembeschreibung in dem Gesetzent- der Regressionsmethodik vom bisherigen München zur „Überprüfung der Einwoh-
wurf (S. 2; s. auch S. 51 f.)1 wird darauf pooled OLS-Verfahren zu einer sog. robu- nergewichtung im System des kommunalen
hingewiesen, dass der fiktiven Bedarfser- sten Regression unter Beibehaltung des Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen“
mittlung im GFG 2019 methodisch das Zusammenfassens mehrerer Grunddaten- (i.F. „ifo-Studie“) vor. So sehr wir die im
Gutachten der Sonderforschungsgruppe jahrgänge (pooling) vorzunehmen. Koalitionsvertrag zum Ausdruck kommen-
Institutionen
analyse e.V. der Hochschule de Absicht, das Instrument der Einwoh-
Darmstadt (sofia) zu ausgewählten Fragen Im Interesse der von der Systemumstellung nerveredelung im jährlichen Gemeinde
und Bestandteilen des Systems des Kom- besonders betroffenen Gemeinden – ins- finanzierungsgesetz wissenschaftlich über-
munalen Finanzausgleichs vom August besondere derer, die sich in anspruchs- prüfen zu lassen, weiterhin begrüßen und
2017 zugrunde liegt – selbstverständlich vollen Konsolidierungsprozessen befin- unterstützen, so ernüchtert waren wir vom
neben einer Vielzahl anderer Gutachten, den – haben wir im letzten Jahr auch eine methodischen und materiellen Gehalt der
deren Ergebnisse in der Vergangenheit in gestufte Umsetzung der neuen Methodik ifo-Studie. Wir sind überzeugt davon,
das heutige System eingeflossen sind. mitgetragen, wonach die Differenzen dass sie das im Koalitionsvertrag zu Aus-
bei den Regressionsergebnissen für die druck kommende ehrliche Interesse an
Wichtig bleibt insoweit die Feststellung, Gewichtungsfaktoren der Nebenansätze einer nachvollziehbaren und überzeugen-
dass das sog. sofia-Gutachten in vielfacher gegenüber den Vorjahresergebnissen den Begründung des Instruments jenseits
Hinsicht grundlegend zu kritisieren ist und zunächst mit einem Abschlag von 50 % finanzwissenschaftlicher Axiome und Ver-
seine Verwendbarkeit für eine verfassungs- versehen und nur insoweit der fiktiven mutungen nicht im Ansatz befriedigen und
konforme Weiterentwicklung des GFG Bedarfsermittlung für das GFG 2019 zu der Auftrag des Koalitionsvertrags damit
schon deswegen in Frage steht, weil es Grunde gelegt wurden. noch nicht erledigt sein kann.
die in NRW vorzufindende verfassungs-
rechtliche und kommunalverfassungs- Laut Begründung des vorliegenden Gesetz- Unsere Gründe dafür, die sich auf ein brei-
rechtliche Ausgangslage inkl. der vom entwurfs (S. 52 f.) sollen die Regelungen tes wissenschaftliches Schrifttum abstützen
Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil des GFG 2019 hinsichtlich der aus den können, haben wir in unserer Stellungnah-
vom 10. Mai 2016 festgestellten „Verzer- Grunddaten zu entwickelnden Parameter me (Anlage zu Vorlage 17/1975 vom 18.
rungen“ und „Verwerfungen“ nicht zur (Gewichtungsfaktoren der Nebenansätze, April 2019) ausführlich dargelegt. Die ifo-
Grundlage nimmt, sondern stattdessen Hauptansatzstaffel, fiktive Realsteuerhe- Studie geht einem echten wissenschaft
ein finanzwissenschaftliches Idealmodell besätze) nun auch im Rahmen des GFG lichen Diskurs an den entscheidenden Stel-
postuliert. 2020 beibehalten werden – mithin auch len schlicht aus dem Weg, woran keinem
der 50-%-Abschlag sowie die Verwendung der beteiligten Akteure wirklich gelegen
Unsere grundsätzlichen Einwände gegen der Datenjahrgänge 2011-2015. Begrün- sein kann. Ohne einen fairen Diskurs unter
das Gutachten erhalten wir daher weiter- det wird dies damit, dass eine Aktualisie- Einschluss aller vertretenen wissenschaft-
hin ausdrücklich aufrecht und verweisen rung der für die Bedarfs- und Steuerkraft lichen Auffassungen steht die interkom-
insofern auf unsere umfassende Stellung- ermittlung zu verwendenden Grunddaten
nahme vom 6. Oktober 2017 (Anlage 1 zu und die daraus resultierenden Verteilungs- 1
Seitenverweise beziehen sich, sofern nicht
Stellungnahme Nr. 17/838 vom 27. Sep- effekte nicht angezeigt erscheint, bevor anders angegeben, auf den Gesetzentwurf
tember 2018). geklärt ist, wie mit der vom Koalitions- (Drs. 17/7202).
559
Thema aktuell EILDIENST 11/2019
munale Verteilungsgerechtigkeit weiterhin finanzwissenschaftlichen Expertisen umset- usw.) und weiter geplanten (etwa „Gesetz
massiv in Frage. Wir bekräftigen daher zen. Denn die notwendige und überfällige zur Entlastung unterhaltsverpflichteter
unsere Forderung, das Instrument der Korrektur in Form einer Einführung gestaf- Angehöriger in der Sozialhilfe und in der
Einwohnerveredelung unter gleichberech- felter fiktiver Hebesätze (dazu ausführlich Eingliederungshilfe“) Leistungsausweitung
tigtem Einschluss aller vertretenen wissen- unter II. 5.) lässt sich bereits jetzt mit dem durch den Sozialgesetzgeber weiter deutli-
schaftlichen Auffassungen überprüfen zu finanzwissenschaftlichen Forschungsstand che Steigerungsraten anzunehmen. Zudem
lassen. ohne weiteres in Einklang bringen. werden die Kommunen neben dem Auf-
wand für die Unterbringung und gesund-
Unterdessen bleibt unsere seit Jahren heitliche Versorgung von Asylbewerbern
geäußerte Feststellung aufrecht zu erhal- II. Zum Steuerverbund eines GFG 2020 zusätzlich mit dem Aufwand für eine
ten, dass auch das vorliegend skizzierte Integration der Bleibeberechtigten in die
GFG 2020 das Ziel interkommunaler Ver- 1. Zur Dotierung und zum Verbundsatz Gesellschaft konfrontiert. Allein mit Blick
teilungsgerechtigkeit im kommunalen auf diejenigen Flüchtlinge, die sich aktuell
Finanzausgleich verfehlen wird. Die kommunale Haushaltssituation bleibt bereits in NRW-Kommunen befinden, und
trotz des Stärkungspaktes Stadtfinanzen einen möglichen Familiennachzug sind mit
Die Ergebnisse des FiFo-Gutachtens der und aller weiteren Maßnahmen des Bun- den entsprechenden Finanzierungslasten
Landesregierung (Goerl/Rauch/Thöne, des und des Landes sowie einer guten nach wie vor erhebliche Herausforderun-
„Weiterentwicklung des kommunalen Konjunktur mit hohem Steueraufkommen gen für die kommunalen Haushalte ver-
Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen“, – auch mittelfristig betrachtet – Besorgnis bunden.
Finanzwissenschaftliches Forschungsin- erregend. So hat die neuste Haushaltsum-
stitut an der Universität zu Köln [FiFo- frage des Städte- und Gemeindebundes Umso erschreckender ist, dass nach der
Institut], Köln 2013 – i.F.: FiFo-Gutachten) NRW unter seinen 360 Mitgliedskommu- Verständigung von Bund und Ländern
mögen zwar in die Gemeindefinanzie- nen zwar leichte Verbesserungen beim beim Treffen der Ministerpräsidentenkon-
rungsgesetze seit dem GFG 2015 einge- Indikator „struktureller Haushaltsaus- ferenz mit der Bundeskanzlerin am 6. Juni
flossen sein. Zu betonen bleibt aber, dass gleich“ ergeben; dennoch erreichen immer 2019 über die Fortführung der Beteiligung
die FiFo-Ergebnisse weiterhin nur teilwei- noch – trotz historisch guter konjunktu- des Bundes an den flüchtlingsbezogenen
se, nämlich hinsichtlich der Datenbasis zur reller Rahmenbedingungen und diverser Kosten von Ländern und Kommunen die
Berechnung der Verteilungsparameter der staatlicher Finanzhilfen – mit 129 nur rund bisherige Integrationspauschale (im Refe-
Gemeindeschlüsselmasse, umgesetzt wer- ein Drittel der Mitgliedskommunen einen rentenentwurf des Bundesministeriums
den. So werden Parameter für die Vertei- strukturell ausgeglichenen Haushalt und der Finanzen für ein „Gesetz zur Beteili-
lung der Mittel von Teilschlüsselmassen damit den eigentlich von der Gemeinde- gung des Bundes an den Integrationsko-
genutzt, die nach den wissenschaftlichen ordnung als Normalfall geforderten sten der Länder und Kommunen in den
Maßgaben ein deutlich anderes Gewicht Zustand. Jahren 2020 und 2021“ vom 29.08.2019
hätten. Diese Teilumsetzung der wissen- nun als „Pauschale für flüchtlingsbezogene
schaftlichen Erkenntnisse führt zu einer Insgesamt bleibt für Nordrhein-Westfalen Zwecke“ tituliert) im Jahr 2020 nur noch
Schieflage im kommunalen Finanzaus- festzuhalten, dass fast 40 Jahre struktu- 700 Mio. Euro und im Jahr 2021 sogar nur
gleich. reller Unterfinanzierung zu einem erheb- noch 500 Mio. Euro betragen soll. Damit
lichen finanziellen Aufholbedarf in vielen würden auf NRW in 2020 nicht mehr wie
Die Schieflage wird insbesondere dadurch Kommunen geführt haben, der nur mithil- für 2019 430 Mio. Euro entfallen, sondern
besonders ausgeprägt, dass das System fe langjähriger Überschüsse in Zukunft zu nur noch ca. 140 Mio. Euro – also weniger
der Einwohnerveredelung einwohnerstar- bewältigen wäre. Angesichts der jüngsten als ein 1/3 des Vorjahres! Für 2021 wären
ke Städte durch die Anerkennung (realer) Steuerschätzung sind derartige Überschüs- es sogar nur noch ca. 100 Mio. Euro! Es
Ausgaben als Bedarf nach wie vor favo- se allerdings nicht zu erwarten. Auch die bedarf keiner weiteren Erläuterung, dass
risiert, während bei der Berechnung der Meldungen zu bundes- bzw. landesweiten unter diesen Umständen eine Fortsetzung
Steuerkraft erhebliche Einnahmevorteile Überschüssen im Rahmen der kommuna- der Integrationsarbeit auf dem bisherigen
der größeren Städte durch die Wirkung len Kassenstatistik dürfen nicht darüber Niveau unmöglich wäre. Landesregie-
einheitlicher fiktiver Realsteuerhebesätze hinwegtäuschen, dass gerade in Nord rung und Landtag sind nun gefordert zu
„weggerechnet“ werden. Dies führt dazu, rhein-Westfalen noch viele Städte und klären, ob Nachverhandlungen mit dem
dass die für einen Einwohner im kreisfreien Gemeinden mit erheblichen Finanzproble- Bund in Betracht kommen, eine ergänzen-
Bereich und im kreisangehörigen Bereich men zu kämpfen haben und von einem de Finanzierung aus dem Landeshaushalt
zur Verfügung stehenden Ressourcen strukturellen Haushaltsausgleich noch weit möglich ist oder die Kommunen darauf
immer weiter auseinanderklaffen. Über entfernt sind. verwiesen werden sollen, die gerade (erst-
den kommunalen Finanzausgleich erfolgt mals im Jahr 2019) halbwegs auskömm-
eine sich verstärkende Umverteilung von In diesem Zusammenhang ist insbesonde- lich gegenfinanzierte Integrationsarbeit
Mitteln in den kreisfreien Bereich, die dort re auf die Sozialausgaben der Gemeinden zurückzufahren. Wir halten es weiterhin
verausgabt und nach der Logik des Ver- und Gemeindeverbände in NRW hinzu- für zwingend notwendig und angemes-
teilungssystems wiederum als Indikatoren weisen. Die jährlichen Aufwendungen für sen, dass die Kommunen, die den Großteil
für einen höheren Bedarf gewertet werden soziale Leistungen in Form von Sozialtrans- der Integrationsaufgaben stellvertretend
(vgl. zu unserer Kritik am Instrument der ferauszahlungen steigen seit Jahren an und für den Gesamtstaat zu schultern haben,
Einwohnerveredelung ausführlich unsere stagnierten für die NRW-Kommunen im eine adäquate und nachhaltige Förderung
gemeinsame Stellungnahme zur Studie des Jahre 2018 mit gut 19,4 Mrd. Euro auf sehr durch Land und Bund erhalten. Vor allem
ifo-Instituts, Anlage zu Vorlage 17/1975). hohem Niveau. Für die Zukunft sind insbe- das für die Kommunalfinanzierung zustän-
Eine Beseitigung der Schieflage bei der sondere angesichts der jüngst verabschie- dige Land muss die Kommunen in die Lage
Steuerkraftermittlung schließlich ließe sich deten (Unterhaltsvorschussgesetz, Bun- versetzen, geeignete Rahmenbedingungen
schon heute auf Basis der vorliegenden desteilhabegesetz, Pflegestärkungsgesetze für die erfolgreiche Integration vor Ort zu
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EILDIENST 11/2019 Thema aktuell
schaffen. Dabei sind Entlastungsmittel bei Belastung der Kommunen durch Sozial- Daher muss endlich auch das Land seiner
den Kommunen auch am wirksamsten leistungen nicht allein auf die Transfer- aus Art. 28 Abs. 2 und 3 GG i. V. m. 79
eingesetzt. Von einer erfolgreichen kom- ausgaben beschränke, sondern zudem Satz 1 Verf. NRW folgenden Verantwor-
munalen Integrationsarbeit profitieren mit zusätzlichen Ausgaben im Bereich der tung für die angemessene Finanzaus-
schließlich auch die Länder und der Bund Sozialverwaltung verbunden sei, für die stattung der Kommunen nachkommen
über Mehreinnahmen bei der Einkommen- es jedoch keine Bundeshilfen gebe. Dem und den Verbundsatz mittelfristig wieder
und Umsatzsteuer sowie über Einsparun- ist ausdrücklich zuzustimmen. Anzeichen deutlich anheben. Wir begrüßen daher
gen bei den Kosten der Unterkunft nach dafür, dass sich an dieser Situation seit ausdrücklich, dass der Verbundsatz wegen
dem SGB II. 2015 etwas grundlegend geändert haben des Wegfalls eines sog. „pauschalen Bela-
könnten, liegen nicht vor. Wie bereits stungsausgleichs“ für etwaige Überzahlun-
Auch unter Zugrundelegung sonstiger angedeutet, wuchsen die Sozialausgaben gen im Rahmen der kommunalen Beteili-
beschlossener und in Aussicht gestellter der Kommunen – trotz der Hochkonjunk- gung an den sog. Einheitslasten des Landes
Entlastungen können die zur Verfügung turphase – weiterhin stärker als ihre Ein- „echte“ 23 Prozent erreicht. Gleichwohl
stehenden Erträge den finanziellen Bela- nahmen. Beispielhaft für die Kreise ver- kann diese Verbesserung nur ein erster
stungsaufwuchs keinesfalls abdecken. deutlicht dies die folgende Grafik (1). Schritt hin zu einer signifikanten Anhebung
Die strukturelle Unterfinanzierung bleibt und mittelfristigen Rückkehr zu den Ver-
bestehen. Dies bestätigt nicht zuletzt auch Darüber hinaus bereiten vielen Kommunen bundsätzen von Anfang der 1980er-Jahre
das zu Beginn erwähnte sofia-Gutachten auch die künftigen Erträge der Gewerbe- sein. Die Absenkung des Verbundsat-
(dort S. 28). Danach konnten bis 2015 steuer erhebliche Sorgen, da es vielerorts zes von ursprünglich 28,5 Prozent in den
die bisherigen Bundeshilfen den Anstieg konkrete Hinweise darauf gibt, dass mit GFG der Jahre 1982, 1983 und 1986, die
der kommunalen Sozialausgaben lediglich signifikanten Ertragsrückgängen oder gar zeitlich auch den Beginn des Aufwuchses
dämpfen, bewirkten jedoch keinen Rück- -einbrüchen zu rechnen ist, insbesondere der Kommunalverschuldung in Nordrhein-
gang auf das Niveau früherer Jahre. Dies mit Blick auf die Automobil(zulieferer)- Westfalen markiert, entzieht seither den
gelte umso mehr, als sich die finanzielle Industrie. Kommunen jährlich – gemessen an der
dem aktuellen GFG zugrundeliegenden
verteilbaren Finanzausgleichsmasse – rund
3 Mrd. Euro. Sie ist die Hauptursache der
strukturellen kommunalen Unterfinanzie-
rung in Nordrhein-Westfalen. Trotz der
zuletzt eingetrübten Aussichten beste-
hen für das Land weiterhin haushaltspo-
litische Spielräume, die genutzt werden
müssen, um die Generationenaufgabe der
Rückführung der (Alt-)Schulden des Lan-
des NRW und seiner Kommunen anzu-
packen. Zu einer Lösung des Altschulden-
problems gehört dabei auch immer und in
erster Linie die Verhinderung neuer Schul-
den. Dafür wäre die Wiedererhöhung des
Verbundsatzes ein ganz wesentlicher Bau-
stein.
Insofern ist auch dem Eindruck zu wider-
sprechen, den die Begründung des vor-
liegenden Gesetzentwurfs stellenweise zu
vermitteln versucht, wenn es etwa auf S. 49
im letzten Absatz heißt, in Anbetracht der
Programme, die aktuell sowohl auf Landes-
ebene wie auch auf Bundesebene für die
Entlastung und Unterstützung der Kom-
munen aufgelegt worden seien bzw. die
als Ergebnis der Kommission „Gleichwer-
tige Lebensverhältnisse“ auf Bundesebene
ggf. erwartet werden dürften, sei künftig
eine weitere Verbesserung der finanziellen
Situation der Kommunen zu erwarten. Da
aber die bisherigen Entlastungen gerade
noch nicht ausreichen und die Ergebnisse
der Kommission „Gleichwertige Lebens-
verhältnisse“ auf Bundesebene bislang
ebenso wenig konkret sind wie Maßnah-
men des Landes Nordrhein-Westfalen
selbst zur Lösung der Altschuldenfrage,
kann tatsächlich noch lange keine Entwar-
Grafik 1: Entwicklung der Sozialaufwendungen der Kreise. Quelle: LKT NRW nung gegeben werden.
561Thema aktuell EILDIENST 11/2019
Neben die sachliche Notwendigkeit einer 3. Zu § 6 – 4. Zur Hauptansatzstaffel
Erhöhung des Verbundsatzes tritt im Aufteilung der Schlüsselmasse (§ 8 Abs. 3; Anlage 2)
Übrigen auch eine rechtliche. Die Arbeits-
gemeinschaft der kommunalen Spitzen- Unabhängig von den finanzwissenschaft- Die Einwohnerveredelung in Form der
verbände in NRW hat Anfang 2016 ein lich zu begutachtenden Fragestellungen Hauptansatzstaffel ist abzuschaffen. Vor
Rechtsgutachten des ehemaligen Präsi- und den Ergebnissen des sofia-Gutach- dem Hintergrund des interkommunalen
denten des Staatsgerichtshofes des Landes tens muss ein Einstieg in die vom FiFo- Gleichbehandlungsgebotes sollten alle Ein-
Hessen, Herrn Prof. em. Dipl.-Volkswirt Gutachten der Landesregierung (Goerl/ wohner aller Gemeinden stattdessen mit
Dr. jur. Klaus Lange, vorgelegt, das sich Rauch/Thöne, a.a.O., S. 115 und 149 f.) einheitlichem Gewicht in die Bemessung
differenziert mit der Frage eines verfas- vorgeschlagene Anpassung der Teilschlüs- des Hauptansatzes eingehen. Soweit signi-
sungsrechtlichen Anspruchs der Kommu- selmassen für die Kreise/Städteregion und fikante Spezialbedarfe einzelner Gemein-
nen auf finanzielle Mindestausstattung Landschaftsverbände auf Grundlage einer den nachweisbar sein sollten, haben diese
auseinandersetzt. Relation der Auszahlungen aaD der drei nichts mit der Gemeindegröße (Einwohne-
Gebietskörperschaftsgruppen erfolgen. ranzahl) an sich zu tun, sondern mit einer
Das Gutachten kommt unter anderem zu näher zu bestimmenden Sondersituation.
dem Ergebnis, dass – unabhängig von der Die herausgestellte Erforderlichkeit einer Sie wären ggf. – wie beim Soziallastenan-
jeweiligen Landesverfassung – bereits nach Anpassung der seit 1980 nicht mehr satz, Zentralitätsansatz und Flächenansatz
Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz ein Anspruch grundjustierten Teilschlüsselmassenauf- – transparent durch entsprechende Neben-
der Kommunen gegen ihr jeweiliges Bun- teilung auf die einzelnen Schlüsselmassen ansätze zu berücksichtigen.
desland auf finanzielle Mindestausstat- für Gemeinden, Kreise und Landschafts-
tung besteht, die unabhängig von der verbände bestätigt sowohl die einstimmi- Die Auswirkungen der Einwohnerverede-
Leistungsfähigkeit des jeweiligen Bundes- ge Empfehlung 16 der ifo-Kommission aus lung zeigen sich bei einem Blick auf die
landes zu gewähren ist (anders hingegen dem Jahr 2010, die Aufteilung der Schlüs- Verteilung der Schlüsselzuweisungen in
der Gesetzentwurf, S. 50) und die es den selmasse auf Grundlage von Daten der Jah- den letzten zwölf GFG-Jahrgängen (siehe
Kommunen erlauben muss, nicht nur ihre resabschlussstatistik nach der Relation der Grafik 2).
Pflichtaufgaben, sondern darüber hinaus Zuschussbedarfe von Gemeinden, Kreisen
auch freiwillige Selbstverwaltungsaufga- und Landschaftsverbänden im GFG jeweils Nimmt man das Jahr 2008 als aus Aus-
ben wahrzunehmen. Trotz des guten Jah- im Rahmen der Grunddatenanpassung zu gangspunkt für die Entwicklung der
resergebnisses für die Kommunalhaushalte aktualisieren, als auch die wissenschaft- Schlüsselzuweisungen, so stellt man insge-
in 2017 zeigt eine langfristige Betrachtung, lichen Ergebnisse von Junkernheinrich/ samt ein deutliches Wachstum fest, wel-
dass die Kommunen pflichtige und freiwil- Micosatt aus dem Jahr 2011. ches sich allerdings sehr ungleich verteilt
lige Aufgaben nicht ohne Substanzverzehr (siehe Grafik 3).
finanzieren konnten. Dies hat zu einer Die damit verbundene Anhebung der
Gesamtschuldenlast der NRW-Kommu- Teilschlüsselmassen für die Kreise und die Bei der Einordnung dieser Zahlen muss
nen von über 61 Mrd. Euro Ende 2017 Landschaftsverbände wird den Gemeinden berücksichtigt werden, dass rd. 59 Pro-
geführt. Insofern bleibt trotz der Recht- nach dem gesetzlich in § 56 Abs. 1 Satz 1 zent der Gesamtbevölkerung des Landes in
sprechung des VerfGH NRW (zuletzt KrO NRW und § 22 Abs. 1 Satz 1 LVer- kreisangehörigen Städten und Gemeinden
Urteile vom 10.05.2016, Az. VerfGH bO NRW bestimmten Mechanismus über leben. Nach dem Entwurf des GFG 2019
19/13 und 24/13) offen, ob die finanzielle die Umlageeffekte zugutekommen und die würde auf Einwohner des kreisangehöri-
Ausstattung der NRW-Kommunen den mit niedrigeren Schlüsselzuweisungen der gen Raums eine durchschnittliche Schlüs-
grundgesetzlichen Maßstäben aus Art. 28 kreisangehörigen Gemeinden einherge- selzuweisung von 386 Euro entfallen,
Abs. 2 GG genügt. henden Verluste überkompensieren. verglichen mit 691 Euro für die Bewohner
kreisfreier Städte.
Das dagegen teilweise angeführte Argu-
2. Zu § 3 – ment, dem Gesetzgeber stehe es frei, zu Dass gegen die Hauptansatzstaffel erheb-
Vorwegabzug, Voraberhöhung entscheiden, ob er die Kreise und Land- liche und wissenschaftlich vielfach begrün-
schaftsverbände eher über Schlüsselzuwei- dete Bedenken bestehen, haben wir zuletzt
Die gegenüber der bisherigen Planung sungen oder über Umlagen als „alternati- in unserer bereits erwähnten Stellungnah-
vorzeitige und nunmehr vollständige ven Finanzierungskanal“ finanzieren wolle, me zur ifo-Studie (Anlage zur Landtags-
Streichung des Vorwegabzugs nach § 2 ist nicht zu Ende gedacht: Denn über Vorlage Nr. 17/1975) skizziert, auf die
Abs. 3 Stärkungspaktgesetz, mit der eine Umlagen kann zwischen den Beteiligten wir grundsätzlich verweisen. Bekräftigt sei
spürbare Entlastung der Kommunen ver- nur umverteilt werden, was ihnen zunächst hier noch einmal, dass die These, in ein-
bunden ist, erkennen wir ausdrücklich zugewiesen wurde. wohnerreicheren Städten und Gemeinden
als Leistung der Landesregierung an. Wir seien für die Erbringung öffentlicher Lei-
begrüßen sehr, dass damit unserer in den Die einseitige Anpassung allein der Daten- stungen Pro-Kopf per se mehr Finanzmittel
letzten Jahren aufgestellten Forderungen basis zur Berechnung der Verteilungspa- notwendig, um die notwendigen Ausga-
entsprochen wird und den Kommunen rameter in der Gemeindeschlüsselmasse ben tätigen zu können, wissenschaftlich
dringend benötigte Finanzmittel zur Ver- führt jedoch dazu, dass die entsprechenden eindeutig nicht abgesichert, sondern viel-
fügung gestellt werden. Die in § 3 Abs. 2 Mittel den kreisangehörigen Gemeinden mehr grundlegend in Frage zu stellen ist.
vorgesehene Voraberhöhung in Höhe von entzogen werden, ohne dass die Kreise/ Besonders fragwürdig ist der – lediglich als
rund 216 Millionen Euro leitet folgerichtig Städteregion und Landschaftsverbände „Hilfskonstruktion“ etablierte – Verweis
für die Kommunen bestimmte und über zusätzliche Mittel erhalten. Was aber eine auf das tatsächliche Ausgabeverhalten und
den Länderanteil an der Umsatzsteuer flie- kreisangehörige Gemeinde im GFG nicht der dadurch praktizierte Rückschluss von
ßende Mittel aus dem 5-Milliarden-Entla- erhält, kann auch nicht im Wege der Erhe- Ausgabewille auf den Bedarf, wie es der
stungspaket des Bundes weiter. bung der Kreisumlage geschaffen werden im GFG seit Jahren praktizierten Methode
562EILDIENST 11/2019 Thema aktuell
Aufgabenspektrum im Bereich pflichtiger
Aufgaben gestützt werden.
Wir verleihen daher auch an dieser Stelle
noch einmal unserer Forderung Nach-
druck, das System der Einwohnerverede-
lung – wie im Koalitionsvertrag vorgesehen
– einer grundlegenden und umfassenden
wissenschaftlichen Überprüfung zu unter-
ziehen, die auch alternative Grundvertei-
lungsmechanismen einbezieht und damit
den aktuellen Stand des wissenschaftlichen
Diskurses fair und vollständig darstellt.
Außerdem erhalten wir unsere im Rah-
men der letztjährigen Stellungnahme zum
Entwurf eines GFG 2019 geäußerte Kritik
an der aktuell linearen Ausgestaltung der
Hauptansatzstaffel und daran ausdrück-
lich aufrecht, dass sich der 50-prozentige
Abschlag im Rahmen der (Teil-)Umstellung
auf die robuste Regression nach dem sofia-
Gutachten nicht auch auf die Hauptansatz-
Grafik 2: Anteil an der Summe der Schlüsselzuweisungen. Quelle: LKT NRW staffel bezieht (zu beiden vgl. ausführlich
Stellungnahme Nr. 17/838, dort unter 2.
c) bb) (2) und (3)).
5. Zu § 9 – Ermittlung der
Steuerkraftmesszahl für die Gemeinden
a) Zum derzeitigen System der
Einnahmekraftermittlung
Die gemeindliche Einnahmekraft sollte
dringend unter Nutzung fiktiver Hebe-
sätze ermittelt werden, die nach Gemein-
degrößenklassen gestaffelt sind. Nach
Gemeindegrößenklassen gestaffelte fiktive
Hebesätze bildeten die tatsächliche Hebe-
satzlandschaft in Nordrhein-Westfalen
deutlich realitätsgerechter ab als die aktuell
zum Einsatz kommenden einheitlichen fik-
tiven Hebesätze.
Die Ausführungen des FiFo-Gutachtens
bestätigen den Befund, dass es einen signi-
fikanten Zusammenhang zwischen der
tatsächlichen Hebesatzhöhe und der Ein-
Grafik 3: Entwicklung der Schlüsselzuweisungen. Quelle: LKT NRW wohnerzahl gibt. Dem tritt auch das sofia-
Gutachten in keiner Weise entgegen. Nach
letztlich zugrunde liegt. Ein solcher Ansatz nern gleichwertig zu versorgen (vgl. hierzu entsprechenden Aussagen aus der Recht-
bietet nicht nur keinen Anreiz für wirt- den Nachweis entsprechender Positionie- sprechung des Verfassungsgerichtshofs
schaftlich sinnvolles Verhalten, sondern im rungen in Literatur und Rechtsprechung NRW ist es eindeutig Aufgabe der Steuer-
Gegenteil Anreize zur Erhöhung der Ausga- in unserer Stellungnahme zur ifo-Studie, kraftberechnung im kommunalen Finanz-
ben. Dabei liegt es nahe zu vermuten, dass S. 37f., Landtags-Vorlage Nr. 17/1975, ausgleich, die Steuerkraft zwar einerseits
durch einen höheren Agglomerationsgrad S. 117f.). Die Aufgaben der Kommunen fiktiv (und damit gestaltungsunabhängig),
(etwa Unternehmensansiedlungs- und nach nordrhein-westfälischer Rechtslage auf der anderen Seite aber auch möglichst
Arbeitskräftepotential) und Skaleneffekte im kreisangehörigen Raum (Kreise, realitätsnah zu erfassen.
bzw. die Fixkostendegression die Bereit- kreisangehörige Gemeinden und Land-
stellung öffentlicher Leistungen im städ- schaftsverbände) entsprechen jedenfalls Das mit zunehmender Gemeindegrößen-
tischen Bereich kostengünstiger ist als in vollem Umfang denen des kreisfreien klasse steigende Niveau der tatsächlichen
in eher ländlich geprägten Regionen, in Raums (kreisfreie Städte und Landschafts- Hebesätze bei der Grundsteuer B und v.
denen weitere Wege zurückgelegt werden verbände). Eine Differenzierung bei der a. bei der Gewerbesteuer ist keine Beson-
müssen und mehr Standorte erforderlich pauschalierten Abgeltung kann daher auch derheit Nordrhein-Westfalens und damit
sind, um die gleiche Anzahl von Einwoh- nicht auf ein angeblich unterschiedliches kein Reflex einer mit der Einwohnerzahl
563Thema aktuell EILDIENST 11/2019 quasi automatisch größeren Finanznot der Gemeinden hierzulande, sondern ein bundesweites Phänomen, und zwar unab- hängig vom finanzwirtschaftlichen Status der jeweiligen Kommune. Die häufig von interessierter Seite vorgebrachten Argu- mente, − die Haushalts- und Finanzlage der klei- neren und mittleren Gemeinden in Nordrhein-Westfalen sei aufgaben- und strukturbedingt per se günstiger, − sie könnten sich daher im Vergleich zu den größeren, insbesondere kreisfreien Städten deutlich geringere Hebesätze leisten und würden also freiwillig auf Einnahmepotentiale verzichten (kön- nen), − eine solche Strategie dürfe systembe- dingt nicht auch noch durch höhere Schlüsselzuweisungen belohnt werden, sind falsch. Dies belegt schon die hohe Zahl kreisangehöriger Gemeinden im Stär- kungspakt. Tatsächlich müssen gerade Kommunen im kreisangehörigen Raum den Anreiz niedrigerer Hebesätze bieten, damit sie im landesweiten Standortwettbe- werb um Unternehmen, Arbeitskräfte und Wertschöpfungspotentiale, also im Bemü- hen um eine positive Entwicklung ihres Gemeinwesens, mit Aussicht auf Erfolg bestehen und größen- und/oder lageab- hängige Nachteile wenigstens zum Teil kompensieren können. Dass mit der Größe einer Gemeinde auch die Hebesätze steigen, ist also nicht über- raschend, sondern geradezu zwingend. Dass dies auch tatsächlich so ist, ist seit langem nachgewiesen. Die Daten sind in den meisten deutschen Flächenländern eindeutig, wie die Beispiele aus den Län- dern Baden-Württemberg, Bayern und Rheinland-Pfalz, in denen die Staffelklas- sen ähnlich wie in NRW strukturiert sind, belegen (siehe nebenstehende Grafiken). Für den Referenzzeitraum des GFG 2018 (01.07.2016 bis 30.06.2017) lagen die tatsächlichen Realsteuereinnahmen der Kommunen bei einem Gesamtbetrag von 15,764 Milliarden Euro. Als Finanzkraft angerechnet wurden tatsächlich 13,957 Milliarden Euro. Dieser Umstand wäre für sich genommen noch unkritisch, wenn die Unterzeichnung des tatsächlichen Aufkommens sich gleichmäßig auf die Gebietskörperschaften verteilen würde. Dies ist allerdings nicht der Fall. Tatsäch- lich liegt der nicht berücksichtigte Teil der realen Steuereinnahmen bei den kreisfrei- en Städten um rund 560 Millionen Euro Gewerbesteuerhebesätze im Vergleich. Quelle: LKT NRW 564
EILDIENST 11/2019 Thema aktuell
höher als beim kreisangehörigen Raum! Hebesätze nicht der Fall – denn an ihrer zen vorgenommen – für die Grundsteuer
Dies ist auch keineswegs ein Sondereffekt Größe kann die Gemeinde nichts ändern. A und B in Höhe von 10%, für die Gewer-
des Jahres 2018, sondern wiederholt sich besteuer in Höhe von 6%. Da die Ergeb-
von Jahr zu Jahr, wie die nachfolgende Mit einer solchen Staffelung der Hebesätze nisse des GFG 2019 insoweit auch für
Grafik belegt (die farbigen Flächen stellen gehen sogar Vorteile einher. Im Landtag den Gesetzentwurf eines GFG 2020 über-
jeweils die Differenz zwischen fiktiver und ist wiederholt über die (angeblich) steuer nommen werden (S. 64), setzt sich diese
tatsächlicher Steuerkraft dar): treibende Wirkung des fiktiven Hebe- Mechanik fort, die seitens der Landesre-
gierung mit einer Bremsung bzw. Reduzie-
rung des Anstiegs der fiktiven Hebesätze
begründet wird.
Wir halten derartige – im Übrigen sehr eng
begrenzte – Anreizregelungen für frucht-
los und daher verfehlt, weil solche Maß-
nahmen aus kommunaler Sicht kaum zu
einer Entspannung werden beitragen kön-
nen. Schon mit Blick auf eigene Standort-
nachteile ist generell jede Kommune nach
Kräften bemüht, ihre Hebesätze auf einem
möglichst geringen Niveau zu halten. Die
aktuellen Hebesätze der NRW-Kommunen
sind daher nicht als Resultat einer finanzi-
ellen Anreizwirkung der fiktiven Hebesätze
des GFG, sondern als unausweichliches
Unterschiede zwischen tatsächlicher Realsteuerkraft und fiktiver Steuerkraft. Symptom der bereits beschriebenen struk-
Quelle: LKT NRW turellen Unterfinanzierung der kommuna-
len Familie zu deuten.
Die Tatsache, dass mit der Größe der satzes im GFG diskutiert worden. Dieser
Gemeinde auch die Hebesätze steigen, müsse – so die Argumentation – gesenkt Ein nachhaltiger Abbau der realsteuerlichen
heißt auch: Diese Gemeinden nehmen werden, um eine vermeintliche Steuer Belastung für die Kommunen und ihre Ein-
mehr Steuern ein. Diese Mehreinnahmen erhöhungsspirale in NRW zu stoppen. wohner wie auch für das Land insgesamt
werden aktuell aber ignoriert, soweit die Auch wenn wir die Argumente an dieser kann nur gelingen, wenn sich die Haus-
Hebesätze über dem fiktiven Einheitshebe- Stelle ausdrücklich nicht teilen: Eine Ermitt- haltssituation der Städte und Gemeinden
satz liegen! lung der Finanzkraft anhand nach Größen- dauerhaft normalisiert. Die aktuell man-
klassen gestaffelter fiktiver Hebesätze führt cherorts zu beobachtende starke Anspan-
Die Notwendigkeit gestaffelter fiktiver dazu, dass sich eine Gemeinde nur noch nung der Hebesätze ist eine erzwungene
Hebesätze ergibt sich nicht zuletzt auch an dem für ihre Größenklasse maßgebli- Folge kommunaler Finanznot und wird im
aufgrund einer Gesamtbetrachtung des chen fiktiven Hebesatz orientieren müsste. selben Maße verschwinden, in dem sich
heutigen Systems der Bedarfs- und Steuer Wenn Gemeinden sich überhaupt an dem die finanzielle Situation der betroffenen
kraftermittlung. Aktuell werden kleinere momentanen Hebesatz orientieren – dann Kommunen und der Kommunen in NRW
Städte und Gemeinden nicht nur durch nach oben. Dieser Schritt nach oben wäre insgesamt verbessert.
die Hauptansatzstaffel, sondern zusätzlich bei gestaffelten Hebesätzen deutlich „kür-
auch noch durch einheitliche fiktive Hebe- zer“ als bei Beibehaltung des momentanen Würde es die Landesregierung dagegen
sätze benachteiligt. Stattdessen könnte Durchschnittshebesatzes aller Gemeinden. ernst mit einer stärkeren Anreizwirkung fik-
sofort und in Einklang mit den vorliegen- tiver Hebesätze nehmen, müsste sie umge-
den wissenschaftlichen Gutachten auf der Einer Umsetzung dieses Instruments, hend die Einführung von nach Gemein-
Steuerkraftseite ein Gegengewicht zum das zum Austarieren beider Seiten des degröße gestaffelten fiktiven Hebesätzen
Hauptansatz geschaffen werden. Der Ausgleichssystems geradezu zwingend vornehmen. Dies würde nicht nur die
Hauptansatz stellt nach wie vor mit stei- erscheinen muss, steht nach dem Vorste- Verteilungsgerechtigkeit innerhalb des
gender Einwohnerzahl einen steigenden henden also nichts entgegen. Wir fordern kommunalen Finanzausgleichs drastisch
„Bedarf“ fest. Spiegelbildlich hieße das für Landesregierung und Landtag daher auf, erhöhen, sondern zugleich auch – soweit
die Ermittlung der Finanzkraft, dass mit bereits im Rahmen der Vorbereitung eines derartige Anreizwirkungen überhaupt zur
steigendem Hebesatz auch eine steigende GFG 2020 in konkrete Gespräche zur Ein- Steuerung taugen können – eine tatsäch-
Finanzkraft festgestellt werden muss. Das führung gestaffelter fiktiver Hebesätze lich wirkungsvolle und sachgerechte Form
wäre nicht mehr als gerecht! einzusteigen und diese erstmalig im GFG einer Anreizwirkung schaffen.
2020 vorzusehen. Über die genaue Ausge-
Mit einer solchen Staffelung der Hebesätze staltung des Instruments – etwa die Anzahl
gehen auch keine Nachteile einher. Richtig und Einteilung der Größenklassen – kann 6. Zu § 16 – Investitionspauschalen,
ist, dass im kommunalen Finanzausgleich und sollte im Rahmen dieser Gespräche Tilgung Sondervermögen, Aufwands-/
fiktive Hebesätze zur Anwendung kom- diskutiert werden. Unterhaltungspauschale
men müssen, damit einzelne Gemeinden
ihre Finanzkraft nicht durch Änderung b) Zu den vorgesehenen fiktiven Wir begrüßen ausdrücklich, dass die pau-
ihrer Hebesätze „steuern“ können. Dies Hebesätzen (§ 9 Abs. 2 Nr. 1-3) schalierten Zweckzuweisungen weiter-
ist aber auch bei einer Ermittlung anhand Im GFG 2019 wurde erstmalig ein differen- hin bis zum 31.12.2020 für gegenseitig
nach Größenklassen gestaffelter fiktiver zierter Abschlag bei den fiktiven Hebesät- deckungsfähig erklärt werden und damit
565Thema aktuell EILDIENST 11/2019
verbesserte Rahmenbedingungen zur Ver- ihrer Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion Finanzierungsstrukturen für die Digitalisie-
wendung der Investitionsmittel geschaffen unterhaltenen Einrichtungen und Infra- rung der Schulen aufrecht.
und gleichzeitig die pauschalen Zweckzu- strukturen haben.
weisungen erhalten werden sollen. Dies
entspricht einer Forderung aus der kom- 8. Zu § 19 Abs. 2 Nr. 2 –
munalen Familie und folgt dem Programm 7. Zu §§ 17 und 18 – Schulpauschale/ Abwassergebührenhilfe
des Koalitionsvertrages, die kommunale Bildungspauschale, Sportpauschale
Selbstverwaltung zu achten und wo mög- Das Verfahren im Rahmen der Abwasser-
lich zu stärken. Durch die gegenseitige Wir begrüßen ausdrücklich die Dynami- gebührenhilfe, wegen einer grundlegen-
Deckungsfähigkeit ist es jeder Kommu- sierung der Schulpauschale/Bildungspau- den Evaluierung den fiktiven Gebührensatz
ne eigenständig möglich, die Pauschalen schale und der Sportpauschale. für das Jahr 2020 erstmalig nicht zu erhö-
flexibel und genau dort einzusetzen, wo hen, sondern fortzuschreiben, können wir
die Mittel jeweils gebraucht werden. Das Außerdem begrüßen wir die geplante – verbunden mit der bekundeten Absicht,
Bedürfnis dazu kann von Kommune zu Erweiterung der Verwendungsmöglichkei- keine anspruchsberechtigte Gemeinde
Kommune und von Jahr zu Jahr sehr unter- ten der Schulpauschale/Bildungspauscha- schlechter als im Vorjahr zu stellen – nach-
schiedlich sein. Die nicht naturgegebene le, die sich einerseits in einer begrifflichen vollziehen. Für die zu erwartende Einbin-
und bislang starre Gewichtung der Pau- Öffnung („Schulen“) und andererseits dung in das Evaluierungsverfahren stehen
schalen öffnet sich so der Einzigartigkeit in einer Anpassung des sog. „Schulpau- wir gern zur Verfügung.
der lokalen Verhältnisse. schalenerlasses“ der Landesregierung
niederschlagen soll. Dieses Anliegen der
Mit Blick auf eine mögliche Verlängerung Landesregierung werden wir in künftigen III. Zu Teil 5 des Gesetzentwurfs –
der gegenseitigen Deckungsfähigkeit dür- Gesprächen zur Anpassung des Erlasses hier: Ermittlung der maßgeblichen
fen wir bereits jetzt dafür werben, den gern konstruktiv unterstützen. Es bestärkt Einwohnerzahl (§ 27 Abs. 3)
Kommunen insoweit auch künftig das not- uns ganz allgemein in unserer Forderung,
wendige Vertrauen für die sachangemesse- die vorhandenen Pauschalen weiter zu Mit dem GFG 2019 wurde in § 27 Abs. 3
ne und ausgewogene Lösung ihrer Belange flexibilisieren und beispielsweise sonstige Satz 1 wieder zu Regelungen der Vorjahre
vor Ort zu schenken und die kommunale (konsumtive) Unterhaltungsaufwendun- zurückgekehrt und der 31. Dezember des
Selbstverwaltung damit sowohl ernst zu gen in die Förderzwecke einzubeziehen. jeweiligen Vorvorjahres (also 2017) zum
nehmen als auch effektiv zu stärken. Eini- Dies gilt momentan insbesondere für die Stichtag für die Einwohnerzahl bestimmt.
gen Kommunen, die etwa im Bereich ihrer Verwendungsmöglichkeiten der Schulpau- Im GFG 2018 war angesichts massiver Pro-
(wenigen) Schulen bereits viel erreichen schale/Bildungspauschale, deren Einzelhei- bleme bei der Bevölkerungsstatistik, die
konnten, werden so dringend notwendi- ten im Erlasswege festgelegt werden. Im möglicherweise auf den Flüchtlingszuzug
ge Spielräume für Investitionen an anderer aktuellen Erlass vom 23. Mai 2013 werden ab dem Herbst 2015 zurückzuführen sind,
Stelle eröffnet. Und viele weitere Kommu- die Verwendungszwecke u. a. dahinge- der Stichtag 30.06.2016 gesetzt worden.
nen, deren Mittelbedarf im Schulbereich hend beschränkt, dass die Schulpauschale/
auch durch zusätzliche Förderprogramme Bildungspauschale nicht zur Deckung von Dem Vernehmen nach konnte IT.NRW als
von Bund und Land nicht auskömmlich Aufwendungen und Auszahlungen für zuständige Landesbehörde die erforder-
gedeckt werden kann, wären auch weiter- Personal, für Schülerfahrkosten, für Lern- lichen Korrekturen allerdings immer noch
hin nicht daran gehindert, über die Schul-/ mittel und für die Beschaffung von nicht nicht abschließen; es existieren immer noch
Bildungspauschale hinaus auf weitere Mit- zum Anlagevermögen zählenden beweg- Abweichungen zwischen den örtlichen Ein-
tel zuzugreifen, d. h. die Ausstattung ihrer lichen Gegenständen oder sonstigen wohnermeldedaten und den IT.NRW vor-
Schulen über das aktuell mögliche Maß Unterhaltungsaufwendungen verwendet liegenden Angaben. Unabhängig von der
hinaus zu verbessern. werden darf, die keine Bauunterhaltungs- Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs
aufwendungen sind. Diese Beschränkung NRW vom 09.07.2019 (Az. VerfGH 37/14
Die Beibehaltung und Erhöhung der Auf- verhindert vielerorts die Lösung drängen- – zum GFG 2014) sind Melde- und Stati-
wands-/Unterhaltungspauschale im GFG der Probleme der Ausfinanzierung laufen- stikbehörden weiterhin aufgerufen, ggf.
2020 ist ebenfalls sehr zu begrüßen. Die den Aufwands – gerade im Bereich einer bestehende Abweichungen aufzuklären
Feststellung, dass ein Investitions- und Unterhaltung digitaler Infrastruktur, die und zu korrigieren.
Sanierungsstau besteht, der abgebaut erhebliche Dimensionen annehmen kann
werden muss, ist richtig. Der Verzicht auf und bei dem Aufbau entsprechender Infra-
eine Zweckbindung zugunsten flexibler struktur stets mitgedacht werden muss.
Einsatzmöglichkeiten ist ein gutes Zeichen, B. Zu Artikel 2 – Entwurf zur
dass die Landesregierung die kommunale Durch die momentane Mittelkumulation Änderung des Stärkungspakt-
Handlungsfreiheit und die Eigenverant- aus verschiedenen Quellen im Schulbereich gesetzes
wortung der Gemeinden achtet. Auch die – neben der Schulpauschale/Bildungspau-
hälftige Verteilung nach den Maßstäben schale stehen Mittel aus dem Kommunalin- Mit der vollständigen Streichung des GFG-
Einwohner und Fläche ist beispielgebend. vestitionsförderungsgesetz, aus dem Lan- Vorwegabzugs zur Mitfinanzierung des
Das Instrument sollte weiter ausgebaut desprogramm „Gute Schule 2020“ sowie Stärkungspakts korrespondiert auch eine
werden. aus dem Digitalpakt zur Verfügung – ver- entsprechende Änderung des Stärkungs-
liert der investive Schwerpunkt der Schul- paktgesetzes selbst. Wir dürfen insoweit
Der Landkreistag weist darauf hin, dass pauschale/Bildungspauschale zunehmend auf unsere Ausführungen unter A. II. 2.
auch die Kreise einen beträchtlichen Sanie- an Bedeutung, sodass eine Öffnung der verweisen.
rungs-/Modernisierungsbedarf bei den Verwendungsbreite angemessen erscheint.
von ihnen im Rahmen ihrer Allzuständig- Unabhängig davon halten wir aber unsere EILDIENST LKT NRW
keit für alle überörtlichen Aufgaben und Forderung nach dauerhaft tragfähigen Nr. 11/November 2019 20.30.00
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